近日,一則“冀南農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)‘毀約棄耕’現(xiàn)象調(diào)查”的新聞引起了許多人的關(guān)注。表面上看,是種田不久的下鄉(xiāng)資本盲目抬高土地流轉(zhuǎn)地租造成了這種狀況。實際上,是通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)來發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)的制度設(shè)計不完善及實踐中跑偏所引發(fā)的一種現(xiàn)象。
目前國內(nèi)或國際其他經(jīng)濟體比較成功的土地改革經(jīng)驗,主要是能夠有效激發(fā)農(nóng)業(yè)實際經(jīng)營者的生產(chǎn)積極性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險高,利潤率低。如果有限的所得要在土地權(quán)益擁有者與土地實際經(jīng)營者之間分配,并且分配不合理,容易壓抑土地實際經(jīng)營者的生產(chǎn)積極性。成功的改革,有些是讓土地實際經(jīng)營者成為土地權(quán)益擁有者,獨占生產(chǎn)利潤;有些是通過制度設(shè)計,讓分配的天平向土地實際經(jīng)營者傾斜。
目前的通過市場化流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)來發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)的實踐,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利潤要在土地承包權(quán)擁有者與土地經(jīng)營權(quán)擁有者之間分配。由于流轉(zhuǎn)獲得土地經(jīng)營權(quán)的一方基本是按年繳納地租,而且是逐年向上浮動的,同樣存在土地實際經(jīng)營者生產(chǎn)所得的利潤可能大半交了租金,自己所得有限的問題,影響生產(chǎn)積極性。早期流轉(zhuǎn)了土地,談到一個比較理想租金條件的經(jīng)營者問題還不大。后期陸續(xù)進入的經(jīng)營者,這個問題會越來越突出。
此外,由于土地租金較高,種植水稻、小麥等糧食作物很難掙錢,一部分土地經(jīng)營者傾向于將流轉(zhuǎn)來的土地用來發(fā)展大棚蔬菜、水果以及觀光農(nóng)業(yè)。筆者在各地走訪了不少以每畝每年1000元左右高額租金流轉(zhuǎn)了大量土地的農(nóng)業(yè)公司,其中有一些沒有以糧食為主業(yè)的。反過來,這些公司拉高了地租,又會影響周邊的糧食種植大戶的生產(chǎn)經(jīng)營。
隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移,農(nóng)業(yè)必須通過土地流轉(zhuǎn)來實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營的意義無需贅述。中央對此高度重視,在大力推動的同時,也強調(diào)土地所有制不可改變,農(nóng)民土地承包權(quán)必須保護,主要通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)。
在這樣的背景下,要通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè),只能進一步完善制度設(shè)計,合理規(guī)范土地流轉(zhuǎn)雙方的利益分配,使土地實際經(jīng)營者與土地承包權(quán)擁有者之間的權(quán)益保持動態(tài)平衡。
首先,應(yīng)當(dāng)強調(diào)土地承包不僅有權(quán)益,也有義務(wù),就是要種好用好土地,不能拋荒。我國《土地管理法》明確規(guī)定:“禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地”,并對閑置、荒蕪耕地行為作了處罰規(guī)定,視情況可征繳閑置費,甚至收回發(fā)包的耕地。但在實踐中,有些地方農(nóng)村還是出現(xiàn)了土地拋荒現(xiàn)象,且相關(guān)處罰規(guī)定也未見得到落實。那么出臺政策,細化相關(guān)法律法規(guī)并嚴(yán)格執(zhí)行,可讓閑置拋荒土地的承包者感受到適當(dāng)?shù)膲毫?增大土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的供給,降低租金要價。
其次,對非農(nóng)資本下鄉(xiāng)大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地的行為加強監(jiān)管;對本村村民之間互相流轉(zhuǎn)土地,實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營,應(yīng)持鼓勵態(tài)度。適度控制非農(nóng)資本下鄉(xiāng),可減少土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的需求,減少哄抬土地租金的現(xiàn)象。為保護農(nóng)民利益,還可建立保證金制度,要求流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體繳納一定年限(2-3年)的土地租金作為保證金,由政府部門監(jiān)管,若出現(xiàn)“毀約棄耕”現(xiàn)象,在土地重新流轉(zhuǎn)期間可保證農(nóng)民租金收入不減少。
再次,細分耕地性質(zhì)。目前我國的農(nóng)用地包括耕地、林地、草地等。對耕地和國家糧食安全的保護主要靠劃定基本農(nóng)田來實現(xiàn)。但《土地管理法》、《基本農(nóng)田保護條例》等法規(guī),僅規(guī)定“禁止任何單位和個人占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚”,對原來種植糧食的基本農(nóng)田改種蔬菜等其他經(jīng)濟作物沒有限制規(guī)定。由于種植蔬菜等作物收入遠高于種植糧食,企業(yè)高價流轉(zhuǎn)土地改種蔬菜等作物有利可圖,如果不加以限制,將對靠流轉(zhuǎn)土地發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)的糧食種植大戶產(chǎn)生一定沖擊。建議在《基本農(nóng)田保護條例》的基礎(chǔ)上,進一步細分耕地性質(zhì),對于適合種植糧食的耕地,禁止隨意變更種植品種,降低企業(yè)高價流轉(zhuǎn)土地的動力。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:金融時報 2016年08月29日
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