【摘要】過去20多年地方政府在以工業化為導向的經濟發展目標的誘導下，不斷通過土地征用獲取租金最大化，其后果不僅引起農民的強烈不滿和大量抗爭活動，而且還威脅到中央政府的糧食安全目標以及社會的公正和穩定性。為此，中央政府在過去10多年以來做出積極的回應，一直試圖重新界定中央與地方以及農民在土地征用過程中的權力關系。在中央政府一系列政策的調整之下，地方政府對土地征用的范圍、規模以及審批權限乃至土地出讓收入的支配權益等都被中央政府明顯地削弱了。中央政府強化農民對土地的權利在很大程度上是工具性的，對農民土地的賦權本身不是中央政府追求的直接價值目標。關于土地征用制度改革的方向，在這種互動關系中我們還可以清楚地發現：土地私有化的邏輯是存在缺陷的。
【關鍵詞】土地征用；尋求租金；農民抗爭；糧食安全；關系互動
一、引言：問題與文獻
對農業土地的征用為中國工業化和城鎮化的快速發展提供了大規模的非農建設用地保障，在一定程度上也成為解釋中國經濟高速增長的一個重要因素。顯然，中國的土地征用制度過去一直賦予地方政府更大的自由裁量和控制權，對于地方政府征地的依據缺乏明確的或可操作性的界定，在缺乏有效的監管約束下征地過程不可避免地發生了大量的問題，如征地權濫用、征地程序不規范，征地范圍隨意放寬，而補償標準低，并且對農民的參與性和安置措施缺乏有效的解決機制。所以，中國農村土地征用制度一直是理論研究的焦點，已有的文獻對現行的土地征用的依據、補償標準、征用程序以及相關的權力安排問題提出了廣泛的批評與討論。這些研究大體上可分為三類。（限于篇幅原因，該部分有刪減）
總體來看，已有研究文獻大體上將三個問題割裂起來，沒有把政府征地的依據或政策目標、征地程序方式以及征地補償標準等問題聯系起來，放在一個整體性的關系框架內歷史地理解，因此，主要存在以下缺陷：第一，對征地關系的分析僅僅限于發展地方政府與農民之間的雙邊關系模型，其局限性是顯而易見的。無論是將“中央政府”忽略掉，還是以一個抽象的政府行為包含了中央和地方政府在內的處理，都不能客觀地描述土地征用過程的實際關系。第二，政府的政策行為具有多重目標特征，追求租金最大化可能只是其多目標中的一個，政府政策既可能削弱農民對土地產權的行為能力，從而增強其他利益集團如相關部門和開發商的利益，但是也有可能會因為平等或糧食安全等其他目標而“賦權”給農民，從而提高農民對土地產權的行使能力和收益水平。第三，對農民土地的控制權研究過于抽象而忽視農民行使土地權利的背景和法律約束。最后，已有研究多數采用比較靜態和規范分析的方法，得出的結論常常有絕對化傾向，簡單地對地方政府在征地中的角色或行為做出判斷，并據此對征地制度進行批判。總之，規范性的批評多于實證性的分析，對土地征用過程中國家、地方政府，以及農民各自的行為動機及其關系的互動還明顯缺乏理解。
本文將以土地征用為重點對國家、地方政府和農民在過去10多年的關系互動進行分析。本研究的主要問題是：從20世紀90年代中期以來，國家、地方政府和農民在征地過程中的關系正在發生什么樣的變化？這些變化對國家的土地征用制度建設和整個農村土地政策以及中國經濟發展模式的轉變會產生哪些影響？
二、土地征用政策的國家目標及其政治理念
在農業承包地領域的土地產權問題上，政府鼓勵農業發展、農民增收以及強化農民土地承包權的目標取向是一致的，因而政府的一系列強化農民地權的立法與政策措施是有積極效果的。但是，在對土地征用以及集體建設用地流轉問題上，政府追求的城市化目標、地方經濟發展與農民的地權促進取向存在明顯的沖突和緊張，從而政府無法或缺乏動機去提高農民對征地和集體建設用地流轉等問題的參與和控制權。當然，地方政府追求土地租金極大化以推進城市化進程的行動也是有底線的，即不能嚴重損害糧食安全與農業的可持續性發展目標。
不過，為了實現上述目標的平衡，中央政府并沒有以強化農民土地權的方式來控制地方政府的尋租行為或沖動，而是通過制定土地利用總體規劃和劃定基本農田保護區等行政和立法的手段來追求其農業與糧食安全目標。此外，中央與地方政府在土地征用問題上的政策目標集以及優先性方面是不完全一致的，其中，經濟發展、工業化與租金收入最大化對于地方政府而言具有更高的優先性;農業與糧食安全以及社會穩定和諧對于中央政府具有更高的重要性。農民的地權目標和公平性目標等價值取向在中央和地方的政策決策之中都是重要的，但其似乎更多地具有約束性的含義，比較難以上升為政府的優先政策目標。
（一）農民的地權目標
由于土地存在多重屬性，農民對土地的產權是由一系列強度不等的權利束構成的。顯然在任何一個權利緯度上都要求賦予農民絕對的控制權是不現實的，但是強化農民在土地的某些屬性或層次上一定程度的權利則是土地政策無法回避的問題。在一個極端的方向上，一些經濟學家提出中國農村土地應當實行私有制的主張，如楊小凱(2001)從土地私有制和憲政共和以及農業現代化、社會公平和效率等關系角度，堅持土地私有化是中國現代化的基礎。文貫中(1995,2002)也同樣批評了現行土地集體所有制的各種弊端，認為其既不公平也無效率，造成了農民相對城市居民的貧困化，又無法阻止大批無地農民的出現，并對農業生產的結構改革和現代化造成制度性障礙，所以他也主張土地制度應該盡快私有化。當然，相對土地私有化的論點而言，更多的學者傾向于反對這種激進的目標取向，轉而支持更溫和的政策目標，例如秦暉(2003)認為當前土地政策的主導方向是應切實保障農民的地權，不一定是所有權，但至少是現行政策已允許給予的那些層次的權利。
由于農村土地集體所有的性質在法律上限定了農民行使土地產權的空間，有的報告提出“土地農戶永佃制”(孫大午，2005)或“國家所有、農民永佃”(張德元，2004),以消解和弱化“土地農民集體所有制”。（限于篇幅原因，該部分有刪減）
在一定程度上強化農民對土地的權利是沒有疑問的，爭論的關鍵在于到底應該將農民的地權強化到何種程度？作為中央財經領導小組成員，陳錫文事實上也對強化農民地權持積極觀點。
