編者按：依據(jù)新《食品安全法》的規(guī)定，有獎(jiǎng)舉報(bào)制度成為食品安全工作社會(huì)共治的重要組成部分。該法對(duì)有獎(jiǎng)舉報(bào)制度作了較為系統(tǒng)的規(guī)定，與我國(guó)其他食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)法律規(guī)范共同奠定了食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的法律基礎(chǔ)。在當(dāng)下新舊《食品安全法》交替之際，對(duì)我國(guó)的食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)的法律制度與執(zhí)法實(shí)踐進(jìn)行系統(tǒng)檢視，以對(duì)我國(guó)食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度進(jìn)行查漏補(bǔ)缺，對(duì)于守護(hù)我國(guó)食品安全，切實(shí)貫徹食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度具有重要意義。
2015年4月24日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議通過了對(duì)《食品安全法》的修訂，修訂后的《食品安全法》（以下稱“新《食品安全法》”）自2015年10月1日施行。依據(jù)新《食品安全法》的規(guī)定，有獎(jiǎng)舉報(bào)制度成為食品安全工作社會(huì)共治的重要組成部分。該法對(duì)有獎(jiǎng)舉報(bào)制度作了較為系統(tǒng)的規(guī)定，與我國(guó)其他食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)法律規(guī)范共同奠定了食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的法律基礎(chǔ)。在當(dāng)下新舊《食品安全法》交替之際，對(duì)我國(guó)的食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)的法律制度與執(zhí)法實(shí)踐進(jìn)行系統(tǒng)檢視，以對(duì)我國(guó)食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度進(jìn)行查漏補(bǔ)缺，對(duì)于守護(hù)我國(guó)食品安全，切實(shí)貫徹食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度具有重要意義。
1、有獎(jiǎng)舉報(bào)人的范圍與權(quán)利
（一）有獎(jiǎng)舉報(bào)人的范圍
我國(guó)新《食品安全法》第12條規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人有權(quán)舉報(bào)食品安全違法行為，依法向有關(guān)部門了解食品安全信息，對(duì)食品安全監(jiān)督管理工作提出意見和建議。”根據(jù)這條規(guī)定，任何組織和個(gè)人都可以成為食品安全的舉報(bào)人。不過，食品安全的有獎(jiǎng)舉報(bào)和普通舉報(bào)有所不同，為了保障食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的貫徹實(shí)施，在執(zhí)法實(shí)踐中應(yīng)將一些主體排除在有獎(jiǎng)舉報(bào)人的范圍之外。這里主要涉及兩類主體，一是負(fù)有食品安全監(jiān)管職責(zé)的執(zhí)法者及其近親屬，二是食品安全違法行為人及其近親屬。下面對(duì)這兩類主體分別予以論述。
1.負(fù)有食品安全監(jiān)管職責(zé)的執(zhí)法者及其近親屬
負(fù)有食品安全監(jiān)管職責(zé)的執(zhí)法者及其近親屬不能通過舉報(bào)獲得獎(jiǎng)勵(lì)，這在一些地方立法中得到了明確肯定。比如《山東省食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法（試行）》第17條第3款明確規(guī)定：案件查辦部門的工作人員及其配偶、直系親屬舉報(bào)的，不能獲得獎(jiǎng)勵(lì)。再如《河南省食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法（試行）》第19條明確規(guī)定，以下主體進(jìn)行食品安全舉報(bào)不能獲得獎(jiǎng)勵(lì)：與食品安全工作有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)及其人員的舉報(bào)；負(fù)有食品安全管理職責(zé)的部門工作人員的配偶、直系親屬或其授意他人的舉報(bào)。再如，《遼寧省食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第2條規(guī)定：與食品安全工作有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)及事業(yè)單位工作人員借工作之便利用他人舉報(bào)信息進(jìn)行舉報(bào)，或者其授意他人的舉報(bào)不適用本辦法。
但是，鑒于我國(guó)目前嚴(yán)峻的食品安全形勢(shì)，為最大限度發(fā)揮有獎(jiǎng)舉報(bào)的功能，適用該準(zhǔn)則時(shí)應(yīng)注意以下事項(xiàng)：
（1）不能將與食品安全有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的范圍界定得過寬。我國(guó)新《食品安全法》對(duì)食品安全監(jiān)管體制進(jìn)行了重大革新，將原來質(zhì)檢、工商以及食品監(jiān)管幾個(gè)機(jī)構(gòu)分段監(jiān)管的體制改為由食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)相對(duì)集中的行使監(jiān)管權(quán)，未來我國(guó)食品的生產(chǎn)、流通以及消費(fèi)等環(huán)節(jié)的監(jiān)管統(tǒng)一由食品藥品監(jiān)管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。因此，我國(guó)食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度只能將食品藥品監(jiān)管機(jī)關(guān)的供職人員排除在食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)人范圍之外。
（2）不能將所有食品藥品監(jiān)管部門的親屬一概排除在食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)人在外，其是否有資格獲得有獎(jiǎng)舉報(bào)的報(bào)酬，要視情況而定。一是食品藥品監(jiān)管部門的親屬為了維護(hù)其自身權(quán)益受害進(jìn)行舉報(bào)的，應(yīng)該享有有獎(jiǎng)舉報(bào)的資格。二是食品藥品監(jiān)管部門的親屬為了公益舉報(bào)的，如果舉報(bào)的違法行為信息來自于食品藥品監(jiān)管機(jī)關(guān)工作人員的，則不具有獎(jiǎng)舉報(bào)的資格；如果違法行為線索不是來自于食品藥品監(jiān)管機(jī)關(guān)工作人員的，應(yīng)該有資格獲得有獎(jiǎng)舉報(bào)的報(bào)酬，但是，應(yīng)當(dāng)對(duì)其舉報(bào)線索與信息不是從食品藥品監(jiān)管工作人員處獲得負(fù)舉證責(zé)任。
2.食品安全違法行為人及其近親屬。主要涉及兩個(gè)問題：其一，食品安全違法行為人舉報(bào)其同伙的，是否適用食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度；其二，是否應(yīng)當(dāng)將違法嫌疑人的近親屬排除在食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的適用范圍之外。
（1）關(guān)于第一個(gè)問題，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將食品安全違法行為人的其同伙納入食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的主體范圍。其一，將食品安全違法行為人舉報(bào)同伙行為納入有獎(jiǎng)舉報(bào)的范圍能夠有效擴(kuò)大食品違法行為信息源，有效彌補(bǔ)食品監(jiān)管機(jī)關(guān)與違法行為人之間的信息非常不對(duì)稱程度，從內(nèi)部瓦解食品安全違法團(tuán)伙，提高監(jiān)管機(jī)關(guān)的查處率。其二，我國(guó)各地的食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)未將舉報(bào)同伙的食品安全違法行為人排除在有獎(jiǎng)舉報(bào)人之外。筆者查閱了我國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)以及直轄市食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)的相關(guān)地方法規(guī)，沒有一個(gè)省份將舉報(bào)同伙的食品安全共同違法行為人排除在有獎(jiǎng)舉報(bào)人之外。
