編者按：依據新《食品安全法》的規定，有獎舉報制度成為食品安全工作社會共治的重要組成部分。該法對有獎舉報制度作了較為系統的規定，與我國其他食品安全有獎舉報法律規范共同奠定了食品安全有獎舉報制度的法律基礎。在當下新舊《食品安全法》交替之際，對我國的食品安全有獎舉報的法律制度與執法實踐進行系統檢視，以對我國食品安全有獎舉報制度進行查漏補缺，對于守護我國食品安全，切實貫徹食品安全有獎舉報制度具有重要意義。
2015年4月24日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議通過了對《食品安全法》的修訂，修訂后的《食品安全法》（以下稱“新《食品安全法》”）自2015年10月1日施行。依據新《食品安全法》的規定，有獎舉報制度成為食品安全工作社會共治的重要組成部分。該法對有獎舉報制度作了較為系統的規定，與我國其他食品安全有獎舉報法律規范共同奠定了食品安全有獎舉報制度的法律基礎。在當下新舊《食品安全法》交替之際，對我國的食品安全有獎舉報的法律制度與執法實踐進行系統檢視，以對我國食品安全有獎舉報制度進行查漏補缺，對于守護我國食品安全，切實貫徹食品安全有獎舉報制度具有重要意義。
1、有獎舉報人的范圍與權利
（一）有獎舉報人的范圍
我國新《食品安全法》第12條規定：“任何組織或者個人有權舉報食品安全違法行為，依法向有關部門了解食品安全信息，對食品安全監督管理工作提出意見和建議?！备鶕@條規定，任何組織和個人都可以成為食品安全的舉報人。不過，食品安全的有獎舉報和普通舉報有所不同，為了保障食品安全有獎舉報制度的貫徹實施，在執法實踐中應將一些主體排除在有獎舉報人的范圍之外。這里主要涉及兩類主體，一是負有食品安全監管職責的執法者及其近親屬，二是食品安全違法行為人及其近親屬。下面對這兩類主體分別予以論述。
1.負有食品安全監管職責的執法者及其近親屬
負有食品安全監管職責的執法者及其近親屬不能通過舉報獲得獎勵，這在一些地方立法中得到了明確肯定。比如《山東省食品安全舉報獎勵辦法（試行）》第17條第3款明確規定：案件查辦部門的工作人員及其配偶、直系親屬舉報的，不能獲得獎勵。再如《河南省食品安全舉報獎勵辦法（試行）》第19條明確規定，以下主體進行食品安全舉報不能獲得獎勵：與食品安全工作有關的國家機關及其人員的舉報；負有食品安全管理職責的部門工作人員的配偶、直系親屬或其授意他人的舉報。再如，《遼寧省食品安全舉報獎勵辦法》第2條規定：與食品安全工作有關的國家機關及事業單位工作人員借工作之便利用他人舉報信息進行舉報，或者其授意他人的舉報不適用本辦法。
但是，鑒于我國目前嚴峻的食品安全形勢，為最大限度發揮有獎舉報的功能，適用該準則時應注意以下事項：
（1）不能將與食品安全有關的國家機關工作人員的范圍界定得過寬。我國新《食品安全法》對食品安全監管體制進行了重大革新，將原來質檢、工商以及食品監管幾個機構分段監管的體制改為由食品藥品監管機構相對集中的行使監管權，未來我國食品的生產、流通以及消費等環節的監管統一由食品藥品監管機關負責。因此，我國食品安全有獎舉報制度只能將食品藥品監管機關的供職人員排除在食品安全有獎舉報人范圍之外。
（2）不能將所有食品藥品監管部門的親屬一概排除在食品安全有獎舉報人在外，其是否有資格獲得有獎舉報的報酬，要視情況而定。一是食品藥品監管部門的親屬為了維護其自身權益受害進行舉報的，應該享有有獎舉報的資格。二是食品藥品監管部門的親屬為了公益舉報的，如果舉報的違法行為信息來自于食品藥品監管機關工作人員的，則不具有獎舉報的資格；如果違法行為線索不是來自于食品藥品監管機關工作人員的，應該有資格獲得有獎舉報的報酬，但是，應當對其舉報線索與信息不是從食品藥品監管工作人員處獲得負舉證責任。
2.食品安全違法行為人及其近親屬。主要涉及兩個問題：其一，食品安全違法行為人舉報其同伙的，是否適用食品安全有獎舉報制度；其二，是否應當將違法嫌疑人的近親屬排除在食品安全有獎舉報制度的適用范圍之外。
（1）關于第一個問題，筆者認為，應當將食品安全違法行為人的其同伙納入食品安全有獎舉報制度的主體范圍。其一，將食品安全違法行為人舉報同伙行為納入有獎舉報的范圍能夠有效擴大食品違法行為信息源，有效彌補食品監管機關與違法行為人之間的信息非常不對稱程度，從內部瓦解食品安全違法團伙，提高監管機關的查處率。其二，我國各地的食品安全有獎舉報未將舉報同伙的食品安全違法行為人排除在有獎舉報人之外。筆者查閱了我國31個省、自治區以及直轄市食品安全有獎舉報的相關地方法規，沒有一個省份將舉報同伙的食品安全共同違法行為人排除在有獎舉報人之外。
