中國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略需要實實在在的人的城鎮(zhèn)化。截至2015年底，中國的城鎮(zhèn)化毛率達到56.1%，而城鎮(zhèn)化“凈率”即戶籍城鎮(zhèn)化率還不到40%。這說明當前中國生活在城市中的7.7億常住人口中還有約2.5億沒有城鎮(zhèn)戶籍的農民工群體淪為“城市黑戶”。這種城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的“虛假繁榮”，恰恰說明了我國農業(yè)轉移人口市民化進程緩慢，同時也說明中國在推進新型城鎮(zhèn)化過程中，亟需通過制度創(chuàng)新，破解人口城鎮(zhèn)化的尷尬處境。
農業(yè)轉移人口市民化有三個階段，第一階段是以更好的制度保障使其放棄農村戶口，融入城市，形成“推力”；第二階段是促進區(qū)域均衡化發(fā)展，釋放地級、縣級市的發(fā)展動能，就近轉化、吸納一部分農業(yè)轉移人口，形成對這一群體的“拉力”；第三個階段是依靠城市吸引力以及制度保障將農業(yè)轉移人口拉進城市后，實現(xiàn)社會關聯(lián)的建立與農業(yè)轉移人口的在地化。
推動農民工變成新市民，的確不容易。它需要整體的制度設計，包括農村戶籍制度改革、城市戶籍制度改革、城鄉(xiāng)二元機制的融合等宏觀層面的改革，對依附于各種戶籍基礎上的權益、福利和待遇等問題都需要進行頂層設計、結構調整、權益確認以及社會結構調適等系統(tǒng)再造。因而需要根據農民進城、農業(yè)轉移人口市民化的現(xiàn)實障礙和心理訴求，創(chuàng)新相關制度，以尋找更好出路。
一是實行家庭部分人口市民化，解決農民進城入籍與原有農村戶籍的矛盾問題。農民對于利益權衡的考量，簡單而務實。當前一些農民不愿意參與積分入籍，很大一部分原因是擔心入了城市戶籍之后，農村戶籍將要銷戶，而一旦農村戶籍銷戶，則宅基地、農田山地等依附于農村戶籍的權益都將放棄，他們難以割舍。另一方面，一旦入了城市戶口，等年老失去勞動能力后，未來的養(yǎng)老保險金難以應對城市高昂的生活成本，他們對城市未來的生活存在極大的擔憂。這種對農村生活的放心感、安全感，以及對城市未來生活的不安全感與擔憂，大大降低了農民工進城入籍的積極性。這種現(xiàn)象，在第一代農民工群體中，非常明顯。同時，第一代農民工又希望自己的孩子即農二代或新生代農民工能夠在城里享有市民待遇，包括就醫(yī)、就學、保障房、失業(yè)救濟等公共服務與福利。因此，他們目前最傾向的模式是全家在城市打工，努力在城市買上一套超過60平方米的房子，再自愿選擇是否落戶、如何落戶。這種打工掙錢、買房，再自愿落戶的方式，對農民工來說可謂“進退自由”。既能夠成為城市的常住人口，享有城市的各種就業(yè)、居住、社會活動便利性，又可以保留農村的土地和房子以及相關戶籍權益。
如果要真正全面地提升戶籍城鎮(zhèn)化、農業(yè)轉移人口市民化，就需要尊重當前農民工這種“雙保險”、“雙重身份”的選擇權。讓農民工一代能夠保留自己的農村戶口及其權益，同時也尊重他們對于子女是否選擇購房入籍的自由權。在這一點上，就需要對城市購房落戶政策作出細節(jié)上的調整，允許農民工或農村人口在城市購房落戶，實行住房登記的戶主與入籍人口分離的政策。具體方法是允許買房登記人可以是一代農民工，但入籍人口可以是農民工未成年的子女。最后就能形成農民工一代可以不入城市戶籍，保留農村戶籍，但其子女可以入城市籍并享有完全的市民待遇。這樣基本上就能實現(xiàn)農民工的“家庭部分人口市民化”。而農民工一代則享受居住證制度所包含的各種公共服務。比如一戶長期在南京打工的來自蘇北農村的農民工家庭，生有兩個未成年子女，都辦理了南京市的居住證，一家在南京市區(qū)買了一套60平方米以上的產權住房，買房登記人是父母名字，但為了孩子上學，可以給兩個孩子轉為南京市戶籍居民并辦理新身份證，而家長不入籍，只是持有南京居住證的常住人口，依然持有蘇北農村的戶籍。這種農業(yè)轉移人口市民化的路徑，在普遍實施居住證管理的時期，既解決了農民工的后顧之憂，又務實地推進了農民工子代的市民化進程。這樣的戶籍政策調適措施，總體上是有助于加快城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐的一種更能被農民工接受，短期內也無需取消戶籍制度的符合中國國情的可行路徑。
