【摘要】 推進(jìn)具有特點(diǎn)的鄉(xiāng)村振興是新時(shí)代首都“三農(nóng)”工作的根本要求。北京市作為國(guó)家首都和超大城市，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具備首善之區(qū)的政治優(yōu)勢(shì)、超大城市帶動(dòng)優(yōu)勢(shì)、先發(fā)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)和城鄉(xiāng)人口的比例優(yōu)勢(shì)。當(dāng)前，北京農(nóng)村改革發(fā)展在城鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)村內(nèi)部之間以及與外地發(fā)展之間存在較明顯的差距。本文提出導(dǎo)致北京農(nóng)村改革發(fā)展相對(duì)滯后的主要原因是“五重五輕”，即一是重戰(zhàn)術(shù)用力、輕戰(zhàn)略謀劃，二是重物質(zhì)投入、輕改革創(chuàng)新，三是重試點(diǎn)安排、輕制度建設(shè)，四是重政府主導(dǎo)、輕農(nóng)民主體，五是重政策制定、輕立法保障。本文建議緊緊抓住首都城市戰(zhàn)略定位、超大城市發(fā)展規(guī)模、疏解非首都功能、村莊形態(tài)分化、首善之區(qū)標(biāo)準(zhǔn)等特點(diǎn)，思考和謀劃首都北京的鄉(xiāng)村振興。
【關(guān)鍵詞】首都特點(diǎn) 鄉(xiāng)村振興 農(nóng)村改革
實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手。北京作為國(guó)家首都和超大城市，與全國(guó)其他省市相比，既有解決“三農(nóng)”問題面臨的共性問題，也有自身的特點(diǎn)。北京市實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，既要改革和創(chuàng)新農(nóng)村集體所有制、加快破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)這兩個(gè)全國(guó)共性問題，也要充分利用首都的優(yōu)勢(shì)，緊扣首都的特點(diǎn)，在現(xiàn)有改革發(fā)展的基礎(chǔ)上，推進(jìn)具有首都特點(diǎn)的鄉(xiāng)村振興。
一、北京實(shí)施鄉(xiāng)村振興的顯著優(yōu)勢(shì)
北京作為國(guó)家首都和超大城市，與其他省市相比，在諸多方面具備在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)條件和顯著優(yōu)勢(shì)。
一是首善之區(qū)的政治優(yōu)勢(shì)。北京作為13億多人口大國(guó)的首都，具有任何其他省市所不具備的政治優(yōu)勢(shì)。京郊農(nóng)村作為首都的郊區(qū)農(nóng)村，分享了首都所擁有的獨(dú)特政治資源，包括政治領(lǐng)導(dǎo)人重視的政策資源、首善之區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的治理資源、優(yōu)先保障民生的公共服務(wù)資源，以及知識(shí)、人才、資金、信息、技術(shù)、管理等高度匯集的各類市場(chǎng)要素資源。這些豐厚的政治資源及其衍生的各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化資源，為促進(jìn)京郊農(nóng)業(yè)全面升級(jí)、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展提供了強(qiáng)大的政治保障和政策支持。
二是超大城市的帶動(dòng)優(yōu)勢(shì)。北京是一個(gè)擁有2170.7萬(wàn)常住人口的超大城市，具備以工哺農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的巨大輻射帶動(dòng)優(yōu)勢(shì)。北京的工業(yè)化已進(jìn)入后期階段，2017年三次產(chǎn)業(yè)構(gòu)成為0.4︰19.0︰80.6，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占比只有0.4%，服務(wù)業(yè)比重超過80%，居全國(guó)第一。2017年北京完成全社會(huì)固定資產(chǎn)投資8948.1億元，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)總消費(fèi)額23789億元[1]。北京超大城市所具有的強(qiáng)大對(duì)外輻射體量，對(duì)京郊“三農(nóng)”發(fā)展產(chǎn)生了無(wú)可比擬的巨大投資需求和消費(fèi)需求雙重帶動(dòng)作用。
三是先發(fā)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。北京與上海、廣東、浙江等東部沿海地區(qū)同屬于改革開放后我國(guó)率先發(fā)展起來的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。2017年，北京市GDP達(dá)到28000.4億元，占全國(guó)GDP的3.4%，位居全國(guó)第12位[1]。按常住人口計(jì)算，北京市人均GDP12.9萬(wàn)元，同期折合1.98萬(wàn)美元，位居全國(guó)第1位。按照世界銀行對(duì)高收入國(guó)家人均GDP1.2萬(wàn)美元的標(biāo)準(zhǔn)，北京已經(jīng)步入世界高收入行列。2017年北京市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入62406元，農(nóng)村居民人均可支配收入24240元，分別比全國(guó)城鎮(zhèn)居民可支配收入36396元、農(nóng)村居民可支配收入13432元高出26010元和10808元。可以說，北京具有實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和雄厚物質(zhì)條件。
四是城鄉(xiāng)人口的比例優(yōu)勢(shì)。2017年，在北京2170.7萬(wàn)常住人口中，城鎮(zhèn)人口1876.6萬(wàn)人，農(nóng)村人口294.1萬(wàn)人，城鄉(xiāng)人口比為6.4 ：1，常住人口城鎮(zhèn)化率為86.5%。全市戶籍人口1359萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)戶籍人口231萬(wàn)人，占戶籍總?cè)丝诘?7%，占全部常住人口的10.6%[1]。根據(jù)北京市第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查的結(jié)果，2016年全市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員僅53萬(wàn)人[2]。這與許多農(nóng)業(yè)農(nóng)村人口占絕對(duì)多數(shù)的其他省市相比，北京具有明顯的城鎮(zhèn)人口占大多數(shù)、農(nóng)村人口尤其是農(nóng)業(yè)從業(yè)人口占絕對(duì)少數(shù)的優(yōu)勢(shì)，非常有利于加快推動(dòng)以城帶鄉(xiāng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
二、北京農(nóng)村改革發(fā)展存在的主要問題及原因
改革以來，特別是2003年實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展以來，北京市大力推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投入建設(shè)力度，使首都“三農(nóng)”發(fā)展呈現(xiàn)了新的面貌。但是，北京農(nóng)村改革發(fā)展存在的問題和差距還比較突出，面臨的挑戰(zhàn)不容忽視。我們僅從以下三個(gè)方面來看存在的差距。
