摘要：中國實施的精準扶貧工作在一定程度上變革了地方政府的發展理念,讓懸浮的基層政權重新積極回應社會需求;在大力推動民生工作的同時,通過新時期的群眾路線培養和造就了一支新的干部隊伍,從而實現了新型地方政府的形塑。新型地方政府的形塑還面臨著官僚主義、形式主義、統籌協調治理能力不足等問題的制約,切實推動地方政府的變革仍需要系統性的制度變革與管理創新,更需社會大眾建設性地看待貧困治理中的政府變革,以及做好脫貧攻堅與鄉村振興的銜接。
關鍵詞:中國農村發展;精準扶貧;新型地方政府;貧困治理;鄉村振興
我國自實施精準扶貧工作以來,精準扶貧帶來的影響和積極變化并非僅限于貧困人口增收、貧困村和貧困縣退出等層面,而學術研究領域卻并沒有及時地就這一現實進行回應。從中央決策部署精準扶貧工作的初衷看,精準扶貧工作也絕非僅僅是為了實現脫貧攻堅的目標,在一定程度上,精準扶貧是地方政府治理領域的一場深刻變革,而這場變革的結果就是形塑了新型地方政府。
一、新型地方政府形塑的歷史背景
我國自20世紀80年代改革開放以來,地方政府是中國發展型政府的重要構成部分,甚至在學者研究的意義上地方政府間的競爭是推動中國經濟快速發展的核心動力,通過體制機制的設置,地方政府投身地方經濟發展的動力得以充分地激發,不同區域間的發展競賽普遍盛行,中國經濟奇跡也賴此獲得[1]。但是,由于地方政府過分追求經濟增長,因而忽視了社會需求與民生建設,也導致地方政府的代理人角色出現了顯著的沖突。一方面,地方經濟的快速發展獲得了上級政府的認可和好評;另一方面,人民群眾對經濟與社會發展的滿意度和獲得感并尚未達到滿意的高度。此外,我國經濟的發展還帶來了大量的社會問題,比如,貧富差距、城鄉差距、區域差距、環境污染、腐敗等。因此,從1990年代開始,地方政府改革就成為了社會焦點問題,而服務型行政也成為了地方政府改革的重要目標[2]。同時,公眾的社會訴求也開始進行公開化的表達,以經濟為中心的地方政府行動邏輯一度難以應對公眾訴求,致使地方的政治生態環境開始惡化,地方發展型政府的負面形象開始在日常管理中多處展現。人們對公平正義的追求沒有能夠獲得地方政府的重視,這是地方發展型政府形象負面化的核心原因。
21世紀以來,隨著我國農業稅費的取消,實施了新型農村合作醫療、新型農村養老保險和農村最低生活保障等政策,標志著央地關系得到了調整,中央對地方的財政轉移支付逐步加大。從貧困治理的角度看,進入21世紀以來,我國地方政府對貧困的治理被稱為保護式扶貧[3]。但從地方政府治理的角度上看,地方政府出現了明顯的“懸浮”特征,其在一定程度上退出了鄉村多個層面的公共治理與公共服務[4]。因此,地方政府在當地群眾當中的權威在一定程度上被削弱,中西部多數地方政府的地方財政較為困難,地方政府的服務性內涵被大大束縛。地方政府在從汲取型政府向服務型政府轉型的過程中,在大力推進反腐敗工作的背景下,地方的政治生態在較大的程度上得到了改善。但是地方政府新動能或是新內涵的激發,需要新的資源供給,而精準扶貧恰恰就提供了這樣的資源供給。在此轉型背景下,鄉村政治也實現了從汲取型向分配型的轉變[5],但在精準扶貧戰略實施之前,由于鄉村分配的資源十分有限,難以充分回應人民群眾對美好生活的需求。
長期以來,我國實行以經濟建設為中心的發展戰略,對地方政府的考核也以GDP為中心。因此,在一般情況下,地方政府行動邏輯和發展內涵的轉型是很難發生的,但在中央以精準扶貧為核心的一攬子舉措影響下,尤其是扶貧軍令狀和五級書記抓扶貧等工作機制的運用[6],使地方政府的轉型之路附加了超常規的制度與體制壓力。中央相關精準扶貧政策不僅改變了傳統意義上針對廣大貧困地區地方政府的考核體系,同時還將新的發展理念注入了復雜多元的扶貧工作實踐,進而在客觀上逐步形成了對新型地方政府的形塑。
