——訪法學博士、北京市農村研究中心研究員張英洪
專家簡介:張英洪，法學博士，北京農研中心研究員。主要從事農村問題研究，已出版的主要著作有農民權利研究系列作品《給農民以憲法關懷》《農民權利論》《農民、公民權與國家》《認真對待農民權利》，以及新型城市化和城鄉一體化研究系列作品《新市民》《北京市城鄉基本公共服務問題研究》《北京市新型城市化研究》《北京市城鄉發展一體化進程研究》《農民荒》《北京市法治城市化研究》等，目前正在從事農民財產權系列研究。
中央歷來高度重視“三農”工作。2016年12月中旬召開的中央經濟工作會議強調，“深化農村產權制度改革，明晰農村集體產權歸屬，賦予農民更加充分的財產權利。”那么，我們該如何理解“財產權利”？“ 充分的財產權利”有怎樣深刻的內涵？它在“三農”問題中有著怎樣的決定性意義？如何在全面深化農村改革中“強農富農”，解決我國長期存在的“三農”問題，全面建成小康社會，實現中華民族偉大復興的中國夢？記者日前采訪了湘籍學者、法學博士、北京農研中心研究員張英洪。
1、賦予和保護農民的財產權利，是全面深化農村改革的一條主線
湖南日報：記者觀察到，作為一個法學博士，您在研究“三農”問題時，更多的是關注農民權益、自由尊嚴、公平正義等問題。您出版的《農民權利論》專著和專文《賦予農民更充分的財產權利》，特別探討了農民的財產權賦予與保護問題。請問這個問題的重要意義在哪里？
張英洪：賦予和保護農民的財產權利，是全面深化農村改革的一條主線，對于解決我國長期存在的“三農”問題，全面建成小康社會，實現中華民族偉大復興的中國夢，具有極其重要的現實意義和長遠的戰略意義。
孟子說：“有恒產者有恒心，無恒產者無恒心。”財產權制度是一個國家最重要的基礎性制度之一，它不僅關乎個人和家庭的自由幸福，更關乎一個國家和民族的興旺發達，關乎社會的公平正義。產權制度是社會主義市場經濟的基石，是社會文明進步的重要標志。沒有財產權，就沒有市場經濟，沒有自由和繁榮，也沒有道德和文明。保護財產權是實現民富國強最有效的法寶之一。
隨著社會主義市場經濟的不斷發展，財產權利的重要作用日益凸顯。改革以來，黨和國家不斷加強財產權的保護。2016年11月27日，中共中央、國務院對外發布《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》。這是我國首次以中央名義出臺產權保護的頂層設計政策，文件對完善產權保護制度、推進產權保護法治化進行了全面部署，這是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。
2、農民有兩重含義，以三種形態存在
湖南日報：我們知道，農民既是個群體的概念，也是個體的特指。那么，作為農民，他們的身份有什么樣的內涵？
張英洪：在中國，農民的概念有些特殊，包括了作為職業的農民和作為身份的農民兩重含義。作為職業的農民好理解，就是以農業為職業的人群，這是全世界普遍認同的概念。作為身份的農民是中國特有的一個社會現象，就是擁有農業戶籍身份的人。擁有農業戶籍，不管你是否進城務工當了工人，或經商做了商人，或成為了企業家，都被賦予農民身份，叫農民工，或者農民企業家等等。這是上個世紀50年我國實行城鄉二元戶籍制度的結果。從2014年《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見出臺，至2016年9月，全國31個省市區都實行了戶籍改革，取消了農業戶口與非農業戶口性質區分，統一登記為“居民戶口”，我國自1958年開始建立的城鄉二元戶籍制度從此成為歷史。
戶籍制度改革后，我國事實上存在三種不同形態的農民：一是作為集體經濟組織的成員，擁有土地承包經營權的農民，可以稱之為土地承包型農民，這是取得農村土地承包經營權資格的原初農民；二是隨著承包權與經營權的分離，通過流轉承包土地而從事農業生產經營的農民，這可稱之為土地流轉型農民；三是為農業生產的產前產中產后各環節提供社會化服務的人員，暫且稱之為社會服務型農民。一個有趣的現象是：服務型農民作為一個新型農民群體，正呈逐年增加的趨勢。據有的專家研究，美國農業人口占全國人口的2%，而為農業服務的服務業人口占全國人口的比重高達17－20%，平均一個農民有8至10人為其服務。這三種從事農業生產和服務的人員，就是我國農業現代化進程中不同形態的新型職業農民群體。
3、通過農村集體產權改革，明晰農民對集體資產的財產權利是一個重大課題
湖南日報：那么，作為農民，他們的財產權包括哪些？
張英洪：農民的財產權主要包括擁有集體資產等財產權和擁有住房等個人財產權。個人財產權比較清晰，現在面臨的重大課題是要通過農村集體產權制度改革，明晰農民對集體資產的財產權利。農民擁有集體資產的權利，包括對承包地（耕地、林地、草地等）、宅基地、集體建設用地、賬面集體資產等在內的全部集體所有資產擁有的財產權利。