一是城鄉(xiāng)之間的差距比較明顯。近些年來，北京市城鄉(xiāng)居民收入差距的相對(duì)值與絕對(duì)值都在不斷擴(kuò)大。2005～2017年，北京市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入平均遞增11.1%[3]，京郊農(nóng)民人均可支配收入平均遞增9.8%（比全國(guó)平均水平低2.7個(gè)百分點(diǎn)）。12年間農(nóng)民收入的增長(zhǎng)速度平均低于城鎮(zhèn)居民收入增速1.3個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入絕對(duì)值從2005年的9793元擴(kuò)大到2017年的38166元，平均每年遞增12%。2005～2017年，全國(guó)城鄉(xiāng)居民收入比從3.25：1縮小到2.71:1[4]；而北京市城鄉(xiāng)居民收入比卻從2.25：1擴(kuò)大到2.58：1。同期，上海市城鄉(xiāng)居收入比從2.24:1擴(kuò)大到2:25:1[5]，天津市城鄉(xiāng)居民收入比從1.75:1擴(kuò)大到1.85:1[6]，但上海、天津城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大的幅度要小于北京，而重慶市城鄉(xiāng)居民收入比從3.65:1縮小到2.55:1[7]，是四大直轄市中唯一城鄉(xiāng)居民收入比縮小的城市。
二是鄉(xiāng)村內(nèi)部的差距比較明顯。一方面，農(nóng)村集體資產(chǎn)地區(qū)分布極不均衡。截至2017年底，城市功能拓展區(qū)（朝陽(yáng)、海淀、豐臺(tái)、石景山）農(nóng)村集體資產(chǎn)總額共計(jì)4600.2億元，占全市農(nóng)村集體資產(chǎn)總額的66.9%；城市發(fā)展新區(qū)（房山、順義、通州、昌平、大興）農(nóng)村集體資產(chǎn)總額共計(jì)1830.8億元，占全市農(nóng)村集體資產(chǎn)總額的26.6%；生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)（門頭溝、平谷、懷柔、密云、延慶）農(nóng)村集體資產(chǎn)總額共計(jì)448.5億元，占全市農(nóng)村集體資產(chǎn)總額的6.5%。朝陽(yáng)（1393.4億元）、海淀（1509.0億元）、豐臺(tái)（1560.6億元）三個(gè)區(qū)的集體資產(chǎn)均在千億元
以上，而平谷（80億元）、懷柔（83.9億元）、密云（62.2億元）三個(gè)區(qū)的集體資產(chǎn)都不足百億元。2017年，豐臺(tái)區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)三路居村集體資產(chǎn)總額160億元，接近平谷（80億元）、懷柔（83.9億元）兩個(gè)區(qū)集體資產(chǎn)總和，是密云區(qū)集體資產(chǎn)62.2億元的2.6倍[8]。另一方面，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。2017年，全市農(nóng)村集體資產(chǎn)總額6879.6億元，集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)總收入724億元、利潤(rùn)總額43億元。在3945個(gè)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織中，效益較好、能夠按股分紅的村1356個(gè)，占比34%；收不抵支的村1983個(gè)，占比50.3%；經(jīng)營(yíng)收入在100萬(wàn)元～500萬(wàn)元的1644個(gè)，占41.7%。再次，農(nóng)民內(nèi)部收入差距較大。2017年，北京市20%的高收入農(nóng)戶人均可支配收入為43723元，而20%的低收入農(nóng)戶人均可支配收入為10314元。農(nóng)戶內(nèi)部的收入極差絕對(duì)值從2005年的13154元擴(kuò)大到2017年的33409元。最后，2016年北京市在新一輪低收入農(nóng)戶和低收入村認(rèn)定中，共確認(rèn)農(nóng)村家庭年可支配收入（以2015年為標(biāo)準(zhǔn)）低于11160元的低收入農(nóng)戶7.3萬(wàn)戶、15.6萬(wàn)人，約占全市農(nóng)戶總數(shù)的7%；低收入農(nóng)戶占全村農(nóng)戶總數(shù)50%以上的低收入村234個(gè)，約占全市行政村總數(shù)的6%。全市建檔立卡低收入農(nóng)戶人均可支配收入為全市農(nóng)村居民平均收入水平的40.2%。2017年，北京市低收入農(nóng)戶人均可支配收入10698元[9]。
三是與外地發(fā)展差距比較明顯。2014年及以前，北京市農(nóng)民收入在全國(guó)省市區(qū)排名僅低于上海，一直穩(wěn)居第二名。從2015年開始，浙江省農(nóng)民人均收入開始超過北京市，北京退居全國(guó)第三。按統(tǒng)計(jì)部門公布的數(shù)據(jù)，2015年，北京市和浙江省的農(nóng)民人均可支配收入分別是20569元和21125元[10]，北京市低556元。到2017年，北京市農(nóng)民人均可支配收入低于浙江省716元，差距繼續(xù)擴(kuò)大。近些年來，北京市在推進(jìn)農(nóng)村改革創(chuàng)新的力度和影響力上也明顯滯后于上海、浙江、廣東、安徽、貴州等地。近些年來，在全國(guó)產(chǎn)生具有較大影響力和政策引領(lǐng)作用的農(nóng)村改革創(chuàng)新典型，比如家庭家場(chǎng)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、特色小鎮(zhèn)、田園綜合體、土地股份合作社、集體建設(shè)用地入市、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體、“自治、法治、德治”結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系等等，都產(chǎn)生于上海、浙江、山東、廣東、安徽等省市。相比之下，北京近年來在全國(guó)農(nóng)村改革創(chuàng)新方面的成效和影響力明顯減弱，農(nóng)村改革的標(biāo)桿示范作用幾乎不復(fù)存在。北京農(nóng)村改革發(fā)展與首善之區(qū)的高要求相比，存在不少差距。
改革40年來，北京“三農(nóng)”工作取得的成績(jī)是有目共睹的。俗話說，成績(jī)不說跑不了，問題不說不得了。實(shí)施新時(shí)代的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須增強(qiáng)問題意識(shí)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向。馬克思曾指出：“問題是時(shí)代的口號(hào)，是它表現(xiàn)自己精神狀態(tài)的最實(shí)際的呼聲。”堅(jiān)持問題導(dǎo)向是全面深化改革、推進(jìn)具有首都特點(diǎn)的鄉(xiāng)村振興最基本的方法論。首都北京雖具有眾所周知的優(yōu)勢(shì)條件，卻存在令人深思的發(fā)展差距。細(xì)究其因，當(dāng)然有多方面的客觀條件制約和現(xiàn)實(shí)難題困擾，但我們也要正視在思想觀念、工作方法等方面存在的突出問題，尤其是存在的“五重五輕”傾向，不容忽視。