二、精準扶貧與新型地方政府的形塑
從精準扶貧實踐看,其對新型地方政府的形塑是從多個維度展開的,結合精準扶貧工作的實際以及地方政府工作的內容及其行動邏輯,筆者將精準扶貧對新型地方政府的形塑主要歸納為五個方面的內容。
(一)新時期的群眾路線
群眾路線曾經是我們黨和政府開展各項工作的重要經驗,核心是將群眾路線既作為政府治理的依歸,同時也視為政府治理的路徑與方法。但是,我國在長時段的社會變革與管理實踐中,群眾路線卻慢慢地變成了政府工作的一種口號,并沒能真正變成地方政府的普遍性工作路徑,由此也就帶來了群眾與干部的疏離。我國在稅費改革之后,一方面,鄉村群眾較難有機會看到領導干部下鄉;另一方面,領導干部下鄉也往往都帶來參觀和考察示范點、亮點和樣板建設的意味。對多數群眾而言,領導已經跟自己的生活沒有任何關聯,且在內心深處也并不認為地方政府有能力有真心為群眾排憂解難。因而,地方政治生態在一定階段內是惡化的[7],地方政府的權威也是弱化的。全國開展精準扶貧工作后,地方政府的領導不再是簡單地到村里或是村民家里看看就走了,而是有大量的干部長期在村里跟村民尤其是貧困戶一起解決問題。自精準扶貧以來,我國派駐到貧困村的第一書記超過20萬人,而駐村扶貧干部則超過100萬人[8]。有學者研究發現,多數駐村扶貧第一書記都樂于深入一線,踐行群眾路線,關心群眾發展[9]。一些地方在精準扶貧實踐中,甚至要求駐村扶貧干部要跟貧困戶同吃同住同勞動,從而重新拉近了領導干部與人民群眾的距離。精準扶貧實踐了新形式的群眾路線工作方法。鄉村干部由之前對群眾的疏離,到現在的主動深入群眾的生產與生活;地方政府領導干部正在踐行新時期的群眾路線。因此,我國地方政府只有重新回到群眾路線的治理實踐中去,脫貧攻堅工作才得以順利推進,新的中國國家治理體系也才得以重塑[10]。領導和干部回到群眾中間去,解決群眾的現實需求,正成為精準扶貧形塑新型地方政府的核心機制之一。
(二)從維持型治理到發展型治理
地方政府的治理責任自稅費改革以來,在一定程度上被卸掉[11];同時,治理資源也被大大弱化,中西部多數地方的縣鄉財政基本上都變成了“吃飯財政”與“空殼財政”。不少地方領導干部坦言,“我們只要能夠維持好機構的運轉,不出什么問題就可以了。”穩定性治理秩序的維持一時間成為學術研究者對地方政府治理邏輯的抽象概括[12]。一方面,維持型治理,是對特定時期內地方政府治理困境的客觀歸納;另一方面,也指出了地方政府治理在一定程度上缺乏治理變革的抓手與資源供給。在項目下鄉的背景下,我國有大量的資源開始進入鄉村,但多數項目在一定程度上并非與地方政府的治理改善形成正向關系。有研究者將此時期的地方政府稱為是“協調型政權”。盡管以項目制為途徑的資源輸入在一定程度上提供了地方治理的資源,但是并沒有給予地方政府相應的自主權。因此,這種治理資源很難轉變為治理變革的動力。目前,我國以精準扶貧為中心的國家戰略的落地,則讓地方政府重新深度介入農民的生產與生活,并且以GDP為中心的發展思維也被以經濟社會全面發展為核心的新發展理念所替代,共享發展[13]、綠色發展[14]與以人民為中心[15]等發展理念在精準扶貧實踐中得到了較好地實踐,并且,新時代中國社會的主要矛盾是解決人民日益增長的美好生活需要同發展的不平衡、不充分的問題。