全國2800多個縣（市、區）委書記，為官之道千差萬別，工作方式“行無定則”。他們中的絕大多數，思想和行為具有多重性。在價值追求上，他們既有“執政為民，造福百姓”的理念和程度不同的“先憂后樂”情懷，又不能完全擺脫職務升遷、生活安逸、封妻蔭子、名留青史等個人利益方面的謀算和追求。在組織經濟建設、實施各項改革、維護社會穩定、解決民生問題等工作中，他們既表現出較強的攻堅克難和靈活變通能力，為我國的現代化事業做出了突出貢獻，又存在某些急功近利、忽視法制等不良傾向，經常說些言不由衷的假話、空話、大話、套話，做些好看不中用的表面文章。在統帶班子和干部隊伍的過程中，他們既有“儒氣”，又有“霸氣”；既能不同程度地貫徹落實民主集中制原則，團結大家齊心協力開展工作，又不時采用藏鋒掩愚、巧施恩惠、平衡牽制等“馭人”謀略來樹威立尊。在反腐倡廉方面，他們既能一定程度地用黨紀政紀約束自己，并花費一定氣力按上級要求推動治下的黨風廉政建設，又不同程度地存在自律不嚴格、懲治腐敗力度不夠等問題。
按黨規國法、圣賢教誨、上級要求來衡量，縣委書記們的為官之道，包含著大量的“非規行為”。其中，有些行為雖然與“革命道理”不太合拍，故而難登大雅之堂，但是符合社會管理的常規，因此有助于創造性地貫徹落實國家法律和黨的政策，有助于化解改革開放和現代化建設事業中的各種矛盾。但是，不能否認，有些行為背離了執政為民的基本方向，突破了合法謀私的底線，具有多方面的消極作用。如：掩蓋體制上政策上的缺陷，延緩依法治國進程；破壞法規和政令應有的統一性和嚴肅性，助長上有政策、下有對策、有令不行、有禁不止的不良傾向；滋生“土皇帝”、“山大王”之類的腐敗分子；損毀政府公信力，動搖執政黨的執政基礎；不同程度地損害國家或群眾利益，加劇了某些社會矛盾，等等。
遏制“行無定則”、“非規施政”的消極后果，促使縣委書記們的權力照章運行、依法運行，應該是我們黨強化自身建設、提高執政能力的一個重大課題。改革開放以來，我們采取的主要措施大體包括以下七個方面：一是不間斷地開展各種名目的教育、培訓活動。二是高度重視縣委書記的組織選拔和異地交流。三是頻繁發文、開會，對縣委書記提出越來越高的要求。四是不斷強化紀檢組織等監督管理工作機構。五是加大政績考核和督促檢查力度，同時，開展各種達標競賽、擴大“一票否決”范圍。六是不遺余力地打造先進典型，大張旗鼓地宣傳典型經驗。七是不時上收權力，對一些實權部門實行垂直管理。
這些措施的積極作用自不待言，但也有一定的消極作用：進一步固化和強化了高度集權的領導體制和“全控型”領導方式，在實施過程中往往走樣變形，從而助長了假大空俗、媚上欺下、形式主義等官場惡習，擠壓了基層民主自治的空間，遏制了民間力量的發育和成長，虛化了國家權力機關的地位，弱化了民眾對公共權力的監督，積累了一些社會矛盾。
黨和國家應該認真吸取歷史教訓，正視現實矛盾，以堅決的態度、高超的智慧、穩健的步伐推進縣政綜合改革，在規范縣級官員權力運行、構建陽光政治上取得實質性突破。否則，不但縣委書記為代表的官員們非規施政甚至濫用權力的問題可能愈來愈嚴重，還可能導致“文革”式的悲劇重演，使國家和民族陷入災難。
中共十八大報告指出：“必須繼續積極穩妥推進政治體制改革，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，以保證人民當家作主為根本，以增強黨和國家活力、調動人民積極性為目標，擴大社會主義民主，加快建設社會主義法治國家，發展社會主義政治文明。”
周天勇、王長江、王安嶺等學者主編的《中國政治體制改革研究報告》（1）客觀分析了我國三十年來政治體制改革的現狀，提出了推進政治體制改革的具體建議。
根據十八大精神、學者建議和縣級權力運行的現狀，筆者認為，縣政改革的方向應該是：在黨的領導下，實現充分的民主法治和有限自治。應通過15年至20年的努力，在以下七個方面取得突破性進展：
1、堅持縣委集體領導，理順黨委、人大、政府之間以及黨委與司法機關的關系