（2）關于第二個問題，筆者認為，應當將違法嫌疑人的近親屬納入食品安全有獎舉報制度的適用范圍。理由在于：一是我國相關的法律法規并未將其排除在食品安全有獎舉報的適用范圍之外。二是食品安全違法行為的近親屬是重要普遍的知情人群體，是食品安全違法行為關鍵線索的主要來源，他們舉報往往比一般社會公眾舉報更有利于執法機關對食品安全違法行為的及時適當查處。三是近親屬舉報特別是與違法行為人具有扶養關系的人舉報，其肯定會喪失一部分生活來源，甚至與違法行為人出現關系決裂，因此，近親屬舉報受到的損失更大，更應獲得食品安全有獎舉報補償。
（二）有獎舉報人的權利
根據我國新《食品安全法》第12條的規定，對食品安全違法行為予以舉報是我國法人與自然人享有的一項權利。權利從某種意義上而言是一定范圍內的行為自由。就此而言，我國境內任何組織和個人都有是否舉報食品安全違法行為的自由，若其根據食品安全有獎舉報相關制度舉報食品安全違法行為，由潛在舉報權利人轉化為行使舉報權的權利人，在舉報中實際享有以下具體權利。
1.舉報方式選擇權。有獎舉報人有權利選擇舉報方式，具體言之，舉報人可以匿名舉報，也可以實名舉報，無論何種舉報，國家食品安全監管機關都必須受理。目前，我國已經有31個省市自治區頒行了食品安全有獎舉報制度，然而，除個別省市對特別重大食品安全法罪案件允許實行匿名舉報外，其他省市均不允許或不鼓勵匿名舉報。這一問題亟需解決。
2.獲得報酬權。有獎舉報人的獲得報酬權從本質上而言是一種私法債權請求權。舉報人一旦符合食品安全有獎舉報制度規定的獎金領取條件或食品安全監管機關發布的懸賞廣告中的懸賞條件，就有權利獲得法定或約定獎金數額。另一方面，舉報人的報酬獲得權應該從廣義上理解，即不僅包括政府監管允諾的報酬，還享有必要費用補償權。包括必要的交通，通訊，郵寄郵件等費用，以及因舉報造成的誤工費用。
3.獲得保護權。獲得保護權，是指食品安全違法行為舉報人及其近親屬有權利要求受理機關以及其他職權機關保守秘密，并在其人身與財產權益受到被舉報人打擊報復時要求受理機關與其他國家保護的權利。新《食品安全法》第115條第2款規定：“有關部門應當對舉報人的信息予以保密，保護舉報人的合法權益?！贝送?，《關于建立食品安全有獎舉報制度的指導意見（食安辦[2011]25號）》也明確規定：未經舉報人同意，不得以任何方式泄露舉報人身份資料。凡對舉報人打擊報復的，一律予以嚴懲。據此，舉報人獲得保護權有以下兩方面的內容：（1）舉報人及其近親屬要求受理機關以及其他以職權獲得其信息的相關機關保守秘密的權利。舉報人要求保守秘密的權利的義務主體是食品安全監管機關與其他根據職權獲得其信息的其他國家機關。（2）舉報人及其近親屬在遭受打擊報復時要求受理機關與其他國家職權機關予以保護的權利。獲得保護權的主體并不僅限于舉報人，而應擴展到舉報人的近親屬。因為，舉報人舉報后，被舉報人可能不直接對舉報人進行打擊報復，而是對其近親屬進行打擊報復。
除此之外，為了保護舉報人的合法權益，舉報人還對國家享有要求消極保護的權利，法律應該對公民舉報權濫用認定規定非常嚴格的標準，享有錯告或舉報失實不受刑事追究的權利。即公民在行使舉報權時，只要不是故意栽贓誣陷，所舉報的對象或事件即使與事實不符，而是確屬失實或錯告，除法律另有規定的以外，應該享有不受國家刑事追究的權利。
4.拒絕作證權。為有效防止舉報人遭受被舉報人的打擊報復，保護食品安全有獎舉報人的人身財產權益，舉報人有權利拒絕作證。當立法規定舉報人有作證的義務與國家有義務為舉報人保密存在沖突時，為切實保護舉報人要求國家履行為其保密的義務，則必須否定舉報人的作證義務。當然，舉報人的作證權利不能絕對化，其應該受到一定限制。首先，國家要求舉報人充當證人應該事先征得其同意。其次，如果出于訴訟的需要，必須由舉報人對某些情況作出證實時，舉報人必須以普通證人的身份出面作證。如果回答某項提問將導致其舉報身份暴露時，舉報人有權拒絕回答。最后，我國食品安全有獎舉報立法應該規定匿名作證制度。[1]