這些都為賦予了地方政府新的治理要求和發展內涵。中央針對精準扶貧工作,確定了發展生產、生態補償、教育、易地搬遷和社會兜底等“五大工程”。在不同地方,為了解決脫貧工作,“五大工程”變成了“八大工程”或是“十大工程”。以陜西省為例,地方政府推進脫貧攻堅工作主要是,黨建扶貧、產業扶貧、健康扶貧、教育扶貧、危舊房改造、易地搬遷、金融扶貧、兜底保障扶貧、村集體經濟發展、就業扶貧、生態扶貧、社會扶貧等10多個方面的內容。國家自精準扶貧戰略實施以來,扶貧工作也實實在在地成為了地方政府的首要工作和中心工作。在新發展理念的指導下,地方政府的貧困治理追求社會政策效果的公平公正,進而推動益貧發展目標的實現[16]。
(三)以中心工作統領新時期的地方治理
地方政府的治理工作主要是面向基層。一段時間以來,地方治理工作,尤其是鄉村工作千頭萬緒,很難找到一個合適的工作抓手,而國家實施精準扶貧工作以來,扶貧則構成了統領地方治理的中心工作。精準扶貧之所以能夠成為新時期地方治理工作的重要抓手,這是由扶貧工作的復雜性與系統性所決定的[17]。從精準扶貧的實踐看,該工作確立了從中央到村的六級黨的書記抓扶貧的工作機制,破除了與扶貧工作不利的組織機制與干部隊伍[18],在全社會范圍內形成了強大的扶貧工作組織動員;從黨建扶貧的工作看,為了提升村干部的貧困治理能力,不僅派出了駐村扶貧第一書記,同時還對大量軟弱、渙散的基層黨組織和自治組織的負責人進行了調整和更換,并且通過督查、巡視和考核等手段實現了對地方政府扶貧責任的真正壓實。在精準扶貧工作之前,村集體經濟的發展一直是地方治理工作當中的薄弱環節。盡管地方政府在思想與認識層面,對其重要性不斷提升,但缺乏發展資源與切實思路,而精準扶貧工作與農村產權制度改革、社會扶貧的結合,使得多地探索了資產收益扶貧、合作聯營、入股分紅等多種發展路徑,空殼村減少了,貧困村服務自我發展的能力得到了一定程度的提升。特殊貧困群體的關愛工作,在精準扶貧之前,只能在非常有限的資源約束下開展支持,在精準扶貧工作框架下,各地針對老人、殘疾人和兒童等貧困群體出臺了專門性的扶持政策,通過就業、兜底和健康扶貧等工作,特殊貧困群體的社會福利水平不斷提升;產業扶貧要求地方政府重新審視本地產業發展的基礎、優勢與方向。因此,精準扶貧也是地方產業結構調整與治理的重要機遇。
(四)精準扶貧推動基層組織和貧困治理體系的重構
大量的精準扶貧工作及相關政策落實都要靠基層組織,村級組織是精準扶貧最前沿的組織者和實施者[19],而現實情況是,多數貧困村的基層組織都軟弱渙散。相關統計顯示,全國10多萬個貧困村中的貧困人口占全國農村貧困人口的60%以上。只有抓好基層組織建設,才能夠為精準扶貧工作的推進奠定良好的基礎。基層組織重構的工作主要是兩個方面的內容。其一,各級黨政機關、企事業單位通過干部下派貧困村擔任第一書記,以此加強基層組織的建設并提升其管理水平;其二,強化精準扶貧工作的用人導向,對于工作不力的第一書記進行召回或更換;對于組織能力差、群眾認同度低的基層組織負責人,則通過合理程序進行調整和更換。2019年6月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》再次強調了農村黨組織在鄉村治理中的關鍵作用,同時也對新型的鄉村治理體系提出了指導意見。從貧困治理體系的角度看,國家實施精準扶貧工作以來,多元主體共同參與的貧困治理格局已經基本形成。