具體而言，我國農村集體資產包括集體土地等資源性資產、參與市場交易的經營性資產、用于社區公共服務的非經營性資產三大類。根據第二次全國土地調查，以2009年12月31日為標準時點匯總調查數據顯示，我國農村集體土地總面積為66.9億元，其中農用地55.3億畝、建設用地3.1億畝。據全國農村集體經濟組織賬面資產（不包括資源性資產）總額為2.86萬億元，村均493.6萬元。另據國務院發展研究中心農村經濟研究部課題組研究，2012年我國農村凈資產達127萬億元，其中所有權屬于集體的為87.35萬億元，占68.62%。這么龐大的數據從一個側面說明，農村集體產權改革多么重要意義是多么重大！
4、賦予和保護農民的財產權利，是解決“三農”問題的“金鑰匙”
湖南日報：從現實看，中央對“三農”問題的解決，是高度重視的，連續10多年的“1號”文件都致力于“三農”問題的解決。而顯然，“三農”問題的解決，決非一日之功。您認為，從財產權破題，可以找到一把解開“三農”問題的“鑰匙”嗎？
張英洪：是的，可以這么理解。
由于我國的特殊國情，長期制約我國“三農”發展的深層次體制因素有兩個最基本的方面，一是農村集體所有制，二是城鄉二元體制。農村集體所有制最大的問題是農民的財產權利歸屬不清晰，城鄉二元結構最大的問題是農民的基本權利不平等。解決“三農”問題有兩個最基本的方面，一是要改革農村集體所有制，推進和深化農村集體產權制度改革，賦予農民更加充分的財產權利；二是要破除城鄉二元結構，推進城鄉一體化，賦予農民平等的公民權利。這是解決“三農”問題的兩把“金鑰匙”。
秘魯經濟學家德·索托在《資本的秘密》一書中揭示，發展中國家貧窮的重要原因是沒能把資產轉化成為資本，缺乏財產權的表達機制。同樣道理，我國農民問題的重要原因之一，也就是缺乏財產權利的制度安排。農民擁有的巨額集體資產，不能轉化為農民的財產權利，可看做引發“三農”問題的重要根源之一。要實現農民對集體資產的財產權利，就必須推進農村集體產權制度改革。其基本路徑就是以股份合作制方式，將傳統的所謂“共同共有”的集體產權，改革為“按份共有”，折股量化到戶到人，實現“資產變股權、農民當股東”。
實踐證明，按照股份合作制的方式推進農村集體產權制度改革，是賦予農民對集體資產擁有財產權利最現實、最有效的方式。可以肯定的是，賦予和保護農民的財產權利，是解決“三農”問題的根本途徑之一。
5、對農民財產權利要賦權與護權并重
湖南日報：山道彎彎！城鄉二元結構注定了農民獲得財富更加艱難，保有和讓自己的財富增值更為不易。在現實中，惠農政策不到位甚至走樣的事情累見不鮮，侵害農民財產權利的事情時有發生，令人扼腕。請您談談如何結合中央政策文件的落實賦予和保護農民的財產權利？
張英洪：可以說，賦予和保護農民財產權利任重道遠。
還是要從財產權說起。完整的財產權具有占有、使用、收益和處分四大權能。由于歷史的原因，農民對集體所有資產的產權權能沒有同步實現。這不但嚴重限制了農民財產權的實現，制約了農民財產性收入的增加，同時也嚴重阻礙了國家治理的現代化。這就需要我們從推進國家治理現代化的高度，全面深化農村集體產權制度改革，加快推進以財產權利為重點的現代國家制度建設。這里有兩個方面的含義，一個是要賦予農民更加充分的財產權利，二是要保護農民正當合法的財產權利，要實行賦權與護權并重。
在賦予農民更加充分的財產權利上，要全面深化農村集體產權制度改革，當前的重點任務有4個方面：
一是在對承包地賦權上，目前國家對承包地的賦權是最多的。現行法律已賦予農民對承包地享有占有權、使用權、收益權以及流轉權等部分處分權。《土地承包法》還規定農民進城轉為非農業戶口要交回承包地。黨的十八屆三中全會《決定》提出賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。但這6項賦權政策正處在試點之中。我認為對承包地的賦權重在賦予農民更充分的處分權能，特別是要確保承包權不受到來自所有權和經營權的前后夾擊與雙重損害。
二是在宅基地賦權上，國家賦權還很不充分。《物權法》只賦予農民對宅基地享有占有、使用兩項權利。十八屆三中全會《決定》提出選擇若干試點慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。應當修改《物權法》，賦予農民對宅基地占有、使用、收益和處分的充分權能，擴大農民住宅市場交易半徑。特別是要實現和保障農民由目前房地分離的產權結構為房地一體化的產權結構，要為農民辦理合法權威的住宅產權證書，使農民享有充分的住宅財產權。