理順黨政關系，是我國政治體制改革無法回避的課題，也是縣政綜合改革的一大難點。從現行理論說，縣級黨政關系在大原則上應該是明確的，那就是既要堅持縣委集體對政府的領導，又要避免以黨代政，權力過于向書記個人集中。現在的關鍵是要找到實現這一原則的具體途徑。
今后的改革，我們仍然面臨著兩難的選擇：如果保持現行的縣級權力格局不變，在一定歷史時期內，顯然有利于保持縣級黨委的領導地位，有利于鞏固我黨在全國的執政基礎，也有利于一定程度的政令統一和一定時期的社會穩定。但是，不可能解決黨政不分、權力過于向書記集中、人大權力機關虛位等問題，也很難消除腐敗滋生、形式主義泛濫等官僚主義痼疾，最終，可能導致執政黨合法性逐步消減乃至徹底喪失。如果按照“黨的領導主要是路線方針政策的領導”和“黨的領導就是領導人民當家作主”的理念和充分發揮政府職能作用的思路去設計縣級領導體制，合理并清晰地劃分縣委和政府之間的權力邊界，則很容易“虛化”縣委權力，從而動搖我黨的執政基礎，并帶來社會治理的某些消極后果。在我看來，企圖在“兩難”中找出一個兩全其美的辦法，似乎不太可能，只能兩弊相權取其輕。從人民大眾的根本利益和執政黨的長遠利益考量，必須按照十八大關于“改進黨的領導方式和執政方式”的要求，建立黨委、人大、政府分權制衡、各司其職的縣政格局。
是否可以考慮，縣委對縣政的領導由前臺走向幕后、由直接轉為間接、由無限轉為有限。這種幕后的、間接的、有限的領導，可通過三條渠道來體現：一是向人大、政府和民眾宣傳黨的綱領和黨委的政治主張，保證縣級政治權力沿著執政黨所規定的大方向和在黨領導制定的法律框架內運行。二是組織黨員參加人民代表和縣、鄉官員的選舉，并向人大、政府以及法檢兩院推薦重要干部人選，保證中共黨員在兩大機關中占據人數和位置上的優勢，為黨的主張融入行政及司法工作提供人事保證。三是對黨員進行有效管理和教育，使他們在各項建設事業中發揮模范帶頭作用，以增強黨的合法性基礎。對于公共設施建設、財政資金分配、公眾生產生活等應由政府管理的事務和司法機關的執法行為，縣委不再干預，也不再向社會發布指令性的文件。
這種領導方式，層次雖然比較高，但似乎不太“實惠”，也可以說比較“虛”、比較“弱”，它使縣委及其所屬的各部門成了清水衙門。但它有利于實現依法治縣、分權制衡，也有利于黨的自身建設。
政府應成為名副其實的政府，它在黨的政治領導下，依法獨立行使行政管理權，對法定權力機關——人民代表大會負責并報告工作。
人大應成為名副其實的權力機關和人民代議機關，依法行使對本縣重大事項的決定權、“一府兩院”的干部任免權和監督權。
在這樣的權力分配格局下，縣委書記的地位將有所下降，不再是集各種權力于一身的“一把手”。縣長和人大主任的權力將大幅度提升，特別是縣長，將成為名副其實的“一縣之長”。這樣就產生一個新的問題，即縣長也可能獨斷專行、濫用權力。所以，必須切實提升人大的地位和法律的權威，確保縣長在人民代表的監督下依法行政。
在新的權力格局下，縣委、人大、政府三大機關及法檢兩院的職能和權力不再交叉，但縣委與人大、縣委與政府、縣委與法檢兩院之間，人員可以交叉任職。縣委書記可以單獨設立，也可以兼任縣長或人大主任；縣委常委或委員可以兼任人大或政府、兩院的領導職務。人大與“一府兩院”之間，人員不可兼職。
2、理順上級政府與縣級政府的關系，在下放權力的同時，依靠民主和法治建立對縣級政府的剛性約束，實現縣政有限自治
多年來，中央和省、市、縣之間，權力上收還是下放，一直是個大難題，在破解這個難題過程中，“一放就亂，一收就死”之類的問題常常出現。
今后的縣政改革，也同樣面臨著兩難選擇。所以，理順上下關系，應包括集權與分權兩方面內容，但從總體上說，應該以下放權力為主，逐步實現縣政有限自治。
據黨國英先生研究，地方自治是一切現代國家的制度安排，只是自治程度不同而已。歐洲一些國家至今仍然在推進地方自治。我國改革以來擴大地方自主權的方針，實質上也是推進地方自治。除了關系全局的少量事務由中央和省級政府掌控，縣級政府必須對上負責以外，絕大部分公共事務都應放給縣里自主管理。同時，大力發展基層民主，健全人民代表大會制度，強化對縣級政府的法律監督和民主監督。
