【摘要】當(dāng)前和未來一段時(shí)間是我國脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施交匯的特殊時(shí)期，要加快形成脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相互支撐、相互配合、有機(jī)銜接的良性互動格局。在厘清二者“同”與“不同”的基礎(chǔ)上，制定銜接的總體原則，探索有效的銜接手段，分階段有序推進(jìn)，促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接。
【關(guān)鍵詞】脫貧攻堅(jiān) 鄉(xiāng)村振興 精準(zhǔn)施策
把握兩者“同”與“不同”，科學(xué)確立有效銜接的基本原則
脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興存在耦合和交叉。脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興都是圍繞“三農(nóng)”問題而提出的重大決策，兩者在內(nèi)容和范圍上耦合度較高。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施內(nèi)容包括農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接、繁榮鄉(xiāng)村文化、提升鄉(xiāng)村治理水平、推進(jìn)鄉(xiāng)村綠色發(fā)展、提高農(nóng)村民生保障水平等，這些內(nèi)容與脫貧攻堅(jiān)強(qiáng)調(diào)的產(chǎn)業(yè)扶貧、文化扶貧、黨建扶貧、生態(tài)扶貧和社會保障兜底扶貧等方式具有內(nèi)在的一致性。
脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興存在差異和不同。脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的不同點(diǎn)在于脫貧攻堅(jiān)具有特殊性、局部性、緊迫性和突擊性的特點(diǎn)；而鄉(xiāng)村振興則具有綜合性、整體性、漸進(jìn)性和持久性的特點(diǎn)。脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)是確保到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困地區(qū)人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，消滅絕對貧困；而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略則著眼于從根本上解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的“三農(nóng)”問題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的目標(biāo)，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園。
脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興銜接應(yīng)遵循以下三個(gè)基本原則。一是要始終堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧思想。脫貧攻堅(jiān)的成效證明了精準(zhǔn)扶貧思想的科學(xué)性，在銜接過程中，要將“精準(zhǔn)”原則貫穿脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的始終，以習(xí)近平總書記關(guān)于扶貧工作和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要論述為指導(dǎo)，堅(jiān)持精準(zhǔn)銜接、分類施策，進(jìn)一步鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，推動鄉(xiāng)村全面振興。二是堅(jiān)持分階段有序推進(jìn)。2020年之前，以脫貧攻堅(jiān)夯實(shí)鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)，將“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求融入具體的脫貧攻堅(jiān)行動。2020年以后，以鄉(xiāng)村振興引領(lǐng)扶貧工作，為鞏固提升脫貧成果提供新要求、新動力和新保障。三是堅(jiān)持分地區(qū)逐步推進(jìn)。由于不同地區(qū)的自然稟賦和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展基礎(chǔ)等方面存在差距，脫貧攻堅(jiān)的進(jìn)度和質(zhì)量各不相同。因此，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持因地制宜、分類推進(jìn)的原則，針對地區(qū)、鄉(xiāng)村發(fā)展基礎(chǔ)和階段的差異性，先行先試，逐步完成銜接。
2020年前：打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，奠定鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)
現(xiàn)階段，我國的脫貧攻堅(jiān)正處于沖刺期，在2020年完成脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)之前，仍然要堅(jiān)持以扶貧工作為重心。與此同時(shí)，這一時(shí)期要為鄉(xiāng)村振興做好觀念、規(guī)劃和政策上的銜接。