在此體系當中,既有地方政府,也有企業、農民專業合作社、慈善團體、社會組織、農民和第三方機構[20],尤其是農民作為貧困治理的主體地位獲得了多途徑的制度化保障,形成了政府、市場和社會協同推進扶貧工作的新治理格局[21],也回應了新時期貧困治理結構優化的內在要求[22]。比如,政府在產業扶貧工作中,以縣為單位建立了產業扶貧項目庫,而這些項目的征集過程都有貧困戶的參與,通過村到鄉鎮再到縣的過程,最終形成了項目庫的內容。政府在產業扶貧中的行政機制與市場機制進行了適度的分離,市場在產業扶貧資源配置中的根本性作用得到了強化,尊重市場開展產業扶貧成為了各地的現實選擇[23]。我國在扶貧扶志工作中,各地都探索了相對有效的工作方案[24]。以陜西為例,地方政府通過實施“紅黑榜”(即參與脫貧工作不積極的,在村委會的黑榜單上公布,對于積極主動脫貧且成果顯著的,將其在村委會紅榜單上公布),以群眾輿論和村莊社會內的面子文化作為激發后進者內生動力的重要手段;同時,還開展了“捆綁、激勵、對比和示范”等類型的貧困戶脫貧點評工作,通過群眾會議性的點評、討論、比較和曬單等,讓群眾成為了參與貧困治理的重要力量。地方政府在精準扶貧實踐中強調對多元協同型貧困治理體系的建構,其核心原因在于,新時期的貧困個體以及貧困治理都需要面對更加復雜的因素,而這種復雜治理[25]并非是單一主體能夠有效完成的。
(五)精準扶貧提升地方政府貧困治理的協調統籌能力
貧困成因的復雜性和扶貧工作的系統性要求地方政府在貧困治理當中不斷強化統籌協調能力,這也是中央對地方政府扶貧工作的要求。但地方政府要實現統籌各類資源開展精準扶貧并非易事,從條塊關系的角度看,地方政府扶貧工作中的部門利益分割與信息孤島較難打破,部門溝通不暢且扶貧合力難以形成[26]。同時,在貧困治理實踐中,地方政府不僅經常需要處理責權利不匹配的問題[27],還在貧困治理中的權宜性行為面臨上級政府督查、巡視和評估等帶來的各種風險。盡管從2016年,中央已經出臺了“責任、權力、資金和任務”四到縣的工作機制,但面對繁重的扶貧工作任務,地方政府已有的權力和資源仍顯不足。這就意味著縣鄉政府需要開展創造性的工作,以突破全面從嚴治黨和嚴格權力監督背景下的種種制度性約束。一方面,地方政府盡可能地統籌更多的資源用于脫貧攻堅,并且不能觸碰各種紅線,比如社會穩定、環境保護等;另一方面,地方政府還需要對涉農資金進行整合,尤其是實現政府內部跨部門的協同貧困治理。因而,地方政府需要突破原有的條塊關系,破除原有的部門科層體制進行資源分配的路徑依賴,以實現地方政府行為的創新并實現貧困的整體性治理[28]。國家實施精準扶貧工作在某種意義上構成了地方政府行為創新與能力提升的重要載體,而正是由于精準扶貧的內在要求,才讓地方政府實現“以人為本”的轉型成為可能。地方政府在各種約束條件下產生的貧困治理行為更是難得,其價值在于實現了新常態下的政府行動邏輯的變革。當然,筆者在近期的調查中,縣級財政部門的負責人坦言,在涉農資金的整合方面,他們仍面臨一定的難處,而難題的核心就是無法按照扶貧工作的要求,將各個業務部門的涉農資金或是扶貧資金進行整合使用。因此,我國地方政府對貧困治理的統籌協調治理能力仍有較大的提升空間。
三、新型地方政府形塑的現實困境
國家在精準扶貧的實踐過程中,對新型地方政府的形塑主要體現在:新的工作方法即群眾路線、新的治理理念即發展型治理、新時期的地方治理抓手即中心工作、基層治理組織和治理體系重構以及地方政府統籌協調整理能力的提升等方面,這也構成了筆者所歸納的新型地方政府的主要內涵。從整體上看,精準扶貧對我國新型地方政府的形塑已經有了多方面的顯著體現,但這僅僅是開始,新型地方政府的形塑仍面臨著多方面的現實困境。
