當前，我國農業發展面臨著一些突出問題，如大宗農產品國內國際價格嚴重倒掛，農民生產凈利潤很低，農民全面虧損，農產品庫存壓頂，國家收儲代價巨大等，深層次原因是國內國際、三產產業、農業內部產業等“三個資源配置扭曲”。
解困農業，需要深化農業供給側結構性改革，讓市場機制在農業資源配置中發揮決定性作用，調整勞動力、土地、資金等農業生產要素投入結構，理順“三個資源配置”，推動農業生產要素自由流動，促進農業生產提質增效，保障農民利益和國家糧食安全。
大宗農產品價格全面倒掛
1.玉米國內國際現貨價差距很大。近幾年來，玉米國內國際現貨價一直保持很大差距。2014年玉米國內現貨價比國際現貨價甚至高出1700元/噸左右。2015年以來，玉米國內國際現貨價差距保持在1000元/噸以上，最高超過1400元/噸。國內玉米價格與進口玉米價格進行比較，就會發現國內玉米生產成本過高，毫無比較優勢。2015年10月16日，我國配額內玉米進口到岸完稅價只有1601.97元/噸，比國內玉米現貨價低460.22元/噸。其實，無論是從長期的玉米現貨價比較看，還是從某個時點的FOB（船上交貨價）監測數據看，我國玉米生產成本價格要比國際玉米生產成本高很多，毫無競爭優勢可言。
2.小麥國內國際現貨價差距較大。近兩年，小麥國內國際現貨價差距保持在800元-1300元/噸之間，2015年10月份之后，國內小麥現貨價雖有所下降，但小麥國內現貨價比國際現貨價仍然高出900元/噸以上。
3.稻谷國內國際現貨價差距也很大。自2009年到2012年，我國稻谷價格從2000元/噸攀升到2800元/噸左右，并在隨后3年內一直保持在2800元/噸左右。到2015年下半年，稻谷國內國際現貨價差距也在1300元/噸左右。
4.豬肉價格是進口價格的2倍上下。近5年來，豬肉價格一直在24元/公斤上下波動。同期進口價格相對平穩，一直在12元/公斤上下波動，波動幅度很小。近兩年，我國能繁母豬快速減少，生豬供給大幅度減少。在國內豬肉消費量穩定增長、進口豬肉又難以彌補國內供需缺口的情況下，國內豬肉價格必然迎來一定時期的上漲，國內豬肉與進口豬肉的價格差距將進一步拉大。
5.棉花價格差距大幅度縮小。自2011年我國實施棉花臨時收儲政策以來，國內國際棉花價格差距長期保持6000元/噸-8000元/噸的水平，2013年年底差價甚至超過8000元/噸。近兩年棉花進行目標價格改革后，國內棉花價格和進口棉花價格差距保持2000元/噸左右，差距明顯縮小。
6.大豆國內國際價格基本趨于一致。我國大豆進口已經放開，大豆進口關稅稅率僅為3%。2015年12月中國海關總署發布的數據顯示，2015年全年大豆進口量已經達到創記錄的8169萬噸。因為關稅很低，我國大豆和進口大豆成本價格價差保持在較合理的水平。在進口大豆到港成本價的基礎上，計入各項費用，國內國際大豆價格逐步趨于一致。
7.國內白糖價格約是進口價格的2倍。從近幾年的數據看，國內白糖價格保持在進口價格的2倍左右，價格差距保持在2000元/噸-3000元/噸的水平。
總之，近幾年來，我國糧棉油糖肉等大宗農產品國內國際價格差距一直保持在較高水平，除了大豆等完全放開的農產品價差逐步減小，食糖、豬肉等農產品價格倒掛程度逐步加深，大宗農產品價格嚴重倒掛已經成為我國農業發展的突出矛盾，給農業發展帶來巨大壓力。
農民全面虧損
國內主要農產品價格居高不下的同時，大宗農產品生產凈利潤反而很低，農民陷入全面虧損。可以預見，在2015年我國農業生產人工成本、物質費用仍處于上升勢頭，除了個別農產品比如生豬價格有所回升養殖利潤可能會有提高，農民仍然全面虧損。
1.三大主糧生產凈利潤很低。據國家發改委數據，糧食種植凈利潤很低。2014年稻谷種植凈利潤為204.83元/畝，小麥87.83元/畝，玉米81.82元/畝，比2013年略有改善。但2015年玉米臨儲收購價最高降低了0.13元/斤，據匡算，即便玉米種植人工成本、物質費用不提高，農民也將虧損19元/畝。2014/15年度我國東北玉米臨儲收購量在7000萬噸左右，若2015/2016年度繼續保持上一年度收購水平，東北地區農民收入將至少減少182億元，農民虧損面很大。