5.知情監督權。食品安全舉報人依法享有對受理機關的知情監督權。根據我國《食品藥品投訴舉報管理辦法（試行）》的規定，舉報人享有以下三項權利：（1）受理與否的知情權。該辦法第12條規定，對舉報人投訴的食品安全違法案件，受理機關予以受理的，應自受理之日起15日內以書面或其他適當的方式告知舉報人。受理機關認為不應當受理的，應自作出不予受理決定之日起15日內以書面或其他適當方式告知舉報人。（2）舉報案件處理結果知情權。該辦法第21條明確規定：舉報承辦單位或舉報機構應當以適當方式將案件辦理結果及時反饋給舉報人。如果上述機關不通知舉報人案件處理結果的，舉報人可以要求查詢案件進展情況與處理結果。我國食品安全有獎舉報制度規定舉報人有知情權值得肯定。（3）延期知情權。該辦法第22條規定：投訴舉報的受理、辦理、協調、審查、反饋等環節，一般應當自受理之日起60日內全部辦結；情況復雜的，經投訴舉報承辦單位負責人批準，可適當延長辦理期限，但延長期限不得超過30日，并告知投訴舉報人和有關投訴舉報機構延期理由。法律、行政法規、規章另有規定的，從其規定。
2、有獎舉報制度的程序設計
（一）有獎舉報廣告的發布
1.發布主體。根據新《食品安全法》的規定，食品安全有獎舉報是我國食品安全社會共治的重要方式，未來食品安全監管機關發布食品安全懸賞廣告必將普遍化，成為行政懸賞的主要類型之一。食品安全懸賞廣告的發布者雖然是作為行政機關的食品安全機關機構，但它是一種單方民事行為，這就要求行政懸賞的適用機關具有法律規定的主體資格，行為主體必須具有適法性，既要符合行政法的相關規定，又要符合民法關于民事主體的一般規定。食品安全有獎舉報廣告的發布主體，主要包括以下幾種：第一，新《食品安全法》第115條第1款明確規定：“縣級以上人民政府食品藥品監督管理、質量監督等部門應當公布本部門的電子郵件地址或者電話，接受咨詢、投訴、舉報。接到咨詢、投訴、舉報，對屬于本部門職責的，應當受理并在法定期限內及時答復、核實、處理”。由此可知，新《食品安全法》于今年10月1日正式施行后，我國食品安全有獎懸賞廣告主要發布主體是縣級以上人民政府食品藥品監督管理、質量監督部門。第二，新《食品安全法》第91條規定：“國家出入境檢驗檢疫部門對進出口食品安全實施監督管理?！耙虼耍P于進出口商品安全的監督管理，國家出入境檢驗檢疫部門也有權發布懸賞廣告。第三，按照《中華人民共和國農產品質量安全法》第3條規定，關于農產品安全違法行為的監管，農業行政主管部門在其職權范圍內也可以發布懸賞廣告。第四，公安機關在查處食品生產經營者涉嫌犯罪行為時，在其職權范圍內也有權發布懸賞廣告。
2.發布程序及方式?？h級以上各級食品藥品監管機關以及其他對食品安全負有監管責任的行政機關可在自己管轄權范圍內發布食品安全有獎舉報的懸賞廣告。其發布的懸賞廣告超出自己管轄權范圍的，必須報請有權決定的上級機關發布，在全國范圍內的食品安全懸賞廣告只能由國家食品藥品監管機關決定和發布。無論哪一級食品安全監管機關發布懸賞廣告，都必須經本級機關的負責人批準。食品有獎舉報懸賞廣告的發布方式有網絡發布、廣播電視發布還有報紙雜志發布等方式。至于采取何種發布方式，由發布機關自己決定。
（二）舉報人舉報
舉報人舉報，是指食品安全違法行為的舉報權利人以法律允許的方式將其發現的違法線索透露給食品藥品監管機關的行為。舉報人舉報應符合以下要求：
1.舉報方式合法。舉報方式分為匿名舉報與實名舉報。我國國家層面的立法并未禁止舉報人匿名舉報。匿名舉報是權利人行使舉報權的一種合法適當的方式。然而，我國地方政府立法對匿名舉報采取消極的態度，要么不提倡，要么不認可，要么是有限制認可。這種立法在我國食品安全面臨嚴峻形勢，食品違法行為亟需遏制的情形下，其弊大于利。在尋找食品安全有獎舉報的第三條道路方面，云南省與上海市的食品安全有獎舉報立法進行了頗有價值的可喜探索，值得借鑒。
這兩個地區制定的食品安全有獎舉報法律制度將舉報方式分為實名舉報、隱名舉報和匿名舉報。隱名舉報，是指舉報人以隱瞞其姓名或名稱，但提供了其他能夠辨別其身份的信息作為身份代碼（如身份證縮略號、電話號碼、網絡聯系方式等），并與舉報受理部門專人約定舉報密碼、舉報處理結果和獎勵告知方式，使舉報受理部門事后能夠與之取得聯系的揭發食品安全違法行為或提供違法線索的舉報。上海市新創隱名舉報方式后，社會公眾舉報食品安全違法行為的數量明顯增多，有力提升了食品安全有獎舉報的制度實施效果。[2]由以上論述可知，隱名舉報無疑是鼓勵社會公眾行使舉報權利，遏制食品安全違法行為蔓延的有效方式，未來我國應該將其上升為國家層面的制度，在全國范圍內予以普遍實施。
