摘要 改革將不再繼續無限制強化農戶承包權，而是通過平等保護經營權權益的方式，穩定經營者預期，令其放心地投資和經營農業正確處理農民和土地的關系，過去是、現在依然是中國農村改革的主線。
近日，由中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》就正式提出：中國將繼續深化農村土地制度改革，實行所有權、承包權、經營權“三權分置”。這一宏觀制度安排，即回應了中國農業和農村發展的現實變遷、豐富了農村土地集體所有制的有效實現形式，也將成為中國農村土地制度改革的又一次創新。
總體來看，“三權分置”改革的出發點及目的，在于“三個順應”，即順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，順應促進土地流轉集中、逐步擴大農業經營規模的趨勢，順應擴大農村有效抵押物范圍、緩解農業貸款難的需要。
值得注意的是，此次中央在提及“三權分置”改革時，也在以往“落實集體所有權、穩定承包權、放活經營權”表述基礎上，新增了“在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下，平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權，保障其有穩定的經營預期”。
由此釋放出的信號是，此次“三權分置”的改革重點，將不是繼續無限制強化農戶承包權，而是通過平等保護經營權權益的方式，穩定新型經營主體預期，讓他們能夠放心地對農業進行長期投資。無論在今后的實踐探索還是理論創新中，促進土地資源合理利用，發展多種形式適度規模經營，推動現代農業發展，應當成為一個總方向。
分權由來
中國30多年來農村土地改革的基本主線，是從“兩權分離”向“三權分置”演變。改革的動力，是解決現實問題，處理好農民與土地的關系。
所謂“兩權分離”的兩權，分別指土地集體所有權與農戶土地承包經營權。從1978年安徽鳳陽小崗村率先實行大包干算起，到1983年底全國農村基本核算單位絕大部分實行了包干到戶，在短短幾年間，中國就建立起了統一經營與分散經營相結合、以家庭承包為主要形式的聯產承包責任制。在這種制度安排下，農用地的集體所有權與農戶土地承包經營權開始發生分離。在實踐中，這種制度安排打破了以往的“大鍋飯”、調動了農戶生產的積極性，保障了其基本生存與發展權利，較好地兼顧了效率與公平，故在此后近30年的不斷分割過程中，土地承包關系逐步實現了從合同約定向國家賦權的重大轉變，土地承包經營權也實現了從生產經營自主權向用益物權、乃至“準所有權”的重大轉變，土地集體所有權與農戶承包經營權分離的制度框架基本定型。
隨著“三農”情況的不斷變化，中國以此為基礎推行“三權分置”改革的迫切性也不斷增加：土地承包經營權是承包權和經營權的混合體。前者屬于成員權，只有集體成員才有資格擁有，具有社區封閉性和不可交易性。后者屬于財產權，可通過市場化方式配置給有能力的人，具有開放性和可交易性。在人口不流動、土地不流轉的情形下，差異較大的這兩者可相安無事。但隨著農村人口結構變化，在越來越多的農民要進城務工、留在農村的人越來越少的情況下，承包主體與經營主體正在逐步分離。承包權與經營權繼續混為一體，既會帶來法理上的困惑和政策上的混亂，也會阻礙中國加速推進土地的流轉和集中，阻礙土地適度規模化經營。
學界對此曾提出過一系列紓困思路：一是主張“做實集體所有權”，讓集體經濟組織成為事實上的土地所有權主體，農民承包集體土地要支付費用；二是主張實行“國有永佃”、“國有永包”，土地所有權收歸國家所有，賦予農民永久租佃權；三是主張廢除土地集體所有制，將土地所有權交給農民，實現所有權與使用權的統一；四是主張對土地承包經營權進行再分割，實行所有權、承包權、經營權“三權分置”，賦予經營權相對獨立的權能。
在此次中央明確提出“三權分置”改革將成為未來中國農用地產權制度演變的大趨勢之前，這種思路已獲得了相對較為廣泛的認可：早在上世紀90年代初期，一些專家和基層干部就曾提出“明晰所有權、穩定承包權、放活經營權”的提法；此外，在吉林、山東等地，為規避《擔保法》、《物權法》關于土地承包經營權不能抵押的法律障礙，近些年來也從土地承包經營權中分離出了“國家補貼收益權”、“經營收益權”、“使用權”、“流轉權”、“流轉經營權”等，以此辦理銀行質押、抵押貸款。
在中央層面，于2001年中央18號文件中，已有意識地使用過“承包地使用權流轉”的概念；而在2013年底召開的中央農村工作會議則明確提出：順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，把農民土地承包經營權分為土地承包權和經營權，實現兩權分置并行。在此基礎上，2014年初，中央1號文件提出：在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資；同年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》則明確提出：堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉。抓緊研究探索集體所有權、農戶承包權、土地經營權在土地流轉中的相互權利關系和具體實現形式。
