順應(yīng)農(nóng)民保留承包權(quán)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的意愿，實現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，是我國農(nóng)地制度的又一大創(chuàng)新。目前，在大多數(shù)地區(qū)，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的條件已基本成熟，土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”將是今后農(nóng)地制度的一條主線。今年一號文件提出，界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系，但三權(quán)具體如何分置，從而使各自權(quán)利義務(wù)明確，則需要理論與實踐同時給予回答。目前，有幾個問題需要加以注意。
一是真正發(fā)揮農(nóng)民集體所有權(quán)的制度優(yōu)勢。
農(nóng)民集體所有權(quán)在我國已經(jīng)創(chuàng)設(shè)、存在并實際運(yùn)行半個多世紀(jì)，并被作為一種價值取向和執(zhí)政理念堅持至今。在三權(quán)中，農(nóng)民集體所有權(quán)“權(quán)齡”最長，“權(quán)格”最高，可以認(rèn)為是其他兩個權(quán)利的“權(quán)源”。也正因如此，在新的權(quán)利從這一母體中“誕生”后，人們把目光更多地投向新權(quán)利，往往對其不重視甚至忽視了。如今三權(quán)分置又新增“第三方經(jīng)營者”這一權(quán)利主體的情況下，各方的權(quán)利義務(wù)都會有變動與調(diào)整，并尋找到一個新的平衡點(diǎn)。可以說，歷史到了對農(nóng)民集體所有權(quán)重新認(rèn)識、定位的節(jié)點(diǎn)。
界定清楚農(nóng)民集體所有權(quán)，既要有頂層設(shè)計，也要有基層創(chuàng)造。未來較長一段時期的制度設(shè)計方向應(yīng)該是：對農(nóng)民集體所有權(quán)與農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)(包括第三方經(jīng)營者的土地經(jīng)營權(quán))同等保護(hù)，形成權(quán)利的相對平衡，而不是“此時一方強(qiáng)、另一方弱，彼時又相反”的不穩(wěn)定權(quán)利格局。
具體要從理論和實踐兩方面同時入手。理論上，要用動態(tài)、發(fā)展的眼光和歷史、當(dāng)代的雙重視角，全面、辯證地認(rèn)識農(nóng)民集體所有權(quán)；要明確農(nóng)民集體所有權(quán)主體——“農(nóng)民集體”是自然人聯(lián)合體，不是抽象的權(quán)利主體；要明確農(nóng)民集體所有權(quán)主客體范圍以村民小組(原生產(chǎn)隊)為一般；要用“合有”來對農(nóng)民集體所有權(quán)性質(zhì)進(jìn)行界定；要從管理內(nèi)容(權(quán)屬管理、利用管理)和管理對象(內(nèi)部成員、外部主體)兩個維度、四個方面進(jìn)行權(quán)能界定與做實。而實踐探索的當(dāng)務(wù)之急，就是使集體所有權(quán)真正落到實處，扭轉(zhuǎn)“人人有、人人無”的局面。一是要尊重歷史，將農(nóng)民集體所有權(quán)主體真正“下沉”“歸還”至村民小組一級；二是發(fā)揮農(nóng)民集體所有權(quán)優(yōu)勢，破解農(nóng)地“細(xì)碎化”，實現(xiàn)規(guī)模的擴(kuò)大。
二是謹(jǐn)防對土地承包經(jīng)營權(quán)賦權(quán)過多。
自實行家庭承包經(jīng)營以來，我們在政策上一直強(qiáng)調(diào)對農(nóng)戶個體的權(quán)利進(jìn)行賦予和保護(hù)，亦即“還權(quán)賦能”。應(yīng)該說，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，依法保障農(nóng)民對土地的占用、使用、收益、流轉(zhuǎn)的權(quán)利，是應(yīng)該的，也是必需的。只有這樣，才能使農(nóng)民真正吃上“定心丸”，才能穩(wěn)定地在土地上投入、生產(chǎn)及流轉(zhuǎn)，才能有效對抗農(nóng)民集體所有權(quán)可能的不法侵害。今后應(yīng)該把農(nóng)戶的這些權(quán)利進(jìn)一步做實、做到位，使之深入人心，成為農(nóng)戶自身、農(nóng)民集體及其代理人、基層政府等各方的共識和行動準(zhǔn)則，任何人或組織都不能隨意侵犯、剝奪農(nóng)戶的這些權(quán)利。
