【摘要】 推進具有特點的鄉村振興是新時代首都“三農”工作的根本要求。北京市作為國家首都和超大城市，實施鄉村振興戰略具備首善之區的政治優勢、超大城市帶動優勢、先發地區的經濟優勢和城鄉人口的比例優勢。當前，北京農村改革發展在城鄉之間、鄉村內部之間以及與外地發展之間存在較明顯的差距。本文提出導致北京農村改革發展相對滯后的主要原因是“五重五輕”，即一是重戰術用力、輕戰略謀劃，二是重物質投入、輕改革創新，三是重試點安排、輕制度建設，四是重政府主導、輕農民主體，五是重政策制定、輕立法保障。本文建議緊緊抓住首都城市戰略定位、超大城市發展規模、疏解非首都功能、村莊形態分化、首善之區標準等特點，思考和謀劃首都北京的鄉村振興。
【關鍵詞】首都特點 鄉村振興 農村改革
實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是新時代“三農”工作的總抓手。北京作為國家首都和超大城市，與全國其他省市相比，既有解決“三農”問題面臨的共性問題，也有自身的特點。北京市實施鄉村振興戰略，既要改革和創新農村集體所有制、加快破除城鄉二元結構這兩個全國共性問題，也要充分利用首都的優勢，緊扣首都的特點，在現有改革發展的基礎上，推進具有首都特點的鄉村振興。
一、北京實施鄉村振興的顯著優勢
北京作為國家首都和超大城市，與其他省市相比，在諸多方面具備在全國率先實現鄉村振興的基礎條件和顯著優勢。
一是首善之區的政治優勢。北京作為13億多人口大國的首都，具有任何其他省市所不具備的政治優勢。京郊農村作為首都的郊區農村，分享了首都所擁有的獨特政治資源，包括政治領導人重視的政策資源、首善之區標準的治理資源、優先保障民生的公共服務資源，以及知識、人才、資金、信息、技術、管理等高度匯集的各類市場要素資源。這些豐厚的政治資源及其衍生的各種經濟社會文化資源，為促進京郊農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展提供了強大的政治保障和政策支持。
二是超大城市的帶動優勢。北京是一個擁有2170.7萬常住人口的超大城市，具備以工哺農、以城帶鄉的巨大輻射帶動優勢。北京的工業化已進入后期階段，2017年三次產業構成為0.4︰19.0︰80.6，農業產值占比只有0.4%，服務業比重超過80%，居全國第一。2017年北京完成全社會固定資產投資8948.1億元，實現市場總消費額23789億元[1]。北京超大城市所具有的強大對外輻射體量，對京郊“三農”發展產生了無可比擬的巨大投資需求和消費需求雙重帶動作用。
三是先發地區的經濟優勢。北京與上海、廣東、浙江等東部沿海地區同屬于改革開放后我國率先發展起來的經濟發達地區。2017年，北京市GDP達到28000.4億元，占全國GDP的3.4%，位居全國第12位[1]。按常住人口計算，北京市人均GDP12.9萬元，同期折合1.98萬美元，位居全國第1位。按照世界銀行對高收入國家人均GDP1.2萬美元的標準，北京已經步入世界高收入行列。2017年北京市城鎮居民人均可支配收入62406元，農村居民人均可支配收入24240元，分別比全國城鎮居民可支配收入36396元、農村居民可支配收入13432元高出26010元和10808元。可以說，北京具有實施鄉村振興戰略的強大經濟基礎和雄厚物質條件。
四是城鄉人口的比例優勢。2017年，在北京2170.7萬常住人口中，城鎮人口1876.6萬人，農村人口294.1萬人，城鄉人口比為6.4 ：1，常住人口城鎮化率為86.5%。全市戶籍人口1359萬人，其中農業戶籍人口231萬人，占戶籍總人口的17%，占全部常住人口的10.6%[1]。根據北京市第三次全國農業普查的結果，2016年全市農業生產經營人員僅53萬人[2]。這與許多農業農村人口占絕對多數的其他省市相比，北京具有明顯的城鎮人口占大多數、農村人口尤其是農業從業人口占絕對少數的優勢，非常有利于加快推動以城帶鄉，實現城鄉融合發展。
二、北京農村改革發展存在的主要問題及原因