2.被舉報的食品安全違法行為在法律規定的獎勵范圍之內。舉報人舉報的食品安全違法行為必須在法律規定的或懸賞廣告約定的有獎舉報范圍之內，才有權利獲得獎勵金額。我國《關于建立食品安全有獎舉報制度的指導意見（食安辦[2011]25號）》規定了8種行為經查證屬實的，舉報人有權利獲得獎勵。[3]我國省級地方性食品安全有獎舉報立法，有的完全照搬了指導意見的規定，比如浙江??；有的則根據本省食品安全違法行為的特殊性以及本地區社會經濟發展的現狀，將指導意見的規定予以細化變通。[4]總而言之，各省在貫徹國家《指導意見》關于有獎舉報違法行為的基礎上，對其進行切合實際的變通做法值得肯定。國家層面立法應該研究其中具有普適性的立法經驗，進而將其規定為國家立法，使其具有普適性。
3.符合法律規定的有獎舉報條件。國家食品藥品監督管理局2011年12月29日頒布的《食品藥品投訴舉報管理辦法（試行）》第9條明確規定，只有符合以下條件的舉報，投訴舉報機構才應該受理：第一，舉報人舉報的食品安全違法線索必須有明確的舉報對象和違法行為。第二，舉報人必須向有管轄權的投訴舉報機構舉報。即其所舉報的食品生產經營者或違法行為在受理舉報的投訴舉報機構所屬的行政區域內。這一要件又可以分為以下三種情況：一是被舉報的食品生產經營者在受理案件的投訴舉報機構的行政區域所在的工商行政管理部門登記；二是舉報人舉報的食品生產經營者的住所地即主要辦事機構所在地在受理案件的投訴舉報機構的行政區域內；三是舉報人舉報的食品安全違法行為發生在受理案件的投訴舉報機構的行政區域內。
（三）舉報的受理與辦理
1.舉報的受理
（1）舉報受理的部門?！蛾P于建立食品安全有獎舉報制度的指導意見(食安辦[2011]25號)》規定：我國舉報受理部門的確定應遵循方便群眾舉報與有利于提高查處效率的原則。我國食品安全違法行為舉報投訴的受理機構為各級食品藥品監管部門內設的投訴舉報中心。
（2）舉報受理的條件。首先，舉報受理的積極條件?！妒称匪幤吠对V舉報管理辦法（試行）》規定，只有符合以下兩個條件食品安全違法行為的舉報，投訴舉報機構應予以受理。一是有明確的投訴舉報對象及違法行為；二是被投訴舉報的對象或違法行為在投訴舉報受理機構所屬的行政區域內。其次，舉報受理的消極要件。上述辦法還用排除法規定了四種不予以受理的舉報行為：一是不屬于食品藥品監督管理部門監管職責范圍的；二是無明確的投訴舉報對象或違法行為的；三是應當依法通過行政復議、訴訟、仲裁等法定途徑解決的；四是已經受理或者正在辦理的投訴舉報，投訴舉報人在規定期限內向受理機構、承辦單位的上級機關再提出同一投訴舉報的，該上級機關不予受理。
（3）舉報的食品安全違法行為涉及多個行政區域的受理。如果舉報人舉報的食品安全違法行為涉及兩個以上的行政區域，應該由哪個行政區域的受理機關受理？按照投訴舉報辦法的規定，此種情形應根據以下原則處理：第一，由所有涉及到的舉報受理機構協商決定受理機構；第二，所有涉及的舉報受理機構無法就舉報受理達成合意的，由他們共同的上一級舉報受理機構決定由誰受理舉報的案件。
（4）受理機構對舉報信息的核查及其處理。受理機構收到舉報人提供的食品安全違法信息后，應采取以下步驟處理該信息：其一，由專人負責對舉報的案件予以統一編碼管理。其二，審查舉報人的信息是否符合法定的受理條件。受理機構應根據《投訴舉報管理辦法》第9、10條的規定審查舉報人舉報的食品安全違法行為是否符合受理的積極條件與消極條件。經過審查后，舉報受理機構應予5日之內作出受理與否的決定。如果審查后認定舉報人的舉報行為符合受理條件，舉報受理機構應以書面形式或其他適當的方式自受理之日起15內通知舉報人。如果審查后認定舉報人的舉報行為不符合受理條件，舉報受理機構應以書面形式或其他適當的方式自作出不予受理決定之日起15內通知舉報人，并應說明不予以受理的理由。如果舉報人舉報的違法行為不屬于食品藥品監管部門監管的職責范圍，舉報受理機構應及時將其所舉報的案件轉送給有管轄權的部門辦理，并將這一事實告知舉報人。
2.舉報的辦理