二是加快推進大、中、小城市乃至小城鎮(zhèn)結構均衡的梯度化、一體化發(fā)展進程，拓展接收農民轉化的城鎮(zhèn)空間。當前中國的大都市過度發(fā)展，小城市與小城鎮(zhèn)衰弱，人口外流嚴重，導致區(qū)域人口結構失衡，人口城鎮(zhèn)化難以有序推進。大量農民工流入少數(shù)超大城市、特大城市或發(fā)達大城市，但這些城市住房價格過高，農民工難以買得起產權住房，購房入籍條件難以滿足，積分入籍又有很大局限性，這也是農業(yè)轉移人口市民化進展緩慢的另一重要宏觀原因。為了有序加快實現(xiàn)農民工購房落戶入籍的進程，需要加快建立和培育區(qū)域城市群、城市帶、都市圈、衛(wèi)星城鎮(zhèn)等城鎮(zhèn)體系，推動區(qū)域超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市、小城鎮(zhèn)的梯度均衡發(fā)展，讓資源配置、交通網絡、生態(tài)建設、公共服務等設施能夠一體化。通過這種“梯度一體化”的城鎮(zhèn)體系，連同正在推進的特色小城鎮(zhèn)建設，把各類型城市建設成宜居、宜業(yè)、宜學、宜養(yǎng)的城鎮(zhèn)生活空間，如此，便可以分散農民進城的城鎮(zhèn)流向。小城市或中心鎮(zhèn)的房價不高，農民基本都能買得起也愿意買。這樣能夠推動各類農民群體分散到各種不同類型的城市或城鎮(zhèn)就業(yè)，并根據各自購買力，購買相應的城鎮(zhèn)住房，再以“家庭部分人口市民化”的方式，逐漸把農民子代從農村戶籍的人口轉化為城鎮(zhèn)戶籍人口，這樣一來，農民工的子女都有機會轉化為城鎮(zhèn)人口，同時農民工一代基本可以自由選擇自己的戶籍屬性。而未入城鎮(zhèn)戶籍的農民，經由時間沉淀和自然死亡，農民數(shù)量也將逐漸減少。現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系經過若干年的建設，將更均衡、健康、宜居，屆時，將接納數(shù)億農民進城、進鎮(zhèn)就業(yè)、居住，從而大大提升農業(yè)轉移人口市民化的進程，提升中國城鎮(zhèn)化的“凈率”。
江蘇在加快培育均衡化和梯度一體化的城鎮(zhèn)體系上具有不可比擬的先發(fā)優(yōu)勢。蘇南五市南京、鎮(zhèn)江、常州、無錫、蘇州基本形成了以長三角城市群、蘇錫常都市圈和南京都市圈、縣區(qū)市、中心鎮(zhèn)為結構的城鎮(zhèn)體系，只要再從資源配置角度，提升部分縣（區(qū)市）與中心鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)功能，便能夠吸納大量的農民進城。蘇中地區(qū)的揚州、泰州、南通也因較為發(fā)達的經濟、交通和優(yōu)勢區(qū)位條件，基本具備了培育市、縣、鎮(zhèn)均衡發(fā)展的三級城鎮(zhèn)體系。蘇北地區(qū)以徐州都市圈、徐州-連云港東隴海城市帶，環(huán)洪澤湖城鎮(zhèn)圈、京滬高速城鎮(zhèn)帶、沿海城鎮(zhèn)帶為重點，同樣具備了優(yōu)越的區(qū)位、地理和交通條件，只要加快培育現(xiàn)代化的城市要素資源，便能較快地實現(xiàn)現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系。以蘇州、無錫為例，因為市、縣（區(qū)）、中心鎮(zhèn)的網絡狀城鎮(zhèn)體系較為成熟，交通便利、房價不高，加之經濟發(fā)達、就業(yè)機會多，農民及外來農民工進城購房的門檻較低，只要能夠進一步實施更為靈活務實的購房入籍政策，便完全能夠加速提升農業(yè)轉移人口市民化轉化率。
江蘇作為經濟大省，完全有條件率先提升農民工市民化的轉化率，這取決于兩個方面。一是實施更加務實、可行、科學的“購房入籍”、“家庭部分人口市民化”、“農民入籍自由”等創(chuàng)新政策；二是加快建立和培育“江蘇模式”的均衡化、梯度一體化的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系，吸納包括本地農民、省內外的農民工進入城鎮(zhèn)安居樂業(yè)，并在不強制取消農村戶籍的基礎上，穩(wěn)步提升江蘇的戶籍城鎮(zhèn)化水平。
本文為江蘇高校哲學社會科學研究重大項目“中國特色城鎮(zhèn)化發(fā)展實踐與路徑研究”成果
作者系南京大學城市科學研究院副院長
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：《群眾?決策資訊》
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