全國(guó)2800多個(gè)縣（市、區(qū)）委書(shū)記，為官之道千差萬(wàn)別，工作方式“行無(wú)定則”。他們中的絕大多數(shù)，思想和行為具有多重性。在價(jià)值追求上，他們既有“執(zhí)政為民，造福百姓”的理念和程度不同的“先憂后樂(lè)”情懷，又不能完全擺脫職務(wù)升遷、生活安逸、封妻蔭子、名留青史等個(gè)人利益方面的謀算和追求。在組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)、實(shí)施各項(xiàng)改革、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、解決民生問(wèn)題等工作中，他們既表現(xiàn)出較強(qiáng)的攻堅(jiān)克難和靈活變通能力，為我國(guó)的現(xiàn)代化事業(yè)做出了突出貢獻(xiàn)，又存在某些急功近利、忽視法制等不良傾向，經(jīng)常說(shuō)些言不由衷的假話、空話、大話、套話，做些好看不中用的表面文章。在統(tǒng)帶班子和干部隊(duì)伍的過(guò)程中，他們既有“儒氣”，又有“霸氣”；既能不同程度地貫徹落實(shí)民主集中制原則，團(tuán)結(jié)大家齊心協(xié)力開(kāi)展工作，又不時(shí)采用藏鋒掩愚、巧施恩惠、平衡牽制等“馭人”謀略來(lái)樹(shù)威立尊。在反腐倡廉方面，他們既能一定程度地用黨紀(jì)政紀(jì)約束自己，并花費(fèi)一定氣力按上級(jí)要求推動(dòng)治下的黨風(fēng)廉政建設(shè)，又不同程度地存在自律不嚴(yán)格、懲治腐敗力度不夠等問(wèn)題。
按黨規(guī)國(guó)法、圣賢教誨、上級(jí)要求來(lái)衡量，縣委書(shū)記們的為官之道，包含著大量的“非規(guī)行為”。其中，有些行為雖然與“革命道理”不太合拍，故而難登大雅之堂，但是符合社會(huì)管理的常規(guī)，因此有助于創(chuàng)造性地貫徹落實(shí)國(guó)家法律和黨的政策，有助于化解改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)中的各種矛盾。但是，不能否認(rèn)，有些行為背離了執(zhí)政為民的基本方向，突破了合法謀私的底線，具有多方面的消極作用。如：掩蓋體制上政策上的缺陷，延緩依法治國(guó)進(jìn)程；破壞法規(guī)和政令應(yīng)有的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性，助長(zhǎng)上有政策、下有對(duì)策、有令不行、有禁不止的不良傾向；滋生“土皇帝”、“山大王”之類(lèi)的腐敗分子；損毀政府公信力，動(dòng)搖執(zhí)政黨的執(zhí)政基礎(chǔ)；不同程度地?fù)p害國(guó)家或群眾利益，加劇了某些社會(huì)矛盾，等等。
遏制“行無(wú)定則”、“非規(guī)施政”的消極后果，促使縣委書(shū)記們的權(quán)力照章運(yùn)行、依法運(yùn)行，應(yīng)該是我們黨強(qiáng)化自身建設(shè)、提高執(zhí)政能力的一個(gè)重大課題。改革開(kāi)放以來(lái)，我們采取的主要措施大體包括以下七個(gè)方面：一是不間斷地開(kāi)展各種名目的教育、培訓(xùn)活動(dòng)。二是高度重視縣委書(shū)記的組織選拔和異地交流。三是頻繁發(fā)文、開(kāi)會(huì)，對(duì)縣委書(shū)記提出越來(lái)越高的要求。四是不斷強(qiáng)化紀(jì)檢組織等監(jiān)督管理工作機(jī)構(gòu)。五是加大政績(jī)考核和督促檢查力度，同時(shí)，開(kāi)展各種達(dá)標(biāo)競(jìng)賽、擴(kuò)大“一票否決”范圍。六是不遺余力地打造先進(jìn)典型，大張旗鼓地宣傳典型經(jīng)驗(yàn)。七是不時(shí)上收權(quán)力，對(duì)一些實(shí)權(quán)部門(mén)實(shí)行垂直管理。
這些措施的積極作用自不待言，但也有一定的消極作用：進(jìn)一步固化和強(qiáng)化了高度集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)體制和“全控型”領(lǐng)導(dǎo)方式，在實(shí)施過(guò)程中往往走樣變形，從而助長(zhǎng)了假大空俗、媚上欺下、形式主義等官場(chǎng)惡習(xí)，擠壓了基層民主自治的空間，遏制了民間力量的發(fā)育和成長(zhǎng)，虛化了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位，弱化了民眾對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督，積累了一些社會(huì)矛盾。