改革以來，特別是2003年實施城鄉統籌發展以來，北京市大力推進農村改革發展，加大農村基礎設施和公共服務投入建設力度，使首都“三農”發展呈現了新的面貌。但是，北京農村改革發展存在的問題和差距還比較突出，面臨的挑戰不容忽視。我們僅從以下三個方面來看存在的差距。
一是城鄉之間的差距比較明顯。近些年來，北京市城鄉居民收入差距的相對值與絕對值都在不斷擴大。2005～2017年，北京市城鎮居民人均可支配收入平均遞增11.1%[3]，京郊農民人均可支配收入平均遞增9.8%（比全國平均水平低2.7個百分點）。12年間農民收入的增長速度平均低于城鎮居民收入增速1.3個百分點。同時，城鄉居民人均可支配收入絕對值從2005年的9793元擴大到2017年的38166元，平均每年遞增12%。2005～2017年，全國城鄉居民收入比從3.25：1縮小到2.71:1[4]；而北京市城鄉居民收入比卻從2.25：1擴大到2.58：1。同期，上海市城鄉居收入比從2.24:1擴大到2:25:1[5]，天津市城鄉居民收入比從1.75:1擴大到1.85:1[6]，但上海、天津城鄉居民收入差距擴大的幅度要小于北京，而重慶市城鄉居民收入比從3.65:1縮小到2.55:1[7]，是四大直轄市中唯一城鄉居民收入比縮小的城市。
二是鄉村內部的差距比較明顯。一方面，農村集體資產地區分布極不均衡。截至2017年底，城市功能拓展區（朝陽、海淀、豐臺、石景山）農村集體資產總額共計4600.2億元，占全市農村集體資產總額的66.9%；城市發展新區（房山、順義、通州、昌平、大興）農村集體資產總額共計1830.8億元，占全市農村集體資產總額的26.6%；生態涵養區（門頭溝、平谷、懷柔、密云、延慶）農村集體資產總額共計448.5億元，占全市農村集體資產總額的6.5%。朝陽（1393.4億元）、海淀（1509.0億元）、豐臺（1560.6億元）三個區的集體資產均在千億元
以上，而平谷（80億元）、懷柔（83.9億元）、密云（62.2億元）三個區的集體資產都不足百億元。2017年，豐臺區盧溝橋鄉三路居村集體資產總額160億元，接近平谷（80億元）、懷柔（83.9億元）兩個區集體資產總和，是密云區集體資產62.2億元的2.6倍[8]。另一方面，集體經濟發展不平衡。2017年，全市農村集體資產總額6879.6億元，集體經濟經營總收入724億元、利潤總額43億元。在3945個村級集體經濟組織中，效益較好、能夠按股分紅的村1356個，占比34%；收不抵支的村1983個，占比50.3%；經營收入在100萬元～500萬元的1644個，占41.7%。再次，農民內部收入差距較大。2017年，北京市20%的高收入農戶人均可支配收入為43723元，而20%的低收入農戶人均可支配收入為10314元。農戶內部的收入極差絕對值從2005年的13154元擴大到2017年的33409元。最后，2016年北京市在新一輪低收入農戶和低收入村認定中，共確認農村家庭年可支配收入（以2015年為標準）低于11160元的低收入農戶7.3萬戶、15.6萬人，約占全市農戶總數的7%；低收入農戶占全村農戶總數50%以上的低收入村234個，約占全市行政村總數的6%。全市建檔立卡低收入農戶人均可支配收入為全市農村居民平均收入水平的40.2%。2017年，北京市低收入農戶人均可支配收入10698元[9]。
三是與外地發展差距比較明顯。2014年及以前，北京市農民收入在全國省市區排名僅低于上海，一直穩居第二名。從2015年開始，浙江省農民人均收入開始超過北京市，北京退居全國第三。按統計部門公布的數據，2015年，北京市和浙江省的農民人均可支配收入分別是20569元和21125元[10]，北京市低556元。到2017年，北京市農民人均可支配收入低于浙江省716元，差距繼續擴大。近些年來，北京市在推進農村改革創新的力度和影響力上也明顯滯后于上海、浙江、廣東、安徽、貴州等地。近些年來，在全國產生具有較大影響力和政策引領作用的農村改革創新典型，比如家庭家場、美麗鄉村建設、特色小鎮、田園綜合體、土地股份合作社、集體建設用地入市、農業產業化聯合體、“自治、法治、德治”結合的鄉村治理體系等等，都產生于上海、浙江、山東、廣東、安徽等省市。相比之下，北京近年來在全國農村改革創新方面的成效和影響力明顯減弱，農村改革的標桿示范作用幾乎不復存在。北京農村改革發展與首善之區的高要求相比，存在不少差距。