近期，土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能進(jìn)一步擴(kuò)張的一個重要表現(xiàn)是土地經(jīng)營權(quán)抵押。十八屆三中全會提出，“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”，2014年中央一號文件則進(jìn)一步指出，“允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”，并要求有關(guān)部門抓緊研究提出規(guī)范的實施辦法，建立配套的抵押資產(chǎn)處置機(jī)制，推動修改相關(guān)法律法規(guī)。但是，各方對此仍存在較大爭議，從金融機(jī)構(gòu)的視角來說，真正愿意開展此類業(yè)務(wù)的并不多。一些開展了的，大都有政府或其他組織的“保證”，并不是真正意義上的抵押。
如果允許土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，也就表明農(nóng)民獲得或接近獲得帶有根本性的一項最終處分權(quán)，這與出租等流轉(zhuǎn)方式有明顯的區(qū)別，而向“買賣”更近了一步，這一定程度就是對農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有權(quán)的挑戰(zhàn)。對此，今后的政策走向，需要特別慎重、穩(wěn)妥地對待。
三是謹(jǐn)防土地經(jīng)營權(quán)過早、過快物權(quán)化。
土地經(jīng)營權(quán)作為“三權(quán)”中新創(chuàng)設(shè)的一種獨(dú)立權(quán)利形態(tài)，已經(jīng)得到政策的正式回應(yīng)，接下來就需要界定其權(quán)利性質(zhì)。法理上，流轉(zhuǎn)(主要指出租)是流出方和第三方經(jīng)營者通過租賃合同，以土地使用為主要標(biāo)的物的一種土地債務(wù)債權(quán)關(guān)系，土地經(jīng)營權(quán)就是第三方經(jīng)營者通過流轉(zhuǎn)方式獲得的土地權(quán)利。我們通過從對抗力、存續(xù)期間、轉(zhuǎn)讓性、利用內(nèi)容及對價五個方面分析后認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)為債權(quán)，而非物權(quán)。這符合物權(quán)的“一物一權(quán)主義”。
同時，從國際經(jīng)驗來看，對與土地經(jīng)營權(quán)類似的租賃權(quán)進(jìn)行債權(quán)物權(quán)化改造，是多國的通行做法。一般因為所有權(quán)的優(yōu)勢地位，承租人的地位(即租賃權(quán))顯得比較脆弱，考慮到租賃權(quán)的脆弱可能會阻撓社會生產(chǎn)進(jìn)步和生活安定，各國的立法也在努力地強(qiáng)化承租人的地位，推進(jìn)租賃權(quán)物權(quán)化。可以說，不動產(chǎn)租賃權(quán)物權(quán)化，使契約產(chǎn)生的債務(wù)關(guān)系中的承租人的權(quán)能具有物權(quán)效力是各國的共同傾向，特別是賦予租賃權(quán)對抗力以及抑制出租人的自由終止權(quán)利這兩點(diǎn)，幾乎沒有例外。
目前，我國開始出現(xiàn)對土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化改造的呼聲，應(yīng)該說，這有一定的合理性，因為有利于土地經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性，以及對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資的信心和積極性。長期來看，土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化也是必然趨勢。但需要特別注意的是，上述租賃權(quán)物權(quán)化的一個重要前提是所有權(quán)處于絕對優(yōu)勢和強(qiáng)勢地位。如果出租方的所有權(quán)(承包權(quán))并沒有處于絕對優(yōu)勢和強(qiáng)勢地位，那么，賦予承租方的租賃權(quán)(經(jīng)營權(quán))以物權(quán)特征，則容易對前者造成挑戰(zhàn)與侵犯。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《光明日報》2015-11-29
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