黨和國(guó)家應(yīng)該認(rèn)真吸取歷史教訓(xùn)，正視現(xiàn)實(shí)矛盾，以堅(jiān)決的態(tài)度、高超的智慧、穩(wěn)健的步伐推進(jìn)縣政綜合改革，在規(guī)范縣級(jí)官員權(quán)力運(yùn)行、構(gòu)建陽(yáng)光政治上取得實(shí)質(zhì)性突破。否則，不但縣委書(shū)記為代表的官員們非規(guī)施政甚至濫用權(quán)力的問(wèn)題可能愈來(lái)愈嚴(yán)重，還可能導(dǎo)致“文革”式的悲劇重演，使國(guó)家和民族陷入災(zāi)難。
中共十八大報(bào)告指出：“必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，以保證人民當(dāng)家作主為根本，以增強(qiáng)黨和國(guó)家活力、調(diào)動(dòng)人民積極性為目標(biāo)，擴(kuò)大社會(huì)主義民主，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，發(fā)展社會(huì)主義政治文明。”
周天勇、王長(zhǎng)江、王安嶺等學(xué)者主編的《中國(guó)政治體制改革研究報(bào)告》（1）客觀分析了我國(guó)三十年來(lái)政治體制改革的現(xiàn)狀，提出了推進(jìn)政治體制改革的具體建議。
根據(jù)十八大精神、學(xué)者建議和縣級(jí)權(quán)力運(yùn)行的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，縣政改革的方向應(yīng)該是：在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)充分的民主法治和有限自治。應(yīng)通過(guò)15年至20年的努力，在以下七個(gè)方面取得突破性進(jìn)展：
1、堅(jiān)持縣委集體領(lǐng)導(dǎo)，理順黨委、人大、政府之間以及黨委與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系
理順黨政關(guān)系，是我國(guó)政治體制改革無(wú)法回避的課題，也是縣政綜合改革的一大難點(diǎn)。從現(xiàn)行理論說(shuō)，縣級(jí)黨政關(guān)系在大原則上應(yīng)該是明確的，那就是既要堅(jiān)持縣委集體對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)，又要避免以黨代政，權(quán)力過(guò)于向書(shū)記個(gè)人集中。現(xiàn)在的關(guān)鍵是要找到實(shí)現(xiàn)這一原則的具體途徑。
今后的改革，我們?nèi)匀幻媾R著兩難的選擇：如果保持現(xiàn)行的縣級(jí)權(quán)力格局不變，在一定歷史時(shí)期內(nèi)，顯然有利于保持縣級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)地位，有利于鞏固我黨在全國(guó)的執(zhí)政基礎(chǔ)，也有利于一定程度的政令統(tǒng)一和一定時(shí)期的社會(huì)穩(wěn)定。但是，不可能解決黨政不分、權(quán)力過(guò)于向書(shū)記集中、人大權(quán)力機(jī)關(guān)虛位等問(wèn)題，也很難消除腐敗滋生、形式主義泛濫等官僚主義痼疾，最終，可能導(dǎo)致執(zhí)政黨合法性逐步消減乃至徹底喪失。如果按照“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是路線方針政策的領(lǐng)導(dǎo)”和“黨的領(lǐng)導(dǎo)就是領(lǐng)導(dǎo)人民當(dāng)家作主”的理念和充分發(fā)揮政府職能作用的思路去設(shè)計(jì)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制，合理并清晰地劃分縣委和政府之間的權(quán)力邊界，則很容易“虛化”縣委權(quán)力，從而動(dòng)搖我黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，并帶來(lái)社會(huì)治理的某些消極后果。在我看來(lái)，企圖在“兩難”中找出一個(gè)兩全其美的辦法，似乎不太可能，只能兩弊相權(quán)取其輕。從人民大眾的根本利益和執(zhí)政黨的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考量，必須按照十八大關(guān)于“改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”的要求，建立黨委、人大、政府分權(quán)制衡、各司其職的縣政格局。