這樣的制度安排，并不是完美無缺的，它對于中央集中權力和舉國辦大事，肯定帶來諸多不利因素，但是，它可以有效避免權力過于集中所帶來的資源浪費、官僚主義、效率低下、權力尋租等種種弊端，促使縣級官員真正把對下負責、為民謀利作為施政辦事的第一出發點。
應減少行政層級，加快省直管縣的改革步伐。
應該轉變權力縱向分配過程中過分倚重高層領導個人偏好的“人治”傾向和隨意性，盡快實現中央與地方、省市與縣（市）之間關系的制度化和法治化，使縱向權力分配保持均衡、穩定的狀態。
3、理順政府與社會的關系，大力推進基層群眾自治
十八大報告指出，“在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，是人民依法直接行使民主權利的重要方式。”
在上級政府向縣級政府下放權力的同時，縣級政府也要理順同基層組織和民眾之間的關系。應大力扶持各種民間團體發育成長。縣級政府應根據基層自治組織和民間團體的發育程度，劃分各自的管理范圍，把一部分社會事務交給“社會組織”，以逐步實現全能政府向有限政府的轉變。
農村稅費改革以后，鄉鎮政府已經處于懸浮狀態。應該根據各地的實際情況，逐步將其變成縣政府的派出機構或自治組織。
4、積極發展黨內民主，增強黨的創造活力
這是中共十八大提出的要求。從我國的政治現狀看，在縣一級進行黨內民主制度的創新，不但可以引領和帶動人民民主，而且可以為更高層面的民主建設積累經驗，還可以防止在縣級人大、政府實行競爭性選舉之后黨權旁落，動搖黨的執政根基。
縣級黨內民主建設，從制度化的角度看，關鍵在于“黨內權力授受的創新”（2）。具體說，應在以下幾方面盡快取得實質性突破：
一是實行黨代表競爭性的直接選舉。推廣四川省雅安市雨城區和滎經縣的經驗，改變由組織提名或組織授意確定候選人的做法，把提名權直接交給黨員，并履行代表參選人自我推薦、在選區內與參加選舉的黨員見面等程序，把競爭引入整個選舉過程。
二是增加黨代會召開次數，至少每年召開一次。
三是明確黨代會黨內權力機關的地位，減少執行機構的層次。從縣級工作實際看，黨代表人數可以大幅度減少，便于召開會議和行駛權力機關的職能。與之相適應，應推廣湖北省羅田縣的經驗，取消常委會設置，由代表大會直接選舉委員會作為黨代會的常設機構和執行機關。委員會人數應該減少，成為一個專職工作班子。
四是改革黨委會成員選舉辦法。現行的縣級黨委會及常委會的產生辦法是：黨委委員候選人由上屆常委會提出預備人選，報上級黨組織批準后，由黨代會選舉；其中的常委會委員，由上級黨組織考核確定人選后，交新選舉出來的黨委會正式選舉；在選出常委會后，再根據上級黨委確定的候選人人選，選舉常委會的核心成員，即書記、副書記。這樣的選舉，代表的意志無法得到體現，基層黨員更沒有參與的機會。應在取消常委會設置后，實行委員會委員及書記、副書記“兩票制”直接選舉。換屆選舉前，由上級黨委確定職數，由全縣黨員推薦或由黨員個人自薦，形成候選人備選名單。然后，由全縣黨員對這些初步人選進行推薦票決。上級黨組織從外地調入的干部，要嚴格控制數量，并將他們與擬任職縣黨員推薦的人選一并交給黨員進行票決。上級黨組織根據推薦票決情況和一定的差額確定正式候選人，最后由黨員代表大會直接選舉產生書記、副書記和其他委員會成員。
五是嚴格限制領導干部的屆中調整。除極特殊情況外，經選舉產生的黨委會成員，特別是書記、副書記，在任期內不能調動，以體現對黨內民主的尊重。
5、健全人民代表大會制度，推進人大、政府選舉方式改革
黨中央一再強調，人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度。發展縣政民主，必須把縣級人民代表大會制度做實。
首先，要減少代表數量，逐步實現代表專職化。縣級人大代表一般不宜超過百人；人大監督對象“一府兩院”官員比例要逐步減少，直到完全退出人大代表席位；代表的全部或半數以上，要專司其職。