（1）舉報受理機構及其工作人員在遵循回避準則、聽取、核查義務、保密義務的前提下，對食品安全重要舉報和一般舉報行為，[5]應當分別按以下程序作不同處理：其一，重要食品安全違法行為舉報的處理：國家食品藥品監督管理局隸屬的投訴舉報中心受理重要的食品安全違法行為舉報后，應該依據屬地管理原則和監管職責劃分，要么立即將其交給有關的省級食品藥品監管部門，要么立即上報國家食品藥品監督管理局。地方各級政府所屬的食品藥品監管機構的投訴舉報受理機構受理重要的食品安全違法行為舉報后，應該立即將其上報給所隸屬的食品藥品監管部門，并報上一級食品藥品投訴舉報機構。其二，一般食品安全違法行舉報的處理：地方各級政府的食品安全投訴舉報機構受理投訴后，能夠及時辦理的，投訴舉報機構應當場辦理。受理舉報的機構不能當場辦理的，應按照屬地管理原則和監管職責劃分與投訴舉報辦理的相關規定，及時轉辦給有關單位或交辦給有關單位。
（2）對于上述食品安全違法行為舉報處理結果，如果食品安全違法行為人的舉報涉及多個監管部門職責的，舉報受理機構應該提出擬辦意見，并協調涉及到的相關部門辦理；如果是上報、轉辦、交辦案件，接到該舉報案件的承辦單位應自收到之日起30日內調查核實，依法辦理，并負有將辦理結果及時告知舉報受理機構的義務。受理單位與承辦單位應履行告知義務。食品安全違法行為的舉報承辦單位應當以適當方式將辦理結果及時反饋投訴舉報人，也可以由投訴舉報受理機構反饋投訴舉報人。
（3）食品安全違法行為舉報的處理期限。食品安全違法行為舉報的處理程序包括受理、辦理、協調、審查、反饋等環節，所有環節一般應當自受理之日起60日內全部辦結；情況復雜的，經投訴舉報承辦單位負責人批準，可適當延長辦理期限，但延長期限不得超過30日，并告知投訴舉報人和有關投訴舉報機構延期理由。
（4）將食品安全違法行為舉報所涉及的有查考價值的文字、音像等資料予以立卷歸檔、存檔，留檔備查。
（四）舉報人受獎勵權的實現
1.食品安全有獎舉報獎勵基金的籌集
有穩定適當規模的獎勵資金是食品安全有獎舉報制度實施的物質基礎。否則，其應有的功能與作用便無法有效發揮。就食品安全有獎舉報資金的來源，我國現行立法有一些相應規定，并確立了基金來源于政府財政的單一籌措渠道。新《食品安全法》第8條規定：縣級以上人民政府應當將食品安全工作經費列入本級政府財政預算,為食品安全工作提供保障。以及，《關于建立食品安全有獎舉報制度的指導意見》要求：地方各級政府設立食品安全舉報獎勵專項資金，由地方財政按年度核撥，單獨立戶、?？顚Ｓ茫邮軐徲嫛⒈O察等部門的監督檢查。按照上述規定的要求，我國各省級政府均規定食品安全有獎舉報的資金應納入各級地方政府的財政預算，由其財政負擔。
2.獎勵受領權利主體的確定
在實名舉報的情況下，獎金受領權的主體確定不存在問題，即由獎金發放義務主體直接發放給舉報人。然而在舉報的特殊情形下要注意以下內容：一是匿名舉報。匿名舉報的情況下，要是能夠以特定方式確定舉報人身份，其也可以作為獎金受領權利人，申請領獎。二是多人舉報。多人舉報是指多個權利主體在沒有意思聯絡互不知情的情況下，舉報同一食品安全違法犯罪行為。多人舉報情形下如何確定獎金受領權的主體？實踐中有兩種做法，一種是獎勵給最先舉報的舉報人，另一種是由申請部門根據舉報時間、舉報信息準確程度等提出獎勵意見。三是多人共同舉報。共同舉報是指多人在協商一致的情況下聯合舉報某一食品違法犯罪行為。共同舉報下的獎金如何分配？實踐中處理的基本原則是按照一個案件進行獎勵，不能重復獎勵。這就要求同一筆獎金必須在多數舉報人之間進行分配。至于如何分配獎金，首先由共同舉報人協商確定。如果協商不成的，由申請機關或獎勵機關裁決。
3.獎金發放義務主體與發放程序
《關于建立食品安全有獎舉報制度的指導意見》規定，由負責調查舉報案件機構發放獎金，并要求各級地方政府應明確專門部門負責食品安全舉報獎勵的審定、獎金管理、獎金發放。根據指導意見的規定，食品安全有獎舉報的發放由負責舉報調查處理的部門按照以下程序發放。第一，在查處工作完成后，負責舉報調查處理的部門應認定舉報事實、獎勵條件以及獎勵標準，向獎勵資金管理部門提出獎勵意見。第二，資金獎勵部門審定。獎勵資金管理部門按照職權對負責舉報調查處理部門的獎勵意見進行審定，并做出是否同意發放的決定。第三，獎勵資金發放。獎勵資金管理部門審定后，認可舉報調查處理部門所提獎勵意見的，查處部門應該及時向舉報人發放其應兌現的獎金。
4.獎金標準與數額確定