2.經濟作物全面虧損，棉花虧損嚴重。據國家發改委數據，2014年我國除糧食外的大宗農產品生產凈利潤幾乎全為負值。我國甘蔗種植凈利潤為-150.04元/畝，2010年到2013年國內甘蔗每畝凈利潤從785元/畝下滑到116.81元/畝， 2014年降到負值。從棉花看，棉花凈利潤在2010年到2013年從983元/畝連續下滑到-214.98元/畝，2014年甚至為-686.44元/畝。從大豆看（這里把大豆歸為油料類），2013年國內大豆每畝凈利潤已經下滑到33.68元/畝，2014年降為-25.73元/畝。
3.生豬養殖整體虧損。2010年到2013年我國生豬養殖整體凈利潤從417.41元/頭連續下降到-1.09元/頭，處于總體虧損狀態。2014年生豬養殖虧損更加嚴重，生豬養殖為-128.26元/頭、其中散養生豬為-242.04元/頭，規模生豬為-14.18元/頭。2015年下半年以來，豬肉價格迎來恢復性上漲，生豬養殖盈利狀況有所改善。但長期看，國內國際豬肉價格長期嚴重倒掛，國內豬肉價格是進口價格的2倍以上，國內生豬養殖企業將面臨國際肉類企業巨大的競爭壓力。
農產品庫存壓頂
我國糧食庫存壓頂問題尤為突出。從三大主糧看，根據2015年下半年的預測，2015/2016年度我國玉米、小麥、稻谷庫存合計高達2.54億噸，將創歷史最高記錄。其中，據萬得資訊數據，小麥庫存預計為5559.7萬噸，小麥庫存消費比預計為52.5%，比全球高20.7個百分點。玉米庫存預計高達1.62億噸，占全球庫存的85.66%。預計2015/2016年度庫存消費比達87.09%，比全球庫存消費比高67.85個百分點。按照庫存消費比17%的糧食安全標準計算，我國多儲備了1.34億噸高價玉米。隨著玉米臨儲再次啟動，玉米庫存將再次攀升。
這么高的糧食庫存是怎么形成的？從供給側看，一是糧食價格支持政策有力推動產量增長。2010年以來我國三大主糧總產量從4.25億噸提高到5.01億噸，增產17.88%，玉米增產幅度達33.10%；小麥增產16.30%；稻谷增產4.79%。二是糧食價差驅動進口量快速上漲。2010年以來，三大主糧國內國際價格差距一直保持在較高水平，驅動進口逐年增加。據國家糧油信息中心公開數據，2010年我國稻谷（按照大米：稻谷=7：10換算）、小麥、玉米進口量合計有331.39萬噸，2015年約達到1301.30萬噸，增長3倍。
從糧食總供給看，2010年-2015年我國三大主糧產量和進口量合計從4.29億噸大幅提高到5.14億噸，幅度達19.81%。玉米提高幅度最大，達35.26%，小麥次之，提高17.92%；稻谷最低，也有7.09%。從需求側看，我國糧食總體消費量小幅平穩增長。2010年-2015年三大主糧消費量從4.53億噸上漲到4.74億噸，僅上漲4.63%，比供給上漲幅度低15.18個百分點。玉米消費量上漲13.76%，比供給上漲幅度低21.5個百分點；稻谷僅上漲0.22%，小麥甚至下降1.8%。供需變動的結果是2010年-2015年三大主糧總供給量累計達28.56億噸，而同期總消費量累計僅27.36億噸，供給比消費多1.20億噸。加上同期累計進口超過2000萬噸玉米酒糟，以及大量大麥、高粱的替代作用，保守估計糧食庫存增加量或超過1.4億噸。
從棉花看，自2011年我國實施棉花臨時收儲政策以來，國內國際棉花價格長期保持較大差距。在大量進口棉花、棉紗的替代作用下，生產的就都進入了倉庫。據修正后的數據，2014年、2015年期末我國棉花分別高達1285萬噸和1196萬噸，皆占全球棉花期末庫存的58%以上。同期我國棉花年末庫存消費比處于極高水平。2013年至2015年期末我國棉花庫存消費比分別達到161%、171%和163%，比中國以外地區高出112個、116個和112個百分點。
國家收儲潛虧巨大
這些年來，我國實際上是在以舉國之力為世界農產品市場托底，不僅使我國面臨極大的去庫存壓力，而且付出了巨大代價。目前我國玉米進口到岸完稅價比國內玉米批發價還要低460元/噸左右。按照我國多儲備了1.34億噸玉米計算，當前全球玉米供給充裕，若適時進口補充庫存，可為國家節省600億元以上。又據大連商品交易所人員估計，我國玉米庫存費用，包括倉儲、運輸、利息等各種成本約為300元/噸。我國多儲備了1.34億噸高價玉米，相當于多支出400億元的庫存費用，國家玉米巨量庫存潛虧合計高達1000億元。