改革40年來，北京“三農”工作取得的成績是有目共睹的。俗話說，成績不說跑不了，問題不說不得了。實施新時代的鄉村振興戰略，必須增強問題意識，堅持問題導向。馬克思曾指出：“問題是時代的口號，是它表現自己精神狀態的最實際的呼聲。”堅持問題導向是全面深化改革、推進具有首都特點的鄉村振興最基本的方法論。首都北京雖具有眾所周知的優勢條件，卻存在令人深思的發展差距。細究其因，當然有多方面的客觀條件制約和現實難題困擾，但我們也要正視在思想觀念、工作方法等方面存在的突出問題，尤其是存在的“五重五輕”傾向，不容忽視。
一是重戰術用力，輕戰略謀劃。不謀全局者，不足以謀一域。“三農”工作是一項涉及多部門、跨行業、寬領域的綜合性工作，具有全局性、戰略性、系統性的鮮明特征。但一段時間以來，我們把主要精力耗費在一些具體的工作事務上，“三農”工作上的碎片化、孤立化現象
比較突出，而從戰略上進行全局性、系統性、完整性地謀劃與推進顯得明顯不足。在推進“三農”工作中，往往就事論事的多，統籌部署的少，容易陷入“只見樹木、不見森林”的狀態。在具體工作中，常常表現出“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的傾向。在解決“三農”問題上，“按下葫蘆浮起瓢”的現象屢見不鮮。各項政策之間的銜接配套性也不強，政策執行的綜合效應發揮得不夠，治標不治本的問題比較突出。全國有些省市在推進農村改革發展上的戰略謀劃和統籌舉措都比較明顯。比如，2003年以后，在推進城鄉統籌發展中，廣東、重慶、成都等省市從機構設置、政策制定、改革創新等方面都出臺了一系列戰略舉措。再比如，在實施鄉村振興戰略中，2018年5月，山東省在全國率先制定了《山東省鄉村振興戰略規劃（2018－2022）》，并且圍繞鄉村產業、人才、文化、生態、組織五大振興任務，同步制定了《山東省推動鄉村產業振興工作方案》《山東省推動鄉村人才振興工作方案》《山東省推動鄉村文化振興工作方案》《山東省推動鄉村生態振興工作方案》《山東省推動鄉村組織振興工作方案》。上海市制定了鄉村振興“1+1+19”政策體系，即在制定《上海鄉村振興戰略規劃（2018－2022）》《上海市鄉村振興戰略實施方案（2018－2022）》兩個統領性政策基礎上，接續制定19部實施鄉村振興的配套政策。
二是重物質投入，輕改革創新。由于長期的城鄉二元結構的影響，政府對“三農”的基礎投入嚴重不足，基礎設施和公共服務投入欠債較多，因而持續加大對“三農”的物質投入是應該的。自2006年推進社會主義新農村建設以來，北京市憑借較強的經濟實力和財政條件，加大對農村的基礎設施等物質投入，明顯改善了農村的生產生活條件。但是，一段時期以來，北京對“三農”的物質投入力度較大，而推進農村體制改革的力度較小。突出表現在，北京“三農”改革創新的舉措不多，在全國產生影響和引領作用的農村改革典型經驗乏善可陳。這不但難以真正解決“三農”問題，也難以實現鄉村振興。只注重對農村的物質投入，而對制約“三農”發展的諸多體制矛盾和問題進行系統性改革緩慢滯后，往往掩蓋了制約“三農”發展的深層次矛盾。并且，由于鄉村治理體制機制的弊端，不少物質投入項目的效果不太理想，還產生了一些權力尋租和消極腐敗現象。