一是重戰(zhàn)術(shù)用力，輕戰(zhàn)略謀劃。不謀全局者，不足以謀一域。“三農(nóng)”工作是一項(xiàng)涉及多部門、跨行業(yè)、寬領(lǐng)域的綜合性工作，具有全局性、戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性的鮮明特征。但一段時(shí)間以來，我們把主要精力耗費(fèi)在一些具體的工作事務(wù)上，“三農(nóng)”工作上的碎片化、孤立化現(xiàn)象
比較突出，而從戰(zhàn)略上進(jìn)行全局性、系統(tǒng)性、完整性地謀劃與推進(jìn)顯得明顯不足。在推進(jìn)“三農(nóng)”工作中，往往就事論事的多，統(tǒng)籌部署的少，容易陷入“只見樹木、不見森林”的狀態(tài)。在具體工作中，常常表現(xiàn)出“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的傾向。在解決“三農(nóng)”問題上，“按下葫蘆浮起瓢”的現(xiàn)象屢見不鮮。各項(xiàng)政策之間的銜接配套性也不強(qiáng)，政策執(zhí)行的綜合效應(yīng)發(fā)揮得不夠，治標(biāo)不治本的問題比較突出。全國(guó)有些省市在推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展上的戰(zhàn)略謀劃和統(tǒng)籌舉措都比較明顯。比如，2003年以后，在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，廣東、重慶、成都等省市從機(jī)構(gòu)設(shè)置、政策制定、改革創(chuàng)新等方面都出臺(tái)了一系列戰(zhàn)略舉措。再比如，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，2018年5月，山東省在全國(guó)率先制定了《山東省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022）》，并且圍繞鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織五大振興任務(wù)，同步制定了《山東省推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興工作方案》《山東省推動(dòng)鄉(xiāng)村人才振興工作方案》《山東省推動(dòng)鄉(xiāng)村文化振興工作方案》《山東省推動(dòng)鄉(xiāng)村生態(tài)振興工作方案》《山東省推動(dòng)鄉(xiāng)村組織振興工作方案》。上海市制定了鄉(xiāng)村振興“1+1+19”政策體系，即在制定《上海鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022）》《上海市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施方案（2018－2022）》兩個(gè)統(tǒng)領(lǐng)性政策基礎(chǔ)上，接續(xù)制定19部實(shí)施鄉(xiāng)村振興的配套政策。
二是重物質(zhì)投入，輕改革創(chuàng)新。由于長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，政府對(duì)“三農(nóng)”的基礎(chǔ)投入嚴(yán)重不足，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投入欠債較多，因而持續(xù)加大對(duì)“三農(nóng)”的物質(zhì)投入是應(yīng)該的。自2006年推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)以來，北京市憑借較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財(cái)政條件，加大對(duì)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施等物質(zhì)投入，明顯改善了農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件。但是，一段時(shí)期以來，北京對(duì)“三農(nóng)”的物質(zhì)投入力度較大，而推進(jìn)農(nóng)村體制改革的力度較小。突出表現(xiàn)在，北京“三農(nóng)”改革創(chuàng)新的舉措不多，在全國(guó)產(chǎn)生影響和引領(lǐng)作用的農(nóng)村改革典型經(jīng)驗(yàn)乏善可陳。這不但難以真正解決“三農(nóng)”問題，也難以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。只注重對(duì)農(nóng)村的物質(zhì)投入，而對(duì)制約“三農(nóng)”發(fā)展的諸多體制矛盾和問題進(jìn)行系統(tǒng)性改革緩慢滯后，往往掩蓋了制約“三農(nóng)”發(fā)展的深層次矛盾。并且，由于鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制的弊端，不少物質(zhì)投入項(xiàng)目的效果不太理想，還產(chǎn)生了一些權(quán)力尋租和消極腐敗現(xiàn)象。
三是重試點(diǎn)安排，輕制度建設(shè)。這些年，北京在推進(jìn)農(nóng)村改革、城市化和城鄉(xiāng)一體化上也安排了不少改革試點(diǎn)工作，取得了一些成效，但有的改革試點(diǎn)工作陷入就試點(diǎn)論試點(diǎn)、為試點(diǎn)而試點(diǎn)、試點(diǎn)有始無(wú)終的狀態(tài)之中，不少改革試點(diǎn)工作缺乏可推廣、可復(fù)制的普適性制度成果。有的改革試點(diǎn)進(jìn)展遲緩，體制突破不大，成效不夠顯著。一些試點(diǎn)工作只停留在解決試點(diǎn)對(duì)象本身的問題上，而較少有為全市存在的共性問題提供可行的解決方案。比如，2009年北京市開展海淀區(qū)北塢村、朝陽(yáng)區(qū)大望京村城市化建設(shè)試點(diǎn)工作；2010年初北京市啟動(dòng)城鄉(xiāng)結(jié)合部50個(gè)重點(diǎn)村建設(shè)試點(diǎn)工作，到2012年3月完成，兩年共投入資金2000多億元。這項(xiàng)投入巨大的城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)試點(diǎn)工作，雖然在一定程度上解決了50個(gè)村面臨的一些突出矛盾和問題，但是并沒有形成可以統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)結(jié)合部問題可復(fù)制、可推廣的制度成果。全市城鄉(xiāng)結(jié)合部其他村莊的改造、建設(shè)和治理仍然面臨同樣的問題和挑戰(zhàn)。而全國(guó)有的省市比較注重通過改革試點(diǎn)工
作形成政策制度成果。比如2009年底，廣州市在舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房改造中，制定了《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的意見》（穗府〔2009〕56號(hào)）、《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的補(bǔ)充意見》（穗府〔2012〕20號(hào)）。2015年12月1日廣州市人民政府公布《廣州市城市更新辦法》，指導(dǎo)和規(guī)范全市的舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房改造工作。