（2）關(guān)于第二個(gè)問題，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將違法嫌疑人的近親屬納入食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的適用范圍。理由在于：一是我國(guó)相關(guān)的法律法規(guī)并未將其排除在食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)的適用范圍之外。二是食品安全違法行為的近親屬是重要普遍的知情人群體，是食品安全違法行為關(guān)鍵線索的主要來源，他們舉報(bào)往往比一般社會(huì)公眾舉報(bào)更有利于執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)食品安全違法行為的及時(shí)適當(dāng)查處。三是近親屬舉報(bào)特別是與違法行為人具有扶養(yǎng)關(guān)系的人舉報(bào)，其肯定會(huì)喪失一部分生活來源，甚至與違法行為人出現(xiàn)關(guān)系決裂，因此，近親屬舉報(bào)受到的損失更大，更應(yīng)獲得食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)補(bǔ)償。
（二）有獎(jiǎng)舉報(bào)人的權(quán)利
根據(jù)我國(guó)新《食品安全法》第12條的規(guī)定，對(duì)食品安全違法行為予以舉報(bào)是我國(guó)法人與自然人享有的一項(xiàng)權(quán)利。權(quán)利從某種意義上而言是一定范圍內(nèi)的行為自由。就此而言，我國(guó)境內(nèi)任何組織和個(gè)人都有是否舉報(bào)食品安全違法行為的自由，若其根據(jù)食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)相關(guān)制度舉報(bào)食品安全違法行為，由潛在舉報(bào)權(quán)利人轉(zhuǎn)化為行使舉報(bào)權(quán)的權(quán)利人，在舉報(bào)中實(shí)際享有以下具體權(quán)利。
1.舉報(bào)方式選擇權(quán)。有獎(jiǎng)舉報(bào)人有權(quán)利選擇舉報(bào)方式，具體言之，舉報(bào)人可以匿名舉報(bào)，也可以實(shí)名舉報(bào)，無論何種舉報(bào)，國(guó)家食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)都必須受理。目前，我國(guó)已經(jīng)有31個(gè)省市自治區(qū)頒行了食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，然而，除個(gè)別省市對(duì)特別重大食品安全法罪案件允許實(shí)行匿名舉報(bào)外，其他省市均不允許或不鼓勵(lì)匿名舉報(bào)。這一問題亟需解決。
2.獲得報(bào)酬權(quán)。有獎(jiǎng)舉報(bào)人的獲得報(bào)酬權(quán)從本質(zhì)上而言是一種私法債權(quán)請(qǐng)求權(quán)。舉報(bào)人一旦符合食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度規(guī)定的獎(jiǎng)金領(lǐng)取條件或食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)發(fā)布的懸賞廣告中的懸賞條件，就有權(quán)利獲得法定或約定獎(jiǎng)金數(shù)額。另一方面，舉報(bào)人的報(bào)酬獲得權(quán)應(yīng)該從廣義上理解，即不僅包括政府監(jiān)管允諾的報(bào)酬，還享有必要費(fèi)用補(bǔ)償權(quán)。包括必要的交通，通訊，郵寄郵件等費(fèi)用，以及因舉報(bào)造成的誤工費(fèi)用。
3.獲得保護(hù)權(quán)。獲得保護(hù)權(quán)，是指食品安全違法行為舉報(bào)人及其近親屬有權(quán)利要求受理機(jī)關(guān)以及其他職權(quán)機(jī)關(guān)保守秘密，并在其人身與財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到被舉報(bào)人打擊報(bào)復(fù)時(shí)要求受理機(jī)關(guān)與其他國(guó)家保護(hù)的權(quán)利。新《食品安全法》第115條第2款規(guī)定：“有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)舉報(bào)人的信息予以保密，保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益。”此外，《關(guān)于建立食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的指導(dǎo)意見（食安辦[2011]25號(hào)）》也明確規(guī)定：未經(jīng)舉報(bào)人同意，不得以任何方式泄露舉報(bào)人身份資料。凡對(duì)舉報(bào)人打擊報(bào)復(fù)的，一律予以嚴(yán)懲。據(jù)此，舉報(bào)人獲得保護(hù)權(quán)有以下兩方面的內(nèi)容：（1）舉報(bào)人及其近親屬要求受理機(jī)關(guān)以及其他以職權(quán)獲得其信息的相關(guān)機(jī)關(guān)保守秘密的權(quán)利。舉報(bào)人要求保守秘密的權(quán)利的義務(wù)主體是食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)與其他根據(jù)職權(quán)獲得其信息的其他國(guó)家機(jī)關(guān)。（2）舉報(bào)人及其近親屬在遭受打擊報(bào)復(fù)時(shí)要求受理機(jī)關(guān)與其他國(guó)家職權(quán)機(jī)關(guān)予以保護(hù)的權(quán)利。獲得保護(hù)權(quán)的主體并不僅限于舉報(bào)人，而應(yīng)擴(kuò)展到舉報(bào)人的近親屬。因?yàn)椋e報(bào)人舉報(bào)后，被舉報(bào)人可能不直接對(duì)舉報(bào)人進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)，而是對(duì)其近親屬進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)。
除此之外，為了保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益，舉報(bào)人還對(duì)國(guó)家享有要求消極保護(hù)的權(quán)利，法律應(yīng)該對(duì)公民舉報(bào)權(quán)濫用認(rèn)定規(guī)定非常嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，享有錯(cuò)告或舉報(bào)失實(shí)不受刑事追究的權(quán)利。即公民在行使舉報(bào)權(quán)時(shí)，只要不是故意栽贓誣陷，所舉報(bào)的對(duì)象或事件即使與事實(shí)不符，而是確屬失實(shí)或錯(cuò)告，除法律另有規(guī)定的以外，應(yīng)該享有不受國(guó)家刑事追究的權(quán)利。
4.拒絕作證權(quán)。為有效防止舉報(bào)人遭受被舉報(bào)人的打擊報(bào)復(fù)，保護(hù)食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)人的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益，舉報(bào)人有權(quán)利拒絕作證。當(dāng)立法規(guī)定舉報(bào)人有作證的義務(wù)與國(guó)家有義務(wù)為舉報(bào)人保密存在沖突時(shí)，為切實(shí)保護(hù)舉報(bào)人要求國(guó)家履行為其保密的義務(wù)，則必須否定舉報(bào)人的作證義務(wù)。當(dāng)然，舉報(bào)人的作證權(quán)利不能絕對(duì)化，其應(yīng)該受到一定限制。首先，國(guó)家要求舉報(bào)人充當(dāng)證人應(yīng)該事先征得其同意。其次，如果出于訴訟的需要，必須由舉報(bào)人對(duì)某些情況作出證實(shí)時(shí)，舉報(bào)人必須以普通證人的身份出面作證。如果回答某項(xiàng)提問將導(dǎo)致其舉報(bào)身份暴露時(shí)，舉報(bào)人有權(quán)拒絕回答。最后，我國(guó)食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)立法應(yīng)該規(guī)定匿名作證制度。[1]