其次，縣級人大代表要真正實行競爭性的直接選舉。鼓勵各民主黨派、社會團體及公民個人積極參與選舉；所有參選人，都要履行自我推薦、與選民見面、發布競選演講等程序；所有參選人，都應平等地列入預備人選名單，以擴大差額比例，如果參選人過多，可以通過預選的方式確定正式候選人；減少向選區“派選”候選人名額，除擬作縣人大常委會組成人員的人選以外，其他縣級領導干部應在機關選區內與普通公務員一道參加競選。選上自然很好，選不上也不應影響其在黨內選舉中獲取黨內職務或在后續的官員選舉中獲得政府、“兩院”的職位。
再次，要強化人大常委會機關建設。下決心改變縣委、政府及法檢兩院負責人退休前到人大任職的現狀，優化人大工作隊伍的年齡結構和知識結構。要減少兼職比例，逐步實現人大常委會組成人員的專職化。
隨著黨政關系的逐步理順，縣級政府領導人的選舉將顯得日益重要。縣政府領導人的選舉改革，應該分兩步走。第一步，在目前間接選舉的基礎上引入競爭機制。上級黨組織的提名，要擴大差額比例，正職領導人，也要提出一名差額人選。允許和鼓勵民主黨派、社會團體和公民個人聯名提出候選人，特別是要允許和鼓勵人民代表聯名提出候選人。各種渠道提出的候選人，地位應該平等。如果候選人過多，可以通過預選確定正式候選人。選舉前，大會主席團應組織候選人與代表見面，并發布競選演說。第二步，在先行試點的基礎上，在部分縣（市、區）實行政府正職由全縣選民直接選舉、副職由人民代表大會選舉的新辦法。這樣，既可以提高民主層次，擴大公民有序參與，又可以使正職候選人落選后有機會參與副職的競選。
實行競爭性選舉，必須與堅持黨管干部的原則結合起來，采取穩妥的措施推進。步子不一定太大，速度也不一定太快，但要扎實推進，真實有效，不能停滯不前，更不能搞得不償失的形式主義。
6、繼續精簡機構和編制，構建小政府大社會的治理格局
改革開放以來，我國進行過多次機構改革，但是，機構臃腫、人浮于事的體制病并沒有絲毫減輕。隨著黨政關系和上下關系的理順，縣級機構精簡成為必然和可能。
縣級政協，應大幅度精簡，也可以不單獨設立，其民主監督和政治協商職能歸并到人大和工會、工商聯等社會團體。
縣委可以設置組織、宣傳、紀檢、群眾工作四個部和一個辦公室，人員可以精簡50%以上。統戰工作可以歸并到宣傳部門，政法委的主要職能可以移交到人大。
“黨管干部”的范圍和方式應做大幅度調整：一是協助上級黨委做好對縣級領導班子人選的醞釀、提名、考核和選舉等項工作；二是組織好鄉鎮正職領導的醞釀、提名、考核和選舉工作；三是向人大推薦政府組成人員（包括重要部門的正職）和法檢兩院主要負責人的人選。其他干部的任用，應該適度分權：鄉鎮副職，可由正職提名，民主選舉，報縣委、縣人大和縣政府備案；法檢兩院的副職，由人大任命；政府各部門的副職，由政府黨組任命。
在黨政職能基本厘清的情況下，黨員領導干部違法和違反政紀行為，可由政府監察部門和政法機關調查處理，只有違反黨內紀律的行為（這樣的行為肯定很少），由黨的紀檢部門負責查處。這樣，紀檢部門不但不需要升格或垂直管理，而且可以作為縣委一個工作部門，內設機構和人員可以大幅度減少。也可以在現有體制下，繼續實行與政府監察部門合署辦公。
人大的人事部門和內務司法部門應該適當加強，凡由人大任命的官員，人大都要擔負其考核、甄別和履職過程中的監督職責。對司法機關的監督和協調，應該適度加強。
政府應該加快職能轉換，精簡工作任務和行政權力，精簡部門設置和人員編制，實行比較徹底的大部制，逐步成為有限的、服務型的公共管理機關。
7、構建透明民主的財政體制，保證政府工作在陽光下運行
在諸多公共管理領域中，財政預算和決算居于核心地位，如果老百姓對政府有多少錢搞不清楚，對這些錢怎么花沒有參與權力，民主就成了好聽不中用的空中樓閣。所以，縣級政權的民主法治建設，必須突出財政預決算制度的法治化、透明化和民主化。從一定意義上說，透明財政是民主和民生的最佳結合點。離開財政透明，任何黨務政務公開都將暗淡失色。
首先，應該把縣級政府的所有收入，包括國家轉移支付的各類資金，全部納入財政預算，以徹底堵塞財政“黑洞”。
其次，預算科目必須科學詳盡，讓所有人大代表和具有財經常識的公民都能看得懂，為民主決策和監督提供基本條件。