可見，中央政府決策層對農民的地權目標問題是比較清楚的，但是何時以何種方式確保農民地權的強化目標得以實現則并不是十分清楚。
(二)經濟發展、城市化與租金最大化
經濟發展對于中央和地方政府而言都是具有特殊重要性的政策目標，尤其對于地方政府而言，經濟發展不僅與工業化以及伴隨而來的城市化進程密切相關，而且其成果還會直接增加地方政府的財政收入。
相對于經濟增長和工業化發展戰略，城市化本身很少會成為政府追求的直接目標，甚至在一些地方和特定時期也會出現所謂的反城市化傾向，即城市化率相對于工業化增長率是下降的。但是作為經濟增長的驅動器，工業化取向的政策在過去20多年的經濟發展過程中是顯而易見的。于是，一方面政府發展工業乃至第三產業都需要對城鎮建設用地產生日益增加的需求，另一方面政府在供應城鎮建設用地的過程中本身也可以獲得可觀的租金收入。當然，經濟發展與稅收增長對地方政府提升其公共職責也是至關重要的，如解決地方就業問題、基礎設施與環境等公共物品提供、文化事業發展和社會保障乃至社會穩定等。
因此，在某種意義上說，經濟發展和租金收入的追求不僅是地方政府優先考慮的直接政策目標，同時也是其實現其他間接目標或終極目標的手段與工具。
(三)農業發展與糧食安全目標
農業發展與糧食安全目標對于一個國家或中央政府而言，比對地方政府而言具有更高的緊迫性和重要性，尤其是糧食安全的實現主要依賴于國內糧食供給的保障，從而降低對國際市場的依賴性風險。但是，對于一個地區而言，地方政府追求糧食安全的公共性價值具有外部性，其生產供給的糧食規模越大，其用于糧食生產的土地和資源投入也越多，相反，其工業化發展的空間及所需征地的約束就越強。于是，雖然國內糧食供給安全水平提高，對于其他地區以及中央政策目標而言有積極意義，但為之付出的資源機會成本卻主要由糧食主要產區及其政府承擔。因此，相對而言，中央政府對糧食生產和糧食安全問題比地方政府要更敏感和更關注。為了確保糧食供給安全，中央政府會關注用于糧食生產的耕地面積的穩定性，并且會不斷地對耕地面積的下降或變動做出反應和警告。如表1所示，從1998年到2005年期間全國耕地面積一直在減少，其中1998年到2003年5年期間減少幅度逐年攀升。1999年和2000年全國耕地總面積分別比上年減少0.36%和0.72%,而至2002年和2003年，全國耕地總面積分別比上年減少比例已經上升到1.31%和2.01%。農業耕地面積大幅度減少顯然引起了中央政府對糧食安全的擔憂和警惕，于是，從2002年開始，中央政府對土地市場的整頓力度以及對地方政府征地行為的控制強度顯著增加了。
(四)公平目標
土地征用的公平觀念是一個復雜的問題，從宏觀層面上，城鄉差別擴大不僅是對公平觀念的一種挑戰，而且還會直接引起農民的不滿、上訪，以及社會知識精英對政策的批評，這將影響社會穩定性和政治的合法性。從微觀層面上，土地征用過程中農民、地方政府以及土地開發商之間關于土地增值收益的分配關系也會遭遇公眾有關公平性或平等觀念的評價。顯然，如果農民對土地用途改變后的增值收益毫無支配力，則同情的天平就會向農民傾斜，社會觀念無疑將認定這種土地政策后果對農民而言是不公平或不正義的。因此，無論是宏觀還是微觀層面，正義性目標都隱含了如何進行土地政策下的經濟福利分配問題，而土地改革決策的困難在于如何實現或構建一個讓各利益相關方都能接受的方案。
同時，在促進公平目標實現的方式上也存在分歧，即對土地應當賦權給農民，還是削弱農民的地權強度，不同的學者顯然有著明顯差異的價值判斷，支持強化農民地權，甚至于主張土地私有化的學者顯然認為集體土地產權或弱化的農民的地權不利于土地的流轉和規模化經營，也不利于農民從土地的交易或農業生產中獲得最大收益，從而不僅制造了農民的貧困化，而且也制約了農業乃至國家的現代化進程，這是非常缺乏公平或正義的。反對強化農民地權的學者的看法則相反，認為弱化農民地權不僅有助于地方政府收回農民的土地承包權，以促進土地的集中和規模化經營，從而加速農業現代化進程，而且還可降低農用土地的征用成本，刺激地區工商業經濟的發展和增加農民工的就業與身份轉換，從長遠來說，弱化農民的地權恰恰縮小了城鄉差距并進而促進了現代化進程，因而這也是正義的，當然，這是功利主義的正義觀，即以政策后果的社會總福利最大化作為正義的判定標準。
三、土地征用過程中的農民、地方與國家關系：一個分析模型
為了清楚地刻畫農民、地方與中央政府在土地征用過程中的關系，我們首先構建一個在嚴格假設條件——即不存在政府背景——下的農民與土地需求方之間的交易模型作為分析的參照系，然后在模型之中逐步加入或嵌入地方政府和中央政府，以考察農民和政府及相關企事業單位之間關系在假設逐一放松背景下的變化。
（一）沒有政府的土地市場交易模型
假設在不考慮政府介入的自由土地市場的情形下，土地市場的主要交易方是作為供給方的土地使用者農民和作為需求方的用地企業。
市場均衡價格由供給方的邊際機會成本(或供給曲線)和需求方的土地邊際要素產品收益共同決定。（限于篇幅原因，該部分有刪減，結論大致如下）
(1)農民的土地邊際機會成本越大，則均衡價格會越高;而對土地邊際機會成本最低的地區或農民而言，如果農民沒有其他的就業機會和收入渠道，則此時的均衡價格就是該地區農民的生存價值線。通常，土地對發達地區的農民比對落后地區的農民有更高的邊際機會成本，而在同一個村莊，農業人力資本或物質資本投入高的農民其邊際土地機會成本也會更高一些。
(2)土地利用屬性的改變及其邊際產品收益越高，則用地企業對土地最高支付意愿越大，從而土地市場交易的均衡價格和交易規模都會越大。
(二)土地征用模型：地方政府的介入及其與農民和用地企業的關系
在上述的理想模型中考慮政府的介入，政府合法壟斷了土地在不同屬性用途之間進行配置的政治權力，即農民承包的農業用地不可以直接出售給工業或商業用地企業，而必須由政府進行所謂的征地程序，獲得農業土地之后再按照協議、招標或拍賣等市場運作的模式出售給用地企業。