5.知情監(jiān)督權(quán)。食品安全舉報(bào)人依法享有對(duì)受理機(jī)關(guān)的知情監(jiān)督權(quán)。根據(jù)我國(guó)《食品藥品投訴舉報(bào)管理辦法（試行）》的規(guī)定，舉報(bào)人享有以下三項(xiàng)權(quán)利：（1）受理與否的知情權(quán)。該辦法第12條規(guī)定，對(duì)舉報(bào)人投訴的食品安全違法案件，受理機(jī)關(guān)予以受理的，應(yīng)自受理之日起15日內(nèi)以書面或其他適當(dāng)?shù)姆绞礁嬷e報(bào)人。受理機(jī)關(guān)認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)受理的，應(yīng)自作出不予受理決定之日起15日內(nèi)以書面或其他適當(dāng)方式告知舉報(bào)人。（2）舉報(bào)案件處理結(jié)果知情權(quán)。該辦法第21條明確規(guī)定：舉報(bào)承辦單位或舉報(bào)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)方式將案件辦理結(jié)果及時(shí)反饋給舉報(bào)人。如果上述機(jī)關(guān)不通知舉報(bào)人案件處理結(jié)果的，舉報(bào)人可以要求查詢案件進(jìn)展情況與處理結(jié)果。我國(guó)食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度規(guī)定舉報(bào)人有知情權(quán)值得肯定。（3）延期知情權(quán)。該辦法第22條規(guī)定：投訴舉報(bào)的受理、辦理、協(xié)調(diào)、審查、反饋等環(huán)節(jié)，一般應(yīng)當(dāng)自受理之日起60日內(nèi)全部辦結(jié)；情況復(fù)雜的，經(jīng)投訴舉報(bào)承辦單位負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可適當(dāng)延長(zhǎng)辦理期限，但延長(zhǎng)期限不得超過30日，并告知投訴舉報(bào)人和有關(guān)投訴舉報(bào)機(jī)構(gòu)延期理由。法律、行政法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
2、有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的程序設(shè)計(jì)
（一）有獎(jiǎng)舉報(bào)廣告的發(fā)布
1.發(fā)布主體。根據(jù)新《食品安全法》的規(guī)定，食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)是我國(guó)食品安全社會(huì)共治的重要方式，未來食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)發(fā)布食品安全懸賞廣告必將普遍化，成為行政懸賞的主要類型之一。食品安全懸賞廣告的發(fā)布者雖然是作為行政機(jī)關(guān)的食品安全機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)，但它是一種單方民事行為，這就要求行政懸賞的適用機(jī)關(guān)具有法律規(guī)定的主體資格，行為主體必須具有適法性，既要符合行政法的相關(guān)規(guī)定，又要符合民法關(guān)于民事主體的一般規(guī)定。食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)廣告的發(fā)布主體，主要包括以下幾種：第一，新《食品安全法》第115條第1款明確規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量監(jiān)督等部門應(yīng)當(dāng)公布本部門的電子郵件地址或者電話，接受咨詢、投訴、舉報(bào)。接到咨詢、投訴、舉報(bào)，對(duì)屬于本部門職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)受理并在法定期限內(nèi)及時(shí)答復(fù)、核實(shí)、處理”。由此可知，新《食品安全法》于今年10月1日正式施行后，我國(guó)食品安全有獎(jiǎng)懸賞廣告主要發(fā)布主體是縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量監(jiān)督部門。第二，新《食品安全法》第91條規(guī)定：“國(guó)家出入境檢驗(yàn)檢疫部門對(duì)進(jìn)出口食品安全實(shí)施監(jiān)督管理。“因此，關(guān)于進(jìn)出口商品安全的監(jiān)督管理，國(guó)家出入境檢驗(yàn)檢疫部門也有權(quán)發(fā)布懸賞廣告。第三，按照《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第3條規(guī)定，關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品安全違法行為的監(jiān)管，農(nóng)業(yè)行政主管部門在其職權(quán)范圍內(nèi)也可以發(fā)布懸賞廣告。第四，公安機(jī)關(guān)在查處食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者涉嫌犯罪行為時(shí)，在其職權(quán)范圍內(nèi)也有權(quán)發(fā)布懸賞廣告。
2.發(fā)布程序及方式。縣級(jí)以上各級(jí)食品藥品監(jiān)管機(jī)關(guān)以及其他對(duì)食品安全負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的行政機(jī)關(guān)可在自己管轄權(quán)范圍內(nèi)發(fā)布食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)的懸賞廣告。其發(fā)布的懸賞廣告超出自己管轄權(quán)范圍的，必須報(bào)請(qǐng)有權(quán)決定的上級(jí)機(jī)關(guān)發(fā)布，在全國(guó)范圍內(nèi)的食品安全懸賞廣告只能由國(guó)家食品藥品監(jiān)管機(jī)關(guān)決定和發(fā)布。無論哪一級(jí)食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)發(fā)布懸賞廣告，都必須經(jīng)本級(jí)機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。食品有獎(jiǎng)舉報(bào)懸賞廣告的發(fā)布方式有網(wǎng)絡(luò)發(fā)布、廣播電視發(fā)布還有報(bào)紙雜志發(fā)布等方式。至于采取何種發(fā)布方式，由發(fā)布機(jī)關(guān)自己決定。
（二）舉報(bào)人舉報(bào)
舉報(bào)人舉報(bào)，是指食品安全違法行為的舉報(bào)權(quán)利人以法律允許的方式將其發(fā)現(xiàn)的違法線索透露給食品藥品監(jiān)管機(jī)關(guān)的行為。舉報(bào)人舉報(bào)應(yīng)符合以下要求：
1.舉報(bào)方式合法。舉報(bào)方式分為匿名舉報(bào)與實(shí)名舉報(bào)。我國(guó)國(guó)家層面的立法并未禁止舉報(bào)人匿名舉報(bào)。匿名舉報(bào)是權(quán)利人行使舉報(bào)權(quán)的一種合法適當(dāng)?shù)姆绞健Ｈ欢覈?guó)地方政府立法對(duì)匿名舉報(bào)采取消極的態(tài)度，要么不提倡，要么不認(rèn)可，要么是有限制認(rèn)可。這種立法在我國(guó)食品安全面臨嚴(yán)峻形勢(shì)，食品違法行為亟需遏制的情形下，其弊大于利。在尋找食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)的第三條道路方面，云南省與上海市的食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)立法進(jìn)行了頗有價(jià)值的可喜探索，值得借鑒。
這兩個(gè)地區(qū)制定的食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)法律制度將舉報(bào)方式分為實(shí)名舉報(bào)、隱名舉報(bào)和匿名舉報(bào)。隱名舉報(bào)，是指舉報(bào)人以隱瞞其姓名或名稱，但提供了其他能夠辨別其身份的信息作為身份代碼（如身份證縮略號(hào)、電話號(hào)碼、網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系方式等），并與舉報(bào)受理部門專人約定舉報(bào)密碼、舉報(bào)處理結(jié)果和獎(jiǎng)勵(lì)告知方式，使舉報(bào)受理部門事后能夠與之取得聯(lián)系的揭發(fā)食品安全違法行為或提供違法線索的舉報(bào)。上海市新創(chuàng)隱名舉報(bào)方式后，社會(huì)公眾舉報(bào)食品安全違法行為的數(shù)量明顯增多，有力提升了食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)的制度實(shí)施效果。[2]由以上論述可知，隱名舉報(bào)無疑是鼓勵(lì)社會(huì)公眾行使舉報(bào)權(quán)利，遏制食品安全違法行為蔓延的有效方式，未來我國(guó)應(yīng)該將其上升為國(guó)家層面的制度，在全國(guó)范圍內(nèi)予以普遍實(shí)施。