四是重政府主導(dǎo)，輕農(nóng)民主體。黨和政府在“三農(nóng)”工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用，這是理所當(dāng)然的。同時(shí)，尊重和保障農(nóng)民的主體作用，也是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的根本要求。北京市有關(guān)政策文件和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)講話，都高度重視和反復(fù)強(qiáng)調(diào)要尊重農(nóng)民的主體地位、發(fā)揮農(nóng)民的主體作用。但在現(xiàn)實(shí)工作中，農(nóng)民的主體作用發(fā)揮得還很不夠。在許多方面，還比較普遍地存在著為民作主、代民作主的現(xiàn)象。比如在集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理中，一些集體經(jīng)濟(jì)組織被少數(shù)人控制的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，農(nóng)民群眾往往被排除在外；在一些村莊改造建設(shè)中，未征得農(nóng)民同意就實(shí)行強(qiáng)征強(qiáng)拆；在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，未尊重農(nóng)民意愿的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，等等。我們?cè)诰┙嫁r(nóng)村調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，即使是被評(píng)選為全國(guó)民主法治示范村，農(nóng)民的參與權(quán)、知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)也沒有得到充分地落實(shí)，村民參與村莊治理的權(quán)利也沒有得到充分地保障和實(shí)現(xiàn)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，需要在實(shí)踐中不斷深化體制改革。如果我們不深化改革，不把工作做細(xì)，不切實(shí)加強(qiáng)以保障人民當(dāng)家作主為核心的一系列制度建設(shè)，那么農(nóng)民主體地位的口號(hào)就不可能真正轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。
五是重政策制定，輕立法保障。長(zhǎng)期以來，“三農(nóng)”工作中重政策、輕立法的現(xiàn)象比較普遍。應(yīng)該說，在法治建設(shè)還很不健全的改革初期，通過制定政策推動(dòng)“三農(nóng)”工作是比較成功的有效方式，比如20世紀(jì)80年代中央制定的五個(gè)一號(hào)文件，在解決“三農(nóng)”問題上發(fā)揮了極其重要的歷史作用。但隨著法制建設(shè)的不斷健全，特別是全面推進(jìn)依法治國(guó)，過去那種單純依靠制定政策而不重視涉農(nóng)立法的思想觀念和工作方式就越來越不合時(shí)宜了，并且日益成為制約“三農(nóng)”發(fā)展的重要因素，涉農(nóng)立法滯后已成為“三農(nóng)”發(fā)展的重要瓶頸。人們已經(jīng)看到，現(xiàn)在中央每年制定的有關(guān)“三農(nóng)”工作的一號(hào)文件以及北京市制定的“三農(nóng)”工作文件，其政策實(shí)施效果已大不如前。北京市及有關(guān)部門每年都會(huì)制定許多涉農(nóng)政策文件，但有關(guān)涉農(nóng)的地方法規(guī)和規(guī)章建設(shè)明顯滯后。涉農(nóng)立法滯后主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是只有職能部門政策文件，沒有地方政府規(guī)章和地方性法規(guī)。例如，有關(guān)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，只有北京市農(nóng)工委和農(nóng)委的相關(guān)政策文件指導(dǎo)，沒有北京市地方政府規(guī)章和地方性法規(guī)的規(guī)范。二是只有地方政府規(guī)章，卻沒有地方性法規(guī)。例如，關(guān)于征地補(bǔ)償安置，只有北京市政府發(fā)布的《北京市建設(shè)征地補(bǔ)償安置辦法》（2004年5月21日第148號(hào)令），沒有市人大常委會(huì)制定和發(fā)布的地方性法規(guī)。城市化進(jìn)程中的征地安置補(bǔ)償，事關(guān)城鄉(xiāng)居民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，應(yīng)當(dāng)由市人大常委會(huì)制定地方性法規(guī)為宜。三是已制定的政策文件、地方政府規(guī)章或地方性法規(guī)沒有與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行修改。例如，1993年5月北京市人大常委會(huì)通過的《北京市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》，經(jīng)過1998年和2010年兩次個(gè)別文字的修正后，沒有進(jìn)行必要的實(shí)質(zhì)性修訂。2017年11月23日上海市第14屆人大常委會(huì)第41次會(huì)議通過并公布《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》，對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理作了比較全面系統(tǒng)的重要規(guī)范。再比如 ，2004年出臺(tái)的《北京市建設(shè)征地補(bǔ)償安置辦法》確定的“逢征必轉(zhuǎn)、逢轉(zhuǎn)必保”等規(guī)定，已與2016年發(fā)布的《北京市人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實(shí)施意見》嚴(yán)重沖突，應(yīng)盡快全面修改。四是一些重要的涉農(nóng)工作長(zhǎng)期存在立法空白。例如已經(jīng)存在60多年的集體經(jīng)濟(jì)組織，缺乏法律法規(guī)的規(guī)范管理。在做好“三農(nóng)”工作中，我們要正確理解和處理好領(lǐng)導(dǎo)講話、政策文件、法律法規(guī)之間的關(guān)系。領(lǐng)導(dǎo)講話、政策文件、法律法規(guī)的功能和作用不一樣，領(lǐng)導(dǎo)講話重在宣示理念、提出要求、指明方向，具有方向性的引領(lǐng)和指示作用；政策文件重在規(guī)范引導(dǎo)、明確目標(biāo)、發(fā)展要求，具有短期的工作部署安排和指導(dǎo)作用；法律法規(guī)重在定規(guī)立矩、制度保障、普遍適用，具有長(zhǎng)期的制度規(guī)范和保障作用。在全面依法治國(guó)的背景下，必須把政府全部涉農(nóng)工作納入法治化軌道。沒有法律法規(guī)建設(shè)，就會(huì)出現(xiàn)社會(huì)治理運(yùn)行環(huán)節(jié)的斷裂，導(dǎo)致治理失效。
三、推進(jìn)具有首都特點(diǎn)的鄉(xiāng)村振興的思考與建議
北京既是國(guó)家首都，也是超大城市，集都與城于一市、城與鄉(xiāng)于一體、傳統(tǒng)與現(xiàn)代于一身，除了具備“大城市、小農(nóng)業(yè)”“大京郊、小城區(qū)”的空間特點(diǎn)外，還具有顯著的首都城市戰(zhàn)略定位、超大城市發(fā)展規(guī)模、疏解非首都功能、村莊形態(tài)分化、首善之區(qū)標(biāo)準(zhǔn)等鮮明特點(diǎn)。思考和謀劃首都北京的鄉(xiāng)村振興，需要深刻認(rèn)識(shí)和全面把握首都北京所具有的顯著特征，轉(zhuǎn)變觀念、拓寬視野、創(chuàng)新思路、深化改革、擴(kuò)大開放，著力推進(jìn)具有首都特點(diǎn)的鄉(xiāng)村振興。
一是緊扣首都城市戰(zhàn)略定位這個(gè)特點(diǎn)，準(zhǔn)確把握首都鄉(xiāng)村振興的要求
