——關(guān)于國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)縣市資興市的調(diào)研報告
資興市2014年被確定為湖南唯一的國家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)縣市以來，以推進(jìn)城鄉(xiāng)戶籍制度改革、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、生態(tài)資源權(quán)利置換改革等三項(xiàng)改革為突破，以產(chǎn)業(yè)工人培訓(xùn)創(chuàng)新為抓手，積極探索新型城鎮(zhèn)化的新思路、新模式，取得了新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)的階段性成果和經(jīng)驗(yàn)，特別是其“一戶一產(chǎn)業(yè)工人”的培訓(xùn)模式，成為了全國新型城鎮(zhèn)化的典型，對當(dāng)前的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有可資借鑒的重要意義。省重大決策咨詢智囊團(tuán)農(nóng)村改革專家組與省農(nóng)村發(fā)展研究院聯(lián)合對資興市進(jìn)行了專題調(diào)研，形成了以下調(diào)研報告。
一、資興市國家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)的主要成就與基本做法
資興市以國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)為契機(jī)，大力推進(jìn)各項(xiàng)改革，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)逆勢發(fā)展，全面小康提速推進(jìn)。
1.以“三項(xiàng)改革”為突破，加快城鄉(xiāng)資源要素流動。資興市先后推進(jìn)了三大改革，邁出了新型城鎮(zhèn)化的新步伐。一是探索建立“無城鄉(xiāng)差別”的戶籍制度。試點(diǎn)取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口，鼓勵“市民下鄉(xiāng)”落戶和“外來人口”落戶。二是推廣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。先后推進(jìn)了農(nóng)村土地股份合作社試點(diǎn)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)房屋所有權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資試點(diǎn)等多項(xiàng)改革。三是推進(jìn)生態(tài)資源權(quán)利置換改革。建立生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)數(shù)據(jù)庫，鼓勵生態(tài)保護(hù)區(qū)和自然條件惡劣區(qū)的農(nóng)民，自愿將生態(tài)資源用益權(quán)、宅基地使用權(quán)置換成城鎮(zhèn)居住資源、社會保障、就業(yè)與公共服務(wù)。
2.以公共服務(wù)體系創(chuàng)新為目標(biāo)，構(gòu)建市民化成本分擔(dān)機(jī)制。資興市按照國家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)要求，著力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化中市民化的公共成本分擔(dān)機(jī)制改革，制定縣域的公共服務(wù)清單；對市民化的成本進(jìn)行了精確核算，合理確定了政府承擔(dān)市民化的公共成本；企業(yè)落實(shí)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬制度，依法為農(nóng)民工繳納各類社會保險費(fèi)用；新市民通過參加城鎮(zhèn)社會保險、職業(yè)教育和技能培訓(xùn)等分擔(dān)部分成本，提升了新型城鎮(zhèn)化的公共服務(wù)能力。
3.以產(chǎn)城融合為依托，提升中心城鎮(zhèn)綜合承載能力。資興市把新型城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合起來，引進(jìn)與扶持接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)產(chǎn)城融合。一是加快工業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。僅2015年1-6月，共引進(jìn)項(xiàng)目12個，在談項(xiàng)目26個，內(nèi)聯(lián)引資實(shí)施項(xiàng)目53個，到位內(nèi)資23.17億元，實(shí)際利用外資6269萬美元。二是實(shí)施“旅游大開發(fā)”戰(zhàn)略。以東江湖旅游為品牌，積極推進(jìn)以旅游為重點(diǎn)的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，重點(diǎn)打造“一湖一江一灣”旅游經(jīng)濟(jì)，為新型城鎮(zhèn)化奠定了產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。
4.以生態(tài)移民為重點(diǎn)，推進(jìn)新市民城市安居工程。資興市在推動新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)過程中，把移民搬遷與城鎮(zhèn)化有機(jī)結(jié)合起來，有序推進(jìn)生態(tài)移民“雙轉(zhuǎn)移”工程。堅(jiān)持就近靠城、靠鎮(zhèn)和靠資源豐富的地區(qū)安置，并通過技能培訓(xùn)、就業(yè)安置、創(chuàng)業(yè)扶持的途徑，保障移民群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)。與此同時，資興市著力3萬農(nóng)民工、3萬庫區(qū)移民、3萬礦工的市民化，把礦區(qū)治理、移民避險搬遷、棚戶區(qū)改造等工程與城鎮(zhèn)化結(jié)合起來，大力推進(jìn)新市民安居工程。已累計(jì)幫助6300戶、2.5萬農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，并保障了轉(zhuǎn)移人口在城市安居樂業(yè)。