是否可以考慮，縣委對(duì)縣政的領(lǐng)導(dǎo)由前臺(tái)走向幕后、由直接轉(zhuǎn)為間接、由無(wú)限轉(zhuǎn)為有限。這種幕后的、間接的、有限的領(lǐng)導(dǎo)，可通過(guò)三條渠道來(lái)體現(xiàn)：一是向人大、政府和民眾宣傳黨的綱領(lǐng)和黨委的政治主張，保證縣級(jí)政治權(quán)力沿著執(zhí)政黨所規(guī)定的大方向和在黨領(lǐng)導(dǎo)制定的法律框架內(nèi)運(yùn)行。二是組織黨員參加人民代表和縣、鄉(xiāng)官員的選舉，并向人大、政府以及法檢兩院推薦重要干部人選，保證中共黨員在兩大機(jī)關(guān)中占據(jù)人數(shù)和位置上的優(yōu)勢(shì)，為黨的主張融入行政及司法工作提供人事保證。三是對(duì)黨員進(jìn)行有效管理和教育，使他們?cè)诟黜?xiàng)建設(shè)事業(yè)中發(fā)揮模范帶頭作用，以增強(qiáng)黨的合法性基礎(chǔ)。對(duì)于公共設(shè)施建設(shè)、財(cái)政資金分配、公眾生產(chǎn)生活等應(yīng)由政府管理的事務(wù)和司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，縣委不再干預(yù)，也不再向社會(huì)發(fā)布指令性的文件。
這種領(lǐng)導(dǎo)方式，層次雖然比較高，但似乎不太“實(shí)惠”，也可以說(shuō)比較“虛”、比較“弱”，它使縣委及其所屬的各部門(mén)成了清水衙門(mén)。但它有利于實(shí)現(xiàn)依法治縣、分權(quán)制衡，也有利于黨的自身建設(shè)。
政府應(yīng)成為名副其實(shí)的政府，它在黨的政治領(lǐng)導(dǎo)下，依法獨(dú)立行使行政管理權(quán)，對(duì)法定權(quán)力機(jī)關(guān)——人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。
人大應(yīng)成為名副其實(shí)的權(quán)力機(jī)關(guān)和人民代議機(jī)關(guān)，依法行使對(duì)本縣重大事項(xiàng)的決定權(quán)、“一府兩院”的干部任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
在這樣的權(quán)力分配格局下，縣委書(shū)記的地位將有所下降，不再是集各種權(quán)力于一身的“一把手”。縣長(zhǎng)和人大主任的權(quán)力將大幅度提升，特別是縣長(zhǎng)，將成為名副其實(shí)的“一縣之長(zhǎng)”。這樣就產(chǎn)生一個(gè)新的問(wèn)題，即縣長(zhǎng)也可能獨(dú)斷專(zhuān)行、濫用權(quán)力。所以，必須切實(shí)提升人大的地位和法律的權(quán)威，確保縣長(zhǎng)在人民代表的監(jiān)督下依法行政。
在新的權(quán)力格局下，縣委、人大、政府三大機(jī)關(guān)及法檢兩院的職能和權(quán)力不再交叉，但縣委與人大、縣委與政府、縣委與法檢兩院之間，人員可以交叉任職。縣委書(shū)記可以單獨(dú)設(shè)立，也可以兼任縣長(zhǎng)或人大主任；縣委常委或委員可以兼任人大或政府、兩院的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。人大與“一府兩院”之間，人員不可兼職。
2、理順上級(jí)政府與縣級(jí)政府的關(guān)系，在下放權(quán)力的同時(shí)，依靠民主和法治建立對(duì)縣級(jí)政府的剛性約束，實(shí)現(xiàn)縣政有限自治
多年來(lái)，中央和省、市、縣之間，權(quán)力上收還是下放，一直是個(gè)大難題，在破解這個(gè)難題過(guò)程中，“一放就亂，一收就死”之類(lèi)的問(wèn)題常常出現(xiàn)。
今后的縣政改革，也同樣面臨著兩難選擇。所以，理順上下關(guān)系，應(yīng)包括集權(quán)與分權(quán)兩方面內(nèi)容，但從總體上說(shuō)，應(yīng)該以下放權(quán)力為主，逐步實(shí)現(xiàn)縣政有限自治。