2.被舉報(bào)的食品安全違法行為在法律規(guī)定的獎(jiǎng)勵(lì)范圍之內(nèi)。舉報(bào)人舉報(bào)的食品安全違法行為必須在法律規(guī)定的或懸賞廣告約定的有獎(jiǎng)舉報(bào)范圍之內(nèi)，才有權(quán)利獲得獎(jiǎng)勵(lì)金額。我國(guó)《關(guān)于建立食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的指導(dǎo)意見（食安辦[2011]25號(hào)）》規(guī)定了8種行為經(jīng)查證屬實(shí)的，舉報(bào)人有權(quán)利獲得獎(jiǎng)勵(lì)。[3]我國(guó)省級(jí)地方性食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)立法，有的完全照搬了指導(dǎo)意見的規(guī)定，比如浙江省；有的則根據(jù)本省食品安全違法行為的特殊性以及本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀，將指導(dǎo)意見的規(guī)定予以細(xì)化變通。[4]總而言之，各省在貫徹國(guó)家《指導(dǎo)意見》關(guān)于有獎(jiǎng)舉報(bào)違法行為的基礎(chǔ)上，對(duì)其進(jìn)行切合實(shí)際的變通做法值得肯定。國(guó)家層面立法應(yīng)該研究其中具有普適性的立法經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而將其規(guī)定為國(guó)家立法，使其具有普適性。
3.符合法律規(guī)定的有獎(jiǎng)舉報(bào)條件。國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局2011年12月29日頒布的《食品藥品投訴舉報(bào)管理辦法（試行）》第9條明確規(guī)定，只有符合以下條件的舉報(bào)，投訴舉報(bào)機(jī)構(gòu)才應(yīng)該受理：第一，舉報(bào)人舉報(bào)的食品安全違法線索必須有明確的舉報(bào)對(duì)象和違法行為。第二，舉報(bào)人必須向有管轄權(quán)的投訴舉報(bào)機(jī)構(gòu)舉報(bào)。即其所舉報(bào)的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者或違法行為在受理舉報(bào)的投訴舉報(bào)機(jī)構(gòu)所屬的行政區(qū)域內(nèi)。這一要件又可以分為以下三種情況：一是被舉報(bào)的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在受理案件的投訴舉報(bào)機(jī)構(gòu)的行政區(qū)域所在的工商行政管理部門登記；二是舉報(bào)人舉報(bào)的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的住所地即主要辦事機(jī)構(gòu)所在地在受理案件的投訴舉報(bào)機(jī)構(gòu)的行政區(qū)域內(nèi)；三是舉報(bào)人舉報(bào)的食品安全違法行為發(fā)生在受理案件的投訴舉報(bào)機(jī)構(gòu)的行政區(qū)域內(nèi)。
（三）舉報(bào)的受理與辦理
1.舉報(bào)的受理
（1）舉報(bào)受理的部門。《關(guān)于建立食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的指導(dǎo)意見(食安辦[2011]25號(hào))》規(guī)定：我國(guó)舉報(bào)受理部門的確定應(yīng)遵循方便群眾舉報(bào)與有利于提高查處效率的原則。我國(guó)食品安全違法行為舉報(bào)投訴的受理機(jī)構(gòu)為各級(jí)食品藥品監(jiān)管部門內(nèi)設(shè)的投訴舉報(bào)中心。
（2）舉報(bào)受理的條件。首先，舉報(bào)受理的積極條件。《食品藥品投訴舉報(bào)管理辦法（試行）》規(guī)定，只有符合以下兩個(gè)條件食品安全違法行為的舉報(bào)，投訴舉報(bào)機(jī)構(gòu)應(yīng)予以受理。一是有明確的投訴舉報(bào)對(duì)象及違法行為；二是被投訴舉報(bào)的對(duì)象或違法行為在投訴舉報(bào)受理機(jī)構(gòu)所屬的行政區(qū)域內(nèi)。其次，舉報(bào)受理的消極要件。上述辦法還用排除法規(guī)定了四種不予以受理的舉報(bào)行為：一是不屬于食品藥品監(jiān)督管理部門監(jiān)管職責(zé)范圍的；二是無明確的投訴舉報(bào)對(duì)象或違法行為的；三是應(yīng)當(dāng)依法通過行政復(fù)議、訴訟、仲裁等法定途徑解決的；四是已經(jīng)受理或者正在辦理的投訴舉報(bào)，投訴舉報(bào)人在規(guī)定期限內(nèi)向受理機(jī)構(gòu)、承辦單位的上級(jí)機(jī)關(guān)再提出同一投訴舉報(bào)的，該上級(jí)機(jī)關(guān)不予受理。
（3）舉報(bào)的食品安全違法行為涉及多個(gè)行政區(qū)域的受理。如果舉報(bào)人舉報(bào)的食品安全違法行為涉及兩個(gè)以上的行政區(qū)域，應(yīng)該由哪個(gè)行政區(qū)域的受理機(jī)關(guān)受理？按照投訴舉報(bào)辦法的規(guī)定，此種情形應(yīng)根據(jù)以下原則處理：第一，由所有涉及到的舉報(bào)受理機(jī)構(gòu)協(xié)商決定受理機(jī)構(gòu)；第二，所有涉及的舉報(bào)受理機(jī)構(gòu)無法就舉報(bào)受理達(dá)成合意的，由他們共同的上一級(jí)舉報(bào)受理機(jī)構(gòu)決定由誰受理舉報(bào)的案件。
（4）受理機(jī)構(gòu)對(duì)舉報(bào)信息的核查及其處理。受理機(jī)構(gòu)收到舉報(bào)人提供的食品安全違法信息后，應(yīng)采取以下步驟處理該信息：其一，由專人負(fù)責(zé)對(duì)舉報(bào)的案件予以統(tǒng)一編碼管理。其二，審查舉報(bào)人的信息是否符合法定的受理?xiàng)l件。受理機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)《投訴舉報(bào)管理辦法》第9、10條的規(guī)定審查舉報(bào)人舉報(bào)的食品安全違法行為是否符合受理的積極條件與消極條件。經(jīng)過審查后，舉報(bào)受理機(jī)構(gòu)應(yīng)予5日之內(nèi)作出受理與否的決定。如果審查后認(rèn)定舉報(bào)人的舉報(bào)行為符合受理?xiàng)l件，舉報(bào)受理機(jī)構(gòu)應(yīng)以書面形式或其他適當(dāng)?shù)姆绞阶允芾碇掌?5內(nèi)通知舉報(bào)人。如果審查后認(rèn)定舉報(bào)人的舉報(bào)行為不符合受理?xiàng)l件，舉報(bào)受理機(jī)構(gòu)應(yīng)以書面形式或其他適當(dāng)?shù)姆绞阶宰鞒霾挥枋芾頉Q定之日起15內(nèi)通知舉報(bào)人，并應(yīng)說明不予以受理的理由。如果舉報(bào)人舉報(bào)的違法行為不屬于食品藥品監(jiān)管部門監(jiān)管的職責(zé)范圍，舉報(bào)受理機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)將其所舉報(bào)的案件轉(zhuǎn)送給有管轄權(quán)的部門辦理，并將這一事實(shí)告知舉報(bào)人。
2.舉報(bào)的辦理
（1）舉報(bào)受理機(jī)構(gòu)及其工作人員在遵循回避準(zhǔn)則、聽取、核查義務(wù)、保密義務(wù)的前提下，對(duì)食品安全重要舉報(bào)和一般舉報(bào)行為，[5]應(yīng)當(dāng)分別按以下程序作不同處理：其一，重要食品安全違法行為舉報(bào)的處理：國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局隸屬的投訴舉報(bào)中心受理重要的食品安全違法行為舉報(bào)后，應(yīng)該依據(jù)屬地管理原則和監(jiān)管職責(zé)劃分，要么立即將其交給有關(guān)的省級(jí)食品藥品監(jiān)管部門，要么立即上報(bào)國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局。地方各級(jí)政府所屬的食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)的投訴舉報(bào)受理機(jī)構(gòu)受理重要的食品安全違法行為舉報(bào)后，應(yīng)該立即將其上報(bào)給所隸屬的食品藥品監(jiān)管部門，并報(bào)上一級(jí)食品藥品投訴舉報(bào)機(jī)構(gòu)。其二，一般食品安全違法行舉報(bào)的處理：地方各級(jí)政府的食品安全投訴舉報(bào)機(jī)構(gòu)受理投訴后，能夠及時(shí)辦理的，投訴舉報(bào)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)場(chǎng)辦理。受理舉報(bào)的機(jī)構(gòu)不能當(dāng)場(chǎng)辦理的，應(yīng)按照屬地管理原則和監(jiān)管職責(zé)劃分與投訴舉報(bào)辦理的相關(guān)規(guī)定，及時(shí)轉(zhuǎn)辦給有關(guān)單位或交辦給有關(guān)單位。