《北京城市總體規(guī)劃（2016年－2035年）》明確規(guī)定北京城市戰(zhàn)略定位是全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心[11]，北京的一切工作必須堅(jiān)持全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心的城市戰(zhàn)略定位。 “四個(gè)中心”的首都城市戰(zhàn)略定位，并不只是局限于北京的中心城區(qū)，作為首都戰(zhàn)略腹地的廣闊京郊大地，同樣擔(dān)負(fù)著體現(xiàn)首都城市戰(zhàn)略定位的職責(zé)使命。北京的“三農(nóng)”工作必須緊扣“四個(gè)中心”的首都城市戰(zhàn)略定位，適應(yīng)首都城市戰(zhàn)略定位的需要，著眼于建設(shè)國(guó)際一流的和諧宜居之都，提升“三農(nóng)”工作新水平。在政治中心建設(shè)上，一要將鄉(xiāng)村地區(qū)納入支撐國(guó)家政務(wù)活動(dòng)的重要空間進(jìn)行規(guī)劃布局。國(guó)家政務(wù)活動(dòng)并不局限于中心城區(qū)，隨著大國(guó)政治發(fā)展的需要，京郊鄉(xiāng)村將日益成為國(guó)家政務(wù)活動(dòng)的重要場(chǎng)所。例如，2014年11月，亞太經(jīng)合組織第二十二次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議就在北京懷柔區(qū)雁棲湖舉辦。這是京郊鄉(xiāng)村承擔(dān)國(guó)家政務(wù)活動(dòng)的重要體現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)規(guī)劃建設(shè)更多更合適的鄉(xiāng)村國(guó)家政務(wù)活動(dòng)場(chǎng)所，尤其要加強(qiáng)特色小城鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村以及家庭農(nóng)場(chǎng)、合作農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)公園等建設(shè)，使之成為國(guó)家政務(wù)活動(dòng)的重要備選場(chǎng)所。二要堅(jiān)持綠色發(fā)展，踐行綠水青山就是金山銀山的理念，大力加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，提升生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)建設(shè)水平，將鄉(xiāng)村建設(shè)成為天藍(lán)地綠、山青水秀、鳥語(yǔ)花香的美麗后花園，使鄉(xiāng)村成為國(guó)際一流的和諧宜居之都的重要休閑宜居之地。三要推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，大力發(fā)展生態(tài)有機(jī)農(nóng)業(yè)和優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，推進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游提檔升級(jí)，為中央黨政軍領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、國(guó)內(nèi)外友人以及廣大市民提供安全優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)和綠色生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品。在文化中心建設(shè)上，一要充分挖掘和利用鄉(xiāng)村農(nóng)耕文化的寶貴資源，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化
與現(xiàn)代文明的有機(jī)融合，使鄉(xiāng)村文化成為首都文化中心的重要組成部分。二要加強(qiáng)對(duì)傳統(tǒng)古鎮(zhèn)、傳統(tǒng)古村落、歷史文化名村的保護(hù)，防止建設(shè)性的破壞。三要大力發(fā)展鄉(xiāng)村文化產(chǎn)業(yè)。推動(dòng)文化+農(nóng)業(yè)、文化+鄉(xiāng)村發(fā)展，發(fā)展具有人文關(guān)懷、人文風(fēng)采和鄉(xiāng)村文化魅力的精品農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)，使都市農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村田園風(fēng)光充滿鄉(xiāng)村文化特色。四要加強(qiáng)鄉(xiāng)村教育培訓(xùn)，提高鄉(xiāng)村道德文化建設(shè)水平，提升鄉(xiāng)村居民文明素質(zhì)。在國(guó)際交往中心建設(shè)上，一要立足于國(guó)際交往活動(dòng)的多樣性特征，發(fā)揮京郊鄉(xiāng)村所具有的自然田園風(fēng)光和悠久傳統(tǒng)文化的獨(dú)特魅力，將京郊鄉(xiāng)村建設(shè)成為可承擔(dān)重大外交外事活動(dòng)的重要舞臺(tái)之一。要重點(diǎn)在京郊鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)外交外事活動(dòng)區(qū)、國(guó)際會(huì)議會(huì)展區(qū)、國(guó)際體育文化交流區(qū)、國(guó)際科技文化交流區(qū)、國(guó)際鄉(xiāng)村旅游區(qū)、國(guó)際組織集聚區(qū)等鄉(xiāng)村國(guó)際交往活動(dòng)場(chǎng)所。二要擴(kuò)大鄉(xiāng)村對(duì)外開放力度，改善鄉(xiāng)村軟硬件基礎(chǔ)條件，使鄉(xiāng)村成為向世界展示首都改革開放與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)成就的重要窗口。在科技創(chuàng)新中心建設(shè)上，一要大力發(fā)展農(nóng)業(yè)科技，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技的研發(fā)與利用轉(zhuǎn)化。加大高精尖新科技在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的應(yīng)用，推動(dòng)農(nóng)業(yè)+科技、鄉(xiāng)村+科技的融合發(fā)展，著力發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)，建設(shè)智慧農(nóng)業(yè)、智慧鄉(xiāng)村，為首都農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化插上科技的翅膀。在充分發(fā)揮科技對(duì)生產(chǎn)力巨大推動(dòng)作用的基礎(chǔ)上，也要辯證地看待科技對(duì)生態(tài)環(huán)境、食品安全、社會(huì)倫理等方面帶來的挑戰(zhàn)與問題。二要將鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)成為科技研發(fā)基地以及科技應(yīng)用示范區(qū)。促進(jìn)中關(guān)村科技城、懷柔科學(xué)城、未來科學(xué)城建設(shè)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合。
二是緊扣超大城市發(fā)展規(guī)模這個(gè)特點(diǎn)，率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化