據(jù)黨國(guó)英先生研究，地方自治是一切現(xiàn)代國(guó)家的制度安排，只是自治程度不同而已。歐洲一些國(guó)家至今仍然在推進(jìn)地方自治。我國(guó)改革以來(lái)擴(kuò)大地方自主權(quán)的方針，實(shí)質(zhì)上也是推進(jìn)地方自治。除了關(guān)系全局的少量事務(wù)由中央和省級(jí)政府掌控，縣級(jí)政府必須對(duì)上負(fù)責(zé)以外，絕大部分公共事務(wù)都應(yīng)放給縣里自主管理。同時(shí)，大力發(fā)展基層民主，健全人民代表大會(huì)制度，強(qiáng)化對(duì)縣級(jí)政府的法律監(jiān)督和民主監(jiān)督。
這樣的制度安排，并不是完美無(wú)缺的，它對(duì)于中央集中權(quán)力和舉國(guó)辦大事，肯定帶來(lái)諸多不利因素，但是，它可以有效避免權(quán)力過(guò)于集中所帶來(lái)的資源浪費(fèi)、官僚主義、效率低下、權(quán)力尋租等種種弊端，促使縣級(jí)官員真正把對(duì)下負(fù)責(zé)、為民謀利作為施政辦事的第一出發(fā)點(diǎn)。
應(yīng)減少行政層級(jí)，加快省直管縣的改革步伐。
應(yīng)該轉(zhuǎn)變權(quán)力縱向分配過(guò)程中過(guò)分倚重高層領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人偏好的“人治”傾向和隨意性，盡快實(shí)現(xiàn)中央與地方、省市與縣（市）之間關(guān)系的制度化和法治化，使縱向權(quán)力分配保持均衡、穩(wěn)定的狀態(tài)。
3、理順政府與社會(huì)的關(guān)系，大力推進(jìn)基層群眾自治
十八大報(bào)告指出，“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式。”
在上級(jí)政府向縣級(jí)政府下放權(quán)力的同時(shí)，縣級(jí)政府也要理順同基層組織和民眾之間的關(guān)系。應(yīng)大力扶持各種民間團(tuán)體發(fā)育成長(zhǎng)。縣級(jí)政府應(yīng)根據(jù)基層自治組織和民間團(tuán)體的發(fā)育程度，劃分各自的管理范圍，把一部分社會(huì)事務(wù)交給“社會(huì)組織”，以逐步實(shí)現(xiàn)全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變。
農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)處于懸浮狀態(tài)。應(yīng)該根據(jù)各地的實(shí)際情況，逐步將其變成縣政府的派出機(jī)構(gòu)或自治組織。
4、積極發(fā)展黨內(nèi)民主，增強(qiáng)黨的創(chuàng)造活力
這是中共十八大提出的要求。從我國(guó)的政治現(xiàn)狀看，在縣一級(jí)進(jìn)行黨內(nèi)民主制度的創(chuàng)新，不但可以引領(lǐng)和帶動(dòng)人民民主，而且可以為更高層面的民主建設(shè)積累經(jīng)驗(yàn)，還可以防止在縣級(jí)人大、政府實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性選舉之后黨權(quán)旁落，動(dòng)搖黨的執(zhí)政根基。
縣級(jí)黨內(nèi)民主建設(shè)，從制度化的角度看，關(guān)鍵在于“黨內(nèi)權(quán)力授受的創(chuàng)新”（2）。具體說(shuō)，應(yīng)在以下幾方面盡快取得實(shí)質(zhì)性突破：
一是實(shí)行黨代表競(jìng)爭(zhēng)性的直接選舉。推廣四川省雅安市雨城區(qū)和滎經(jīng)縣的經(jīng)驗(yàn)，改變由組織提名或組織授意確定候選人的做法，把提名權(quán)直接交給黨員，并履行代表參選人自我推薦、在選區(qū)內(nèi)與參加選舉的黨員見(jiàn)面等程序，把競(jìng)爭(zhēng)引入整個(gè)選舉過(guò)程。
二是增加黨代會(huì)召開(kāi)次數(shù)，至少每年召開(kāi)一次。
三是明確黨代會(huì)黨內(nèi)權(quán)力機(jī)關(guān)的地位，減少執(zhí)行機(jī)構(gòu)的層次。從縣級(jí)工作實(shí)際看，黨代表人數(shù)可以大幅度減少，便于召開(kāi)會(huì)議和行駛權(quán)力機(jī)關(guān)的職能。與之相適應(yīng)，應(yīng)推廣湖北省羅田縣的經(jīng)驗(yàn)，取消常委會(huì)設(shè)置，由代表大會(huì)直接選舉委員會(huì)作為黨代會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)關(guān)。委員會(huì)人數(shù)應(yīng)該減少，成為一個(gè)專(zhuān)職工作班子。