（2）對(duì)于上述食品安全違法行為舉報(bào)處理結(jié)果，如果食品安全違法行為人的舉報(bào)涉及多個(gè)監(jiān)管部門職責(zé)的，舉報(bào)受理機(jī)構(gòu)應(yīng)該提出擬辦意見，并協(xié)調(diào)涉及到的相關(guān)部門辦理；如果是上報(bào)、轉(zhuǎn)辦、交辦案件，接到該舉報(bào)案件的承辦單位應(yīng)自收到之日起30日內(nèi)調(diào)查核實(shí)，依法辦理，并負(fù)有將辦理結(jié)果及時(shí)告知舉報(bào)受理機(jī)構(gòu)的義務(wù)。受理單位與承辦單位應(yīng)履行告知義務(wù)。食品安全違法行為的舉報(bào)承辦單位應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)方式將辦理結(jié)果及時(shí)反饋投訴舉報(bào)人，也可以由投訴舉報(bào)受理機(jī)構(gòu)反饋投訴舉報(bào)人。
（3）食品安全違法行為舉報(bào)的處理期限。食品安全違法行為舉報(bào)的處理程序包括受理、辦理、協(xié)調(diào)、審查、反饋等環(huán)節(jié)，所有環(huán)節(jié)一般應(yīng)當(dāng)自受理之日起60日內(nèi)全部辦結(jié)；情況復(fù)雜的，經(jīng)投訴舉報(bào)承辦單位負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可適當(dāng)延長(zhǎng)辦理期限，但延長(zhǎng)期限不得超過30日，并告知投訴舉報(bào)人和有關(guān)投訴舉報(bào)機(jī)構(gòu)延期理由。
（4）將食品安全違法行為舉報(bào)所涉及的有查考價(jià)值的文字、音像等資料予以立卷歸檔、存檔，留檔備查。
（四）舉報(bào)人受獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)的實(shí)現(xiàn)
1.食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)基金的籌集
有穩(wěn)定適當(dāng)規(guī)模的獎(jiǎng)勵(lì)資金是食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度實(shí)施的物質(zhì)基礎(chǔ)。否則，其應(yīng)有的功能與作用便無法有效發(fā)揮。就食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)資金的來源，我國(guó)現(xiàn)行立法有一些相應(yīng)規(guī)定，并確立了基金來源于政府財(cái)政的單一籌措渠道。新《食品安全法》第8條規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將食品安全工作經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)政府財(cái)政預(yù)算,為食品安全工作提供保障。以及，《關(guān)于建立食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的指導(dǎo)意見》要求：地方各級(jí)政府設(shè)立食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)專項(xiàng)資金，由地方財(cái)政按年度核撥，單獨(dú)立戶、專款專用，接受審計(jì)、監(jiān)察等部門的監(jiān)督檢查。按照上述規(guī)定的要求，我國(guó)各省級(jí)政府均規(guī)定食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)的資金應(yīng)納入各級(jí)地方政府的財(cái)政預(yù)算，由其財(cái)政負(fù)擔(dān)。
2.獎(jiǎng)勵(lì)受領(lǐng)權(quán)利主體的確定
在實(shí)名舉報(bào)的情況下，獎(jiǎng)金受領(lǐng)權(quán)的主體確定不存在問題，即由獎(jiǎng)金發(fā)放義務(wù)主體直接發(fā)放給舉報(bào)人。然而在舉報(bào)的特殊情形下要注意以下內(nèi)容：一是匿名舉報(bào)。匿名舉報(bào)的情況下，要是能夠以特定方式確定舉報(bào)人身份，其也可以作為獎(jiǎng)金受領(lǐng)權(quán)利人，申請(qǐng)領(lǐng)獎(jiǎng)。二是多人舉報(bào)。多人舉報(bào)是指多個(gè)權(quán)利主體在沒有意思聯(lián)絡(luò)互不知情的情況下，舉報(bào)同一食品安全違法犯罪行為。多人舉報(bào)情形下如何確定獎(jiǎng)金受領(lǐng)權(quán)的主體？實(shí)踐中有兩種做法，一種是獎(jiǎng)勵(lì)給最先舉報(bào)的舉報(bào)人，另一種是由申請(qǐng)部門根據(jù)舉報(bào)時(shí)間、舉報(bào)信息準(zhǔn)確程度等提出獎(jiǎng)勵(lì)意見。三是多人共同舉報(bào)。共同舉報(bào)是指多人在協(xié)商一致的情況下聯(lián)合舉報(bào)某一食品違法犯罪行為。共同舉報(bào)下的獎(jiǎng)金如何分配？實(shí)踐中處理的基本原則是按照一個(gè)案件進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，不能重復(fù)獎(jiǎng)勵(lì)。這就要求同一筆獎(jiǎng)金必須在多數(shù)舉報(bào)人之間進(jìn)行分配。至于如何分配獎(jiǎng)金，首先由共同舉報(bào)人協(xié)商確定。如果協(xié)商不成的，由申請(qǐng)機(jī)關(guān)或獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)關(guān)裁決。
3.獎(jiǎng)金發(fā)放義務(wù)主體與發(fā)放程序
《關(guān)于建立食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的指導(dǎo)意見》規(guī)定，由負(fù)責(zé)調(diào)查舉報(bào)案件機(jī)構(gòu)發(fā)放獎(jiǎng)金，并要求各級(jí)地方政府應(yīng)明確專門部門負(fù)責(zé)食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的審定、獎(jiǎng)金管理、獎(jiǎng)金發(fā)放。根據(jù)指導(dǎo)意見的規(guī)定，食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)的發(fā)放由負(fù)責(zé)舉報(bào)調(diào)查處理的部門按照以下程序發(fā)放。第一，在查處工作完成后，負(fù)責(zé)舉報(bào)調(diào)查處理的部門應(yīng)認(rèn)定舉報(bào)事實(shí)、獎(jiǎng)勵(lì)條件以及獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，向獎(jiǎng)勵(lì)資金管理部門提出獎(jiǎng)勵(lì)意見。第二，資金獎(jiǎng)勵(lì)部門審定。獎(jiǎng)勵(lì)資金管理部門按照職權(quán)對(duì)負(fù)責(zé)舉報(bào)調(diào)查處理部門的獎(jiǎng)勵(lì)意見進(jìn)行審定，并做出是否同意發(fā)放的決定。第三，獎(jiǎng)勵(lì)資金發(fā)放。獎(jiǎng)勵(lì)資金管理部門審定后，認(rèn)可舉報(bào)調(diào)查處理部門所提獎(jiǎng)勵(lì)意見的，查處部門應(yīng)該及時(shí)向舉報(bào)人發(fā)放其應(yīng)兌現(xiàn)的獎(jiǎng)金。
4.獎(jiǎng)金標(biāo)準(zhǔn)與數(shù)額確定
我國(guó)幾乎所有省、自治區(qū)與直轄市確定獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額的根據(jù)是舉報(bào)等級(jí)與涉案貨值，不同舉報(bào)等級(jí)給予舉報(bào)人不同比例的涉案貨值作為獎(jiǎng)金數(shù)額。舉報(bào)等級(jí)一般分為1～4級(jí)，涉案貨值的一定比例，大體在1%～5%之間，并在此基礎(chǔ)上規(guī)定了獎(jiǎng)勵(lì)資金的最大值與下限。等級(jí)越高，則獎(jiǎng)勵(lì)比例越大。如果舉報(bào)人舉報(bào)的食品安全違法行為沒有涉案貨值的，應(yīng)該如何處理？這種情形下，各省一般都規(guī)定在一定范圍內(nèi)獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)人，一般都是幾百塊錢人民幣。比如，廣東省規(guī)定，沒有涉案貨值的，給予舉報(bào)人300-800元獎(jiǎng)勵(lì)。遼寧省規(guī)定，沒有涉案貨值或涉案貨值難以計(jì)算的，一次性給予舉報(bào)人員200—1000元獎(jiǎng)勵(lì)。