從實踐經驗看，“三權分置”將涉及《土地承包法》的修訂，以及如何看待經營權等一系列難題，學界目前的爭議仍然不少。例如，很多人就不贊成將經營權當作一種新的用益物權，因此前已經賦予了承包經營權用益物權。從法理上來說，一物兩權是說不通的。如何將農村承包土地從兩分法過渡到三分法并相應賦權，也將是未來一段時期內“三權分置”改革的重點難點之一。
做實經營權
通過“三權分置”，從土地承包經營權中分離出相對獨立的土地經營權后，勢必要對其權能進行新的考慮和安排，其宗旨是讓獨立的經營權體現農業生產的要素功能，并使其在更大的范圍內優化配置，最終推動農業適度規模經營和發展現代農業。
在土地私有制國家，對從農用地所有權中分離出來的農用地使用權（經營權）究竟應賦予其多大權能、如何規范農用地租賃行為，各國做法雖并不完全相同，但有一些共同特征，包括禁止轉租，建立農用地租金的法定定期調整制度，賦予承租人享有對農用地改良獲得補償的權利，規定農用地租賃合同的法定最短期限等。
其中，各國都重視的有兩點：首先，限制農用地使用權再流轉。西方國家的民法普遍不允許使用權人轉租、轉讓土地；其次，保護租地農場主利益。各國鼓勵租地農場主的政策主要包括：（1）延長租期，使其有一定的穩定感，例如以色列的期限就長達不得少于90年；（2）降低租金。在比利時、荷蘭、法國等國家，租賃價格受國家法律的限制；（3）鄰近有先買權和先佃權。西歐國家都有類似規定。
對農用地的使用權既限制又保護，看似矛盾，實則是為了同一個目標：使租地農場主能夠長期穩定經營。限制農用地使用權再流轉，意在鼓勵長期經營、避免土地投機。強化農用地使用權的占有和收益權能，意在穩定租地經營者的預期、降低農業生產的地租成本。綜合來看，界定土地經營權的權能邊界雖然沒有一定之規，但要服務和服從于一國農業發展的政策目標。
從上述“三個順應”出發，中國要在土地承包權與經營權之間審慎分割農用地的占有、使用、收益、處分權能，既不能引發承包權利人的不滿，又要體現對經營權利人的保護，應需要把握好以下四點：
首先，在占有權方面，應鼓勵簽訂長期流轉合同，使經營者有穩定的預期，調動其用地養地、增加農田基礎設施建設等長期性投入的積極性。
其次，在使用權方面，應支持經營者對細碎零亂的耕地進行平整，以利于田間管理和機械化作業。
再次，應允許承包戶或經營者以農用地經營權進行抵押、擔保、入股，但對經營者再次流轉土地經營權應予以適當限制。其依據是：土地經營權可分為通過家庭承包獲得的經營權和通過市場流轉獲得的經營權。前者應賦予其較大的處分權能，即在轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等權能的基礎上，賦予其抵押、擔保、入股權能。由于這種經營權與承包權交織在一起，必須明確被處分的客體是不超過剩余承包期的經營權，而非承包權。此外，從承包戶手中獲得經營權，不等于獲得了集體經濟組織成員資格；而對于通過市場流轉獲得的經營權，應賦予其相對有限的轉讓、轉租、抵押、擔保等處分權能，且應附加前置條件。例如，目前一些地方開展的土地經營權抵押，主要受益的是轉入土地較多、資金需求較大的租地經營者，為防范經營失敗、拖欠土地流轉費可能引發的社會風險，有必要建立土地流轉風險保障金制度，并把繳納保障金作為抵押的前置條件。
最后，在收益權方面，應圍繞提高規模經營者的綜合收益，改革農業直接補貼的分配辦法，逐步投向實際務農種糧者，鼓勵有條件的地方對土地流轉費用進行補貼。
值得提及的是：隨著土地有償流轉現象的增多，農業生產的土地成本概念逐漸清晰，租地經營者實際支付的土地租金和承包戶自營土地的機會成本都在上漲。這一方面會造成規模經營的“非糧化”，而伴隨著中國國內一系列行業進入調整期，農村勞動力外出的增速放緩，國內農產品價格受國際市場及國內補貼政策的改革出現加速波動；另一方面會對規模經營造成一定的影響，出現一部分規模經營主體難以為繼，甚至退出的現象。
對此，相關政策在近期已開始進行調整。例如，中國正在進行的一系列農業補貼改革，包括目標價格改革試點、玉米收儲制度改革、“三合一”農業支持制度改革等，就改變了以往根據承包關系發放的傳統，更改為向實際的生產經營者進行補貼。
對此，地方層面的反應速度要快一些，例如在浙江、上海等地，政府就已開始有意識地對地租價格進行引導，或者直接給予補貼。
不管是中央還是地方的政策調整，都意味著在土地的承包權和經營權的利益平衡關系上，不再只是單純地提及放活經營權，而是進一步地顧及到經營權的權能實質。對于那些愿意實實在在進行規模經營、特別是進行糧食規模經營的農戶，要考慮到他們的難處、考慮到他們的利益。