我國幾乎所有省、自治區與直轄市確定獎勵數額的根據是舉報等級與涉案貨值，不同舉報等級給予舉報人不同比例的涉案貨值作為獎金數額。舉報等級一般分為1～4級，涉案貨值的一定比例，大體在1%～5%之間，并在此基礎上規定了獎勵資金的最大值與下限。等級越高，則獎勵比例越大。如果舉報人舉報的食品安全違法行為沒有涉案貨值的，應該如何處理？這種情形下，各省一般都規定在一定范圍內獎勵舉報人，一般都是幾百塊錢人民幣。比如，廣東省規定，沒有涉案貨值的，給予舉報人300-800元獎勵。遼寧省規定，沒有涉案貨值或涉案貨值難以計算的，一次性給予舉報人員200—1000元獎勵。
另外，因為《關于建立食品安全有獎舉報制度的指導意見》要求對舉報違法制售、使用食品非法添加物、生產假冒偽劣食品的地下“黑窩點”、“黑作坊”等的人員，以及生產經營單位內部舉報人員，應適當提高獎勵額度。為了貫徹指導意見的要求，各省都適當提高了舉報“兩黑”人員的獎勵數額。實踐中有兩種做法，一種是提高舉報“兩黑”人員的獎勵等級。比如山東省規定：對于舉報“兩黑”的社會主體，應在已經確定的獎勵級別基礎上提高一個獎勵等級。一種是按照該等級的獎勵上限予以獎勵。比如，河南省明確規定對于舉報“兩黑”的人員，按獎勵比例上限給予獎勵。
5.獎金領取的時間
食品安全違法行為舉報人獎金領取的時間包括獎金發放啟動時間與領取期限：
（1）獎金發放啟動時間。關于獎金發放的啟動時間，實踐中有兩種做法：一種是規定從結案之后啟動獎金發放程序。這是大多數省份采取的辦法。[6]另一種是對舉報事實調查確認后啟動獎金發放程序，只有少部分省份采取這種辦法。[7]本文認為，我國未來獎金領取啟動時間規范的設計理念應該堅持以保護舉報者利益為本位，應該盡可能將獎金發放啟動時間提前。
（2）食品安全舉報獎金的領取期限。我國各省級政府制定的食品安全有獎舉報規范性文件都對獎金的領取期限進行了限定，一般都是1至2個月，[8]寧夏、山西少數地區規定為三個月。[9]但是，這種將獎金領取時間限制在很短期限內的做法純粹是站在政府工作的立場，而未考慮到舉報人利益的保護，多地出現的“有獎難發”的事例足以證明這種短的領獎期限存在較大弊端，因此應予以改正。從民法上來說，舉報人與政府職能部門之間是一種私法上的債權債務關系，而私法之債的訴訟時效可以達到兩年，所以，食品安全有獎舉報獎金的領取時間也應該延長。從維護舉報者權益和政府工作效率兩方面考慮，建議獎金領取的時間定為不少于2年。
3、有獎舉報人的權益保護
（一）有獎舉報人權益保護的法律制度現狀
1.保密法律制度存在的不足
（1）重獎勵輕保護的制度價值目標存在偏差。現行有獎舉報制度關于保密制度，確立的價值目標是重獎勵，輕保護的，即只注重以物質利益刺激社會公眾積極舉報食品安全違法行為，而輕視保密制度對舉報人權益保護。這主要表現在各省、自治區與直轄市制定的食品安全有獎舉報的地方性法規中，獎勵規范的數量與體系完善程度要遠遠高于保密制度的規范數量與體系完善程度。
（2）保密制度的規范設計不合法理。我國各地食品安全有獎舉報制度的價值目標偏差導致了其具體的規范設計上不合法理。具體言之：一是規范設計不完整。我國目前諸多食品安全有獎舉報法律制度中保密規范的設計，法律后果缺失；二是法律規范存在矛盾，導致保密制度名存實亡。為了實現保密制度之目的，我國食品安全有獎舉報制度的其他規范設計就不能同保密制度存在違反之處，否則，就構成體系違反，導致保密制度名存實亡。然而，我國目前食品安全有獎舉報立法中公開地領獎方式、獎金數額與協助調查掛鉤制度，卻與保密制度存在沖突。
2.舉報人事后救濟制度存在不足
（1）未將保護對象擴展到舉報人的近親屬，保護范圍過窄。在現實生活中，被舉報人為了宣泄心中的憤恨，往往選擇舉報人的近親屬作為打擊報復的對象，而食品安全違法行為的被舉報者一般是食品生產經營者，并非國家機關工作人員，但他們打擊報復舉報人的行為也常常發生，然而，我國目前的有獎舉報相關法律法規并未將舉報人的近親屬納入保護范圍，保護范圍過窄。
（2）事后救濟法律制度體系零散，內容原則性、抽象性強，可操作性差，無法有效發揮保護舉報人安全的作用。保護食品安全違法行為舉報人的權益，現有法律中，例如規定食品安全投訴舉報的《指導意見》、《人民檢察院刑事訴訟規則》、《公安部舉報中心工作試行辦法》、《中紀委、監察部關于保護檢舉、控告人的規定》等有關舉報人的相關制度作為一般法，能夠適用于食品安全違法行為舉報人的保護。然而，因我國目前尚沒有制定獨立專門的立法，將這些制度適用于對食品安全違法行為舉報人的保護時，存在以下不足：一是這些規定零散，體系性差，缺乏邏輯性和體系性，不利于舉報人保護的法律適用。二是諸多保護舉報人的規定缺乏操作性，基本上都屬于表明立場和態度的宣言性規定，缺乏對打擊報復者進行制裁、對舉報人保護的具體落實措施、程序以及責任追究等的具體規定，導致現行制度因缺乏可實施性而淪為具文，無法制裁打擊報復者，不能有效保護舉報人。