三是重試點安排，輕制度建設。這些年，北京在推進農村改革、城市化和城鄉一體化上也安排了不少改革試點工作，取得了一些成效，但有的改革試點工作陷入就試點論試點、為試點而試點、試點有始無終的狀態之中，不少改革試點工作缺乏可推廣、可復制的普適性制度成果。有的改革試點進展遲緩，體制突破不大，成效不夠顯著。一些試點工作只停留在解決試點對象本身的問題上，而較少有為全市存在的共性問題提供可行的解決方案。比如，2009年北京市開展海淀區北塢村、朝陽區大望京村城市化建設試點工作；2010年初北京市啟動城鄉結合部50個重點村建設試點工作，到2012年3月完成，兩年共投入資金2000多億元。這項投入巨大的城鄉結合部建設試點工作，雖然在一定程度上解決了50個村面臨的一些突出矛盾和問題，但是并沒有形成可以統籌解決城鄉結合部問題可復制、可推廣的制度成果。全市城鄉結合部其他村莊的改造、建設和治理仍然面臨同樣的問題和挑戰。而全國有的省市比較注重通過改革試點工
作形成政策制度成果。比如2009年底，廣州市在舊城鎮、舊村莊、舊廠房改造中，制定了《關于加快推進“三舊”改造工作的意見》（穗府〔2009〕56號）、《關于加快推進“三舊”改造工作的補充意見》（穗府〔2012〕20號）。2015年12月1日廣州市人民政府公布《廣州市城市更新辦法》，指導和規范全市的舊城鎮、舊村莊、舊廠房改造工作。
四是重政府主導，輕農民主體。黨和政府在“三農”工作中發揮主導作用，這是理所當然的。同時，尊重和保障農民的主體作用，也是實現人民當家作主的根本要求。北京市有關政策文件和各級領導講話，都高度重視和反復強調要尊重農民的主體地位、發揮農民的主體作用。但在現實工作中，農民的主體作用發揮得還很不夠。在許多方面，還比較普遍地存在著為民作主、代民作主的現象。比如在集體資產經營管理中，一些集體經濟組織被少數人控制的現象比較嚴重，農民群眾往往被排除在外；在一些村莊改造建設中，未征得農民同意就實行強征強拆；在農村土地承包經營權流轉中，未尊重農民意愿的流轉現象也時有發生，等等。我們在京郊農村調研中發現，即使是被評選為全國民主法治示范村，農民的參與權、知情權、決策權、監督權也沒有得到充分地落實，村民參與村莊治理的權利也沒有得到充分地保障和實現。堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，需要在實踐中不斷深化體制改革。如果我們不深化改革，不把工作做細，不切實加強以保障人民當家作主為核心的一系列制度建設，那么農民主體地位的口號就不可能真正轉化為現實。
五是重政策制定，輕立法保障。長期以來，“三農”工作中重政策、輕立法的現象比較普遍。應該說，在法治建設還很不健全的改革初期，通過制定政策推動“三農”工作是比較成功的有效方式，比如20世紀80年代中央制定的五個一號文件，在解決“三農”問題上發揮了極其重要的歷史作用。但隨著法制建設的不斷健全，特別是全面推進依法治國，過去那種單純依靠制定政策而不重視涉農立法的思想觀念和工作方式就越來越不合時宜了，并且日益成為制約“三農”發展的重要因素，涉農立法滯后已成為“三農”發展的重要瓶頸。人們已經看到，現在中央每年制定的有關“三農”工作的一號文件以及北京市制定的“三農”工作文件，其政策實施效果已大不如前。北京市及有關部門每年都會制定許多涉農政策文件，但有關涉農的地方法規和規章建設明顯滯后。涉農立法滯后主要體現在四個方面：一是只有職能部門政策文件，沒有地方政府規章和地方性法規。例如，有關農村集體產權制度改革，只有北京市農工委和農委的相關政策文件指導，沒有北京市地方政府規章和地方性法規的規范。二是只有地方政府規章，卻沒有地方性法規。例如，關于征地補償安置，只有北京市政府發布的《北京市建設征地補償安置辦法》（2004年5月21日第148號令），沒有市人大常委會制定和發布的地方性法規。城市化進程中的征地安置補償，事關城鄉居民的財產權利，應當由市人大常委會制定地方性法規為宜。三是已制定的政策文件、地方政府規章或地方性法規沒有與時俱進地進行修改。例如，1993年5月北京市人大常委會通過的《北京市農村集體資產管理條例》，經過1998年和2010年兩次個別文字的修正后，沒有進行必要的實質性修訂。2017年11月23日上海市第14屆人大常委會第41次會議通過并公布《上海市農村集體資產監督管理條例》，對農村集體資產監督管理作了比較全面系統的重要規范。