穩定承包權
為進一步合理完善經營權權能，除了目前正在進行中的政策調整與配套，以及給予其足夠的關注和強調平等保護之外，中國在下一步的農村土地改革中，還必須解決的一個核心問題，是如何穩定農戶的承包權。要想解決流轉期限過短帶來的短期行為及處分權能不足等經營權難題，均需以長期穩定的承包權為基礎。
對此，這次中央出臺的“三權分置”意見也強調，要嚴格保護農戶承包權，任何組織和個人都不能取代農民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農戶的土地承包權。在此基礎之上，下一步相關改革應著重注意以下幾點：
首先，起點公平只是相對的。承包權是集體經濟組織成員平等擁有的一種成員權。承包期長期化與集體成員不斷變化是矛盾的，但不能根據成員變化無休止地調整承包關系。一旦落實“長久不變”，就應當在承包期內實行“生不增死不減”，家庭成員共有承包權，承包權是家庭共有產權。
其次，“長久不變”應有具體年限。鑒于承包權不是一種所有權，應有具體年限。為與國有建設用地使用權、集體林地和“四荒地”使用權年限相銜接，建議家庭承包方式的耕地、林地、草地、養殖水面的承包期為70年。70年到期后，家庭全部成員已離開農村的承包戶自動喪失成員權和承包權。
第三，鼓勵創新承包權的實現方式。例如，在農民非農就業比重很高、人均土地面積很小的地方，“確權確利不確地”就是一種比較好的承包權實現方式。
第四，賦予承包權有限的處分權能。承包權建立在成員權基礎之上，以集體經濟組織成員資格為前提，除可以有償退出即有償退還集體經濟組織或有償轉讓給本集體其他成員外，承包權不能向外部人員流轉交易，也不能抵押、擔保、繼承。
第五，鼓勵探索市場化退出機制。對在70年承包期內，舉家外出又沒有勞動力返鄉務農的承包戶，在自愿的條件下，引導其有償退出承包權。這一改革目前的緊迫性還不是特別迫切，但是需要探索一系列退出的途徑，例如寧夏的平羅、重慶的梁平、四川的內江等地目前正在進行的實踐。但需注意的是，根據國務院近日印發的《關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》，地方政府不得強行要求進城落戶農民轉讓其在農村的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，或將其作為進城落戶條件，而是要通過健全農村產權流轉交易市場，逐步建立進城落戶農民在農村的相關權益退出機制，積極引導和優先支持進城落戶農民依法自愿有償轉讓相關權益。
除此之外，我們還需格外注意的一點，是如何處理好現階段的穩定承包權與保護經營權、土地適度規模化經營的關系。在此之前，中國之所以要格外強調保護土地承包經營權，并出臺了土地承包法，與一系列時代背景有關：先是村集體在農民負擔較重時通過“反租倒包”侵犯農民的土地承包經營權益，后是工商資本與基層組織強迫農民流轉土地承包經營權。此外，在新型城鎮化還沒有完全落實，農民轉移進城這條路還沒有完全打通的前提下，承包權的確還有繼續維持的意義和必要性。
但出于一系列現實的考慮，我們也不應無限制地繼續提升承包權的產權強度：首先，當前的農村土地更多的是一種生產要素，不應繼續將其當作農民生計保障的唯一組成部分。據相關統計顯示：到2015年時，在全國農民的平均收入構成中，真正的種地收入只占了21％，即五分之一左右。農民收入的非農化趨勢日益明顯，意味著承包地對其生計的保障作用、增收作用都在大幅度下降。
與此同時，中國也正在通過建立低保、新農合等體制，將土地承載的保障功能逐步地剝離出來。這一體系保障程度可能仍舊較低、面臨著提高保障標準的難題，但體系已經比較健全。因此，若要真的對經營權進行平等保護，就應避免繼續依賴通過地租去增加農民財產性收入及提高保障水平。
其次，很多人認為，為促進承包地經營權流轉、發展適度規模經營，必須把農戶承包權做大做實，方能令承包戶放心地流轉土地。事實或許并非如此簡單，根據日韓等國的經驗來看，擁有小塊土地所有權的農戶獲準出售或出租土地后，在初期確有一部分農戶轉出了土地，但大多數農戶并不積極，他們即使就業和收入高度非農化，也寧愿土地撂荒而不愿出租或出售，意在坐等土地升值，結果陷入流不動的僵局。上世紀50年代土改前，中國的“大地主、小佃農”體制曾經阻礙農業生產力發展，在未來一段時期的發展中，則應避免“小地主（承包戶）、大佃農（規模經營戶）”難題，注意避免因承包權的產權強度過大導致的小塊土地分割限制農業現代化的難題。
作者為國務院發展研究中心農村經濟研究部部長，本刊記者焦建采訪整理，經本人審閱
中國鄉村發現網轉自: 《財經》雜志
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