2007年起農村最低生活保障制度在全國推開，很快成為中國農村最重要的民生政策之一?！吨泄仓醒?、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》將低保作為精準脫貧“五個一批”措施的一個兜底性措施。中國農村最低生活保障制度迅速發展，主要得益于該政策的轉移支付方式具有直接性、顯著性、廣泛使用性和低執行成本等特點，在緩解貧困和維護社會公平穩定等方面發揮著重要的作用。同時，這一政策產生了一些負面問題，例如救助對象產生“救助依賴”，非救助對象“心理失衡”導致對救助對象形成“社會排斥”，救助對象偏移或老齡化，識別救助對象的社會成本過大，國家財政壓力持續增加等。低保制度最核心的問題是對救助對象的發展影響不足，因此，在2020年全面建成小康社會、打贏脫貧攻堅戰之后，應該積極借鑒國內外相關經驗，積極創新發展型社會救助，以應對貧困問題。
所謂發展型社會救助，是指從設計目的以及結果上增加受救助對象的自我發展能力，包括提升受救助對象的人力資本、改善受救助人的發展環境、促進被救助人的社會融合、降低受救助人的各種風險，最終表現為提高受救助者從正常的社會和市場獲得報酬的能力（張秀蘭等，2007）。發展型社會政策理論自20世紀90年代以來逐步形成并產生重大影響，其核心是將社會政策看成一種社會投資行為，社會政策對提高勞動力的素質有直接的作用并關系到國家的可持續發展。作為對窮人的社會救助國際社會存在其他不同類型的更為積極的發展型的社會救助政策，比較突出的有，如有條件轉移支付、工作福利政策等。發展型社會救助涉及對救助對象的行為要求。簡單的行為要求，如拉丁美洲流行的條件現金轉移項目中對子女教育、衛生健康的要求，兼有保護型和發展型特征。而對就業工作性質的行為要求則屬于完全發展型的救助，有的直接稱為“工作換福利”。非洲一些國家有“工作換食物”的短期的食物救助項目。
一、我國農村救助與補貼計劃的發展視角評估
從20世紀80年代起，中國開始了制度化的反貧困，這一項目的特征是開發式扶貧，即通過項目支持來帶動脫貧，這是中國扶貧事業的重要特點，中國的開發式扶貧取得了顯著的成績。但人口流動背景下，農村勞動力大量外出，鄉村空心化、社會原子化嚴重，村中缺乏年富力強的項目參與者，開發式扶貧的項目組織難度在加大。在農業生產的資源環境意識提升和全球化市場風險下，城市對農產品的消費結構發生變化，普通農產品的利潤空間縮小，經營難度加大，使得產業化扶貧的項目識別難度和運行的市場風險都很大。在這種情況下，貧困人口對轉移支付的收入依賴程度在加大。2007年以后實行的農村最低生活保障項目有力地支持了反貧困工作。根據2014年頒發的《社會救助暫行辦法》，中國已經形成一個以最低生活保障制度為核心的社會救助體系。
中國的社會救助體系總體屬于簡單保護型的救助。最低生活保障制度要求救助對象積極應對勞動部門的就業介紹，但實際工作中缺少機構和人員負責這項工作，這一要求在大多數時候流于形式。一些城市最低生活保障項目執行時會對救助對象提出一些力所能及的行為要求，如參與社區的公益勞動等，但要求不明確，取決于社區的動員能力。
就業救助屬于發展型救助。就業救助的對象為失業人員，但現有政策下“失業人員”是城鎮人員，不適用于農村。就業救助要求最低生活保障家庭有勞動能力的成員均處于失業狀態的，縣級以上地方人民政府應當采取有針對性的措施，確保該家庭至少有一人就業。就業救助提出了一些獲得救助后的行為要求，如最低生活保障家庭中有勞動能力但未就業的成員，應當接受人力資源社會保障等有關部門介紹的工作。國家對最低生活保障家庭中有勞動能力并處于失業狀態的成員，通過貸款貼息、社會保險補貼、崗位補貼、培訓補貼、費用減免、公益性崗位安置等辦法，給予就業救助。但實際執行中主要是社會保險補貼，因為這部分資金主要來源于失業保險基金。有一些地方開發了公益性崗位安置的項目，使用的資金也是來源于失業保險基金，因而崗位安置的期限一般都不長，規范性有待提高（李安軍，2011）。
我國教育救助的發展型程度不高，它不同于有條件轉移支付中的教育，有條件轉移支付以教育為救助的前提，我國則是減輕了部分教育開支，仍是以保護為主。一些貧困地區實施的小學生免費午餐項目，客觀上促進了接受教育的積極性。中國其他部門有一些補貼項目，具有發展型社會救助的積極內核。比如發展比較迅速的公益性崗位補貼，重點針對“4050”城鎮難就業人員、城鎮失業人員。北京、天津農委也有針對土地不足或失地農民設立的公益崗位補貼項目；江蘇宿遷有針對農村貧困人口的公益崗位扶貧項目。