再比如 ，2004年出臺的《北京市建設征地補償安置辦法》確定的“逢征必轉、逢轉必保”等規定，已與2016年發布的《北京市人民政府關于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》嚴重沖突，應盡快全面修改。四是一些重要的涉農工作長期存在立法空白。例如已經存在60多年的集體經濟組織，缺乏法律法規的規范管理。在做好“三農”工作中，我們要正確理解和處理好領導講話、政策文件、法律法規之間的關系。領導講話、政策文件、法律法規的功能和作用不一樣，領導講話重在宣示理念、提出要求、指明方向，具有方向性的引領和指示作用；政策文件重在規范引導、明確目標、發展要求，具有短期的工作部署安排和指導作用；法律法規重在定規立矩、制度保障、普遍適用，具有長期的制度規范和保障作用。在全面依法治國的背景下，必須把政府全部涉農工作納入法治化軌道。沒有法律法規建設，就會出現社會治理運行環節的斷裂，導致治理失效。
三、推進具有首都特點的鄉村振興的思考與建議
北京既是國家首都，也是超大城市，集都與城于一市、城與鄉于一體、傳統與現代于一身，除了具備“大城市、小農業”“大京郊、小城區”的空間特點外，還具有顯著的首都城市戰略定位、超大城市發展規模、疏解非首都功能、村莊形態分化、首善之區標準等鮮明特點。思考和謀劃首都北京的鄉村振興，需要深刻認識和全面把握首都北京所具有的顯著特征，轉變觀念、拓寬視野、創新思路、深化改革、擴大開放，著力推進具有首都特點的鄉村振興。
一是緊扣首都城市戰略定位這個特點，準確把握首都鄉村振興的要求
《北京城市總體規劃（2016年－2035年）》明確規定北京城市戰略定位是全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心[11]，北京的一切工作必須堅持全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的城市戰略定位。 “四個中心”的首都城市戰略定位，并不只是局限于北京的中心城區，作為首都戰略腹地的廣闊京郊大地，同樣擔負著體現首都城市戰略定位的職責使命。北京的“三農”工作必須緊扣“四個中心”的首都城市戰略定位，適應首都城市戰略定位的需要，著眼于建設國際一流的和諧宜居之都，提升“三農”工作新水平。在政治中心建設上，一要將鄉村地區納入支撐國家政務活動的重要空間進行規劃布局。國家政務活動并不局限于中心城區，隨著大國政治發展的需要，京郊鄉村將日益成為國家政務活動的重要場所。例如，2014年11月，亞太經合組織第二十二次領導人非正式會議就在北京懷柔區雁棲湖舉辦。這是京郊鄉村承擔國家政務活動的重要體現。應當規劃建設更多更合適的鄉村國家政務活動場所，尤其要加強特色小城鎮、美麗鄉村以及家庭農場、合作農場、農業公園等建設，使之成為國家政務活動的重要備選場所。二要堅持綠色發展，踐行綠水青山就是金山銀山的理念，大力加強生態文明建設，提升生態涵養區建設水平，將鄉村建設成為天藍地綠、山青水秀、鳥語花香的美麗后花園，使鄉村成為國際一流的和諧宜居之都的重要休閑宜居之地。三要推動高質量發展，大力發展生態有機農業和優質農產品加工業，推進休閑農業和鄉村旅游提檔升級，為中央黨政軍領導機關、國內外友人以及廣大市民提供安全優質的農產品供應和綠色生態服務產品。在文化中心建設上，一要充分挖掘和利用鄉村農耕文化的寶貴資源，實現傳統鄉村文化
與現代文明的有機融合，使鄉村文化成為首都文化中心的重要組成部分。二要加強對傳統古鎮、傳統古村落、歷史文化名村的保護，防止建設性的破壞。三要大力發展鄉村文化產業。推動文化+農業、文化+鄉村發展，發展具有人文關懷、人文風采和鄉村文化魅力的精品農旅產業，使都市農業、鄉村田園風光充滿鄉村文化特色。四要加強鄉村教育培訓，提高鄉村道德文化建設水平，提升鄉村居民文明素質。在國際交往中心建設上，一要立足于國際交往活動的多樣性特征，發揮京郊鄉村所具有的自然田園風光和悠久傳統文化的獨特魅力，將京郊鄉村建設成為可承擔重大外交外事活動的重要舞臺之一。要重點在京郊鄉村規劃建設外交外事活動區、國際會議會展區、國際體育文化交流區、國際科技文化交流區、國際鄉村旅游區、國際組織集聚區等鄉村國際交往活動場所。