北京與全國(guó)一樣，最大的發(fā)展不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡；最大的發(fā)展不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分。北京與全國(guó)不一樣的地方在于，作為2000多萬(wàn)人口的超大城市，完全具備以城帶鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，充分具備率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的各種有利條件。北京應(yīng)當(dāng)圍繞全面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、城鄉(xiāng)資源配置一體化、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化、城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化等方面，全面深化改革，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，率先實(shí)現(xiàn)以下三個(gè)方面的目標(biāo)：一要率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。要著力優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和基本公共服務(wù)的投入支出力度，加快縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距，補(bǔ)齊農(nóng)村基本公共服務(wù)短板，加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化等基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)一體化，高度重視鄉(xiāng)村人口老齡化問題，推行免費(fèi)教育、免費(fèi)醫(yī)療以及高水平的社會(huì)養(yǎng)老等普惠性的公共政策，全面提升農(nóng)村社會(huì)福利和民生保障水平，使廣大農(nóng)民共同享有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。這是堅(jiān)持和貫徹落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想的具體體現(xiàn)。二要率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換與自由雙向流動(dòng)。城鄉(xiāng)要素平等交換與自由雙向流動(dòng)，是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的必然要求，是推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的必然要求。要從體制改革、機(jī)制創(chuàng)新方面著手，打破城鄉(xiāng)雙重政策制度壁壘，加強(qiáng)制度建設(shè)，使城市的人才、資金、知識(shí)、技術(shù)、管理、信息等要素順利進(jìn)入農(nóng)村，廣泛而有序地參與鄉(xiāng)村振興，使農(nóng)村的土地、勞動(dòng)力等融入城市，公平參與城市化進(jìn)程，形成城鄉(xiāng)一體、功能互補(bǔ)的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。三要率先構(gòu)建新型集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策體系和新型集體經(jīng)濟(jì)組織有效的治
理機(jī)制。北京農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)取得很大進(jìn)展，改革后新型集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及新型集體經(jīng)濟(jì)組織治理都面臨新的矛盾和問題，亟需構(gòu)建適應(yīng)市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新型集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策體系，推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。要根據(jù)特別法人的要求，加強(qiáng)新型集體經(jīng)濟(jì)組織的市場(chǎng)主體建設(shè)和地方立法建設(shè)，健全新型集體經(jīng)濟(jì)組織的治理機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)集體資產(chǎn)的監(jiān)督管理，維護(hù)和發(fā)展農(nóng)村集體和農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。
三是緊扣疏解非首都功能這個(gè)特點(diǎn)，主動(dòng)謀劃鄉(xiāng)村承接疏解功能的建設(shè)
推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展，疏解北京非首都功能，是首都北京發(fā)展的重要特點(diǎn)，也是北京實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略面臨的獨(dú)特的時(shí)代背景與重大的發(fā)展機(jī)遇。一要充分認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村振興面臨的重要挑戰(zhàn)與歷史機(jī)遇。疏解北京非首都功能，既對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展提出了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，也給鄉(xiāng)村帶來了寶貴的發(fā)展機(jī)遇。京郊鄉(xiāng)村應(yīng)當(dāng)在疏解北京非首都功能的戰(zhàn)略機(jī)遇中率先實(shí)現(xiàn)全面振興。如果說通州是北京城市副中心、河北雄安新區(qū)是北京非首都功能的集中承載地，那么京郊鄉(xiāng)村就是北京非首都功能的廣闊而重要承載地。按照《北京城市總體規(guī)劃（2016年-2035年）》構(gòu)建的“一核一主一副、兩軸多點(diǎn)一區(qū)”的城市空間布局的要求，要主動(dòng)謀劃京郊鄉(xiāng)村承接中心城區(qū)功能的對(duì)外疏解工作，在主動(dòng)承接中心城區(qū)功能中實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的振興。二要有序規(guī)劃與落實(shí)郊區(qū)承接中心城區(qū)功能疏解的重點(diǎn)任務(wù)與發(fā)展定位。根據(jù)《北京城市總體規(guī)劃（2016年-2035年）》，中心城區(qū)是疏解北京非首都功能的主要地區(qū)；順義、大興、亦莊、昌平、房山的新城及地區(qū)，是承接中心城區(qū)適宜功能、服務(wù)保障首都的重點(diǎn)地區(qū)；門頭溝、平谷、懷柔、密云、延慶、昌平和房山的山區(qū)作為生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，是首都重要的生態(tài)屏障和水源保護(hù)地，主要任務(wù)是保障首都生態(tài)安全，建設(shè)宜居宜業(yè)宜游的生態(tài)發(fā)展示范區(qū)。在京郊地區(qū)承接中心城區(qū)疏解功能中，要正確處理中心城區(qū)的減量發(fā)展與郊區(qū)鄉(xiāng)村高質(zhì)量增量發(fā)展的關(guān)系，改變一刀切的思維方式和工作方式，實(shí)事求是地細(xì)化各項(xiàng)具體工作。