(一) 新的群眾路線面臨痕跡管理和形式主義的“圍堵”
盡管地方政府在精準扶貧的實踐中推進了新的群眾路線工作方法,但是大量的信息材料、文字撰寫和表格填報等,導致有限的扶貧干部出現了“身體在場,心思不正場”的情況;對地方政府工作上的過多督查與考核演變為對地方扶貧干部的不信任,從而導致事事留痕、處處留痕等痕跡管理泛濫的事情[29]。一些地方干部為了應付檢查工作的需要,不僅扎實的群眾工作被留痕式的影像工作取代,而且群眾對扶貧干部的評價出現了負面發展的趨勢。一些地方過分強調留痕也是扶貧工作中形式主義的表現。正如研究者批評的那樣,在精準扶貧當中出現了內容形式化和形式內容化的現象。精準扶貧工作中之所以出現形式主義的工作,還有一個重要原因在于,上級政府給地方政府下達或是攤派了不切實際的扶貧工作任務[30]。地方政府在現實約束與考核任務壓力下,只能以形式工作來應對不切實際的工作要求,由此引發扶貧工作中的策略性行為和變通性執行現象的產生[31]。
(二) 新發展理念下的貧困治理面臨多領域政策的壓力
地方政府在精準扶貧過程中實現了發展理念的轉變,新的發展理念中包含了包容性增長、綠色發展、共享發展和以人民為中心等內容。但要真正將這些發展理念融入地方政府的多元扶貧實踐與治理過程卻并不容易。以包容性增長為例,其強調的是貧困人口從經濟發展中實現增收,同時也提升自我發展能力,但實現的情況是,部分貧困戶的增收來源于轉移性支付和政策性分紅,其并沒有帶來貧困戶發展能力的提升,為貧困戶脫貧所提供的精準服務不足[32]。以綠色發展為例,貧困治理也需要守住生態環境保護的底限,但是受環境督查及其整改工作帶來的巨大壓力,扶貧產業發展受環保政策限制顯著。一些地方政府甚至將農戶庭院經濟下的小規模的養豬、養雞等產業進行取締,從而出現了環境保護與脫貧攻堅、民生需求之間無法兼顧的現象[33]。在多重政策約束下,地方政府往往會選擇優先執行短期內政策壓力更大的政策。在共享發展理念下,精準扶貧政策也面臨很大的難題。非貧困戶尤其是建檔立卡邊緣戶,對精準扶貧政策很是不理解,其收入僅僅比貧困線高出幾百元,就無法享受國家扶貧政策的紅利;同時,一些懶漢、超生戶等所形成的貧困戶,也導致了村莊范圍內的公平正義觀念遭受挑戰,從而使精準扶貧的實踐合法性面臨質疑[34]。政府倡導的以人民為中心的發展理念,則在部分扶貧工作中變成了為群眾評價為中心。這在扶貧評估中較為典型。由于貧困戶對幫扶干部不滿意,就會導致主觀評價較低,從而無法形成對干部扶貧工作的客觀評價,最終造成扶貧干部的受挫感和職業倦怠感[35]。所以,地方政府真正將新發展理念轉變為施政理念仍需破除多方面的障礙。
(三) 過分強調扶貧工作的政治性異化了地方政府的貧困治理行為
國家自實施精準扶貧戰略以來,扶貧工作就成為了全黨和各級政府的中心工作,其更是被冠以政治工作并且被附加了從上至下的層層傳導的工作壓力;一些扶貧工作甚至是觸碰了政府工作的底限,但是體制壓力下,地方政府仍選擇“忍氣吞聲”。筆者在云南調查時候,扶貧干部講述了一個扶貧故事:一個貧困戶在達到脫貧標準后,仍不愿意在貧困戶退出的知情單上簽字,并給扶貧干部提出的要求,即把自己家院子的院墻建起來,才同意簽字。最后,扶貧干部在幾番討價之后,只能無奈地選擇為貧困戶建院墻。學者在調查中還發現,一些地方政府為了籌集扶貧資金,甚至跟地方企業形成了利益共同體,導致產業扶貧領域出現了明顯的產業利益精英俘獲[36]。