二要擴大鄉村對外開放力度，改善鄉村軟硬件基礎條件，使鄉村成為向世界展示首都改革開放與農業農村現代化建設成就的重要窗口。在科技創新中心建設上，一要大力發展農業科技，強化農業科技的研發與利用轉化。加大高精尖新科技在農業農村領域的應用，推動農業+科技、鄉村+科技的融合發展，著力發展高效生態農業，建設智慧農業、智慧鄉村，為首都農業農村現代化插上科技的翅膀。在充分發揮科技對生產力巨大推動作用的基礎上，也要辯證地看待科技對生態環境、食品安全、社會倫理等方面帶來的挑戰與問題。二要將鄉村規劃建設成為科技研發基地以及科技應用示范區。促進中關村科技城、懷柔科學城、未來科學城建設與鄉村振興戰略有機結合。
二是緊扣超大城市發展規模這個特點，率先實現城鄉發展一體化
北京與全國一樣，最大的發展不平衡是城鄉發展不平衡；最大的發展不充分是農村發展不充分。北京與全國不一樣的地方在于，作為2000多萬人口的超大城市，完全具備以城帶鄉的經濟實力，充分具備率先實現城鄉發展一體化的各種有利條件。北京應當圍繞全面實現城鄉規劃一體化、城鄉資源配置一體化、城鄉基礎設施一體化、城鄉產業一體化、城鄉公共服務一體化、城鄉社會治理一體化等方面，全面深化改革，加快構建城鄉融合發展的體制機制和政策體系，率先實現以下三個方面的目標：一要率先實現城鄉基本公共服務均等化。要著力優化財政支出結構，加大對農村基礎設施、公共服務設施和基本公共服務的投入支出力度，加快縮小城鄉基本公共服務差距，補齊農村基本公共服務短板，加快實現城鄉就業、教育、醫療、養老、文化等基本公共服務的城鄉一體化，高度重視鄉村人口老齡化問題，推行免費教育、免費醫療以及高水平的社會養老等普惠性的公共政策，全面提升農村社會福利和民生保障水平，使廣大農民共同享有經濟社會發展的成果。這是堅持和貫徹落實以人民為中心的發展思想的具體體現。二要率先實現城鄉要素平等交換與自由雙向流動。城鄉要素平等交換與自由雙向流動，是發展社會主義市場經濟的必然要求，是實現城鄉發展一體化的必然要求，是推動農業農村優先發展的必然要求。要從體制改革、機制創新方面著手，打破城鄉雙重政策制度壁壘，加強制度建設，使城市的人才、資金、知識、技術、管理、信息等要素順利進入農村，廣泛而有序地參與鄉村振興，使農村的土地、勞動力等融入城市，公平參與城市化進程，形成城鄉一體、功能互補的新型工農城鄉關系。三要率先構建新型集體經濟發展的政策體系和新型集體經濟組織有效的治
理機制。北京農村集體經濟組織產權制度改革已經取得很大進展，改革后新型集體經濟發展以及新型集體經濟組織治理都面臨新的矛盾和問題，亟需構建適應市場化、城鎮化和城鄉一體化發展的新型集體經濟發展的政策體系，推動集體經濟轉型發展。要根據特別法人的要求，加強新型集體經濟組織的市場主體建設和地方立法建設，健全新型集體經濟組織的治理機制，強化對集體資產的監督管理，維護和發展農村集體和農民的財產權益。
三是緊扣疏解非首都功能這個特點，主動謀劃鄉村承接疏解功能的建設
推動京津冀協同發展，疏解北京非首都功能，是首都北京發展的重要特點，也是北京實施鄉村振興戰略面臨的獨特的時代背景與重大的發展機遇。一要充分認識鄉村振興面臨的重要挑戰與歷史機遇。疏解北京非首都功能，既對鄉村發展提出了嚴重的挑戰，也給鄉村帶來了寶貴的發展機遇。京郊鄉村應當在疏解北京非首都功能的戰略機遇中率先實現全面振興。如果說通州是北京城市副中心、河北雄安新區是北京非首都功能的集中承載地，那么京郊鄉村就是北京非首都功能的廣闊而重要承載地。按照《北京城市總體規劃（2016年-2035年）》構建的“一核一主一副、兩軸多點一區”的城市空間布局的要求，要主動謀劃京郊鄉村承接中心城區功能的對外疏解工作，在主動承接中心城區功能中實現鄉村的振興。二要有序規劃與落實郊區承接中心城區功能疏解的重點任務與發展定位。