比如，懷柔可以承接更多的國(guó)際會(huì)議和交流功能，成為輔助中心城區(qū)的國(guó)際會(huì)議之都和國(guó)際交往重要場(chǎng)所；密云可以承接國(guó)際組織以及科研院所功能，成為支撐國(guó)家發(fā)展的重要智庫(kù)基地。延慶可以承接文化體育功能，成為文化體育活動(dòng)中心和旅游休閑區(qū)；昌平可以承接高等院校等教育培訓(xùn)功能，成為大學(xué)城；等等。三要順應(yīng)逆城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)，助推鄉(xiāng)村振興。城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段后，會(huì)出現(xiàn)中心城區(qū)人口向外遷移的逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。北京是較早出現(xiàn)逆城鎮(zhèn)化趨勢(shì)的超大城市。2018年3月，習(xí)近平總書記在參加十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議廣東代表團(tuán)審議時(shí)提出，城鎮(zhèn)化、逆城鎮(zhèn)化兩個(gè)方面都要致力推動(dòng)。疏解北京非首都功能，是逆城鎮(zhèn)化趨勢(shì)的重要體現(xiàn)。北京的逆城鎮(zhèn)化為鄉(xiāng)村振興提供了新的巨大能量和發(fā)展機(jī)會(huì)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)逆城鎮(zhèn)化的調(diào)查研究，加快破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，使逆城鎮(zhèn)化與小城鎮(zhèn)建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)有效結(jié)合起來，從而借力助推鄉(xiāng)村的振興。特別是要順應(yīng)疏解北京非首都功能和逆城鎮(zhèn)化趨勢(shì)，大力加強(qiáng)京郊特色小城鎮(zhèn)建設(shè)，深化體制改革，在京郊規(guī)劃建設(shè)企業(yè)總部小鎮(zhèn)、國(guó)際組織小鎮(zhèn)、科研大學(xué)小鎮(zhèn)、文化體育小鎮(zhèn)等特色各異的小城鎮(zhèn)，改革小城鎮(zhèn)管理體制，加強(qiáng)有利于小城鎮(zhèn)建設(shè)的政策制度建設(shè)，使特色小城鎮(zhèn)既有力承擔(dān)首都中心城區(qū)的疏解功能，又助推京郊鄉(xiāng)村的全面振興。
四是緊扣村莊形態(tài)分化明顯這個(gè)特點(diǎn)，分類制定和實(shí)施鄉(xiāng)村振興政策
改革以來，隨著市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，村莊分化已經(jīng)非常明顯。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》將村莊分為集聚提升類村莊、城郊融合類村莊、特色保護(hù)類村莊、搬遷撤并類村莊。北京的村莊分化幾乎全面呈現(xiàn)出了我國(guó)村莊分化的各種基本類型。北京市規(guī)劃和國(guó)土資源管理委員會(huì)將全市行政村劃分為城鎮(zhèn)化村莊、局部或整體遷建村莊、特色保留村莊、提升改造村莊。據(jù)我們2018年3－4月的調(diào)查和歸類統(tǒng)計(jì)，北京3983個(gè)村已經(jīng)分化為“三無(wú)”村、拆遷村、倒掛村、空心村、傳統(tǒng)村等類型[12]。根據(jù)村莊分化的實(shí)際與特點(diǎn)，針對(duì)不同類別的鄉(xiāng)村發(fā)展矛盾與訴求，分類施策。“三無(wú)”村是指無(wú)農(nóng)業(yè)、無(wú)農(nóng)村、無(wú)農(nóng)民、但有集體經(jīng)濟(jì)組織的村莊。這類村莊尚有56個(gè)。針對(duì)這類村莊的政策重點(diǎn)是，要確保集體資產(chǎn)的公平合理處置，保障農(nóng)民帶著集體資產(chǎn)參與城市化，維護(hù)村集體和村民的集體資產(chǎn)權(quán)益；將此類村莊全面納入城市街道和社區(qū)管理軌道，由政府公共財(cái)政提供各類基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，減輕或剝離集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的社區(qū)公共治理和服務(wù)的成本，保障原村民有序參與社區(qū)公共治理；發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)化對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)督管理服務(wù)，維護(hù)其作為特別法人的市場(chǎng)主體地位，保障村民股東對(duì)集體資產(chǎn)的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)管理權(quán)、收益分配權(quán)等各項(xiàng)權(quán)益。拆遷村是指因城鎮(zhèn)化建設(shè)征地或居住環(huán)境改善等因素拆遷或搬遷上樓的村莊。這類村莊有720個(gè)。針對(duì)這類村莊的政策重點(diǎn)是，要切實(shí)保護(hù)拆遷村民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，妥善處置集體資產(chǎn)，合理管理和有效使用征地補(bǔ)償費(fèi)用；對(duì)于納入城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)拆遷上樓村，一般應(yīng)當(dāng)實(shí)行撤村設(shè)居，撤銷村委會(huì)設(shè)置，建立居委會(huì)，統(tǒng)一納入城市社區(qū)管理和服務(wù)；在完成集體產(chǎn)權(quán)改革的基礎(chǔ)上，實(shí)行政社分離，保留和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)組織及其所屬的企業(yè)，維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益。倒掛村是指外來人口多于本村戶籍人口的村莊。這類村莊有173個(gè)。針對(duì)這類村莊的政策重點(diǎn)是，必須以更加公平包容的心態(tài)和政策對(duì)待外來人口，保障外來人口平等享有基本公共服務(wù)；村莊的社區(qū)治理要對(duì)外來人口開放，保障外來人口平等參與社區(qū)公共事務(wù)的治理；在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的倒掛村，在進(jìn)行集中上樓的城市更新改造時(shí)，要預(yù)留村集體產(chǎn)業(yè)用地，同時(shí)在實(shí)現(xiàn)村民上樓改善居住環(huán)境和條件中，要著力推行集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，讓外來人口同樣改善居住環(huán)境并成為新市民。空心村是指在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中大量中青年人口流出村莊進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商或在城鎮(zhèn)安家置業(yè)，有的老年人隨子女離開村莊，有的村莊成為留守子女、留守婦女、留守老人居住生活之地，人口稀少、閑置農(nóng)宅較多的村莊。這類村莊有48個(gè)。