（二）我國食品安全有獎舉報人權益保護制度的重構
1.轉化價值目標：從監管機關本位轉向舉報人本位
舉報是一種權利，社會公眾對食品安全違法行為可以舉報也可以不舉報，由此可知，是否與監管機關進行信息交易的主動權掌握在社會公眾即舉報權的權利主體手中，而非監管機關手中。食品安全有獎舉報制度要充分調動社會公眾舉報積極性，最大限度發揮其信息搜集作用，實現監管機關對食品安全違法行為的精準打擊，其制度核心必然在于保護舉報人的各種權益。但是，由于受權力本位立法價值理念的影響，我國食品安全有獎舉報立法在保護舉報人合法權益這一核心問題上，存在認識誤區，直接導致我國食品安全有獎舉報法律制度遵循監管機關中心主義之本位，進而使得該制度存在諸多的問題。然而，確定科學合理的法律的本位是立法工作的起點，是衡量一部法律是否符合進步性的基本準則。研究我國食品安全有獎舉報立法，必須首先確定我國食品安全有獎舉報法律制度的本位。法律本位的科學與否，直接決定了我國食品安全有獎舉報法律制度的進步與否。因此，我國食品安全有獎舉報法律制度應該以權利為本位。以權力為本位的食品安全有獎舉報法律制度違背了社會發展的潮流，與法學發展趨勢格格不入，應予以摒棄。樹立權利本位的食品安全有獎舉報制度，首先，要保證舉報者報酬請求權的充分及時實現，其次要保證舉報者的生命、人身財產安全，不受被舉報者的打擊報復。然而，權力本位指導下的監管機關中心主義的食品安全有獎舉報制度必然漠視舉報者權益各項權益的保護，無法刺激社會公眾積極舉報食品安全違法行為，導致該制度無法實施，其目標也難以達成。因此，我國的食品安全有獎舉報要發揮其應有功能與作用，就必須摒棄監管機關中心主義的價值取向，改采舉報者中心主義的價值取向。
2.革新現行食品安全有獎舉報的保密制度
（1）設計完整的保密義務規范。我國未來食安全有獎舉報辦法應從構成要件以及責任追究兩個方面設計完整的保密義務規范。
首先，就構成要件而言，除繼續規定食品安全監管機關及其工作人員負有保密義務外，還應從以下幾個方面予以具體化：一是“舉報受理機構及其工作人員應嚴格保守秘密。不得將舉報案情、舉報人姓名向被舉報單位、被舉報人或與辦案無關的人員泄露”；“非經舉報人及其近親屬書面同意，不得在新聞報道中公開舉報人的基本信息”；“不經舉報人及其近親屬書面同意，不得把舉報材料作為刑事訴訟的證據”；“除因偵查需要，并經法定程序，不得對舉報材料進行筆跡鑒定”?！皩ν庾髯C的舉報人應采取匿名作證的方式。”二是嚴格限定知情人范圍。除受理舉報材料的人員、案件的直接辦理人員外以及分管領導外，其他人員原則上一律不準接觸舉報材料。三是嚴格舉報材料轉接程序。受理的舉報案件并非舉報受理機關職權范圍之內的，應該向有權機關轉交。為防止這一環節出現泄露事件，我國食品安全有獎舉報制度應規定舉報材料受理機關只能將材料轉交給有權機關的職能內設機構，而不能以任何理由將材料轉交給其他機關或有管轄權機關的非職能內設機構。四是嚴格規定新聞媒體的保密義務。新聞媒體在報道與舉報案件有關的新聞時，應將舉報人身份信息進行特殊處理，不能使觀眾讀者從中猜知舉報人的身份。
其次，就法律責任而言，我國食品安全有獎舉報法律制度除應規定不履行保密義務的人應承擔刑事責任、行政責任外，還應規定他們應該對舉報人承擔損害賠償民事責任。因為，保密義務人不履行保密義務導致舉報人遭受打擊報復的，保密義務人與打擊報復者構成共同侵權，他們應對舉報人承擔無限連帶賠償責任。
（2）嚴格舉報人同意公開身份的方式。我國幾乎所有省級地方政府制定的食品安全有獎舉報法律制度均規定監管機關及其工作人員負有保密義務，未經舉報人同意，保密義務人不能公開其信息。對該種規定進行反對解釋得出的結果就是：經過舉報人同意后，保密義務人方可有權利公開其信息。這一立法成果立予以堅持。但是，僅規定經過舉報人同意，監管機關有權公開其身份信息是不完善的，因此，必須采取以下措施予以完善：一是同意的主體，不僅舉報人本人同意，而且其家屬（舉報者的父母、子女以及配偶）全體同意，監管機關才有權利公開舉報人的信息。否則，監管機關無權公開舉報者信息。若監管機關未經上述主體全體同意公開舉報人信息，導致舉報者家屬遭受打擊報復，造成人身傷害的，保密義務人應該承擔民事賠償責任。二是舉報人及其家屬必須以書面的方式同意，并詳細闡述合理的公開理由后，保密義務人方可有權利公開其信息。之所以要求以書面方式同意，就在于給舉報人一個深思熟慮的思考機會，確保他是在理性客觀的情況下作出同意公開的決定，而非簡單的一時頭腦發熱作出的非理性同意決定。
