2020年中央一號文件已經公布，文件針對今年國內工作兩大任務，脫貧攻堅和全面建成小康社會，對三農工作提出針對性要求。文件只有五個部分，“加強農村基層治理”赫然列入其中，表明鄉村治理之重要。鄉村治理問題被單獨作為主要部分論述，以往17個一號文件中還沒有。這也說明，鄉村治理對于鄉村振興戰略的全面展開，對于國家治理體系和治理能力現代化這一國家制度建設根本目標的實現，具有基礎性意義。今年一號文件強調鄉村治理，當然是因其應作為今年三農工作重點之一，但更重要的是它事關鄉村振興戰略和國家治理體系現代化這樣的長遠戰略。鄉村治理既關系當前更關系長遠的工作。因此，對其的理解就不能僅僅針對當前鄉村治理領域存在的突出問題。
多部門聯動后要求縣鄉村聯動
鄉村治理，基層已經有很多創新，但是在全國普遍的深入展開并未形成一致行動。目前，這一工作，主要仍然靠自上而下的文件和會議推動。2019年6月，全國加強鄉村治理體系建設工作會議在寧波市象山縣召開。中共中央政治局委員、中央農村工作領導小組組長胡春華出席會議并講話。會后，中辦國辦印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，對從省到鄉鎮的各級地方政府提出明確要求，同時，在中央層面建立起協同推進機制，加強部門聯動。至此，加強鄉村治理的工作推進機制由原來主要由民政部負責，工作主要局限在村民自治領域，變為由中央農村工作領導小組抓總和統籌協調，鄉村治理的工作范圍則擴展到包括縣域、鄉域、村域在內“農村基層治理”。在中央農辦具體牽頭領導下，農業農村部合作經濟指導司專門成立了鄉村治理處，相當于中央農辦在此方面的具體辦事機構，來組織對鄉村治理工作情況的具體謀劃和部署，對有關政策措施開展評估，而中組部、中宣部、中央政法委、民政部、司法部、公安部等相關部門則按照各自職責，強化相關工作。中央層面的工作機制形成后，各部門通過縱向的工作指導，相繼出臺了一些政策，資源和力量上的得到強化。但是，中央層面初步的部門協同并不能自動形成對地方尤其是縣以下各級和各部門協同推進的推動。
且不說中央層面的部門協同真正有效運作尚需時日，而在地方，鄉村治理是否能真正落實關鍵看一把手是否真正重視，對建立部門協同機制是否真正重視和切實加強領導。而作為鄉村治理具體工作現場的縣以下各級和各部門，則更是謀劃和展開這項工作的關鍵。
今年一號文件在中央部門協同機制初步建立的基礎上，適時對縣以下的工作體系提出了明確要求。文件提出要“健全鄉村治理工作體系”。具體講，要求縣鄉村聯動，縣靠前指揮、統一協調，鄉鎮加強服務功能，村級推動制度建設，尤其是對縣、鄉提出了更為明確的工作要求。對縣在抓鄉村治理上的工作職能提出了明確要求，即“加強統籌謀劃，落實領導責任”；對縣的工作方式提出了明確要求，即“強化大抓基層的工作導向，增強群眾工作本領”；對縣的工作機制提出了明確要求，即“建立縣級領導干部和縣直部門主要負責人包村制度”。對鄉鎮的要求也很具體，要求“要加強管理服務，整合審批、服務、執法等方面力量，建立健全統一管理服務平臺，實現一站式辦理”。同時對于縣、鄉對村莊的資源下沉，明確提出要充實農村人居環境整治、宅基地管理、集體資產管理、民生保障、社會服務等工作力量。
深層次問題仍需接力探索
對于中央部署來講，加強鄉村治理的工作體系，從中央到地方、從主管部門到協同部門、從縣到鄉，都已經安排停當。但是，鄉村治理體系建設的工作，仍然面臨著以下幾個突出的問題，在這份文件中還沒有透徹闡述。相信這些問題也會在未來工作中被不斷提出。也許，這正是這份文件提出“健全鄉村治理工作體系”后，要由這個工作體系著力加以實踐探索和應對的深層次任務。
第一，如何針對不同鄉村情況，形成有效的鄉村治理模式。鄉村治理工作雖然已經明確了總體工作要求、領導體制，以及自治、法治和德治相結合的目標，也規定了村級各類組織的相互關系，即“基層黨組織為領導、村民自治組織和村務監督組織為基礎、集體經濟組織和農民合作組織為紐帶、其他經濟社會組織為補充的村級組織體系。”但是，有過農村基層工作經驗的人們都知道：在不同地方，在不同村莊，上述的三種治理方式面臨的資源不一，基礎不一，加強面臨的難度不一，往往只能依賴某一維勉力支撐，實現結合往往面臨捉襟見肘；上述的各種村級組織，也面臨人才缺乏，或者短腿的情況。鄉村治理需要破解的難題不少，但成因各異。如何針對不同的突出問題，對不同鄉村進行分類，進行分類指導，文件并未給予充分的闡述。現在仍是層層布置，壓實責任。后續需要因地制宜，創出各種成熟模式。