四是改革黨委會(huì)成員選舉辦法。現(xiàn)行的縣級(jí)黨委會(huì)及常委會(huì)的產(chǎn)生辦法是：黨委委員候選人由上屆常委會(huì)提出預(yù)備人選，報(bào)上級(jí)黨組織批準(zhǔn)后，由黨代會(huì)選舉；其中的常委會(huì)委員，由上級(jí)黨組織考核確定人選后，交新選舉出來(lái)的黨委會(huì)正式選舉；在選出常委會(huì)后，再根據(jù)上級(jí)黨委確定的候選人人選，選舉常委會(huì)的核心成員，即書(shū)記、副書(shū)記。這樣的選舉，代表的意志無(wú)法得到體現(xiàn)，基層黨員更沒(méi)有參與的機(jī)會(huì)。應(yīng)在取消常委會(huì)設(shè)置后，實(shí)行委員會(huì)委員及書(shū)記、副書(shū)記“兩票制”直接選舉。換屆選舉前，由上級(jí)黨委確定職數(shù)，由全縣黨員推薦或由黨員個(gè)人自薦，形成候選人備選名單。然后，由全縣黨員對(duì)這些初步人選進(jìn)行推薦票決。上級(jí)黨組織從外地調(diào)入的干部，要嚴(yán)格控制數(shù)量，并將他們與擬任職縣黨員推薦的人選一并交給黨員進(jìn)行票決。上級(jí)黨組織根據(jù)推薦票決情況和一定的差額確定正式候選人，最后由黨員代表大會(huì)直接選舉產(chǎn)生書(shū)記、副書(shū)記和其他委員會(huì)成員。
五是嚴(yán)格限制領(lǐng)導(dǎo)干部的屆中調(diào)整。除極特殊情況外，經(jīng)選舉產(chǎn)生的黨委會(huì)成員，特別是書(shū)記、副書(shū)記，在任期內(nèi)不能調(diào)動(dòng)，以體現(xiàn)對(duì)黨內(nèi)民主的尊重。
5、健全人民代表大會(huì)制度，推進(jìn)人大、政府選舉方式改革
黨中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)，人民代表大會(huì)制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度。發(fā)展縣政民主，必須把縣級(jí)人民代表大會(huì)制度做實(shí)。
首先，要減少代表數(shù)量，逐步實(shí)現(xiàn)代表專(zhuān)職化。縣級(jí)人大代表一般不宜超過(guò)百人；人大監(jiān)督對(duì)象“一府兩院”官員比例要逐步減少，直到完全退出人大代表席位；代表的全部或半數(shù)以上，要專(zhuān)司其職。
其次，縣級(jí)人大代表要真正實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性的直接選舉。鼓勵(lì)各民主黨派、社會(huì)團(tuán)體及公民個(gè)人積極參與選舉；所有參選人，都要履行自我推薦、與選民見(jiàn)面、發(fā)布競(jìng)選演講等程序；所有參選人，都應(yīng)平等地列入預(yù)備人選名單，以擴(kuò)大差額比例，如果參選人過(guò)多，可以通過(guò)預(yù)選的方式確定正式候選人；減少向選區(qū)“派選”候選人名額，除擬作縣人大常委會(huì)組成人員的人選以外，其他縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)在機(jī)關(guān)選區(qū)內(nèi)與普通公務(wù)員一道參加競(jìng)選。選上自然很好，選不上也不應(yīng)影響其在黨內(nèi)選舉中獲取黨內(nèi)職務(wù)或在后續(xù)的官員選舉中獲得政府、“兩院”的職位。
再次，要強(qiáng)化人大常委會(huì)機(jī)關(guān)建設(shè)。下決心改變縣委、政府及法檢兩院負(fù)責(zé)人退休前到人大任職的現(xiàn)狀，優(yōu)化人大工作隊(duì)伍的年齡結(jié)構(gòu)和知識(shí)結(jié)構(gòu)。要減少兼職比例，逐步實(shí)現(xiàn)人大常委會(huì)組成人員的專(zhuān)職化。