再次，應實行徹底的預算民主。人民代表大會審議財政預決算報告的時間必須延長，防止走過場；包括國家轉移支付資金在內的財政資金如何使用，必須根據額度和用途，由人民代表大會或受益單位的民眾討論決定。
最后，應該改變政府單一審計的制度，強化人大機關對財政的審計監督和民眾的監督。
應以構建透明財政、民主財政為突破口，帶動政府工作的全面公開，保證縣級所有公共權力在陽光下依法運行。
縣政綜合改革勢在必行，但又有很大風險，必須穩步推進，分步實施。在起步階段，應著重抓好四件事：
第一，深入領會十八大精神，增進改革共識。應該讓縣級領導干部真正認識到，政治體制改革不深化，30年改革的成果難以持久，現實生活中的各種社會矛盾將日益激化，政府合法性危機必然出現。而縣政改革具有典型性、可控性，應該先走一步。為濃化改革氛圍，應該對黨的政治紀律做出有利于發展民主憲政的解釋。領導干部的政治紀律，首先要體現在堅定不移地推進改革開放上，體現在維護人民群眾根本利益上，體現在維護憲法尊嚴、嚴格依法施政上，而不是表面上與上級保持言論上的一致。應該允許黨員干部和理論工作者、社會各界人士對我國的政治體制走向提出各種不同見解，做到不設禁區、不扣帽子、不帶“銬子”。縣委書記們，應該增強危機感和改革的責任感，主動放棄既得利益，大膽進行各項改革的探索和試驗。
第二，堅持頂層設計與基層探索相結合，搞好縣政綜合改革試點和規劃的制定。縣政改革，是一項牽動全局的系統工程，風險和難度非常大。既離不開廣大民眾的參與和支持，也離不開中央和省市的支持、指導和推動。中央和各省，應該選擇不同類型的縣（市）進行試點，并鼓勵各地依據自己的實際情況，大膽進行各種類型的改革嘗試。在總結實踐經驗和進行充分研討的基礎上，抓緊制定出縣政改革的實施方案或總體規劃，然后，強力推進，分步實施。應適時啟動更高層面的政治體制改革，為縣政改革提供法律、政策和宏觀環境上的支持。
第三，采取果斷措施，為縣級黨政領導和基層干部減負降壓。應大幅度減少會議文件和各種檢查評比活動，淡化或取消政績考核。減少會議文件和檢查評比活動，在認識上基本沒什么疑義，口頭上也一直在喊，關鍵是要把已經喊出來的措施落到實處。有兩個問題，比較復雜。一個是怎樣對待政績考核。現行的政績考核制度，在調動基層干部積極性，推動經濟社會發展、維護社會穩定方面確有一定的積極作用，但是，它在強化和固化全面控制型和政治壓力型領導體制，助長急功近利、形式主義不良風氣方面，負面作用更大一些。雖然近年來組織部門不斷采取某些措施進行完善，但在現行領導體制下，“幾項經濟指標定乾坤”的局面和圍繞上級領導偏好進行考核評價的狀況不可能改變。所以，筆者主張取消自上而下的年度政績考核。可以考慮，與嚴格執行干部任期制相結合，只進行換屆綜合考核和屆中少量提拔干部的個別考核。換屆綜合考核和干部評價選拔，應該真正體現黨管干部的原則與人民當家作主制度的緊密結合，在沒有理順黨政關系和實行競爭性民主選舉之前，應由黨委組織部門和“人大”的人事部門共同考核醞釀干部。另一個問題是怎樣對待“一票否決制”。人治色彩濃厚的“一票否決制”，雖然在產生初期對某些工作起到一定的推動作用，但負面作用越來越大，各地所進行的清理活動，同樣很難見效，所以，也應該果斷取消。應減少對城鄉社區自治組織的行政干預，為基層自治和基層民主提供更廣闊的空間。
第四，嚴格控制黨政機關和事業單位的機構編制，做到逐年減少。應兩種辦法并用，一是由縣人民代表大會確定5—10年減員計劃，報省級人事部門批準后實施。二是以縣為單位，按照年度自然減員總量的一定比例（比如20%—30%）補充缺額人員，這樣，既能實現逐年減員的目標，又可以補充新鮮血液，保證機關正常運轉。
盡管縣政綜合改革面臨著諸多阻力、困難和風險，但我們相信，民主法治的歷史潮流不可阻擋，中共領導的改革開放大業不可逆轉，縣級官員的權力運行雖然不可能象“文本”敘述那樣圣潔無暇，但終究會走上去偽存真、相對透明、依法有序、便于監督的軌道。
中國鄉村發現網轉自：共識網
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