1.地方政府和農民之間的征地博弈關系
（限于篇幅原因，該部分有刪減）在征地博弈中，地方政府與農民的沖突集中體現在土地征用補償價格上，由于征地補償價格越高，農民的損失就越小，或收益越高，而地方政府的貨幣收益也越小。因此，農民在土地征用問題上與地方政府存在一定的緊張關系，尤其是那些失去土地邊際機會成本非常高的農民，在土地被征用過程中損失更大，其抵制地方政府征地的動機也更強烈。由此可以推斷，農民的身份結構及其地區特性通常決定了地方政府在征地價格確定及其征地行為上遭受阻力的大小。一般而言，對那些處于相對發達地區或開發的城市郊區，農民對土地的邊際機會成本越高及其比重越大的，則地方政府的征地行為遭遇到的談判壓力或沖擊也越大，從而地方政府會被迫在征地或其他方面補償價格上做出讓步，以盡可能提高土地的征地補償價格。相對而言，對于一些落后地區或土地邊際機會成本低的農民，對土地的征用補償價格期望也多數比較低，其抵制和談判的相對壓力也會低一些。
2.地方政府和用地企業之間的租金分享關系
（限于篇幅原因，該部分有刪減）因此，無論從減少用地企業的退出威脅以推進“招商引資”工作，還是從其實際的或未來的期望收益最大化來看，地方政府都有強烈的激勵降低土地的出讓價格水平。
（三）土地征用模型修正和擴展：中央政府的政治介入和約束
中央政府對地方政府土地征用行為的政治介入和約束主要包括兩種形式，即租金分享與行為規制。其中，租金分享是中央政府通過要求地方政府繳納一定比例的土地出讓金等來影響或限制地方政府的征地行為。行為規制根據干預的對象又分兩種類型，一是規制地方政府的征地行為，如對征地規模、權限以及征地補償價格和具體行為加以限制等;另一種規制方式是對作為被征地對象的農民進行賦權，即強化農民的土地產權行使能力，從而制約地方政府的征地行為。
（計算從略，結論大致如下：）直觀地看，隨著地方政府必需繳納的土地出讓金比例k增加，地方政府愿意征地的最優規模會下降，而用地企業愿意接受的土地轉讓價格也會相應提高。但是，從地方政府決策的最優化來看，中央政府的政策目標是難以有效的，地方政府可以通過許多途徑規避中央政府分享租金的政策效果，如中央政府施加或提高一個租金分享率k時，地方政府只要調低土地征用補償價格就可以規避k上升產生的效果。可見，中央政府并不能僅僅以依賴于分享地方政府的土地租金收入的方式控制其征地行為，而是需要運用更多直接和間接的規制工具。
四、地方政府在土地征用中的角色
地方政府征用土地的政策目標或動機不是惟一的，地方政府既不是純粹的公共利益追求者，也不是單純的經濟尋租者。以上分析模型抽象并討論了作為經濟理性人的地方政府在土地征用過程中如何最優化其經濟利益的決策行為，但是，這與地方政府追求公共利益的角色在經驗上并不是完全沖突的，追求租金的行為在一定程度上顯然有助于或促進了地方政府履行在城市化進程中提供公共物品的職能。因此，在經驗證據方面通過考察地方政府出讓土地的價格、收入，以及其財政收支的結構性變化可以考量地方政府的角色特征。
（一）租金收入的極大化：土地收益占地方財政收入或GDP的比重
地方政府行使征地權以獲取最大化的土地增值收益一直為研究者所關注，溫鐵軍、朱宋銀(1996)很早就注意到這樣的數據，在土地征用出讓過程中，如果成本價為100,農民只獲得其中的5%-10%,村級集體得25%-30%,而60%-70%為政府及其各級部門所獲得。在地方政府土地收益的各項來源中，土地出讓金收入占有絕對的比重，是地方政府的最大土地收入項目。土地的使用稅、增值稅以及耕地占用稅等三項稅收收入合計一般僅占到全部土地出讓金收入的20%以內。在1999-2005年期間，地方政府的土地出讓金收入一直是快速上升的，從1999年的514.33億元增長到5894.14億元，增長幅度超過了10倍以上。同樣，土地出讓金收入占地方財政收入的比重也呈快速上升趨勢，尤其是2001年、2002年和2003年，其比重分別為16.17%、28.4%和54.7%,其中，2003年的土地出讓金收入占地方財政收入的比重比上一年翻了一番。
（二）土地出讓競相壓價的惡性競爭
與土地出讓收入的快速增長形成鮮明對比，各地方的土地出讓價格卻在不斷地下降。這表明地區之間在土地出讓方面存在明顯的價格競爭陷阱。從投資資本來源來看，一些發達地區正呈現外源性發展態勢，各城市經濟發展對于外來資本的依賴性不斷增強，在這種情況下，各地大都將地價作為調節杠桿，通過擴大土地出讓面積和降低土地出讓價格，來吸引更多的外來投資。（限于篇幅原因，該部分有刪減）
由于經濟發達地區在投資項目競爭中具有財政補貼和稅收減免的優勢，于是，城市經濟越發達，其地價越低。以昆山工業開發區為例，由于面臨來自上海、浙江以及蘇州周邊地區的過度競爭的壓力，當前昆山市的土地出讓價格已經從數年前的12-13萬元 畝，下降到7-8萬元畝，而土地的實際開發成本則在14-15萬元 畝，出讓價格僅僅為土地開發成本的1/2。蘇州工業園區也是這樣，其土地開發成本約20萬元畝，而出讓價格僅僅8-12萬元 畝，每畝補貼8-12萬元。
按照近年來各地的慣例，招商引資是有任務的，對于官員來說，完成任務有百利而無一害，可以得到表揚、獎勵和提拔等;完不成任務則是有百害而無一利，貶斥為無能、斷送政治前程、扣除招商保證金之類。所以，凡是愿意來投資的老板，就像送來的“肥肉”,豈能隨意“放走”?所以，當地政府不但不仔細核實外來企業的資質，而且連“倒貼”都愿意。政府本來是一個裁判員，但是在招商引資中卻出現“失重狀態”,幾乎事事偏袒老板一方。地方政府往往對農民實行強制征地拆遷，拆遷補償費不及時支付給農民，對此，政府往往不積極過問，但是，如果農民因此而“阻撓”施工時，政府往往就采取強制措施。
(三)土地出讓收入的支持結構：政府“零花錢”還是公共設施建設需要？