做好觀念銜接，為鄉(xiāng)村振興奠定思想基礎(chǔ)。脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興過渡是從被動式的政府扶持轉(zhuǎn)為主動自愿式的自發(fā)運(yùn)動。在這個(gè)過程中，一是注重理論指導(dǎo)的連續(xù)性，深刻領(lǐng)會、準(zhǔn)確把握習(xí)近平總書記關(guān)于扶貧工作重要論述和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略思想精神實(shí)質(zhì)，繼承“精準(zhǔn)”理念，總結(jié)脫貧攻堅(jiān)先進(jìn)理論和優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興工作。二是實(shí)現(xiàn)“被動扶”到“主動興”的轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步提升貧困人口“自主脫貧”的能力，讓人民群眾從內(nèi)心深處轉(zhuǎn)變觀念，主動依靠自己的勤奮努力，早日過上富裕生活。
做好規(guī)劃銜接，為鄉(xiāng)村振興提供指導(dǎo)路徑。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌安排下，清晰明確地制定符合地方實(shí)際情況的短期過渡計(jì)劃（2—3年），為脫貧工作和鄉(xiāng)村振興有效銜接形成過渡期。規(guī)劃應(yīng)遵循鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)律，堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、注重質(zhì)量、從容建設(shè)，編制銜接好市縣總體規(guī)劃、鎮(zhèn)村發(fā)展總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃以及扶貧搬遷、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等專業(yè)規(guī)劃。針對不同發(fā)展水平、不同類型的村莊，各地區(qū)、各部門應(yīng)加強(qiáng)分類規(guī)劃指導(dǎo)，梯次推進(jìn)。
做好政策銜接，為鄉(xiāng)村振興提供有力支持。政策銜接要完善和優(yōu)化政策體系，促進(jìn)相關(guān)政策向常規(guī)性、普惠性和長效性轉(zhuǎn)變，為脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接提供具體的指導(dǎo)方案和實(shí)施細(xì)則。一是按照鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)要求，抓緊對現(xiàn)有扶貧政策進(jìn)行梳理。適應(yīng)從脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興的形勢轉(zhuǎn)變，分類確定需要取消的、接續(xù)的、完善的或強(qiáng)化的扶貧政策，注重總結(jié)梳理脫貧攻堅(jiān)中成熟的理論成果、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，用于完善鄉(xiāng)村振興政策體系、制度框架。二是促進(jìn)特惠性政策向常規(guī)性、普惠性政策的轉(zhuǎn)變。把臨時(shí)性幫扶政策轉(zhuǎn)成常態(tài)化支持政策，強(qiáng)化脫貧攻堅(jiān)政策與農(nóng)村社會保障政策的銜接，逐步將針對絕對貧困的脫貧攻堅(jiān)舉措調(diào)整為針對相對貧困的常規(guī)性社會保障措施。同時(shí)，均衡發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和教育、醫(yī)療等公共服務(wù)，避免“政策懸崖”問題的出現(xiàn)。
2020年后：推動鄉(xiāng)村振興，鞏固提升脫貧成效可持續(xù)性
2020年后，我國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)將實(shí)現(xiàn)全面勝利，要以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略激發(fā)貧困地區(qū)的內(nèi)生動力和外在活力，助力破解相對貧困，實(shí)現(xiàn)共同富裕。
繼續(xù)堅(jiān)持以減貧為重點(diǎn)，以振興促進(jìn)新減貧。2020年脫貧攻堅(jiān)將實(shí)現(xiàn)全面勝利，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽。這并不意味著扶貧工作的結(jié)束，從多維貧困的視角破解相對貧困將成為2020年后農(nóng)村工作的重點(diǎn)，并與鄉(xiāng)村振興相互交融。這一階段必須要以鄉(xiāng)村振興為契機(jī)，在促進(jìn)農(nóng)村崛起的同時(shí)重點(diǎn)解決相對貧困問題。一是制定2020年后過渡期政策，確保脫貧人口不返貧。由于各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、貧困程度等方面存在差異，各地扶貧進(jìn)度不同、脫貧質(zhì)量不一。因此在脫貧摘帽后，應(yīng)允許貧困區(qū)縣相關(guān)扶貧政策在完善提升的前提下，在一段時(shí)期內(nèi)保持穩(wěn)定，確保貧困群眾脫貧不返貧，防止發(fā)生新貧困。二是做好2020年后扶貧對象與鄉(xiāng)村振興對象的銜接，繼續(xù)堅(jiān)持“精準(zhǔn)”定位。隨著絕對貧困人口的消失，未來減貧的對象將轉(zhuǎn)向相對貧困人口，而鄉(xiāng)村振興面對的是整個(gè)農(nóng)村地區(qū)。因此，必須科學(xué)識別相對貧困人口和鄉(xiāng)村振興的微觀對象，明確范圍、劃分重點(diǎn)，進(jìn)而制定精準(zhǔn)策略。