隨著黨政關(guān)系的逐步理順，縣級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)人的選舉將顯得日益重要。縣政府領(lǐng)導(dǎo)人的選舉改革，應(yīng)該分兩步走。第一步，在目前間接選舉的基礎(chǔ)上引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。上級(jí)黨組織的提名，要擴(kuò)大差額比例，正職領(lǐng)導(dǎo)人，也要提出一名差額人選。允許和鼓勵(lì)民主黨派、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人聯(lián)名提出候選人，特別是要允許和鼓勵(lì)人民代表聯(lián)名提出候選人。各種渠道提出的候選人，地位應(yīng)該平等。如果候選人過(guò)多，可以通過(guò)預(yù)選確定正式候選人。選舉前，大會(huì)主席團(tuán)應(yīng)組織候選人與代表見(jiàn)面，并發(fā)布競(jìng)選演說(shuō)。第二步，在先行試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，在部分縣（市、區(qū)）實(shí)行政府正職由全縣選民直接選舉、副職由人民代表大會(huì)選舉的新辦法。這樣，既可以提高民主層次，擴(kuò)大公民有序參與，又可以使正職候選人落選后有機(jī)會(huì)參與副職的競(jìng)選。
實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性選舉，必須與堅(jiān)持黨管干部的原則結(jié)合起來(lái)，采取穩(wěn)妥的措施推進(jìn)。步子不一定太大，速度也不一定太快，但要扎實(shí)推進(jìn)，真實(shí)有效，不能停滯不前，更不能搞得不償失的形式主義。
6、繼續(xù)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和編制，構(gòu)建小政府大社會(huì)的治理格局
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)進(jìn)行過(guò)多次機(jī)構(gòu)改革，但是，機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的體制病并沒(méi)有絲毫減輕。隨著黨政關(guān)系和上下關(guān)系的理順，縣級(jí)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)成為必然和可能。
縣級(jí)政協(xié)，應(yīng)大幅度精簡(jiǎn)，也可以不單獨(dú)設(shè)立，其民主監(jiān)督和政治協(xié)商職能歸并到人大和工會(huì)、工商聯(lián)等社會(huì)團(tuán)體。
縣委可以設(shè)置組織、宣傳、紀(jì)檢、群眾工作四個(gè)部和一個(gè)辦公室，人員可以精簡(jiǎn)50%以上。統(tǒng)戰(zhàn)工作可以歸并到宣傳部門(mén)，政法委的主要職能可以移交到人大。
“黨管干部”的范圍和方式應(yīng)做大幅度調(diào)整：一是協(xié)助上級(jí)黨委做好對(duì)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子人選的醞釀、提名、考核和選舉等項(xiàng)工作；二是組織好鄉(xiāng)鎮(zhèn)正職領(lǐng)導(dǎo)的醞釀、提名、考核和選舉工作；三是向人大推薦政府組成人員（包括重要部門(mén)的正職）和法檢兩院主要負(fù)責(zé)人的人選。其他干部的任用，應(yīng)該適度分權(quán)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職，可由正職提名，民主選舉，報(bào)縣委、縣人大和縣政府備案；法檢兩院的副職，由人大任命；政府各部門(mén)的副職，由政府黨組任命。
在黨政職能基本厘清的情況下，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違法和違反政紀(jì)行為，可由政府監(jiān)察部門(mén)和政法機(jī)關(guān)調(diào)查處理，只有違反黨內(nèi)紀(jì)律的行為（這樣的行為肯定很少），由黨的紀(jì)檢部門(mén)負(fù)責(zé)查處。這樣，紀(jì)檢部門(mén)不但不需要升格或垂直管理，而且可以作為縣委一個(gè)工作部門(mén)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員可以大幅度減少。也可以在現(xiàn)有體制下，繼續(xù)實(shí)行與政府監(jiān)察部門(mén)合署辦公。
人大的人事部門(mén)和內(nèi)務(wù)司法部門(mén)應(yīng)該適當(dāng)加強(qiáng)，凡由人大任命的官員，人大都要擔(dān)負(fù)其考核、甄別和履職過(guò)程中的監(jiān)督職責(zé)。對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督和協(xié)調(diào)，應(yīng)該適度加強(qiáng)。