針對(duì)這類村莊的政策重點(diǎn)是，有條件實(shí)現(xiàn)活化與重生的空心村，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民建立住房合作社，與外來資本合作共同開發(fā)、盤活利用閑置農(nóng)宅，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、特色民宿、健康養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)；對(duì)于缺乏開發(fā)利用條件的空心村，可以在尊重村民意愿的前提下適當(dāng)進(jìn)行村莊合并；深化農(nóng)村宅基地制度改革，創(chuàng)新宅基地“三權(quán)分置”具體實(shí)現(xiàn)形式；嚴(yán)禁外來資本與地方權(quán)力相勾結(jié)通過驅(qū)趕原居民而進(jìn)行資本圈村式強(qiáng)占開發(fā)行為。傳統(tǒng)村是指保持和延續(xù)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村風(fēng)貌、村莊形態(tài)基本穩(wěn)定的村莊，這是京郊農(nóng)村的主體形態(tài)，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點(diǎn)地區(qū)。這類村莊有2986個(gè)。針對(duì)這類村莊的政策重點(diǎn)是，強(qiáng)化傳統(tǒng)村莊的保護(hù)，盡量在保留原有村容村貌的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)改造提升，改善人居環(huán)境，禁止大拆大建；允許、鼓勵(lì)和規(guī)范社會(huì)力量參與鄉(xiāng)村活化與再生工作，充分發(fā)揮村民在鄉(xiāng)村振興中的自主性、積極性、創(chuàng)造性，探索多種形式實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。
五是緊扣首善之區(qū)標(biāo)準(zhǔn)這個(gè)特點(diǎn)，著力實(shí)現(xiàn)首都鄉(xiāng)村善治的目標(biāo)
北京作為國(guó)家首都，是首善之區(qū)。所謂首善之區(qū)，就是治理得最好的地方。推進(jìn)首都的鄉(xiāng)村振興，要堅(jiān)持首善標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，實(shí)現(xiàn)首都鄉(xiāng)村善治目標(biāo)，讓農(nóng)村社會(huì)既充滿活力又和諧有序。一要加強(qiáng)鄉(xiāng)村組織建設(shè)，以組織振興引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興。構(gòu)建以黨組織為核心、村民自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織、其他經(jīng)濟(jì)組織、各類社會(huì)文化組織共同發(fā)展的組織振興格局。要賦予農(nóng)民更多的組織資源，使農(nóng)民參與到經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和生態(tài)文明建設(shè)等各類組織中來。二要健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。創(chuàng)新村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，推進(jìn)村民自治的規(guī)范化建設(shè)，保障村民民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利，切實(shí)建設(shè)村民當(dāng)家作主的自治鄉(xiāng)村。將政府各項(xiàng)涉農(nóng)工作納入法治軌道，加強(qiáng)涉農(nóng)立法的調(diào)研和涉農(nóng)法律法規(guī)的立、改、廢工作，填補(bǔ)涉農(nóng)法律法規(guī)的漏洞；加強(qiáng)黨員干部和村民群眾的法治教育，弘揚(yáng)法治精神和法治文化，著力建設(shè)公平正義的法治鄉(xiāng)村。加強(qiáng)鄉(xiāng)村道德文化建設(shè)，傳承和弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，促進(jìn)傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文明交相輝映，努力建設(shè)民風(fēng)純樸的道德鄉(xiāng)村。三要堅(jiān)持懲惡揚(yáng)善，營(yíng)造風(fēng)清氣正的鄉(xiāng)村社會(huì)政治生態(tài)。將全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國(guó)向鄉(xiāng)村基層延伸，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村干部隊(duì)伍的監(jiān)督管理，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，嚴(yán)肅查處侵犯農(nóng)民權(quán)益的“微腐敗”，嚴(yán)厲打擊侵害農(nóng)民切身利益的違法犯罪活動(dòng)，全面建設(shè)維護(hù)社會(huì)公平正義、保障農(nóng)民基本權(quán)利的平安鄉(xiāng)村、健康鄉(xiāng)村、和諧鄉(xiāng)村。
推進(jìn)具有首都特點(diǎn)的鄉(xiāng)村振興，在農(nóng)業(yè)發(fā)展上，要堅(jiān)持質(zhì)量興農(nóng)。以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，大力發(fā)展生態(tài)有機(jī)農(nóng)業(yè)，為保障城鄉(xiāng)廣大消費(fèi)者的身心健康提供優(yōu)質(zhì)安全的農(nóng)副產(chǎn)品。在農(nóng)村發(fā)展上，要堅(jiān)持綠色興農(nóng)。以生態(tài)文明理念為引領(lǐng)，建設(shè)生態(tài)優(yōu)、環(huán)境美、產(chǎn)業(yè)興、人氣旺、民風(fēng)淳的美麗鄉(xiāng)村，營(yíng)造城鄉(xiāng)居民向往宜居的美麗家園。在農(nóng)民發(fā)展上，要堅(jiān)持權(quán)利興農(nóng)。從農(nóng)民身份上看，要保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的三種權(quán)利：作為國(guó)家公民的公民權(quán)、作為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)、作為農(nóng)村社區(qū)居民的村民權(quán)。從權(quán)利內(nèi)容上看，要保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的人權(quán)、產(chǎn)權(quán)、治權(quán)。改革開放的過程實(shí)質(zhì)上就是不斷擴(kuò)展農(nóng)民權(quán)利的過程，就是不斷提升社會(huì)文明程度的過程。
參考文獻(xiàn):略
說明：本文系作者2018年11月17日在北京一個(gè)農(nóng)村調(diào)研座談會(huì)上的發(fā)言整理稿，作者感謝劉雯、王麗紅參與部分?jǐn)?shù)據(jù)收集和文字整理工作。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《北京農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)報(bào)》2019年第4期
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