流行的觀念認為政府的土地收入主要耗散于政府各個部門的福利工資開支等純粹的非生產性支出(曾永昌，2007),并以此為基礎引起許多關于現行土地征用制度的批評。但是，更多的證據表明政府的土地出讓收入并不主要用于政府部門的福利開支，“吃飯靠第一財政，建設靠第二財政”這樣的流行語事實上正顯示以土地收入為基礎的“第二財政”似乎更多地用于了彌補公共財政支出的不足以及城市開發建設的投資等。周飛舟(2007)細致地描述了作為土地收入主要部分的土地出讓金主要用于兩個方面：一是用于補充財政支出和土地征用的其他成本。“政府征用和出讓的土地分成三大類，公益性、工業性和經營性(商住用地),分別采取劃撥出讓、協議出讓和招拍掛的出讓方式。由于公益性土地出讓(公路、水利、教育、衛生等等),政府的土地開發收入并不足以彌補土地開發的成本，一般而言，工業用地出讓價和成本價差別不大，商住用地則是遠高于成本價，其中的土地出讓金凈收益部分用來補貼公益性土地的征地成本”。另一個比較重要和比重大的支出是以土地出讓金的大部分作為基本資產來設立一些政府下屬的開發和建設公司。在東部發達地區，一般的縣級政府下面都會有幾個這樣的大公司：城市投資開發有限公司、城市交通投資有限公司、城市水務集團、城中村改造有限公司等等，一般將這些公司稱為“政府性公司”。許多從土地出讓金支出的資金表面上看起來都會被用于城市公共建設，而實際上往往不是直接投入城市建設，而是要為城市建設進行融資，即以此作為資本金獲取銀行貸款。
（限于篇幅原因，該部分有刪減）當然，無論土地收入是用于彌補財政支出缺口或其他類型的征地成本，還是為城市開發建設提供融資支持，政府在土地征用過程中的租金收益主要還是與其經濟發展，尤其是工業化和城市化發展的政策目標相一致的。這暗示了土地收益并不是政府的零花錢或僅僅耗散在各個部門的工資福利方面，而是政府實現其公共政策目標如公共設施建設需要的重要資源支持。
五、地方政府尋租：侵蝕農民利益的方式
由于一方面地方政府追求的土地收益占地方財政收益的比重不斷上升，而另一方面，地方政府在出讓土地時面臨激烈的競爭，以至于土地出讓價格不斷下跌，這必然使地方政府產生巨大的尋租壓力。地方政府要么放棄對土地租金收益的追求，要么停止進行出讓價格的惡性競爭。當一些地方政府無法克制或放棄上述租金追求與招商引資的經濟發展模式時，客觀上就會在征地行為與補償水平上進行邊際的調整。
這意味著地方政府既然不能通過提高土地出讓價格從土地使用者直接獲取租金，那么只能有其他兩種可供選擇的方式：一是轉向農民，以壓低或挪用或拖欠征地補償的方式攫取租金;二是以各種途徑規避中央政府的政策限制或法律規制，以試圖非法擴大其租金的空間，如亂用、濫占、未征先用，或超計劃、越權和分拆批地，甚至隨意改變土地用途。
根據國務院2004年6月發出的“深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知”,可以看出國務院“緊急”要求各地方政府依據《中華人民共和國土地管理法》及有關法律法規的規定，集中半年左右的時間繼續深入開展土地市場治理整頓。從其涉及的土地征用問題中，可以發現中央政府特別關注的地方政府征地的尋租方式具體包括以下幾種。（限于篇幅原因，該部分有刪減）
(1)土地占用方式問題，如未批先用、征而未用、亂占濫用和隨意改變土地用途等問題。
由于地方基層政府無論對其上級監管者還是對鄉村農民都擁有征地方面的信息優勢，其為了經濟開發區或工業項目的落地考慮，可以在未獲得上級有關部門批準的情況下對農民的土地行使征地權，甚至直接占用，這在很大程度上也與鄉村土地的集體所有制有關。正如周其仁指出的，農村集體經濟組織作為土地所有者和農民成本低的發包方不僅有權決定土地的承包期限和承包條件，也有權終止和收回承包權。
雖然中央政府規定了農民土地承包期限長期不變，但是村集體如果以土地被征用的名義終止農民的土地承包權，卻是符合現行土地制度的。
于是，地方政府即使在未獲得批準的情形下也可以與村集體經濟組織達成占用農民土地的協議，因為參與土地征用談判的一般只是代表鄉村集體的幾個權力人物，當地方政府以村干部能不能完成征地任務作為其掌權的條件時，地方政府顯然就大大降低了征用或濫占濫用農民土地的難度與成本。
(2)征用土地的審批問題，特別是新上項目的用地情況是否違反國家產業政策、超規劃、超計劃、越權和分拆批地等問題。（限于篇幅原因，該部分有刪減）
(3)耕地占補平衡數量和質量問題，如征地占優補劣、占多補少甚至不補等問題。
中央政府規定地方政府有責任從數量和質量上補充耕地以維持耕地總量占補平衡的目標，但這一規定并不能對限制地方政府征用或占用農用耕地起到明顯的作用。由于各地耕地數量質量及其分布狀況的統計十分復雜，上級乃至中央政府很難對地方的耕地規模與分布狀況擁有足夠的信息，以至于各地方政府在什么地方征用了多少耕地、是否及在何處補充了何種質量的耕地，對于中央及其他地方政府而言都是某種意義上的隱藏信息。如安吉縣根據浙江省“可以將每年整田新增田畝70%用于建設指標”的規定弄到了“3000畝耕地轉建設用地”指標，補辦了近3000畝的征地指標。此外，對于地方政府而言，最簡單的辦法是實際占用了農田或耕地，卻以荒地或沙灘地的形式上報。如安吉縣開發區征地每批次報的均是35公頃以下的土地，不少農田是以“荒地”形式上報的：在余墩村，高檔商品住宅樓“銀景花園”占用的一級良田60畝，卻以“沙灘地”上報。地方政府之所以敢以欺騙方式征地，正是考慮到上級政府監管和核查的成本是如此高昂以至于不可能實施(記者，2004)。
(4)征用農民集體土地的補償、安置問題，如降低補償標準，挪用、截留和拖欠被征地農民補償費等問題。