另外，因?yàn)椤蛾P(guān)于建立食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的指導(dǎo)意見》要求對(duì)舉報(bào)違法制售、使用食品非法添加物、生產(chǎn)假冒偽劣食品的地下“黑窩點(diǎn)”、“黑作坊”等的人員，以及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位內(nèi)部舉報(bào)人員，應(yīng)適當(dāng)提高獎(jiǎng)勵(lì)額度。為了貫徹指導(dǎo)意見的要求，各省都適當(dāng)提高了舉報(bào)“兩黑”人員的獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額。實(shí)踐中有兩種做法，一種是提高舉報(bào)“兩黑”人員的獎(jiǎng)勵(lì)等級(jí)。比如山東省規(guī)定：對(duì)于舉報(bào)“兩黑”的社會(huì)主體，應(yīng)在已經(jīng)確定的獎(jiǎng)勵(lì)級(jí)別基礎(chǔ)上提高一個(gè)獎(jiǎng)勵(lì)等級(jí)。一種是按照該等級(jí)的獎(jiǎng)勵(lì)上限予以獎(jiǎng)勵(lì)。比如，河南省明確規(guī)定對(duì)于舉報(bào)“兩黑”的人員，按獎(jiǎng)勵(lì)比例上限給予獎(jiǎng)勵(lì)。
5.獎(jiǎng)金領(lǐng)取的時(shí)間
食品安全違法行為舉報(bào)人獎(jiǎng)金領(lǐng)取的時(shí)間包括獎(jiǎng)金發(fā)放啟動(dòng)時(shí)間與領(lǐng)取期限：
（1）獎(jiǎng)金發(fā)放啟動(dòng)時(shí)間。關(guān)于獎(jiǎng)金發(fā)放的啟動(dòng)時(shí)間，實(shí)踐中有兩種做法：一種是規(guī)定從結(jié)案之后啟動(dòng)獎(jiǎng)金發(fā)放程序。這是大多數(shù)省份采取的辦法。[6]另一種是對(duì)舉報(bào)事實(shí)調(diào)查確認(rèn)后啟動(dòng)獎(jiǎng)金發(fā)放程序，只有少部分省份采取這種辦法。[7]本文認(rèn)為，我國(guó)未來獎(jiǎng)金領(lǐng)取啟動(dòng)時(shí)間規(guī)范的設(shè)計(jì)理念應(yīng)該堅(jiān)持以保護(hù)舉報(bào)者利益為本位，應(yīng)該盡可能將獎(jiǎng)金發(fā)放啟動(dòng)時(shí)間提前。
（2）食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)金的領(lǐng)取期限。我國(guó)各省級(jí)政府制定的食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)規(guī)范性文件都對(duì)獎(jiǎng)金的領(lǐng)取期限進(jìn)行了限定，一般都是1至2個(gè)月，[8]寧夏、山西少數(shù)地區(qū)規(guī)定為三個(gè)月。[9]但是，這種將獎(jiǎng)金領(lǐng)取時(shí)間限制在很短期限內(nèi)的做法純粹是站在政府工作的立場(chǎng)，而未考慮到舉報(bào)人利益的保護(hù)，多地出現(xiàn)的“有獎(jiǎng)難發(fā)”的事例足以證明這種短的領(lǐng)獎(jiǎng)期限存在較大弊端，因此應(yīng)予以改正。從民法上來說，舉報(bào)人與政府職能部門之間是一種私法上的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，而私法之債的訴訟時(shí)效可以達(dá)到兩年，所以，食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)獎(jiǎng)金的領(lǐng)取時(shí)間也應(yīng)該延長(zhǎng)。從維護(hù)舉報(bào)者權(quán)益和政府工作效率兩方面考慮，建議獎(jiǎng)金領(lǐng)取的時(shí)間定為不少于2年。
3、有獎(jiǎng)舉報(bào)人的權(quán)益保護(hù)
（一）有獎(jiǎng)舉報(bào)人權(quán)益保護(hù)的法律制度現(xiàn)狀
1.保密法律制度存在的不足
（1）重獎(jiǎng)勵(lì)輕保護(hù)的制度價(jià)值目標(biāo)存在偏差。現(xiàn)行有獎(jiǎng)舉報(bào)制度關(guān)于保密制度，確立的價(jià)值目標(biāo)是重獎(jiǎng)勵(lì)，輕保護(hù)的，即只注重以物質(zhì)利益刺激社會(huì)公眾積極舉報(bào)食品安全違法行為，而輕視保密制度對(duì)舉報(bào)人權(quán)益保護(hù)。這主要表現(xiàn)在各省、自治區(qū)與直轄市制定的食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)的地方性法規(guī)中，獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范的數(shù)量與體系完善程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于保密制度的規(guī)范數(shù)量與體系完善程度。
（2）保密制度的規(guī)范設(shè)計(jì)不合法理。我國(guó)各地食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的價(jià)值目標(biāo)偏差導(dǎo)致了其具體的規(guī)范設(shè)計(jì)上不合法理。具體言之：一是規(guī)范設(shè)計(jì)不完整。我國(guó)目前諸多食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)法律制度中保密規(guī)范的設(shè)計(jì)，法律后果缺失；二是法律規(guī)范存在矛盾，導(dǎo)致保密制度名存實(shí)亡。為了實(shí)現(xiàn)保密制度之目的，我國(guó)食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的其他規(guī)范設(shè)計(jì)就不能同保密制度存在違反之處，否則，就構(gòu)成體系違反，導(dǎo)致保密制度名存實(shí)亡。然而，我國(guó)目前食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)立法中公開地領(lǐng)獎(jiǎng)方式、獎(jiǎng)金數(shù)額與協(xié)助調(diào)查掛鉤制度，卻與保密制度存在沖突。
2.舉報(bào)人事后救濟(jì)制度存在不足
（1）未將保護(hù)對(duì)象擴(kuò)展到舉報(bào)人的近親屬，保護(hù)范圍過窄。在現(xiàn)實(shí)生活中，被舉報(bào)人為了宣泄心中的憤恨，往往選擇舉報(bào)人的近親屬作為打擊報(bào)復(fù)的對(duì)象，而食品安全違法行為的被舉報(bào)者一般是食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，并非國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，但他們打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人的行為也常常發(fā)生，然而，我國(guó)目前的有獎(jiǎng)舉報(bào)相關(guān)法律法規(guī)并未將舉報(bào)人的近親屬納入保護(hù)范圍，保護(hù)范圍過窄。
（2）事后救濟(jì)法律制度體系零散，內(nèi)容原則性、抽象性強(qiáng)，可操作性差，無法有效發(fā)揮保護(hù)舉報(bào)人安全的作用。保護(hù)食品安全違法行為舉報(bào)人的權(quán)益，現(xiàn)有法律中，例如規(guī)定食品安全投訴舉報(bào)的《指導(dǎo)意見》、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》、《公安部舉報(bào)中心工作試行辦法》、《中紀(jì)委、監(jiān)察部關(guān)于保護(hù)檢舉、控告人的規(guī)定》等有關(guān)舉報(bào)人的相關(guān)制度作為一般法，能夠適用于食品安全違法行為舉報(bào)人的保護(hù)。然而，因我國(guó)目前尚沒有制定獨(dú)立專門的立法，將這些制度適用于對(duì)食品安全違法行為舉報(bào)人的保護(hù)時(shí)，存在以下不足：一是這些規(guī)定零散，體系性差，缺乏邏輯性和體系性，不利于舉報(bào)人保護(hù)的法律適用。二是諸多保護(hù)舉報(bào)人的規(guī)定缺乏操作性，基本上都屬于表明立場(chǎng)和態(tài)度的宣言性規(guī)定，缺乏對(duì)打擊報(bào)復(fù)者進(jìn)行制裁、對(duì)舉報(bào)人保護(hù)的具體落實(shí)措施、程序以及責(zé)任追究等的具體規(guī)定，導(dǎo)致現(xiàn)行制度因缺乏可實(shí)施性而淪為具文，無法制裁打擊報(bào)復(fù)者，不能有效保護(hù)舉報(bào)人。
（二）我國(guó)食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)人權(quán)益保護(hù)制度的重構(gòu)