我國農業生產出現的嚴重問題讓國家處于“兩難困境”。一方面，若降低農產品支持價格以減輕收儲壓力，農民生產利潤將進一步下降，虧損面更大，糧食產量也會下降。另一方面，若保持或提高支持價格以保護農民利益，則國內國際價格倒掛更加嚴重，國家收儲潛虧更大。長期看，國家補貼成本高、收儲代價巨大、土地水資源嚴重透支、國際農產品市場價格壓力極大，我國農業發展根本不可持續。
深層次原因
農業的這些嚴重問題，深層次原因是我國沒有以市場需求為導向調整農業生產，即消費者需要的、市場緊缺的農產品農民沒有生產，消費者不需要的產品又生產太多。中央農村工作會議也強調，要使農產品供給數量充足、品種和質量契合消費者需要，真正形成結構合理、保障有力的農產品有效供給。當前問題實際上是市場在資源配置中沒有發揮作用，三個資源配置被扭曲，農業生產要素流動遇到嚴重障礙。
（一）國內國際農業資源配置扭曲。國內國際大宗農產品價格嚴重倒掛的現象，實際上表明我國未能根據國際農業資源的變化來配置國內農業資源。2016年中央“一號文件”指出，在受國際農產品市場影響加深背景下，如何統籌利用國際國內兩個市場、兩種資源，提升我國農業競爭力，贏得參與國際市場競爭的主動權，是必須應對的重大挑戰。
我國農產品平均關稅稅率只有15.6%，對農產品保護力度是很低的，換而言之，我國已經逐步進入一個開放的農業貿易和投資體系中。想方設法擋住進口，短期看有風險，長期看很困難。短期內國內國際大宗農產品價格倒掛現象會越來越嚴重，形成價格堰塞湖，一旦湖堤崩潰，將對我國農業造成更大沖擊。長期看我國作為全球農業體系中的一員，若不能根據國際農業資源的變化來配置國內農業資源，既不符合世界農業經濟發展潮流，也違背基本經濟規律。
（二）三次產業之間資源配置扭曲。我國三大產業就業比重中一產比例仍然偏高，近幾年我國各大宗農產品價格連年上漲也減緩了農村生產要素，尤其是農村勞動力向第二第三產業轉移的步伐，降低了資源配置效率。我國農產品加工業產值與農業產值之比偏低，農產品產量大但是加工轉化率低，農產品附加值不高，豐富的農產品資源優勢并沒有通過加工業的發展轉化為商品優勢和經濟優勢等，表明我國一產與二產、三產之間資源配置扭曲。
（三）農業內部產業資源配置扭曲。我國土地密集型農產品比較效益一直極低。據發改委數據，2014年我國棉花、糖料、大豆等土地密集型農產品生產凈利潤都是負值。2014年蔬菜平均每畝凈利潤為2069.78元，是稻谷的10.1倍，小麥的23.6倍，玉米的25.30倍。2014年蘋果種植每畝凈利潤為3480.85元，是稻谷的17倍，小麥的39.6倍，玉米的42.5倍。據統計數據，全國所有產糧縣，糧食產量集中，經濟發展水平就越落后，人均財力就越低，對轉移支付的依賴也就越大。這充分說明我國糧食、棉花、糖料等土地密集型農業產業與水果、蔬菜、水產品等勞動密集型、技術密集型農業產業之間資源配置不合理。
推動要素自由流動
要解決這些嚴重問題和深層次矛盾，必須貫徹落實十八屆三中全會“使市場在資源配置中起決定性作用”精神，貫徹落實中央農村工作會議和中央一系列“一號文件”精神，深化供給側改革，對農業資源配置進行結構性調整。以市場需求為導向，調整勞動力、土地、資金等農業生產要素投入結構。運用必要的行政手段，理順國內外、三次產業、農業內部產業之間資源配置，推動農業生產要素自由流動，構建農業發展新戰略。
（一）改革直接價格補貼為間接補貼。理順農產品市場價格機制，通過市場來調節一二三產間的資源配置,提高農民勞動生產率。進一步推進戶籍制度改革，促進農村勞動力就地就近轉移就業創業，加快培育中小城市和特色小城鎮，增強吸納農業轉移人口能力，從根本上改善農村人地之間的緊張關系。同時推進農村土地確權，加快土地要素流動；發展新型產業、互聯網農業等，引導二三產業資金、技術進入農業。中央農村工作會議提出要種養加一體、一二三產業融合發展；2016年中央“一號文件”提出大力推進“互聯網+”現代農業，應用物聯網、云計算、大數據、移動互聯等現代信息技術，推動農業全產業鏈改造升級等。實際上就是要求改善三次產業之間資源配置扭曲的情況，通過市場來調節一二三產之間的資源配置，提高農民勞動生產率。