有關土地征用補償和安置問題的談判及其實際控制權常常由村集體經濟組織掌握，顯然，相對于村集體而言農民獲得相關補償信息的成本要高昂得多，一旦村集體組織與地方政府在土地征用補償問題上形成合謀，地方政府要降低補償標準，挪用、截流和拖欠被征地農民的補償費就容易得多了。如河南登封市在修建地方鐵路征地過程中，市政府以平均每畝8500元的標準從鐵路部門獲得征地補償費后，又以每畝4300元的標準包干給鐵路沿線各鄉鎮，從中截留近千萬元。而當地村民因對補償不滿，試圖將鐵路公司告上法庭，地方政府主管官員卻與有關村民以及村支書共四人私下談判，并以造地款名義支付了20萬元的掩口費，以換取村支書等人做好群眾工作，不再上訪的承諾。當然，該合謀事件最終暴露，引起更多的農民不滿和上訪，在多家中央媒體和上級政府的干預下，登封市政府被迫退補了農民的征地補償款(李鈞德，2003)。
地方政府尋租行為的直接后果是縱容了工商企業對土地的買賣交易與占用行為，與此同時，地方政府的尋租行為既激怒了被征地農民，又引起中央政府的不滿。失地農民因為土地征用補償標準低或養老等社會保障問題無法落實而不斷地抱怨和抗爭;中央政府則因為農民權益及其耕地保護目標，維護土地相關法規的權威乃至宏觀調控目標等，而對地方政府征地行為高度警惕。
六、土地征用關系中的農民呼聲與抗爭
在斯科特的農民道義經濟學中，生存一直是作為基本的社會權利而對農民的反叛發生作用。在中國的土地征用關系中，雖然農民也一樣面臨生存權利的訴求，中央政府的政策以及國家法律也在試圖以一個基本征地補償標準的測算作為維護農民生存權益的底線尺度，但是對于中國農民而言，生存權利并不是惟一的目標追求，農民對抗地方政府的尋租機會主義行為，試圖最大限度地爭奪和分享土地租金顯然也日益上升為農民的集體行動目標。農民的抗爭有可能獲得輿論和中央政府的支持，從而在土地征用補償方面增加談判力;但也有可能無法獲得任何外部支持。但無論如何，農民都必須為其抗爭需要達成的集體行動以及抗爭行動本身支付實際的成本，甚至是沉重的代價。與地方政府的尋租和攫取行為的普遍性和一貫性相比較，農民的抗爭行為顯然更具有局部性和偶然性特征，但是，農民分散的局部的抗爭行為匯合起來在一定程度上也會形成強有力的宏觀政治壓力——全國土地糾紛與上訪數量不斷攀升顯然是國家政策行動的重要動因。
(一)農民對征地行為與補償的不滿及抱怨：對媒體的“傾訴”
農民在土地被征用過程中與其他利益相關方的博弈特征是雙方的信息不對稱，即農民除了對經營的土地特性及其產量和收入擁有私人信息之外，對土地征用的目的、用途、依據以及相關政策(補償標準)、程序以及其作為被征地方所擁有的權利等皆缺乏足夠的信息。當一些農民對自己的土地被征用是否合算進行計算并將之同其他地方的征地經驗進行比較而覺得“不劃算”時，或者通過“小道消息”察覺土地征用方面存在違規或策略性行為時，他們常常會表露出對征地行為或補償的不滿與抱怨。這種抱怨一旦為大眾媒體發現，農民的呼聲就有可能公開傳播出去，而且農民有時也會積極主動尋求媒體的支持。農民的這種不滿與抱怨的公開化就會對作為征地方的地方政府產生輿論壓力。由于農民通常被視為土地征用中的弱勢群體，其呼聲一般會獲得社會輿論的同情與道義的支持。
（二）農民的抗爭方式一：農民與地方政府及相關組織的談判機制
農民在與地方政府及相關組織就土地征用問題進行協商和談判時常常也會顯示出某種策略性，如關于土地征用補償標準方面，作為群體性的農民具有討價還價的潛能，常常在一些農民提出的試探性補償條件得到滿足之后，另一些農民就會提出更高的補償要求，而絕大多數農民則會隨著表示支持。如在土地征用補償標準談判等方面，農民會以本地區征地案例中補償水平最高的標準作為談判的籌碼或參照系，甚至以此為基礎要求地方政府給予更高水平的征地補償。在福建閩侯東南汽車城征地案例中農民被允諾以每畝1萬元的征地補償，但當農民發現本縣內另一個鎮的征地補償標準為平均每畝1.3萬元時，就表示了強烈不滿。到2002年農民對征地補償款的“還價”也提高到了每畝2.6萬元。但是，被征地農民要分享土地的升值，在利益上就不得不與實施征地的政府對壘，因為從地方得到的土地出讓金與實際給付農民的征地補償款之間的差額，是政府征地權的凈租金(周其仁，2004)。有時，當談判陷入僵局時，尤其是在征地行為強制發生時，一些沖突難以避免，男女老少村民“齊上陣”的情況也經常發生(這與稅費爭議時主要以抗爭精英為主有明確的不同),農民在征地談判和實施過程中的集體行動顯然對地方政府及相關部門產生了一定的威懾力。
此外，作為被征地一方的農民，經常通過各種渠道向社會和政府求助，如尋求政策法規方面的咨詢和道義的支持。一些知識精英，主要是法律人士，也為了各種目的(經濟的、政治的或社會影響)會經常參與其中，如農民可能提出的上訪要挾的信件通常是由律師或其他地方的知識精英幫助撰寫的。
(三)農民的抗爭方式二：農民的尋租與機會主義
由于土地資產屬性的復雜性，無論是國家的法律還是政府執行機構的監管與規制，都無法清楚地界定土地的所有權利束及相關限制的關系，這就使得土地征用中的相關權利讓渡不可避免地形成了一些公共領域，從而為所有征地相關方提供了尋租的機會。當然，由于各相關的信息以及權力結構不對稱，相對于地方政府的尋租行為而言，農民顯然也存在謀求租金的機會主義，但這并不意味著所有被征地農民都具有相當強度的尋租能力，只有對于那些種植特殊農作物并且對其種植的經營活動具有特別顯著的信息優勢的農民來說，其尋租的機會與能力才會上升。對大部分從事糧食生產的農民而言，其對糧食生產及其產出水平的信息優勢并不明顯，因而其反抗地方政府的尋租能力就非常脆弱。一份關于廈門特區土地征用的研究報告是這樣描述農民的尋租機會主義的：國家建設征地按規定給予農民一定的經濟補償，村民一旦知道哪個地塊要開發建設，馬上突擊搶種、搶養、搶建、強行承包工程、強賣地材的現象也不同程度存在。有的村民雇傭民工搶種名貴花木，成為搶種“專業戶”,個別村還出現挑燈夜戰，一夜之間使光禿禿的山頭成為“花果山”。有的村民不惜向單位或個人貸款幾十萬甚至上百萬元建苗圃，種植名貴花木，搭建臨時建筑物，從而增加征地補償金額，這些在一定程度上影響征地工作的開展。村民互相攀比，對所搶種的青苗不予補償就采取不簽協議，一吵、二鬧、三上告。(方和榮，1995)
(四)農民的抗爭方式三：上訪