三是在對集體經營性建設用地賦權上，關鍵是國家要賦予農民集體的土地發展權，使集體經營性建設用地與國有土地平等入市、同權同價。十八屆三中全會《決定》提出允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。這是一個積極的信號，更是良好的開端。希望加快修改《土地管理法》，確保城鄉土地權利平等，加快建設城鄉統一的建設用地市場，維護和發展農民土地財產權。
四是在對集體經營性資產賦權上，十八屆三中全會《決定》提出，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。對集體資產股份的賦權，必須通過推進和深化農村集體產權制度改革、積極發展農民股份合作的途徑才能實現。最新發布的《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，對推進農村集體產權制度改革提出了明確要求。這是一個制定得很好的政策文件，對農村集體產權改革的思路已相當清晰，關鍵在于各地結合實際加以推進，并逐步將農村集體產權制度改革的實踐成果上升轉化為制度成果。
在保護農民正當合法的財產權利上，要全面推進依法治國。賦予農民產權是一件大事，保護農民產權同樣是一件大事。如果已經賦予的農民產權得不到切實有效的保障，賦權的意義就會付之東流。財產權的有效保護和實現是經濟社會持續健康發展的基礎。加強農民產權保護，根本之策是著眼于建設法治中國，全面推進依法治國。在保護農民產權上有三個層面的著力點，一是要把保護農民產權作為解決“三農”問題的重要突破口和重要抓手，作為推進農業供給側結構性改革的重要內容；二是要把加強對農民產權保護的制度建設和法律保護作為重大任務；三是要堅決制止和消除一些地方的非法暴力強征強拆現象，嚴格追究任何侵犯農民土地和住宅等產權的非法行為。
6、穩步推進“三權分置”改革， 不斷擴展農民的財產權利
湖南日報： 2016年10月30日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》正式提出實行所有權、承包權、經營權“三權分置”。您能簡單介紹一下“三權分置”的含義嗎？如何通過“三權分置”增進和維護農民的財產權益？
張英洪：2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，明確指出“三權分置”是繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新，并對推動“三權分置”改革提出了具體要求。雖然《意見》說的是農村土地的“三權分置”，但實際上“三權分置”只針對農村的承包地，并不涉及宅基地、農村集體建設用地等農村其他土地。在“三權分置”中，集體所有權是根本,農戶承包權是核心,土地經營權是關鍵。在集體所有權問題上，最大的難題是，農民集體如何有效行使集體土地所有權。
回答這個問題，需要解決幾個關鍵環節：一是行使集體土地所有權的集體經濟組織如何依法注冊登記為代表農民集體利益的法人組織；二是集體經濟組織如何建立健全民主議事機制以確保農民個人或農戶代表充分參與民主管理；三是一旦村干部或其他組織與個人損害農民集體利益時如何制度化地糾正與處置等。
“三權分置”實質上是由三個主體分享農村承包地的權利，農民集體享有所有權，農戶享有承包權，經營者享有土地經營權。三者的權利都應當受到法律的合理保護。三權保護的核心是要處理好承包權與所有權的關系以及承包權與經營權的關系。在承包權與所有權關系上，承包權是從集體所有權中獨立出來的相對比較完整的財產權利，每個農戶既是集體土地所有權的權利主體之一，又是承包權人。在承包權與經營權關系上，土地經營權則是從承包權派生出來的權利，農戶既可以行使承包權，又可以行使經營權，也可以流轉經營權。承包權與經營權可以是合一的，也可以是分離的。具體是何種形式，要尊重農民的自主選擇權。
需要強調的是，日前出臺的《中共中央、國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，對農村集體產權制度改革的目的、任務、導向做了充分的闡述，強調“堅持農村土地集體所有，堅持家庭承包經營基礎性地位，探索集體經濟新的實現形式和運行機制，不斷解放和發展農村社會生產力，促進農業發展、農民富裕、農村繁榮”。 這與推動“三權分置”的目的是一樣的，都是增進集體經濟、維護農民的財產權益。
總之，產權的細分與保護，是現代國家構建文明秩序和維護長治久安的重要制度基礎。賦予和保護農民的財產權利，對于破解“三農”問題，實現國泰民安意義深遠。（記者：奉清清）
中國鄉村發現網轉自：湖南日報
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