第二，鄉村治理的經濟基礎如何保障。要想實現三治結合，要想使各類組織都各司其職、發揮作用，一個基礎性條件就是，村莊必須有自己的經濟基礎加以支持。部分地方的鄉賢捐助并沒有可推廣性。那就只有靠發展村級集體經濟，在上級基本的財政支持以外，集體經濟能夠可持續地對村級治理提供支持。對此，近年來各級一直在呼吁加強，但收效不大。改革開放之初多數村莊已把集體資產分光分凈，后來又嚴格限制村干部調整土地和留機動地，法律也規定村不能從集體土地發包中收取承包費，目前絕大多數村莊的村級組織已不再掌握集體土地，集體收入在半數以上村莊都是零。只有城郊村和有鄉鎮工業基礎的村莊才憑借非農產業發展和非農用地出租，少數村莊靠幫助外來資本流轉農地，才有獲得集體經濟收入機會。也就是說，多數村莊的治理仍是靠上級資金輸入來維持的，也自然聽命于上級政府的布置來進行治理。縣級實事求是、放手讓下面探索并給予有力支持還好，如果僅僅依賴照抄文件和開會布置，村級治理就會被束縛、鎖定在“維持會”水平。如何發展壯大集體經濟并構筑集體經濟支持村莊治理的有效方式，仍是加強和改進鄉村治理的突出瓶頸。
今年一號文件并非不重視發展集體經濟，但是對于集體經濟和鄉村治理的聯動性關系還未能點明。在文件有關補短板的保障措施中列出“農村改革”一節，提出今年內要全面鋪開的集體產權制度改革，改革核心內容是對村莊的集體經營性資產進行股份合作制改造。但全國一半以上村莊并無此類資產，自然無法靠這方面改革壯大集體經濟。有經營性資產的村，改革中如何探索經營性資產保值增值方式，也仍需探索，尤其需要《農村集體經濟組織法》等擬議的立法來加以保障。
第三，如何避免在加強村黨支部作用時容易產生的形式主義。在上下都提出加強村級黨組織的政治功能，加強其領導力和組織力的背景下，村級黨建增加了很多政治性、宣傳性的工作，但如果僅僅是把村級黨組織的工作從政治角度加以強調，而不去把村黨組織的政治工作群眾化、在地化、村莊化，村黨組織也難擺脫形式主義、單純技術主義的困擾，長期下來村黨支部和黨員的威信就可能損耗，無法取得村民的真正信任。村黨支部應該真正能給村莊提出發展思路、凝聚各類人才，并以支部帶領黨員、黨員聯系群眾的各種創造性方式將村莊打造成堅強的發展共同體。這方面，全國很多先進的村黨支部的經驗做法值得進一步總結借鑒。
加強鄉村治理任務重時間緊，呼喚擔當者
加強鄉村治理，通過健全縣鄉村聯動的工作體系，壓實縣、鄉兩級責任，當然是眼下急需。但是如何培厚村級集體經濟實力，為村級治理提供堅實支撐，如何真正加強黨員和群眾的聯系和黨支部的動員力和凝聚力，仍然是這份文件貫徹中需要著力加強的方面。當然，這也是去年底確定的115鄉村治理體系建設試點示范縣（市、區）要加以試點和探索的。試點從今年才開始，2021年底結束。而按照去年6月中辦、國辦印發的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，就要實現“到2020年，現代鄉村治理的制度框架和政策體系基本形成，農村基層黨組織更好發揮戰斗堡壘作用，以黨組織為領導的農村基層組織建設明顯加強，村民自治實踐進一步深化，村級議事協商制度進一步健全，鄉村治理體系進一步完善”。115個試點示范縣即使不是在兩年內而是在一年內做到了這一目標，全國近3000個縣級行政區劃單位如何就能在一年內做到。畢竟，115個試點示范縣都是工作基礎好和治理體系成型的縣。也許到今年年底，只能在“基本形成”、“更好”、“明顯”、“進一步”的內涵上做些模糊處理了。
一號文件對鄉村治理工作體系做出部署，我們更期待這一工作體系能切實發揮作用，幫助找到和完善鄉村治理的制度框架和政策體系。在鄉村治理現狀已經不容文字粉飾的全媒體、全透明時代，加強鄉村治理已經是小康社會建成之需，全面加強三農之需，各級黨委政府和全社會都需要切實加強緊迫感。
當前新冠肺炎疫情嚴峻，農村有效抗疫正在對鄉村治理的完善提出進一步要求。有關成績依賴現有鄉村治理組織體系，確保抗疫最終勝利需要完善現有組織體系，而要有效實施鄉村振興戰略，更需系統完善鄉村治理體系。縣委書記、鄉鎮黨委書記、村黨支部書記作為鄉村振興戰略的各級第一責任人，切實要全面貫徹今年一號文件，把加強鄉村治理作為推動鄉村振興戰略的動力。
作者系中國人民大學鄉村治理中心主任、農業與農村發展學院教授
中國鄉村發現網轉自：澎湃新聞
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