就生態補貼項目而言，《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》提出在一些林區開發出護林員公益崗位。中國農村大量的集體林劃為國家和地方公益林，應該把這種正向的外部效益內化成農民的收益。目前已有的項目包括：公益林生態補償，將屬集體和個人所有的國家級公益林給予每年每畝15元的補償；退耕還林每畝補助1500元，退耕還草每畝補助1000元。國家以工代賑項目也是一項農村扶貧政策。國家安排以工代賑投入建設農村小型基礎設施工程，貧困農民參加以工代賑工程建設，獲得勞務報酬，直接增加收入。就農業補貼而言，種糧補貼和耕地地力保護補貼合計大約每畝125元。
農村的新型農村合作醫療、新型農村養老保險，盡管大多數情況下被理解為社會保險，但其中有許多國家補貼，可以理解為部分性的福利和救助，一些地方在嘗試低保和新農合、新農保的銜接。一些省份，如寧夏在自治區范圍內實施高齡津貼，可以很好地實現救助目標，同時實施成本又很低。
在扶貧開發領域，特別是扶貧開發金融，不同地區實施了多樣化的支持項目。有類似GB模式的扶貧小額貸款支持婦女發展經濟；有的利用扶貧資金作為扶貧貸款貼息、周轉金、貸款擔保金、保險金等，發揮杠桿作用，帶動其他政策支持。《社會救助暫行辦法》中關于失業救助部分也提到了信貸支持的內容。
勞動力轉移培訓（雨露工程）是過去稱為扶貧開發“一體兩翼”中的“一翼”，這個政策的概念非常重要，即支持窮人通過培訓獲取相應的技能。扶貧辦和人力資源部門均有類似的項目，但該項目執行的效果差異較大，有些培訓與市場需求不銜接，有些培訓效果較差。
二、發展型社會救助的戰略創新
總體來看，以最低生活保障為核心的農村社會救助體系，在緩解貧困方面發揮了重要作用。由于它的直接轉移特點，農村低保具有可以增加收入、減少支出，進而緩解收入/支出型貧困的作用。目前的農村最低生活保障制度有如下的特點：直接性，便于監測；顯著性，能快速產生效益；適用范圍廣泛；低實施成本，實施支付容易。也正是因為低保傳遞的是“現錢”，比一般的勞動、創業就業來得快，容易造成救助對象“救助依賴”；而在社區內部，部分有勞動能力的救助對象“不勞而獲”會引起社區內部非救助對象的心理失衡，影響社區救助對象與非救助對象之間的公平，也有礙救助對象在所在社區的融合。也正因為如此，農村低保對象的識別是一件十分困難的事，識別的管理成本較高。有些社區不愿意按照經濟狀況進行推選，低保對象最后就是各家的老人，把老人分成幾個檔次，65歲以上一個檔次，75歲以上一個檔次，等等。
在這種情況下，有必要創新農村發展型社會救助。需要在簡單消極的、保護性的最低生活保障制度之中以及這一制度之外積極創新發展型的社會救助項目，把增加救助對象的發展能力這一目標落到實處，減少非救助對象的負面攀比，同時也能減少公共財政壓力。創新農村發展型社會救助的戰略路徑包括以下幾個方面：
第一，穩定農村最低生活保障制度，要堅持該制度的最低需求保障性質。社會上有一些呼吁，就是低保要提高標準，事實上，低保的標準高低主要看是否滿足救助對象的最低需求（甚至不是基本需求）。所謂最低需求，就是《中國農村扶貧開發綱要（2011～2020年）》里提出的“不愁吃、不愁穿”，救助對象的其他需求需靠其他專項救助來解決。這樣做可以降低救助對象對低保的過高預期，鼓勵有勞動能力的救助對象積極就業。
第二，在具體實施低保過程中，可以避免簡單地按家庭人口計算低保金，應該給兒童、老人更多更大的的權重，強化與家庭內兒童、老人狀況的關聯。前文說的在一些地方低保對象老齡化，甚至直接就是按老人安排，這種做法雖違背政策愿意，但也符合當前的社會文化。
第三，考慮到目前的公益性崗位設置等項目主要是針對城鎮失業人員，社會救助部門應積極考慮在農村運用公益性崗位、以工代賑等理念，設置公共崗位，鼓勵救助對象通過就業換取救助。首先可以考慮在社區照料、敬老院、長期護理、第三方寄養等方面設置崗位。社區內部的崗位可以是半就業性、半條件性互助合
第四，對于普通的低保對象仍可以規定明確被救助對象獲得轉移支付的行為條件，這些行為條件可以與社會和環境行為相聯系，如個人衛生保潔、農村環境愛護、鄰里互助、參加集體事務等，以促進被救助對象在所在社區的社會融合。
第五，與開發式扶貧相銜接，協助、協調救助對象做好家庭理財和資金管理計劃，推動救助性發展金融（針對窮人的小額貸款、擔保金、農業保險）等，因為本質上，社會救助資金、發展資金和其他補貼在農戶手中是可以互相替代的。重點要加強社會救助制度和扶貧開發、社會保險等不同制度之間的銜接。
第六，實施發展型社會救助離不開積極的預防性質的社會保護。例如通常的醫療救助只是在疾病發生之后的轉移支付，這種事后救助讓受助者擺脫貧困不僅代價非常高昂，而且難以實現救助目標。社會救助部門可以通過有關條件設置，鼓勵或要求被救助對象積極參加有關的健身、疾病預防、計劃免疫等，增強受助者的風險抵御能力，從而起到事半功倍的效果。
作者簡介：左停，中國農業大學人文與發發展學院教授，博士生導師，中國社會保障學會常務理事，中國社會保障學會社會救助分會副會長。
中國鄉村發現網轉自：《改革》2016年第8期
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