根據《北京城市總體規劃（2016年-2035年）》，中心城區是疏解北京非首都功能的主要地區；順義、大興、亦莊、昌平、房山的新城及地區，是承接中心城區適宜功能、服務保障首都的重點地區；門頭溝、平谷、懷柔、密云、延慶、昌平和房山的山區作為生態涵養區，是首都重要的生態屏障和水源保護地，主要任務是保障首都生態安全，建設宜居宜業宜游的生態發展示范區。在京郊地區承接中心城區疏解功能中，要正確處理中心城區的減量發展與郊區鄉村高質量增量發展的關系，改變一刀切的思維方式和工作方式，實事求是地細化各項具體工作。比如，懷柔可以承接更多的國際會議和交流功能，成為輔助中心城區的國際會議之都和國際交往重要場所；密云可以承接國際組織以及科研院所功能，成為支撐國家發展的重要智庫基地。延慶可以承接文化體育功能，成為文化體育活動中心和旅游休閑區；昌平可以承接高等院校等教育培訓功能，成為大學城；等等。三要順應逆城鎮化發展趨勢，助推鄉村振興。城鎮化發展到一定階段后，會出現中心城區人口向外遷移的逆城鎮化現象。北京是較早出現逆城鎮化趨勢的超大城市。2018年3月，習近平總書記在參加十三屆全國人大一次會議廣東代表團審議時提出，城鎮化、逆城鎮化兩個方面都要致力推動。疏解北京非首都功能，是逆城鎮化趨勢的重要體現。北京的逆城鎮化為鄉村振興提供了新的巨大能量和發展機會，應當加強逆城鎮化的調查研究，加快破除城鄉二元結構，實現城鄉一體化，使逆城鎮化與小城鎮建設、美麗鄉村建設有效結合起來，從而借力助推鄉村的振興。特別是要順應疏解北京非首都功能和逆城鎮化趨勢，大力加強京郊特色小城鎮建設，深化體制改革，在京郊規劃建設企業總部小鎮、國際組織小鎮、科研大學小鎮、文化體育小鎮等特色各異的小城鎮，改革小城鎮管理體制，加強有利于小城鎮建設的政策制度建設，使特色小城鎮既有力承擔首都中心城區的疏解功能，又助推京郊鄉村的全面振興。
四是緊扣村莊形態分化明顯這個特點，分類制定和實施鄉村振興政策
改革以來，隨著市場化、城鎮化的發展，村莊分化已經非常明顯。《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》將村莊分為集聚提升類村莊、城郊融合類村莊、特色保護類村莊、搬遷撤并類村莊。北京的村莊分化幾乎全面呈現出了我國村莊分化的各種基本類型。北京市規劃和國土資源管理委員會將全市行政村劃分為城鎮化村莊、局部或整體遷建村莊、特色保留村莊、提升改造村莊。據我們2018年3－4月的調查和歸類統計，北京3983個村已經分化為“三無”村、拆遷村、倒掛村、空心村、傳統村等類型[12]。根據村莊分化的實際與特點，針對不同類別的鄉村發展矛盾與訴求，分類施策。“三無”村是指無農業、無農村、無農民、但有集體經濟組織的村莊。這類村莊尚有56個。針對這類村莊的政策重點是，要確保集體資產的公平合理處置，保障農民帶著集體資產參與城市化，維護村集體和村民的集體資產權益；將此類村莊全面納入城市街道和社區管理軌道，由政府公共財政提供各類基礎設施和公共服務，減輕或剝離集體經濟組織承擔的社區公共治理和服務的成本，保障原村民有序參與社區公共治理；發展壯大集體經濟，強化對集體經濟組織的監督管理服務，維護其作為特別法人的市場主體地位，保障村民股東對集體資產的所有權、經營管理權、收益分配權等各項權益。拆遷村是指因城鎮化建設征地或居住環境改善等因素拆遷或搬遷上樓的村莊。這類村莊有720個。針對這類村莊的政策重點是，要切實保護拆遷村民的財產權益，妥善處置集體資產，合理管理和有效使用征地補償費用；對于納入城市規劃區內拆遷上樓村，一般應當實行撤村設居，撤銷村委會設置，建立居委會，統一納入城市社區管理和服務；在完成集體產權改革的基礎上，實行政社分離，保留和發展集體經濟組織及其所屬的企業，維護集體經濟組織成員權益。倒掛村是指外來人口多于本村戶籍人口的村莊。這類村莊有173個。針對這類村莊的政策重點是，必須以更加公平包容的心態和政策對待外來人口，保障外來人口平等享有基本公共服務；村莊的社區治理要對外來人口開放，保障外來人口平等參與社區公共事務的治理；在城鄉結合部地區的倒掛村，在進行集中上樓的城市更新改造時，要預留村集體產業用地，同時在實現村民上樓改善居住環境和條件中，要著力推行集體建設用地建設租賃住房，讓外來人口同樣改善居住環境并成為新市民。