近日,一則“冀南農村土地流轉‘毀約棄耕’現象調查”的新聞引起了許多人的關注。表面上看,是種田不久的下鄉資本盲目抬高土地流轉地租造成了這種狀況。實際上,是通過流轉土地經營權來發展規模農業的制度設計不完善及實踐中跑偏所引發的一種現象。
目前國內或國際其他經濟體比較成功的土地改革經驗,主要是能夠有效激發農業實際經營者的生產積極性。農業生產風險高,利潤率低。如果有限的所得要在土地權益擁有者與土地實際經營者之間分配,并且分配不合理,容易壓抑土地實際經營者的生產積極性。成功的改革,有些是讓土地實際經營者成為土地權益擁有者,獨占生產利潤;有些是通過制度設計,讓分配的天平向土地實際經營者傾斜。
目前的通過市場化流轉土地經營權來發展規模農業的實踐,農業生產利潤要在土地承包權擁有者與土地經營權擁有者之間分配。由于流轉獲得土地經營權的一方基本是按年繳納地租,而且是逐年向上浮動的,同樣存在土地實際經營者生產所得的利潤可能大半交了租金,自己所得有限的問題,影響生產積極性。早期流轉了土地,談到一個比較理想租金條件的經營者問題還不大。后期陸續進入的經營者,這個問題會越來越突出。
此外,由于土地租金較高,種植水稻、小麥等糧食作物很難掙錢,一部分土地經營者傾向于將流轉來的土地用來發展大棚蔬菜、水果以及觀光農業。筆者在各地走訪了不少以每畝每年1000元左右高額租金流轉了大量土地的農業公司,其中有一些沒有以糧食為主業的。反過來,這些公司拉高了地租,又會影響周邊的糧食種植大戶的生產經營。
隨著經濟社會的發展和農業勞動力的轉移,農業必須通過土地流轉來實現適度規模經營的意義無需贅述。中央對此高度重視,在大力推動的同時,也強調土地所有制不可改變,農民土地承包權必須保護,主要通過流轉土地經營權發展規模農業。
在這樣的背景下,要通過流轉土地經營權發展規模農業,只能進一步完善制度設計,合理規范土地流轉雙方的利益分配,使土地實際經營者與土地承包權擁有者之間的權益保持動態平衡。
首先,應當強調土地承包不僅有權益,也有義務,就是要種好用好土地,不能拋荒。我國《土地管理法》明確規定:“禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地”,并對閑置、荒蕪耕地行為作了處罰規定,視情況可征繳閑置費,甚至收回發包的耕地。但在實踐中,有些地方農村還是出現了土地拋荒現象,且相關處罰規定也未見得到落實。那么出臺政策,細化相關法律法規并嚴格執行,可讓閑置拋荒土地的承包者感受到適當的壓力,增大土地經營權流轉市場的供給,降低租金要價。
其次,對非農資本下鄉大規模流轉土地的行為加強監管;對本村村民之間互相流轉土地,實現適度規模經營,應持鼓勵態度。適度控制非農資本下鄉,可減少土地經營權流轉市場的需求,減少哄抬土地租金的現象。為保護農民利益,還可建立保證金制度,要求流轉農民土地的農業經營主體繳納一定年限(2-3年)的土地租金作為保證金,由政府部門監管,若出現“毀約棄耕”現象,在土地重新流轉期間可保證農民租金收入不減少。
再次,細分耕地性質。目前我國的農用地包括耕地、林地、草地等。對耕地和國家糧食安全的保護主要靠劃定基本農田來實現。但《土地管理法》、《基本農田保護條例》等法規,僅規定“禁止任何單位和個人占用基本農田發展林果業和挖塘養魚”,對原來種植糧食的基本農田改種蔬菜等其他經濟作物沒有限制規定。由于種植蔬菜等作物收入遠高于種植糧食,企業高價流轉土地改種蔬菜等作物有利可圖,如果不加以限制,將對靠流轉土地發展規模農業的糧食種植大戶產生一定沖擊。建議在《基本農田保護條例》的基礎上,進一步細分耕地性質,對于適合種植糧食的耕地,禁止隨意變更種植品種,降低企業高價流轉土地的動力。
中國鄉村發現網轉自:金融時報 2016年08月29日
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