政府應(yīng)該加快職能轉(zhuǎn)換，精簡(jiǎn)工作任務(wù)和行政權(quán)力，精簡(jiǎn)部門(mén)設(shè)置和人員編制，實(shí)行比較徹底的大部制，逐步成為有限的、服務(wù)型的公共管理機(jī)關(guān)。
7、構(gòu)建透明民主的財(cái)政體制，保證政府工作在陽(yáng)光下運(yùn)行
在諸多公共管理領(lǐng)域中，財(cái)政預(yù)算和決算居于核心地位，如果老百姓對(duì)政府有多少錢(qián)搞不清楚，對(duì)這些錢(qián)怎么花沒(méi)有參與權(quán)力，民主就成了好聽(tīng)不中用的空中樓閣。所以，縣級(jí)政權(quán)的民主法治建設(shè)，必須突出財(cái)政預(yù)決算制度的法治化、透明化和民主化。從一定意義上說(shuō)，透明財(cái)政是民主和民生的最佳結(jié)合點(diǎn)。離開(kāi)財(cái)政透明，任何黨務(wù)政務(wù)公開(kāi)都將暗淡失色。
首先，應(yīng)該把縣級(jí)政府的所有收入，包括國(guó)家轉(zhuǎn)移支付的各類(lèi)資金，全部納入財(cái)政預(yù)算，以徹底堵塞財(cái)政“黑洞”。
其次，預(yù)算科目必須科學(xué)詳盡，讓所有人大代表和具有財(cái)經(jīng)常識(shí)的公民都能看得懂，為民主決策和監(jiān)督提供基本條件。
再次，應(yīng)實(shí)行徹底的預(yù)算民主。人民代表大會(huì)審議財(cái)政預(yù)決算報(bào)告的時(shí)間必須延長(zhǎng)，防止走過(guò)場(chǎng)；包括國(guó)家轉(zhuǎn)移支付資金在內(nèi)的財(cái)政資金如何使用，必須根據(jù)額度和用途，由人民代表大會(huì)或受益單位的民眾討論決定。
最后，應(yīng)該改變政府單一審計(jì)的制度，強(qiáng)化人大機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政的審計(jì)監(jiān)督和民眾的監(jiān)督。
應(yīng)以構(gòu)建透明財(cái)政、民主財(cái)政為突破口，帶動(dòng)政府工作的全面公開(kāi)，保證縣級(jí)所有公共權(quán)力在陽(yáng)光下依法運(yùn)行。
縣政綜合改革勢(shì)在必行，但又有很大風(fēng)險(xiǎn)，必須穩(wěn)步推進(jìn)，分步實(shí)施。在起步階段，應(yīng)著重抓好四件事：
第一，深入領(lǐng)會(huì)十八大精神，增進(jìn)改革共識(shí)。應(yīng)該讓縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部真正認(rèn)識(shí)到，政治體制改革不深化，30年改革的成果難以持久，現(xiàn)實(shí)生活中的各種社會(huì)矛盾將日益激化，政府合法性危機(jī)必然出現(xiàn)。而縣政改革具有典型性、可控性，應(yīng)該先走一步。為濃化改革氛圍，應(yīng)該對(duì)黨的政治紀(jì)律做出有利于發(fā)展民主憲政的解釋。領(lǐng)導(dǎo)干部的政治紀(jì)律，首先要體現(xiàn)在堅(jiān)定不移地推進(jìn)改革開(kāi)放上，體現(xiàn)在維護(hù)人民群眾根本利益上，體現(xiàn)在維護(hù)憲法尊嚴(yán)、嚴(yán)格依法施政上，而不是表面上與上級(jí)保持言論上的一致。應(yīng)該允許黨員干部和理論工作者、社會(huì)各界人士對(duì)我國(guó)的政治體制走向提出各種不同見(jiàn)解，做到不設(shè)禁區(qū)、不扣帽子、不帶“銬子”。縣委書(shū)記們，應(yīng)該增強(qiáng)危機(jī)感和改革的責(zé)任感，主動(dòng)放棄既得利益，大膽進(jìn)行各項(xiàng)改革的探索和試驗(yàn)。
第二，堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與基層探索相結(jié)合，搞好縣政綜合改革試點(diǎn)和規(guī)劃的制定。縣政改革，是一項(xiàng)牽動(dòng)全局的系統(tǒng)工程，風(fēng)險(xiǎn)和難度非常大。既離不開(kāi)廣大民眾的參與和支持，也離不開(kāi)中央和省市的支持、指導(dǎo)和推動(dòng)。中央和各省，應(yīng)該選擇不同類(lèi)型的縣（市）進(jìn)行試點(diǎn)，并鼓勵(lì)各地依據(jù)自己的實(shí)際情況，大膽進(jìn)行各種類(lèi)型的改革嘗試。在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和進(jìn)行充分研討的基礎(chǔ)上，抓緊制定出縣政改革的實(shí)施方案或總體規(guī)劃，然后，強(qiáng)力推進(jìn)，分步實(shí)施。應(yīng)適時(shí)啟動(dòng)更高層面的政治體制改革，為縣政改革提供法律、政策和宏觀環(huán)境上的支持。