1.轉(zhuǎn)化價(jià)值目標(biāo)：從監(jiān)管機(jī)關(guān)本位轉(zhuǎn)向舉報(bào)人本位
舉報(bào)是一種權(quán)利，社會(huì)公眾對(duì)食品安全違法行為可以舉報(bào)也可以不舉報(bào)，由此可知，是否與監(jiān)管機(jī)關(guān)進(jìn)行信息交易的主動(dòng)權(quán)掌握在社會(huì)公眾即舉報(bào)權(quán)的權(quán)利主體手中，而非監(jiān)管機(jī)關(guān)手中。食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾舉報(bào)積極性，最大限度發(fā)揮其信息搜集作用，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)食品安全違法行為的精準(zhǔn)打擊，其制度核心必然在于保護(hù)舉報(bào)人的各種權(quán)益。但是，由于受權(quán)力本位立法價(jià)值理念的影響，我國(guó)食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)立法在保護(hù)舉報(bào)人合法權(quán)益這一核心問題上，存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)，直接導(dǎo)致我國(guó)食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)法律制度遵循監(jiān)管機(jī)關(guān)中心主義之本位，進(jìn)而使得該制度存在諸多的問題。然而，確定科學(xué)合理的法律的本位是立法工作的起點(diǎn)，是衡量一部法律是否符合進(jìn)步性的基本準(zhǔn)則。研究我國(guó)食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)立法，必須首先確定我國(guó)食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)法律制度的本位。法律本位的科學(xué)與否，直接決定了我國(guó)食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)法律制度的進(jìn)步與否。因此，我國(guó)食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)法律制度應(yīng)該以權(quán)利為本位。以權(quán)力為本位的食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)法律制度違背了社會(huì)發(fā)展的潮流，與法學(xué)發(fā)展趨勢(shì)格格不入，應(yīng)予以摒棄。樹立權(quán)利本位的食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，首先，要保證舉報(bào)者報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)的充分及時(shí)實(shí)現(xiàn)，其次要保證舉報(bào)者的生命、人身財(cái)產(chǎn)安全，不受被舉報(bào)者的打擊報(bào)復(fù)。然而，權(quán)力本位指導(dǎo)下的監(jiān)管機(jī)關(guān)中心主義的食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度必然漠視舉報(bào)者權(quán)益各項(xiàng)權(quán)益的保護(hù)，無法刺激社會(huì)公眾積極舉報(bào)食品安全違法行為，導(dǎo)致該制度無法實(shí)施，其目標(biāo)也難以達(dá)成。因此，我國(guó)的食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)要發(fā)揮其應(yīng)有功能與作用，就必須摒棄監(jiān)管機(jī)關(guān)中心主義的價(jià)值取向，改采舉報(bào)者中心主義的價(jià)值取向。
2.革新現(xiàn)行食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)的保密制度
（1）設(shè)計(jì)完整的保密義務(wù)規(guī)范。我國(guó)未來食安全有獎(jiǎng)舉報(bào)辦法應(yīng)從構(gòu)成要件以及責(zé)任追究?jī)蓚€(gè)方面設(shè)計(jì)完整的保密義務(wù)規(guī)范。
首先，就構(gòu)成要件而言，除繼續(xù)規(guī)定食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)及其工作人員負(fù)有保密義務(wù)外，還應(yīng)從以下幾個(gè)方面予以具體化：一是“舉報(bào)受理機(jī)構(gòu)及其工作人員應(yīng)嚴(yán)格保守秘密。不得將舉報(bào)案情、舉報(bào)人姓名向被舉報(bào)單位、被舉報(bào)人或與辦案無關(guān)的人員泄露”；“非經(jīng)舉報(bào)人及其近親屬書面同意，不得在新聞報(bào)道中公開舉報(bào)人的基本信息”；“不經(jīng)舉報(bào)人及其近親屬書面同意，不得把舉報(bào)材料作為刑事訴訟的證據(jù)”；“除因偵查需要，并經(jīng)法定程序，不得對(duì)舉報(bào)材料進(jìn)行筆跡鑒定”。“對(duì)同意作證的舉報(bào)人應(yīng)采取匿名作證的方式。”二是嚴(yán)格限定知情人范圍。除受理舉報(bào)材料的人員、案件的直接辦理人員外以及分管領(lǐng)導(dǎo)外，其他人員原則上一律不準(zhǔn)接觸舉報(bào)材料。三是嚴(yán)格舉報(bào)材料轉(zhuǎn)接程序。受理的舉報(bào)案件并非舉報(bào)受理機(jī)關(guān)職權(quán)范圍之內(nèi)的，應(yīng)該向有權(quán)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)交。為防止這一環(huán)節(jié)出現(xiàn)泄露事件，我國(guó)食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度應(yīng)規(guī)定舉報(bào)材料受理機(jī)關(guān)只能將材料轉(zhuǎn)交給有權(quán)機(jī)關(guān)的職能內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，而不能以任何理由將材料轉(zhuǎn)交給其他機(jī)關(guān)或有管轄權(quán)機(jī)關(guān)的非職能內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。四是嚴(yán)格規(guī)定新聞媒體的保密義務(wù)。新聞媒體在報(bào)道與舉報(bào)案件有關(guān)的新聞時(shí)，應(yīng)將舉報(bào)人身份信息進(jìn)行特殊處理，不能使觀眾讀者從中猜知舉報(bào)人的身份。
其次，就法律責(zé)任而言，我國(guó)食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)法律制度除應(yīng)規(guī)定不履行保密義務(wù)的人應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任、行政責(zé)任外，還應(yīng)規(guī)定他們應(yīng)該對(duì)舉報(bào)人承擔(dān)損害賠償民事責(zé)任。因?yàn)椋Ｃ芰x務(wù)人不履行保密義務(wù)導(dǎo)致舉報(bào)人遭受打擊報(bào)復(fù)的，保密義務(wù)人與打擊報(bào)復(fù)者構(gòu)成共同侵權(quán)，他們應(yīng)對(duì)舉報(bào)人承擔(dān)無限連帶賠償責(zé)任。
（2）嚴(yán)格舉報(bào)人同意公開身份的方式。我國(guó)幾乎所有省級(jí)地方政府制定的食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)法律制度均規(guī)定監(jiān)管機(jī)關(guān)及其工作人員負(fù)有保密義務(wù)，未經(jīng)舉報(bào)人同意，保密義務(wù)人不能公開其信息。對(duì)該種規(guī)定進(jìn)行反對(duì)解釋得出的結(jié)果就是：經(jīng)過舉報(bào)人同意后，保密義務(wù)人方可有權(quán)利公開其信息。這一立法成果立予以堅(jiān)持。但是，僅規(guī)定經(jīng)過舉報(bào)人同意，監(jiān)管機(jī)關(guān)有權(quán)公開其身份信息是不完善的，因此，必須采取以下措施予以完善：一是同意的主體，不僅舉報(bào)人本人同意，而且其家屬（舉報(bào)者的父母、子女以及配偶）全體同意，監(jiān)管機(jī)關(guān)才有權(quán)利公開舉報(bào)人的信息。否則，監(jiān)管機(jī)關(guān)無權(quán)公開舉報(bào)者信息。若監(jiān)管機(jī)關(guān)未經(jīng)上述主體全體同意公開舉報(bào)人信息，導(dǎo)致舉報(bào)者家屬遭受打擊報(bào)復(fù)，造成人身傷害的，保密義務(wù)人應(yīng)該承擔(dān)民事賠償責(zé)任。二是舉報(bào)人及其家屬必須以書面的方式同意，并詳細(xì)闡述合理的公開理由后，保密義務(wù)人方可有權(quán)利公開其信息。之所以要求以書面方式同意，就在于給舉報(bào)人一個(gè)深思熟慮的思考機(jī)會(huì)，確保他是在理性客觀的情況下作出同意公開的決定，而非簡(jiǎn)單的一時(shí)頭腦發(fā)熱作出的非理性同意決定。