空心村是指在城鎮化進程中大量中青年人口流出村莊進城務工經商或在城鎮安家置業，有的老年人隨子女離開村莊，有的村莊成為留守子女、留守婦女、留守老人居住生活之地，人口稀少、閑置農宅較多的村莊。這類村莊有48個。針對這類村莊的政策重點是，有條件實現活化與重生的空心村，鼓勵和引導農民建立住房合作社，與外來資本合作共同開發、盤活利用閑置農宅，發展鄉村旅游、特色民宿、健康養老等產業；對于缺乏開發利用條件的空心村，可以在尊重村民意愿的前提下適當進行村莊合并；深化農村宅基地制度改革，創新宅基地“三權分置”具體實現形式；嚴禁外來資本與地方權力相勾結通過驅趕原居民而進行資本圈村式強占開發行為。傳統村是指保持和延續傳統鄉村風貌、村莊形態基本穩定的村莊，這是京郊農村的主體形態，也是實施鄉村振興戰略的重點地區。這類村莊有2986個。針對這類村莊的政策重點是，強化傳統村莊的保護，盡量在保留原有村容村貌的基礎上實現改造提升，改善人居環境，禁止大拆大建；允許、鼓勵和規范社會力量參與鄉村活化與再生工作，充分發揮村民在鄉村振興中的自主性、積極性、創造性，探索多種形式實現鄉村振興。
五是緊扣首善之區標準這個特點，著力實現首都鄉村善治的目標
北京作為國家首都，是首善之區。所謂首善之區，就是治理得最好的地方。推進首都的鄉村振興，要堅持首善標準，加強和創新鄉村治理，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，實現首都鄉村善治目標，讓農村社會既充滿活力又和諧有序。一要加強鄉村組織建設，以組織振興引領鄉村振興。構建以黨組織為核心、村民自治組織、集體經濟組織、其他經濟組織、各類社會文化組織共同發展的組織振興格局。要賦予農民更多的組織資源，使農民參與到經濟、政治、社會、文化和生態文明建設等各類組織中來。二要健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。創新村民自治的有效實現形式，推進村民自治的規范化建設，保障村民民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的權利，切實建設村民當家作主的自治鄉村。將政府各項涉農工作納入法治軌道，加強涉農立法的調研和涉農法律法規的立、改、廢工作，填補涉農法律法規的漏洞；加強黨員干部和村民群眾的法治教育，弘揚法治精神和法治文化，著力建設公平正義的法治鄉村。加強鄉村道德文化建設，傳承和弘揚中華優秀傳統文化，促進傳統文化與現代文明交相輝映，努力建設民風純樸的道德鄉村。三要堅持懲惡揚善，營造風清氣正的鄉村社會政治生態。將全面從嚴治黨和全面依法治國向鄉村基層延伸，加強對農村干部隊伍的監督管理，把權力關進制度的籠子里，嚴肅查處侵犯農民權益的“微腐敗”，嚴厲打擊侵害農民切身利益的違法犯罪活動，全面建設維護社會公平正義、保障農民基本權利的平安鄉村、健康鄉村、和諧鄉村。
推進具有首都特點的鄉村振興，在農業發展上，要堅持質量興農。以市場需求為導向，大力發展生態有機農業，為保障城鄉廣大消費者的身心健康提供優質安全的農副產品。在農村發展上，要堅持綠色興農。以生態文明理念為引領，建設生態優、環境美、產業興、人氣旺、民風淳的美麗鄉村，營造城鄉居民向往宜居的美麗家園。在農民發展上，要堅持權利興農。從農民身份上看，要保障和實現農民的三種權利：作為國家公民的公民權、作為集體經濟組織的成員權、作為農村社區居民的村民權。從權利內容上看，要保障和實現農民的人權、產權、治權。改革開放的過程實質上就是不斷擴展農民權利的過程，就是不斷提升社會文明程度的過程。
參考文獻:略
說明：本文系作者2018年11月17日在北京一個農村調研座談會上的發言整理稿，作者感謝劉雯、王麗紅參與部分數據收集和文字整理工作。
中國鄉村發現網轉自：《北京農業職業學報》2019年第4期
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