第三，采取果斷措施，為縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)和基層干部減負(fù)降壓。應(yīng)大幅度減少會(huì)議文件和各種檢查評(píng)比活動(dòng)，淡化或取消政績(jī)考核。減少會(huì)議文件和檢查評(píng)比活動(dòng)，在認(rèn)識(shí)上基本沒(méi)什么疑義，口頭上也一直在喊，關(guān)鍵是要把已經(jīng)喊出來(lái)的措施落到實(shí)處。有兩個(gè)問(wèn)題，比較復(fù)雜。一個(gè)是怎樣對(duì)待政績(jī)考核。現(xiàn)行的政績(jī)考核制度，在調(diào)動(dòng)基層干部積極性，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面確有一定的積極作用，但是，它在強(qiáng)化和固化全面控制型和政治壓力型領(lǐng)導(dǎo)體制，助長(zhǎng)急功近利、形式主義不良風(fēng)氣方面，負(fù)面作用更大一些。雖然近年來(lái)組織部門(mén)不斷采取某些措施進(jìn)行完善，但在現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制下，“幾項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)定乾坤”的局面和圍繞上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)偏好進(jìn)行考核評(píng)價(jià)的狀況不可能改變。所以，筆者主張取消自上而下的年度政績(jī)考核。可以考慮，與嚴(yán)格執(zhí)行干部任期制相結(jié)合，只進(jìn)行換屆綜合考核和屆中少量提拔干部的個(gè)別考核。換屆綜合考核和干部評(píng)價(jià)選拔，應(yīng)該真正體現(xiàn)黨管干部的原則與人民當(dāng)家作主制度的緊密結(jié)合，在沒(méi)有理順黨政關(guān)系和實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性民主選舉之前，應(yīng)由黨委組織部門(mén)和“人大”的人事部門(mén)共同考核醞釀干部。另一個(gè)問(wèn)題是怎樣對(duì)待“一票否決制”。人治色彩濃厚的“一票否決制”，雖然在產(chǎn)生初期對(duì)某些工作起到一定的推動(dòng)作用，但負(fù)面作用越來(lái)越大，各地所進(jìn)行的清理活動(dòng)，同樣很難見(jiàn)效，所以，也應(yīng)該果斷取消。應(yīng)減少對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)自治組織的行政干預(yù)，為基層自治和基層民主提供更廣闊的空間。
第四，嚴(yán)格控制黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)編制，做到逐年減少。應(yīng)兩種辦法并用，一是由縣人民代表大會(huì)確定5—10年減員計(jì)劃，報(bào)省級(jí)人事部門(mén)批準(zhǔn)后實(shí)施。二是以縣為單位，按照年度自然減員總量的一定比例（比如20%—30%）補(bǔ)充缺額人員，這樣，既能實(shí)現(xiàn)逐年減員的目標(biāo)，又可以補(bǔ)充新鮮血液，保證機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
盡管縣政綜合改革面臨著諸多阻力、困難和風(fēng)險(xiǎn)，但我們相信，民主法治的歷史潮流不可阻擋，中共領(lǐng)導(dǎo)的改革開(kāi)放大業(yè)不可逆轉(zhuǎn)，縣級(jí)官員的權(quán)力運(yùn)行雖然不可能象“文本”敘述那樣圣潔無(wú)暇，但終究會(huì)走上去偽存真、相對(duì)透明、依法有序、便于監(jiān)督的軌道。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：共識(shí)網(wǎng)
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