一些地方的精準扶貧工作為了加快扶貧工作的進程,也為了提升扶貧工作的效率,出現了明顯的大戶偏好和規模經營偏好,導致真正的貧困戶被排斥在扶貧項目之外,并在一定程度上固化了貧困群體的社會結構[37]。有明確日期限定的脫貧攻堅要求地方政府要在有限時間內完成本應該在更長時段內才能夠達成的目標,這就導致了一些扶貧政策的制定及其執行都缺乏充分論證,從而出現了扶貧工作的懸浮[38]。當然,地方政府貧困治理異化的突出表現就文本扶貧與數字扶貧,最終形成了精準扶貧工作的內卷化[39]。況且,中央在強調扶貧工作政治性的同時,地方政治所要面對的貧困治理情境則復雜得多,中央的扶貧戰略目的與地方的貧困治理動能間存在張力[40],貧困治理的行政邏輯與治理邏輯間也存在多元的沖突[41]。扶貧工作的政治化并不能化解扶貧工作面臨的具體實踐困境,某些情況下還會衍生新的問題。比如,政府過分強調扶貧工作的政治性化,導致一些貧困戶以不脫貧或是上訪為籌碼,與扶貧干部進行討價還價,最終導致扶貧資源分配與使用上的扭曲,甚至是扶貧資源轉變為鄉村治理和綜治維穩的資源。
(四) 基層組織與治理體系的重構缺乏可持續機制
基層組織的重塑實踐工作基礎在于,精準扶貧精準脫貧是一項限定時內的政治性任務,而一旦精準扶貧工作結束后,地方政府是否還有足夠的動力和資源去進行鄉村基層組織的重構與提升,這是一個令人擔憂的問題。當前,因為鄉村有大量的資源注入,這才出現部分青年人才向鄉村的回流,但一旦從上至下和由外而內的資源輸入不斷萎縮的話,基層組織建設中的后備干部選拔與培養都會變得更為棘手。當前,我國已經形成的多元主體協同的貧困治理體系也有賴于扶貧資源的供給,如果缺乏外部資源的供給,這樣的多元主體參與貧困治理還是否可行,尚需存疑。盡管地方政府在精準扶貧實踐中,貧困戶的參與已經有制度化的保障,但是扶貧以外的其他事項仍缺乏制度保障;從利益相關性上看,貧困戶積極參與貧困治理事務是因為這與其自身利益密切相關,而若是涉及公共利益,很難確保貧困戶還能有較高的參與積極性。所以,無論是從人力資本還是治理資源,地方發展都需要走上更加規范的制度建設軌道。
(五) 地方政府貧困治理的統籌協調能力遭遇專業化部門權力的切割與糾纏
盡管中央出臺了縣級政府進行扶貧資金整合的相關文件,但是部門項目資金的下達都圍繞著條塊分割的部門思路執行,這與當前的預算管理體制相關[42]。這意味著,盡管縣級政府能夠在一定范圍內整合涉農資金,但是與地方精準扶貧的實際需求并非一定匹配。由于針對縣級政府扶貧工作的考核及具體業務部門的扶貧工作考核間仍有內在張力,從而使得掌握行業項目資金的職能部門更期望按照部門利益最大化的要求去進行資源的配置和使用。與此相關的是,由于職能部門往往都擁有特定領域內的專業化知識,在面對其他部門,如扶貧辦、財政局等的整合要求時,往往會以專業化項目的特定要求及其特殊稟賦而導致統籌扶貧資金的行為困難重重。各部門仍按照原有的項目內容進行實施,財政資金整合以推進精準扶貧并未實現實質意義上的落實[43]。對于地方政府而言,貧困治理的統籌協調工作還包含經濟扶貧與文化精神扶貧的統籌[44],建檔立卡貧困戶與邊緣貧困戶扶持政策的統籌[45],貧困村與非貧困村發展支持舉措方面的統籌,統籌精準扶貧當中的制度治理與情感治理[46],在產業扶貧中統籌城鄉發展[47],在扶貧開發與環境保護中做好可持續發展的統籌等。
四、持續形塑新型地方政府的多維路徑