當正常的談判協商機制以及直接的尋租行為不能保證農民在土地被征用過程中所期望獲得的收益時，有些地方的農民就會在地方精英人物甚至有時是村級基層組織的倡議組織下到上一級政府對相關土地征用當事人的侵犯行為進行上訪投訴，以尋求更高一級乃至中央政府的支持。表7列出的837封有關土地問題的上訪控告信中，共有629封是地方村民聯合舉報的，占到總上訪數的75.1%,而村民小組和村委會參與的農民上訪案件也分別占到14.7%和4.1%。此外，村民個人和村老年協會等群眾團體上訪的比例比較低，分別為3.5%和2.6%,這表明在土地征用等糾紛發生時，農民利用上訪控告的方式爭取利益的時候，非常注重達成集體行動或者獲得基層組織如村民小組類似的記述也可以從周飛舟(2007)關于某市縣土地征用的案例記錄中發現，如農民“種房”、“種田”以試圖獲得更多的“附著物補償費”和“青苗補償費”等。與村委會的支持，但相對而言，基層組織參與支持的上訪比例合計僅為18.8%,遠遠低于農民以聯名信形式上訪的集體行動比例。當農民上訪到更高一級政府，尤其是中央政府層面時，農民的上訪行為常常會受到地方政府的阻止和干擾，上訪者會承受十分高昂的社會心理與經濟成本，甚至是受恐嚇、拘留、人身侵犯以及生命威脅等的代價。這一點可以由許多征地案例的報道得到證實。
(五)農民的抗爭方式四：訴諸法院
相對以上抗爭方式而言，農民在土地征用過程中將不滿訴諸法院的情形并不多，農民訴諸法院的動因一般與對地方政府的征地補償標準不滿有關，但更多的還是對地方政府征地的程序或行為違規的一種強烈反應。不過，盡管如此，農民將地方政府作為被告訴訟到法院的情形是十分少見的，更多的是將與政府有合謀關系的企業或事業單位告到法院。如前述2000年河南登封鐵路征地案，登封市鐵路公司按每畝8500元的補償標準將征地補償總費用一次性包干給了登封市政府，而登封市政府僅僅按每畝4300元的標準補償給農民，引起被征地農民的不滿。但是，當地農民是將登封鐵路公司，而不是地方政府告上法院。
不過，由于權威的新聞媒體(如新華社和中央電視臺等)的曝光，地方政府截流征地補償款的行為迅速被社會知曉，從而形成巨大的政治壓力，最終在河南省政府的干預下，地方政府向農民退還了所截流的征地補償款。相對而言，如果農民直接將地方政府告上法院，則不僅農民自身會面臨很大的政治社會壓力，而且案例也經常難以被地方法院受理，或者即使受理，其審判的難度也是很高的。浙江海寧市農民告地方政府的案例被稱為全國首例。（限于篇幅原因，該部分有刪減）
(六)農民的暴力抗爭：沖突的激化
當以上抗爭形式都不起作用或者矛盾激化到一定程度時，農民也會選擇暴力抗爭。征地各方當事者之間的直接暴力沖突對農民而言是最激烈的抗爭形式，一些農民為此付出的代價是十分高昂的。
土地征用過程中的暴力沖突主要發生在地方政府的征地占用過程中，發生這種占地沖突多數是因為存在地方政府違規征地的情形。農民常常試圖阻止土地被占用，而地方政府又急于占用土地并轉交給用地企業。農民在沖突中采用的暴力形式一般是對試圖占領耕地的執法人員用諸如石頭或農具等加以威脅抵制;而地方政府常用的暴力形式則更多樣化。其一是抽調政府工作人員、派出所干警甚至防暴警察等以挖掘機等機器直接強行占領耕地，如江蘇省灌云縣2006年的暴力征地案;其二是對上訪農民進行抓捕，并聯合法院和檢查機構對有關肇事農民進行判刑處置，如灌云縣在2002年對陸莊村、伊山鎮芳徐村的400多畝基本農田征地案中共抓捕26名上訪農民，并通過法院對其中的5名村民給予4-5年的有期徒刑判決;其三，地方政府征地占地受阻的特殊時期，執法人員以及一些地痞也會以暴力方式介入沖突，如河北省柏鄉縣2007年的惡性違法征地案件中在同農民的拉扯過程中一些地方執法人員毆打農民，甚至說“只要打不死人就沒事”。可見，與地方政府的暴力工具相比，農民的暴力抗爭顯然通常是脆弱的。但是，關于這一點也存在兩個例外，一種例外是農民集體行動能力非常強大，其抗爭的規模和聲勢上升到一定程度時，其威懾力將迫使地方政府做出讓步和退卻。另一種例外的情形是，農民的暴力抗爭雖然在正面沖突中可能處于弱勢而被壓制，但是其所引致的公共輿論影響力卻有可能足夠強烈從而獲得上級乃至中央政府直接的政治支持，如在河北省柏鄉縣的惡性征地案中相關的地方政府責任人最終受到了上級的政治處分。
七、中央政府的回應：強化規制與提高懲罰成本
地方政府的尋租行為與農民的呼聲及抗爭對中央政府產生巨大的政治壓力，前者的尋租沖動使全國的耕地面積不斷減少，直接威脅到中央政府的農業生產與糧食安全目標;而農民的上訪與抗爭則喚醒中央政府對農民土地權利及其正義性的強烈關注。一些研究表明，在土地征用過程中，國家對失地農民的社會保障過去曾長期處于缺位狀態，而只要農民采取抗拒行動，國家就通過資源互濟等形式來解決自身經濟資源不足的困境，于是國家與農民之間的沖突關系可以緩和(王道勇，2008:128)。國家對農民抗爭的回應方式也是多樣化的，其控制地方政府的基本方向體現在：一方面，國家試圖以降低地方政府預期收益的方式降低其擴張土地征用規模的外在壓力與沖動，并且增加地方政府征用農民土地的成本和代價(包括提高征地補償標準和對被征地農民的社會保障水平),以弱化其尋租的自激勵效應;另一方面，國家也在試圖規范地方政府的征地程序和行為，提高對地方政府違規征地的查處力度和處罰成本，從而提高其違規的成本，限制和壓縮其尋租的空間與沖動。
（一）改變土地出讓方式：從經營性土地到工業用地
為了遏制20世紀90年代以來各地方土地出讓競相壓價的趨勢，中央政府于2002年5月出臺了《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，規定“所有經營性用地一律實行招標拍賣掛牌出讓，明確規定出讓的范圍、組織實施程序等”。同時，為了確保政策落實，國土資源部分別于2003年和2004年連續兩年開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作。通過督察，中央政府期望“在市、縣建立經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓制度，實現經營性土地使用權出讓全部納入市場，以招標拍賣掛牌方式交易，所有城市經營性建設用地土地買賣納入拍賣軌道”(監察部辦公廳、國土資源部辦公廳，2003)。