做好機(jī)制銜接，為減貧和振興提供堅(jiān)強(qiáng)保障。一是借鑒脫貧攻堅(jiān)成功經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣鄉(xiāng)抓落實(shí)”工作機(jī)制，強(qiáng)化“五級書記”抓鄉(xiāng)村振興的制度保障，盡早研究出臺責(zé)任落實(shí)、組織保障、工作推進(jìn)、考核評價(jià)等方面的實(shí)施細(xì)則。二是根據(jù)脫貧摘帽的進(jìn)度安排，適時(shí)調(diào)整并優(yōu)化各級鄉(xiāng)村振興的協(xié)調(diào)機(jī)制，指導(dǎo)貧困地區(qū)逐步將工作重心轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村振興上來。三是完善落實(shí)項(xiàng)目統(tǒng)籌機(jī)制，科學(xué)研判脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目中需要延續(xù)和升級的內(nèi)容，并納入鄉(xiāng)村振興的項(xiàng)目規(guī)劃中。四是落實(shí)考核評價(jià)機(jī)制，在鄉(xiāng)村振興初期應(yīng)借鑒脫貧攻堅(jiān)過程中形成的較為成熟的評價(jià)機(jī)制，在此基礎(chǔ)上建立合理的階段性考核指標(biāo)體系。
做好投入銜接，為減貧和振興提供資金支撐。2020年后，應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮政府投入的主導(dǎo)和主體作用、金融資金的引導(dǎo)協(xié)同作用以及社會資金的參與補(bǔ)充作用，加大財(cái)政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合力度，確保資金投入與提高脫貧質(zhì)量、鞏固脫貧成果、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興相匹配。一是強(qiáng)化資金“整合”，發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)籌引領(lǐng)作用，把脫貧攻堅(jiān)、公共事業(yè)發(fā)展和涉農(nóng)資金等多方投入統(tǒng)籌起來，充分發(fā)揮資金整合規(guī)模合力效益。二是強(qiáng)化資金“撬動”，借鑒并創(chuàng)新脫貧攻堅(jiān)的資金籌措方式，通過以獎代補(bǔ)、貼息、擔(dān)保等方式，發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，引導(dǎo)金融和社會資本更多地投向扶貧和鄉(xiāng)村振興事業(yè)。
全面推進(jìn)、綜合提升，在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接
脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，要以脫貧攻堅(jiān)在產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、組織、文化和人才等方面取得的成效為基礎(chǔ)，推動要素配置、資金投入、公共服務(wù)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。
促進(jìn)產(chǎn)業(yè)減貧及升級，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的重要標(biāo)志，產(chǎn)業(yè)升級是實(shí)現(xiàn)二者有機(jī)銜接的必然要求。一是要將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的思想和原則融入具體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，牢牢把握產(chǎn)業(yè)選擇、資金籌措、技術(shù)服務(wù)、農(nóng)民培訓(xùn)、組織形式、利益聯(lián)結(jié)機(jī)制等方面，打一場振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)革命。二是制定縣級、鄉(xiāng)級以及村級的產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃，在鄉(xiāng)村振興總體規(guī)劃指引下，發(fā)揮各地特色，制定階段性的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。三是鼓勵多元產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在原有扶貧產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上，推動一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈，提高產(chǎn)品增加值。四是促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體工程，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，提升小農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營組織化程度，把小農(nóng)生產(chǎn)引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道。