形塑新型地方政府的核心訴求在于其能夠充分回應新時代中國社會的主要矛盾,我國通過系統化的政府行為不僅助力打贏脫貧攻堅戰,更要在城鄉融合當中實現鄉村振興。而基于精準扶貧實踐所形塑的地方政府的新內涵只是地方政府改革進程的開始,其理想的狀態還未到來。因此,新型地方政府的形塑仍需持續推進鞏固。
(一)為地方政府減負,科學評價地方政府工作
國家相關部門應減少痕跡主義和形式主義對地方政府的負面影響,讓地方政府能夠真正地回應地方人民群眾的真實需求,改變只唯上和只唯權的工作考核辦法,讓人民群眾的評價成為地方政府考核的關鍵指標,同時也避免評價中的“群眾中心主義”,讓地方政府在客觀公正的評價氛圍中真正作為。
(二)為新型地方政府的轉型提供持續的資源支持
國家對地方政府的資源支持不僅包含資金和項目,同時還要有政策與制度。資源與資金是回應社會主要矛盾的物質基礎,沒有資源與資金,新型地方政府的形塑是缺乏基礎的,為此需要持續加大轉移性支付力度,做好精準扶貧和鄉村振興銜接的資源供給工作。從制度和政策的角度看,要為地方政府建立責權利更加均衡的施政空間和環境,加大地方政府治理創新的獎勵力度,對于因創新探索而形成的政策失誤,建立起針對相應責任人的容錯與“保護”機制。
(三)建立地方政府向中央和省級政府反饋信息的渠道
盡管地方政府在其政策執行中發現部分政策不切實際或是脫貧群眾的實際需求,但受政府層級的影響,相關情況仍缺乏相應的反饋渠道。作為與基層實踐關系作為緊密的縣鄉政府,其掌握著更高層級政府所沒能掌握的重要信息和現實情況,但卻總是苦于“無處所說”。此外,這種渠道還可以用來反饋不同政策間的張力與沖突的情況,或是政策層層加碼與人為拔高的問題。
(四)建立基層組織建設與地方治理體系重構的長期規劃
精準扶貧工作,無論是基層組織建設,還是基層治理體系的重構,都要走出因事因人的非制度化建設的誤區,避免出現“人走茶涼”和“事終而息”的悲劇,優化權威結構[48]。在鄉村振興的背景下,我們要重點加強基層組織干部的素質培訓和后備干部的培養,通過資源與政策優勢吸引人才回流;通過搭建自治、德治和法治融合的基層治理體系,同時也要處理好市場與政府的關系,實現有效市場與有為政府的同步發展,將執政為民和優先低收入群體受益等原則內化為地方政府的行動邏輯,進而提升地方治理的現代化水平。
五、小結
國家實施精準扶貧既有強大的體制性壓力,也有全社會廣泛的動員與宣傳;面對復雜的貧困治理場域,地方政府為了如期完成脫貧攻堅的政治任務,客觀上一定會出現種種壓力下的變通性、策略性和形式性的扶貧行動;但在從嚴治黨、大力反腐、嚴格督查與嚴肅問責的工作要求下,地方政府也通過內外部貧困治理行動的優化,從而形成創新性的工作機制。精準扶貧的精準性要求在本質上使得廣大地方干部主動地與貧困群眾接觸,并開展大量的社會互動,在此過程中,干群關系一定是被拉近的,不能用形式主義否定廣大扶貧干部的工作,真心付出就可以實現心與心的溝通,這對地方政府的治理工作十分重要。精準扶貧工作中干群間實質性和高密度的互動,也會切實地改變地方政府的行政生態。地方政府應逐漸適應并生成直接為貧困群體服務的文化與社會氛圍。本文對新型地方政府形塑問題的討論并不能遮蔽現有地方政府行政與治理過程中出現的諸多問題,只是倡導研究者要跳出脫貧來重新檢視扶貧工作的成效,更希望能夠帶有建設性地看待精準扶貧實踐中地方政府的治理變革。
作者簡介：邢成舉，西北農林科技大學人文社會發展學院副教授。
中國鄉村發現網轉自：《北京工業大學學報》（社會科學版）2020年第1期
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