從2006年開始，中央政府一方面進一步規范國有土地出讓收益管理，在加大征繳力度的同時將國有土地出讓收益納入了收支兩條線管理。國家審計署2007年關于11個市及其所轄28個縣(市、區)2004至2006年國有土地使用權出讓金的征收、管理、使用及相關政策執行情況審計調查報告中甚至提出，“將土地出讓收支全額納入地方預算管理，接受同級人大監督”。另一方面中央政府也開始將工業用地納入招標拍賣掛牌出讓范圍，并頒布《全國工業用地出讓最低價標準》。經營性土地出讓采用招標拍賣掛牌方式對抑制地方政府在征地過程中以尋租形式損害農民利益具有十分重要的意義。顯然，土地出讓的招標或拍賣方式會制約地方政府在土地出讓價格方面的惡性競爭，并顯著增加地方政府的土地租金收入，從而減少地方政府截流和挪用或者降低農民土地征用補償費用的情形或可能性，甚至會有更大的收入空間以提高對農民土地征用的補償水平。
(二)規制土地征用行為和程序
為了規制地方政府征用土地的行為和程序，首先，中央政府強化了對基本農田保護區及其農田用途變化的權限控制，試圖削弱地方政府對基本農田保護區域的征地權力。從2004年開始，中央政府在《關于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》中暫停了全國審批農用地轉非農建設用地，并暫停涉及基本農田保護區調整的各類規劃修改。隨后，中央又專門出臺《關于基本農田保護中有關問題的整改意見》，要求“處理基本農田用途變化中的有關問題，穩定基本農田面積和質量;針對基本農田保護的薄弱環節，建立健全有關保護制度”。
通過對基本農田的強制性控制，在很大程度上削弱和縮小了地方政府征用土地的相關權力和范圍。其次，嚴格地方政府對土地利用總體規劃和年度計劃的落實和執行，以控制建設用地的規模，從而降低地方政府對土地征用的需求性沖動。如2004年中央出臺的《關于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》以及同年11月專門出臺的《土地利用年度計劃管理辦法》。此外，2004年至2006年期間，中央政府還強化和規范了對非農建設項目用地的審批制度，如2004年11月出臺的《建設項目用地預審管理辦法》。
(三)提高土地征用補償標準和補償費用的執行強度
根據我國《土地管理法(1986年版)》的規定，征地補償包括土地補償、附著物和青苗補償，以及安置補助三項。（限于篇幅原因，該部分有刪減）
應該指出，在過去十年中央政府一定程度上提高了對農民的土地征用補償標準，如1998年的《土地管理法》把征地補償(包括土地補償費和安置補助費的總和)的最高限制從土地原用途年平均產出的20倍，提高到了30倍以上。由于長期以來《土地管理法》規定了“征地補償款歸集體所有”,因此，被征地農民能夠從村集體獲得多少征地補償款常面臨很大的不確定性，農民實際可以獲得的征地補償水平取決于村莊的治理機制。2004年，中央政府出臺的《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》首次提出了被征用土地補償費主要用于農民，而不是村集體。這一規定對保障農民獲得被提高的征地補償費具有重要意義。最后，中央政府履行監管者的角色以督促地方政府切實按照規定提高對農民被征用土地的補償標準也是必需的，如2005年國土資源部下發《關于開展制訂征地統一年產值標準和征地區片綜合地價工作的通知》，其目的是完善征地補償標準。在審查報國務院批準的建設用地的過程中，國土資源部門嚴格監管，實際上給農民的征地補償費新增加了2.3億元。國土資源部門還會同監察部、農業部、勞動和社會保障部、審計署等部門聯合開展糾正征收征用土地中損害農民利益問題。
(四)強化對失地農民的社會保障機制
除了提高對被征地農民的土地征用補償標準之外，中央政府還試圖強化地方政府對被征地農民的社會保障責任，以此來緩解土地征用過程中農民的不滿和上訪壓力，同時也對規制地方政府的征地行為施加約束性壓力。如2006年國務院辦公廳轉發了《勞動保障部關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作的指導意見》(國發29號)規定，“被征地農民社會保障資金從當地政府批準提高的安置補助費和用于被征地農戶的土地補償費中統一安排，兩項費用尚不足以支付的，由當地政府從國有土地有償使用收入中解決”。根據2006年中央1號文件精神，中共中央、國務院轉發《〈國家經濟發展和改革委員關于上半年經濟形勢和做好下半年經濟工作的建議〉的通知》(中發[2006]14號)也進一步從兩個方面強化了征地過程中的社會保障制度建設和補償安置工作：一方面，重申了征地補償安置必須確保被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障的基本原則;另一方面，明確了要將落實社會保障費作為批地的前置條件，規定“征地補償費必須包括對被征地農民的社會保障費，不落實的不得批準征地”。