5.以技能培訓(xùn)為抓手，提升城鄉(xiāng)居民創(chuàng)業(yè)能力。資興市在全國率先實(shí)施“一戶一產(chǎn)業(yè)工人”培養(yǎng)工程，每年統(tǒng)籌4000萬元經(jīng)費(fèi)對城鄉(xiāng)居民實(shí)行“免培訓(xùn)費(fèi)、免生活費(fèi)、免住宿費(fèi)”的實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)。探索建立了“一聯(lián)會（聯(lián)席會議）、六統(tǒng)一”（統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一培訓(xùn)基地、統(tǒng)一培訓(xùn)計(jì)劃、統(tǒng)一勞務(wù)信息、統(tǒng)一資金管理、統(tǒng)一考核考評）的工作機(jī)制，構(gòu)建了“技能培訓(xùn)—鑒定技能—推薦就業(yè)—扶持創(chuàng)業(yè)”等新市民的就業(yè)保障體系。目前，工程已累計(jì)培訓(xùn)43862人，實(shí)現(xiàn)新增就業(yè)23211人，帶動3萬多個家庭增收致富。國家發(fā)改委對此進(jìn)行了專題調(diào)研，被作為湖南省推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要亮點(diǎn)在全國推廣。
6.以第六產(chǎn)業(yè)為實(shí)體，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。通過建立產(chǎn)學(xué)研結(jié)合模式，實(shí)施了70多項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展示范項(xiàng)目，形成了雜交水稻制種、東江湖魚、東江湖水果、東江湖無公害蔬菜、東江湖油茶、東江湖茶等六大現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。與此同時，重點(diǎn)扶持現(xiàn)代農(nóng)莊或莊園經(jīng)濟(jì)，形成了“兩片三線十莊園”的現(xiàn)代莊園經(jīng)濟(jì)布局，推進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展；大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工，建設(shè)了食品工業(yè)園，形成了諸多農(nóng)產(chǎn)品加工品牌，以此推進(jìn)了農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)融合的第六產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。
二、資興市國家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)面臨五大問題
盡管資興市新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)取得了巨大成效，但同時也面臨諸多的問題，突出表現(xiàn)在以下五個方面。
1.試點(diǎn)支持政策不到位。一是相關(guān)政策不明確。如資興市制定公共服務(wù)清單時，由于上級沒有明確政府基本公共服務(wù)的具體分擔(dān)比例，試點(diǎn)地區(qū)無法有效推進(jìn)相關(guān)工作。二是進(jìn)城落戶農(nóng)民納入城鎮(zhèn)住房保障體系缺乏操作性的政策指導(dǎo)。三是財(cái)政沒有建立地方轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤的機(jī)制，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶掛鉤也不相對應(yīng)。
2.管理體制銜接不順。一是中央與省的新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)政策不對接。國家試點(diǎn)政策與省里的試點(diǎn)政策對資興的要求不一致，降低了資興市新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)的國家地位。二是新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)的管理單位不一致。國家試點(diǎn)歸口國家發(fā)改委管理，省里規(guī)定由住建廳牽頭，導(dǎo)致了試點(diǎn)政策落實(shí)和溝通銜接不順暢。三是相關(guān)部門銜接滯后。資興新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)涉及到省相關(guān)職能部門超過十個，而省職能部門與新型城鎮(zhèn)化的銜接沒有及時對接，容易造成相互踢皮球的現(xiàn)象。
3.政策紅線限制太多。新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)改革面臨的政策紅線還很多，改革時時都面臨著政策風(fēng)險。如資興的戶籍制度改革，必須降低農(nóng)民入城的門檻，這與國家和省里的戶籍制度門檻顯然不同；如農(nóng)民進(jìn)城的住房安置，農(nóng)民宅基地、農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，基本農(nóng)田的用途問題等等，都有許多的政策紅線限制。如何包容改革中的試錯，降低改革的政策風(fēng)險，還需要上級的支持。
4.投融資平臺功能單一。新型城鎮(zhèn)化需要大量的資金投入，需要金融支持。但是，當(dāng)前國家的一些政策一刀切，導(dǎo)致了新型城鎮(zhèn)化融資平臺單一，融資困難。如國發(fā)[2014]43號、[2014]45號、財(cái)金[2014]113號等文件出臺后，規(guī)范了地方政府的融資行為，增大了地方政府融資難度。按財(cái)金[2014]113號文件規(guī)定，縣市本地融資平臺不能參與本地城鎮(zhèn)化建設(shè)，造成了地方政府融資平臺的單一和僵化。