（3）取消協(xié)助調(diào)查與獎(jiǎng)勵(lì)等級(jí)的掛鉤。如前所述，為了方便食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)舉報(bào)人所舉報(bào)案件進(jìn)行查處，幾乎所有省份制定的食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度均將舉報(bào)人現(xiàn)場(chǎng)協(xié)助調(diào)查、積極協(xié)助調(diào)查與協(xié)助調(diào)查作為舉報(bào)人獲得一、二等等高等級(jí)舉報(bào)獎(jiǎng)金的必要條件。然而，將獎(jiǎng)金數(shù)額多少和舉報(bào)人協(xié)助調(diào)查掛鉤的做法與保密制度存在價(jià)值沖突與規(guī)范沖突，必須予以摒棄。因?yàn)椋热皇称钒踩歇?jiǎng)舉報(bào)制度是一種信息交易機(jī)制，其制度核心就在于鼓勵(lì)人們積極舉報(bào)，獲得更多食品違法信息，而不是方便監(jiān)管機(jī)關(guān)迅速處理違法行為。要更好實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我國(guó)食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)立法就必須廢除容易導(dǎo)致舉報(bào)人身份泄露的獎(jiǎng)金確定標(biāo)準(zhǔn)，取消將獎(jiǎng)勵(lì)等級(jí)與協(xié)助調(diào)查的掛鉤，而單純以舉報(bào)信息的涉案價(jià)值以及重要性作為唯一獎(jiǎng)金確定標(biāo)準(zhǔn)。
（4）改革現(xiàn)行的獎(jiǎng)金領(lǐng)取方式。我國(guó)目前食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度普遍確定的領(lǐng)獎(jiǎng)方式為：在發(fā)獎(jiǎng)人的辦公地點(diǎn)現(xiàn)場(chǎng)領(lǐng)獎(jiǎng)，而且在領(lǐng)獎(jiǎng)前還須經(jīng)過申請(qǐng)、批準(zhǔn)以及通知等法定程序。[10]然而，現(xiàn)行制度確定的領(lǐng)獎(jiǎng)方式極容易導(dǎo)致舉報(bào)人身份暴露。客觀而言，舉報(bào)者的人身安全與財(cái)政資金的安全存在一定的矛盾，這需要食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度有效的平衡并解決這對(duì)矛盾。但現(xiàn)行獎(jiǎng)金領(lǐng)取方式并未有效實(shí)現(xiàn)兩者之間的平衡，而是采取為保證資金安全，放棄保護(hù)舉報(bào)者人身安全的做法，這與保密制度的要求相悖。科學(xué)的立法應(yīng)該將舉報(bào)人安全的考慮高于財(cái)政資金安全的考慮，食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度應(yīng)優(yōu)先保護(hù)舉報(bào)人的利益而非財(cái)政資金安全。因此，我國(guó)對(duì)舉報(bào)人的獎(jiǎng)勵(lì)方式必須秘密化，使舉報(bào)人心無憂慮敢領(lǐng)獎(jiǎng)。為此，我國(guó)的食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度應(yīng)明確規(guī)定：獎(jiǎng)金以秘密發(fā)放為原則，只有在舉報(bào)人同意或非公開不可的情形下，才可以公開發(fā)放。舉報(bào)人可以直接到舉報(bào)中心領(lǐng)取，也可與監(jiān)管機(jī)關(guān)約定存款銀行賬號(hào)，由監(jiān)管機(jī)關(guān)直接匯款，或存款后將存折（單）寄給舉報(bào)人，由舉報(bào)人自行領(lǐng)取。
3.重建食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)的事后救濟(jì)制度
實(shí)踐中，對(duì)舉報(bào)人的打擊報(bào)復(fù)以舉報(bào)人遭受人身打擊報(bào)復(fù)居多，且人身安全的重要性要遠(yuǎn)高于財(cái)產(chǎn)安全的重要性。因此，本文主要論述如何切實(shí)保護(hù)舉報(bào)人人身安全在可能遭受侵害或遭受損害后食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)法律應(yīng)如何有效救濟(jì)。
（1）救濟(jì)義務(wù)主體的確定。就我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況而言，食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)均應(yīng)成為保護(hù)義務(wù)人。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)救濟(jì)義務(wù)人保護(hù)義務(wù)的履行進(jìn)行監(jiān)督。食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)在收到舉報(bào)人的保護(hù)請(qǐng)求后，都有義務(wù)為舉報(bào)人提供及時(shí)可靠的保護(hù)措施，防止其遭受打擊報(bào)復(fù)。舉報(bào)人請(qǐng)求檢察機(jī)關(guān)為其提供保護(hù)后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)立即通知公安機(jī)關(guān)為舉報(bào)人提供人身保護(hù)。
（2）受保護(hù)的權(quán)利主體范圍。我國(guó)現(xiàn)有的舉報(bào)制度以保護(hù)舉報(bào)人為原則，由于舉報(bào)人舉報(bào)可能遭受打擊報(bào)復(fù)的不僅僅是其本人，還包括近親屬以及相關(guān)密切人員。因此，我國(guó)食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度必須擴(kuò)大保護(hù)范圍，將舉報(bào)人、近親屬以及密切相關(guān)人員都納入受保護(hù)的權(quán)利主體范圍。
（3）建立最嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制。修訂后的新《食品安全法》的一大特色就是以突出民事賠償責(zé)任為基礎(chǔ)建立最嚴(yán)格的法律責(zé)任制度。我國(guó)的食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)辦法應(yīng)貫徹食品安全法的要求，建立最嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制，嚴(yán)懲打擊報(bào)復(fù)行為和保護(hù)義務(wù)機(jī)關(guān)的不作為、亂作為。首先，必須明確保護(hù)義務(wù)主體與打擊報(bào)復(fù)者等責(zé)任主體的行政責(zé)任、刑事責(zé)任及民事賠償責(zé)任，并且宜重不宜輕。其次，對(duì)打擊報(bào)復(fù)行為人應(yīng)當(dāng)按照行為性質(zhì)的嚴(yán)重程度和造成的損害后果做一劃分，特別應(yīng)當(dāng)將對(duì)舉報(bào)人的精神侵害作為打擊報(bào)復(fù)處理。我國(guó)應(yīng)借鑒如美國(guó)、香港地區(qū)的做法，將恐嚇、威脅舉報(bào)人作為重罪予以制裁。最后，對(duì)于保護(hù)機(jī)關(guān)的責(zé)任追究，目前應(yīng)當(dāng)?shù)共閷?duì)舉報(bào)人進(jìn)行刑事、行政、經(jīng)濟(jì)等處罰的合法性，堅(jiān)決查處不依法行使權(quán)力的責(zé)任人。另外，還必須實(shí)行醫(yī)藥費(fèi)墊付制度，促進(jìn)食品監(jiān)管機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)積極履行緊急保護(hù)之責(zé)。舉報(bào)人在申請(qǐng)保護(hù)后，受到打擊報(bào)復(fù)導(dǎo)致人身傷害產(chǎn)生的有關(guān)醫(yī)藥費(fèi)用，由不履行保護(hù)義務(wù)的機(jī)關(guān)以及相關(guān)責(zé)任人先行墊付，破案后再由加害方賠付。
注：因篇幅有限，注釋從略。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《戰(zhàn)略與管理》 2015年第4期
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