2006年8月，國務院下發了《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》(國發[2006]31號),該文在國發[2004]28號文件《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》的基礎上，將我國土地管理和宏觀調控政策提到了一個新的層次：首先，提升確保被征地農民社會保障費用來源的力度。文件明確要求“被征地農民的社會保障費用按有關規定納入征地補償安置費用，不足部分由當地政府從國有土地有償使用收入中解決”,這與國發[2004]28號文件關于“安置補助費和土地出讓金的一部分用于被征地農民的社會保障”相比，力度明顯加大。其次，將征地補償安置費用的落實提升到批準征地的前置條件的高度。文件明確要求“社會保障費用不落實的不得批準征地”,這與國辦發[2006]29號文件僅僅要求“將做好被征地農民就業培訓和社會保障工作作為征地制度改革的重要內容”的力度完全不在一個層次上(盧海元、賈江，2007)。總之，2006年以來中央政府出臺的一系列政策措施在很大程度上強化了農民在土地征用過程中同地方政府判斷的地位與權利。
(五)強化對違規征地行為的查處和懲罰
于是，2004年和2005年，中央政府發現的案件數開始分別下降至8.51萬件和8.04萬件，但是對土地違法案件的懲罰力度卻顯著上升了。這兩年收回的土地規模分別為6352公頃和6992公頃，分別比2001年收回土地規模增加一倍多。同時，中央政府對違規土地案件的罰沒款也分別達到19.12億元和21.76億元，已超出2001年罰沒款的兩倍多。2006年國土資源部還下發《關于嚴明法紀堅決制止土地違法的緊急通知》，開展查處土地違法違規案件專項行動，對違法用地繼續保持高壓態勢，全年共審結土地違法案件9.03萬件，收繳土地面積1.16萬公頃。
八、土地征用制度的改革方向：權力向誰傾斜
本文的研究表明，過去20多年地方政府在以工業化為導向的經濟發展目標的誘導下，不斷通過土地征用獲取租金最大化，其后果是不僅引起農民的強烈不滿和大量抗爭活動，而且還威脅到中央政府的糧食安全目標以及社會的公正和穩定性。為此，中央政府在過去十多年來做出積極的回應，一直試圖重新界定中央與地方以及農民在土地征用過程中的權力關系。在中央政府一系列的政策調整之下，地方政府對土地征用的范圍、規模以及審批權限乃至土地出讓收入的支配權益方面都被中央政府明顯地削弱了;相應地，農民獲得補償和社會保障的程度和能力也有顯著提高。同樣，中央政府在土地征用規則重新界定的過程中不斷地強化了自身的權力，尤其是審批、檢查、監督和懲罰的權力加大了。當然，土地征用規則的變革是漸進式的，地方政府的權力在過去10多年來是逐漸地得到約束和限制的。本研究的發現可以進一步歸納和延伸為以下幾個方面的討論。
首先，土地征用政策的變遷本身是農民、地方與國家之間關系的一個互動過程。在與征地相關的土地政策不斷調整和變化的背景下，各相關當事方之間的制度關系也在發生相應的調整，其過程就是國家、地方政府以及農民之間利益關系進行重新界定和相互妥協。制度是一個博弈學習過程，需要各方參與者對規則的認知和內化的過程。在這種關系框架內，許多困難的問題可以在一定意義上得到解釋，如“為什么出現土地征用權濫用、征用范圍過寬”的問題(陳利根、陳會廣，2003:41)。本研究的結論可以對這類問題做出一個有效的回應，即地方政府征地權的濫用和征地范圍過寬顯然是中央、地方與農民在土地征用過程中的權力分配與制衡關系不明確或缺乏有效性造成的后果。這在很大程度上是中央政府和農民缺乏相應的權力規則或實施機制，以確保對地方政府的不當行為進行干預和限制或處罰造成的。隨著懲罰力度不斷加強，以及征地過程中地方政府的權力邊界逐步明晰并被地方政府所認同，中央的懲罰威脅和農民權力對抗的有效性可以逐步地改變地方政府違規征地的收益預期，即只有地方政府意識到在新的規則下，繼續違規征地是得不償失的，其濫用耕地權的欲望才可得以克制。
其次，中央政府強化農民對土地的權利在很大程度上是工具性的，對農民土地的賦權本身不是中央政府追求的直接價值目標。在這種關系互動過程中，地方政府對農民征地的制度規則，以及二者在征地過程中的關系已發生了系統的變化，并且相對于過去而言農民獲得補償和社會保障的程度和能力已經顯著提高。但是，這卻不是農民與地方政府或土地開發商直接談判的結果，而是農民的呼聲與抗爭及其對中央政府造成的政治壓力以及中央政府為了糧食安全等目標而被迫改變和限制地方政府征地的行為規則的結果。顯然，農民地權的硬化是中央政府控制地方政府尋租，以確保糧食安全和回應農民的不滿和呼聲等諸多努力的一個方面的后果。對農民土地權利的界定一方面是促進和確保國家的農業生產和糧食安全戰略以及縮小城鄉差距等公平性目標實現的需要，另一方面卻必須以不損害地方政府在發展經濟以促進社會就業和城市化進程等方面的目標為底線。
再次，對于“公共利益限定不清及其在法律上的矛盾產生的真正根源在哪里”這樣一類問題的回應。公共利益界定不清在很大程度上可以歸因于：一方面關于公共利益問題的界定成本過高，而中央、地方和農民對公共利益的界定無法達成共識;另一方面，因為公共利益的清楚界定顯然將會更大程度地限制和削弱地方政府的征地權限以及尋租能力，顯然會受到地方政府的阻止或反對，同樣，中央政府對此也抱謹慎態度，其會擔心公共利益的清晰界定會對地方政府的征地權力形成過度“剝奪”,從而削弱地方政府動員土地租金收入和發展經濟的創造性或自主激勵機制。
此外，關于土地征用制度改革的方向。在這種互動關系中我們還可以清楚地發現：土地私有化的邏輯是存在缺陷的。在土地私有制度下，國家將會喪失促進糧食生產和確保糧食供給安全的一種有效和直接的政策工具，而地方政府也同樣會失去低成本地推進城市化進程以及為之提供公共物品的資金動員能力;而且在土地私有制度下，也仍然無法回避地方政府與土地開發商合謀在與農民土地交易過程中利用信息優勢等進行的尋租行為。尤其是農民一般比較傾向于在危機、破產或家庭成員患大病急需錢的情況下才出售土地，如果土地私有和允許自由交易的話，土地開發商勢必會運用各種方式購買和控制大量的農民轉出的土地。顯然，這不僅將增加地方政府獲取土地的成本，也會增加政府提高農民收入和穩定糧食生產面積的難度。
中國鄉村發現網轉自：《社會學研究》 2009年02期
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