堅(jiān)持綠色減貧及發(fā)展，實(shí)現(xiàn)生態(tài)宜居。實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，關(guān)鍵在于繼續(xù)堅(jiān)持綠色減貧的理念，以綠色發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興。一是在觀念繼承層面，生態(tài)振興要繼續(xù)以“兩山”思想為指導(dǎo)，將生態(tài)振興與產(chǎn)業(yè)振興融合起來，推動生態(tài)資源向資產(chǎn)與資金有序轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展“雙贏”。二是在內(nèi)容上，要從生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)、農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)方面促進(jìn)貧困地區(qū)綠色發(fā)展，加快鄉(xiāng)村振興進(jìn)程。三是在實(shí)施方法上，采取法律方式保證綠色發(fā)展和環(huán)境保護(hù)政策切實(shí)落地，通過立法來保護(hù)鄉(xiāng)村整體環(huán)境。
促進(jìn)組織銜接及強(qiáng)化，實(shí)現(xiàn)治理有效。脫貧攻堅(jiān)巨大成就的取得關(guān)鍵就在于強(qiáng)大的組織動員能力。一是做好“五級書記抓扶貧”與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，將其總結(jié)提煉、推廣運(yùn)用到鄉(xiāng)村振興中。二是建立起相對完善的組織力量，將脫貧攻堅(jiān)的組織機(jī)制與鄉(xiāng)村振興銜接，利用駐村干部振興、第一書記振興、對口幫扶振興等方式，奠定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的組織基礎(chǔ)，提升鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)能力。三是著力打造自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。在繼承發(fā)揚(yáng)脫貧攻堅(jiān)治理精華的同時(shí)，重點(diǎn)抓好法制建設(shè)，以法治推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。
推動文化減貧及振興，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)風(fēng)文明。大力推進(jìn)文化振興，壯大鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的動力源泉。一要把培育和踐行社會主義核心價(jià)值觀的根本要求貫穿始終，通過教育引導(dǎo)、輿論宣傳、文化熏陶、道德教化、實(shí)踐養(yǎng)成和制度保障，形成良好的家風(fēng)家規(guī)，同時(shí)外化為自覺行動。二是借鑒國內(nèi)外鄉(xiāng)村文明的優(yōu)秀成果，結(jié)合鄉(xiāng)村實(shí)際找到最適合自身情況的方法，形成富有特色的鄉(xiāng)村文化。三是要加快實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村文化產(chǎn)業(yè)化，運(yùn)用市場化的手段，做好“文化+旅游”“文化+市場”“文化+產(chǎn)品”等產(chǎn)業(yè)，保持鄉(xiāng)村文化的生命力和創(chuàng)新力。
強(qiáng)化人才培養(yǎng)及提升，實(shí)現(xiàn)人才振興。由于中國長期受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的影響，導(dǎo)致人才大量流入城市，農(nóng)村發(fā)展遭遇嚴(yán)重人才瓶頸。脫貧攻堅(jiān)與鍛煉干部、人才培養(yǎng)的有機(jī)結(jié)合是我國特色扶貧的重要經(jīng)驗(yàn)。在與鄉(xiāng)村振興銜接過程中，政府應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮主動性，通過“內(nèi)育”與“外引”相結(jié)合，補(bǔ)足農(nóng)村的人才短板。一是以“內(nèi)育”培養(yǎng)鄉(xiāng)土人才。通過加強(qiáng)教育和培訓(xùn)，培養(yǎng)新時(shí)代的鄉(xiāng)土人才，使其成為鄉(xiāng)村振興的“領(lǐng)頭雁”。二是以“外引”促進(jìn)鄉(xiāng)村人才的最優(yōu)化配置。引進(jìn)懂科技、懂管理、懂市場、懂法律的現(xiàn)代化人才，為鄉(xiāng)村振興注入新的活力和動力，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供堅(jiān)實(shí)的人才支撐和智力保障。
作者為北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與資源管理研究院教授，北京師范大學(xué)中國扶貧研究院院長；北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與資源管理研究院博士研究生孔梅對本文亦有貢獻(xiàn)
【注：本文系教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“貧困治理效果評估機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號：16JZD025）的階段性成果】
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