（3）取消協助調查與獎勵等級的掛鉤。如前所述，為了方便食品安全監管機關對舉報人所舉報案件進行查處，幾乎所有省份制定的食品安全有獎舉報制度均將舉報人現場協助調查、積極協助調查與協助調查作為舉報人獲得一、二等等高等級舉報獎金的必要條件。然而，將獎金數額多少和舉報人協助調查掛鉤的做法與保密制度存在價值沖突與規范沖突，必須予以摒棄。因為，既然食品安全有獎舉報制度是一種信息交易機制，其制度核心就在于鼓勵人們積極舉報，獲得更多食品違法信息，而不是方便監管機關迅速處理違法行為。要更好實現這一目標，我國食品安全有獎舉報立法就必須廢除容易導致舉報人身份泄露的獎金確定標準，取消將獎勵等級與協助調查的掛鉤，而單純以舉報信息的涉案價值以及重要性作為唯一獎金確定標準。
（4）改革現行的獎金領取方式。我國目前食品安全有獎舉報制度普遍確定的領獎方式為：在發獎人的辦公地點現場領獎，而且在領獎前還須經過申請、批準以及通知等法定程序。[10]然而，現行制度確定的領獎方式極容易導致舉報人身份暴露?？陀^而言，舉報者的人身安全與財政資金的安全存在一定的矛盾，這需要食品安全有獎舉報制度有效的平衡并解決這對矛盾。但現行獎金領取方式并未有效實現兩者之間的平衡，而是采取為保證資金安全，放棄保護舉報者人身安全的做法，這與保密制度的要求相悖?？茖W的立法應該將舉報人安全的考慮高于財政資金安全的考慮，食品安全有獎舉報制度應優先保護舉報人的利益而非財政資金安全。因此，我國對舉報人的獎勵方式必須秘密化，使舉報人心無憂慮敢領獎。為此，我國的食品安全有獎舉報制度應明確規定：獎金以秘密發放為原則，只有在舉報人同意或非公開不可的情形下，才可以公開發放。舉報人可以直接到舉報中心領取，也可與監管機關約定存款銀行賬號，由監管機關直接匯款，或存款后將存折（單）寄給舉報人，由舉報人自行領取。
3.重建食品安全有獎舉報的事后救濟制度
實踐中，對舉報人的打擊報復以舉報人遭受人身打擊報復居多，且人身安全的重要性要遠高于財產安全的重要性。因此，本文主要論述如何切實保護舉報人人身安全在可能遭受侵害或遭受損害后食品安全有獎舉報法律應如何有效救濟。
（1）救濟義務主體的確定。就我國的現實情況而言，食品安全監管機關與公安機關均應成為保護義務人。檢察機關作為法律監督機關，對救濟義務人保護義務的履行進行監督。食品安全監管機關與公安機關在收到舉報人的保護請求后，都有義務為舉報人提供及時可靠的保護措施，防止其遭受打擊報復。舉報人請求檢察機關為其提供保護后，檢察機關應立即通知公安機關為舉報人提供人身保護。
（2）受保護的權利主體范圍。我國現有的舉報制度以保護舉報人為原則，由于舉報人舉報可能遭受打擊報復的不僅僅是其本人，還包括近親屬以及相關密切人員。因此，我國食品安全有獎舉報制度必須擴大保護范圍，將舉報人、近親屬以及密切相關人員都納入受保護的權利主體范圍。
（3）建立最嚴格的責任追究機制。修訂后的新《食品安全法》的一大特色就是以突出民事賠償責任為基礎建立最嚴格的法律責任制度。我國的食品安全有獎舉報辦法應貫徹食品安全法的要求，建立最嚴格的責任追究機制，嚴懲打擊報復行為和保護義務機關的不作為、亂作為。首先，必須明確保護義務主體與打擊報復者等責任主體的行政責任、刑事責任及民事賠償責任，并且宜重不宜輕。其次，對打擊報復行為人應當按照行為性質的嚴重程度和造成的損害后果做一劃分，特別應當將對舉報人的精神侵害作為打擊報復處理。我國應借鑒如美國、香港地區的做法，將恐嚇、威脅舉報人作為重罪予以制裁。最后，對于保護機關的責任追究，目前應當倒查對舉報人進行刑事、行政、經濟等處罰的合法性，堅決查處不依法行使權力的責任人。另外，還必須實行醫藥費墊付制度，促進食品監管機關與公安機關積極履行緊急保護之責。舉報人在申請保護后，受到打擊報復導致人身傷害產生的有關醫藥費用，由不履行保護義務的機關以及相關責任人先行墊付，破案后再由加害方賠付。
注：因篇幅有限，注釋從略。
中國鄉村發現網轉自:《戰略與管理》 2015年第4期
(掃一掃，更多精彩內容！)