長期來看，除口糧等必須確保絕對安全的品種，應讓市場在農業生產要素配置中發揮應有作用。同時，國家把節省下的農業價格支持費用、農產品倉儲費用，國家農產品儲備“走出去”獲得的盈利等資金整合起來，大力支持農產品加工業的發展，提高農產品加工轉化率和附加值，增強對農民增收的帶動能力；支持一二三產聯動，把農產品資源優勢轉化為商品優勢和經濟優勢；加大資金投入，大幅增加農業生產能力建設補貼，降低農業單位產品生產成本；構建生產者收入保障體系，彌補價格波動導致的收入損失；下力氣完善農村醫療、養老等社會保障制度，提高保障水平。
（二）加快培育農業比較優勢。從世界農業發展大局看我國農業發展，就應根據其他主要農業國家發展特點培育我國農業比較優勢，推進我國特色農業現代化。我國人均耕地面積很小，平均經營規模僅相當于韓國和日本的1/3、歐盟的1/40、美國的1/400。部分品種規模經營程度更低，湖南省是我國水稻主產區，戶均耕地不到4畝，北海道長沼地區是日本的水稻主產區，戶耕地超過200畝。從世界農業資源配置角度看，在我們已經缺少有效保護手段的情況下，我國如此低的人均、勞均土地資源，卻下力氣支持水稻、小麥、玉米、大豆、棉花、糖料等土地密集型農產品，對培育我國農業比較優勢發揮不了太大作用。
從數據看，我國蔬菜、水果、桑蠶等農業產業產值、利潤較高。培育我國農業比較優勢，應該大力支持蔬菜、水果、桑蠶、水產品等勞動密集型農產品。事實上我國已經成為蔬菜、茶葉、水產品等勞動密集型農產品出口大國。現在，一方面要貫徹落實2016年中央“一號文件”提出的積極培育家庭農場、專業大戶、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體，加快土地、資金資源要素向優秀的新型的經營主體聚集，提高農業競爭力。另一方面要改變農業內部產業之間資源配置扭曲狀況，培育畜牧業比較優勢，推進特色農業現代化。
（三）建立三個層次農產品儲備體系。充分利用國內外兩種資源兩個市場，鼓勵國有和民營糧油企業在全球范圍內布局，在主產國投資建立倉儲物流設施，儲備大宗農產品，以降低儲備成本，提高儲備效率，實現國家戰略。具體舉措可以考慮將我國農產品儲備劃分為口糧、谷物和大宗農產品儲備三個層次。
第一層次是口糧儲備。建議國家根據稻谷和小麥的生產、消費周期等確定國內口糧儲備安全線，以國有糧食儲備單位為主體，主要在國內儲備必要的口糧，確保“口糧絕對安全”。
第二層次是谷物儲備。加強對全球重點國家農業開發潛力、環境與風險分析，預先做好玉米等谷物進口規模、價格和來源地研究，統籌利用國際國內兩個市場兩種資源，保障谷物供給。國家確立谷物總體儲備基本安全線，玉米及超過安全線以外的口糧，部分由國有及民營糧食企業在全球布點聯合儲備，部分可以參考“東盟+3”大米應急儲備的方式聯合其他國家進行儲備。
第三層次是除口糧、谷物的大宗農產品儲備。國家發布儲備指導數量，具體操作主要由國營民營企業共同在全球布局完成。2016年中央“一號文件”指出，應優化重要農產品進口的全球布局，推進進口來源多元化，加快形成互利共贏的穩定經貿關系。應加強對全球重點國家，尤其是對“一帶一路”沿線國家和地區及周邊國家和地區的農業開發潛力、環境與風險分析，促進農業“走出去”，加快農業投資貿易步伐。
（四）更好發揮政府作用，保障國家糧食安全。應針對糧食生產特點，采取不同措施，保障國家糧食安全。一是貫徹“口糧絕對安全”大政方針，保護好農民積極性，防范口糧受進口沖擊大幅減產。二是慎重制定和發布糧食保護價。保護價要能發揮出對糧食生產規模、結構的調節作用，避免種植后發布保護價，損害農民利益、影響糧食安全。三是盡快制定實施耕地輪作休耕政策，防止耕地拋荒，確保耕地生產能力不降低。
作者系國務院發展研究中心農村經濟研究部副研究員
中國鄉村發現網轉自：財新《中國改革》 2016年第3期
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