5.公共服務(wù)保障乏力。經(jīng)初步測算，資興市試點(diǎn)期內(nèi)市民化成本為61.4億元，其中需要政府承擔(dān)42.01億元、企業(yè)承擔(dān)10.5億元，個人承擔(dān)8.92億元，需政府承擔(dān)的成本如果完全由資興市政府承擔(dān)，必將難以承受。當(dāng)前，新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)中，中央、省市和試點(diǎn)縣市的公共服務(wù)責(zé)任不明確，試點(diǎn)市無法承擔(dān)如此大的公共服務(wù)成本，容易造成公共服務(wù)滯后的問題。
三、加快推進(jìn)資興市國家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)的建議
資興市新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)在快速推進(jìn)中還存在諸多的問題，需要省委、省政府加強(qiáng)政策支持，特提出如下建議。
1.強(qiáng)化試點(diǎn)政策的一致性。一是強(qiáng)化試點(diǎn)政策的上下一致性。省委、省政府關(guān)于資興市新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)的政策應(yīng)與國家發(fā)改委下發(fā)的推進(jìn)全國新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)的政策有機(jī)對接，在具體方案上保持一致，實(shí)現(xiàn)上下政策資源的有機(jī)整合。二是強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)的一致性。建議省委、省政府出臺湖南省新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)的責(zé)任清單，明確省里有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)專人協(xié)調(diào)和明確各職能部門服務(wù)新型城鎮(zhèn)化的權(quán)力與義務(wù)清單，形成推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)的合力。
2.強(qiáng)化試點(diǎn)扶持的特殊性。資興市是湖南省唯一一個國家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)縣級城市。與大城市不同，資興市的新型城鎮(zhèn)化主要是農(nóng)民的城鎮(zhèn)化，且自身的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)薄弱。因此，建議省委、省政府強(qiáng)化對資興市新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)支持的唯一性和特殊性，給予區(qū)別于全省其他試點(diǎn)城市的待遇，按照國家試點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行指導(dǎo)支持，助推資興市在湖南先行一步、快走一程，為湖南的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展樹立國家級的資興典范。
3.強(qiáng)化試點(diǎn)改革的突破性。改革要允許試錯，對于一些涉及到政策紅線的改革，應(yīng)允許在法律范圍內(nèi)合理突破，為新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。一是允許資興以項(xiàng)目為紐帶，整合部門基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，集中推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)，上級部門對地方政府整合部門資金的項(xiàng)目，要給予科學(xué)評定和支持承認(rèn)。二是建議國土部門對資興園區(qū)用地指標(biāo)每年給定一定額度予以保障，額度內(nèi)土地由資興市自行決定使用。
4.強(qiáng)化試點(diǎn)成本分擔(dān)的合理性。一是建議省委、省政府出臺新型城鎮(zhèn)化公共服務(wù)成本分擔(dān)指導(dǎo)意見，完善轉(zhuǎn)移支付辦法，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，安排財(cái)政轉(zhuǎn)移支付時要考慮常住人口的數(shù)額；二是探索公共資源市場化運(yùn)營模式。加強(qiáng)對資興市公共資源市場化運(yùn)營的支持，完善公共資源交易平臺，提高城鎮(zhèn)化項(xiàng)目建設(shè)成本的透明度與市場化水平，提升公共資源的配置效率和質(zhì)量，降低市政建設(shè)和服務(wù)成本。
5.強(qiáng)化試點(diǎn)投融資體制的創(chuàng)新性。為創(chuàng)新資興市新型城鎮(zhèn)化的金融體制，建議允許公共基金、保險資金等參與具有穩(wěn)定收益的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營；發(fā)揮金融支持作用，運(yùn)用信貸和債券融資等多種手段支持資興市新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展；支持資興市探索負(fù)面清單管理模式，編制《資興市社會資本參與城市公共設(shè)施投資準(zhǔn)入目錄》，完善特許經(jīng)營制度；幫助資興市引進(jìn)戰(zhàn)略投資者參與園區(qū)和小城鎮(zhèn)整體開發(fā)運(yùn)營。
（調(diào)研組成員：省重大決策咨詢智囊團(tuán)農(nóng)村改革專家組曾福生、劉茂松、陳文勝；省農(nóng)村發(fā)展研究院院長陸福興。執(zhí)筆：陳文勝、陸福興、王文強(qiáng)）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《學(xué)習(xí)與研究》2016年第1期。此為原稿，刊發(fā)稿有修改。
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