技術難題、政治過程與文化結果
提要：“瞄準效率”或“瞄準偏差”是西方社會政策研究和福利效應評估的重要內容。有關“瞄準偏差”的研究可被歸納為三種視角。“技術難題”視角從“瞄準機制的簡約性要求和社會環境的復雜性現實”的矛盾出發，認為個體瞄準機制、類型瞄準機制和區域瞄準機制都會面臨相應的技術難題，從而導致瞄準偏差的產生；“政治過程”視角從“扶貧的社會福利訴求和國家治理的政治性訴求不完全一致”的矛盾出發，強調政治氛圍、政府層級分化以及基層社會治理都可能影響福利資源的分配方向和方式；“文化結果”視角則從“扶貧及社會救助的文化相容性”出發，發現福利污名化的文化差異以及福利污名化在社會政策中的應用是導致貧困者被排斥和福利資源漏出的重要原因。中國“精準扶貧”的理論研究和戰略制定一方面需要綜合考慮技術手段、政治因素和文化因素，另一方面需要在政治過程考察和文化因素分析兩方面建構本土性解釋框架。
關鍵詞：精準扶貧；瞄準偏差；技術難題；政治過程；文化結果
中國的反貧困主要沿著兩條路徑在推進：一條路徑是通過地區發展帶動脫貧的“開發式扶貧”，另一條路徑是通過社會救助實現收入維持。近三十年來，“在發展中解決貧困”一直是中國農村扶貧的主導思路，其背后的假設是大量農村貧困者本身擁有脫貧的潛能，政府通過基礎設施建設、勞動力轉移、農業產業化、金融支持和能力訓練等方式可以使貧困者獲得脫貧的機會。這一條假設基本得到了驗證，也是我國開發式扶貧三十年的基本經驗（汪三貴，2008；李小云，2013）。總體來看，這種扶貧模式雖然取得了較好的扶貧效果，但是由瞄準偏差所導致的負面效應也日益突出，出現了農村貧富差距持續拉大、大量扶貧資源漏出、深度貧困人口在開發式扶貧中的參與性有限等問題（徐月賓等，2007；汪三貴，2008；Parket al., 2002）。制度化的社會救助在收入維持方面的作用顯而易見，然而大量貧困者沒有得到社會救助的現實也引發了大量的研究和思考（李迎生、李泉然，2015；左停等，2015）。
基于對原有扶貧政策的反思，中國政府已將“精準扶貧”列為中國扶貧工作的重要模式，力求從數據采集、資源分配和過程管理三方面做到“精準識別”、“精準幫扶”、“精準管理”和“精準考核”。“精準扶貧”的首要任務是精確識別貧困者并實現扶貧資源的精確分配，解決扶貧和社會救助中的“瞄準偏差”問題，是實現“精準扶貧”的前提保障和內在要求。在全球范圍內，提高扶貧政策尤其是社會救助的瞄準精度也是一個極富挑戰性的問題（Walker, 2005:200）。在英語文獻中，有關瞄準機制的研究早就超越了“財政限制”的單一解釋，形成了不同的研究視角。梳理國際學術界的瞄準偏差研究，對推進國內相關研究和提高“精準扶貧”的效度有重要的參考價值。有鑒于此，本文將對社會政策中瞄準偏差的三種研究視角進行梳理和論述，以期對中國提高扶貧和救助的瞄準效率有所啟發。
一、“瞄準偏差”：類型與測量
世界銀行描述社會政策的瞄準機制時提到：“瞄準機制的主要目標是將更多的資源分配給人口中最貧困的群體”（World Bank, 2004）。盡管社會政策并非只針對貧困者，對社會政策瞄準機制的評估也不應僅局限于反貧困效應（Spicker, 2005），但是絕大多數研究者仍主張在貧困研究和反貧困效應中使用瞄準偏差概念（Fan & Habibov, 2008; van de Walle, 1998a）。
根據世界銀行的描述，考察瞄準機制只需將人口分為貧困人口和非貧困人口，然后評估社會政策資源是否被分配給了貧困人口即可。然而，受到貧困測量本身的復雜性和反貧困政策的綜合性的影響，這種看似簡單化的操作往往無法完成。因此，社會科學界常用的辦法是將瞄準機制和瞄準偏差進行類型學劃分，在每一種類型內部完成對瞄準偏差的測量。
在一項經典研究中，范德瓦爾將社會政策的瞄準機制區分為“廣義瞄準”（broad targeting）和“狹義瞄準”(narrow targeting)兩種類型。廣義瞄準是指雖然某些社會政策不是為貧困者特設的，但是相對于其他社會政策而言，這些社會政策能傾向性地保護貧困者，或至少能為貧困者獲取公共資源提供均等的機會（van de Walle, 1998b）。
狹義瞄準則是直接針對反貧困政策而言的，它指的是某一項具體的反貧困政策是否能將所有貧困者納入其中并將非貧困者排除在外。狹義瞄準涵蓋了兩種類型的瞄準偏差：一種是部分貧困者沒有得到扶貧資源的覆蓋，社會政策學者將之稱為“應保未保”（undercoverage）、排斥性偏差(exclusion error)、水平瞄準偏差（horizontal targeting error）或F型偏差（fail to reach the prime objective）（Cornia& Stewart, 1993; Walker, 2005; Vadapalli, 2009）；另一種是非貧困者被納入了以反貧困為目標的社會政策之中，國際社會政策學者廣泛使用“漏出偏差”（leakage）、內含性偏差（inclusion error）、垂直瞄準偏差（vertical targeting error）或E型偏差(excessive coverage)來概括這種偏差現象（Cornia &Stewart, 1993; van de Walle, 1998a; Walker, 2005; Vadapalli, 2009）。狹義瞄準偏差可以用表1描述如下。
絕大多數學者堅持在狹義偏差的基礎上分析社會政策的效率，因為只有相對于“瞄準”，“偏差”的分析才更有針對性（van de Walle, 1998b）。其中沃克（Walker, 2005）的測量和評估方法因其便于操作而獲得了較多學者的認同。
沃克指出，盡管任何社會政策的制定和執行都會考慮成本和效率的關系，但是要將社會政策毫無偏差地分配給真正有需要的人往往很難實現，因此瞄準偏差在社會政策中是普遍存在的現象（Walker, 2005: 177-179）。社會政策的評估和研究需要在社會政策實施的現實結果中展開，而不是尋求各種純凈模型。
如上圖所示，A區域表示不符合政策標準的受益者數量，B區域表示符合政策標準的受益者數量，C區域表示符合政策標準但沒能受益者的數量。所有有關瞄準偏差或瞄準效率的分析都在三個區域的比較關系中展開。
沃克將瞄準效率區分為水平瞄準效率和垂直瞄準效率。水平瞄準效率指的是“符合政策標準的受益者占總的政策目標群體的比重”，垂直瞄準效率指的是“符合政策標準的受益者占政策實際受益人群的比重”，一個項目的綜合瞄準效率由水平瞄準效率和垂直瞄準效率的乘積來測量，用上圖中的區域表示為：
綜合瞄準效率=(B/B+C)×(B/A+B)(1)
相應地，綜合瞄準偏差的測量公式為：
綜合瞄準偏差=1-(B/B+C)×(B/A+B)(2)
這一綜合瞄準偏差指標既能反映出貧困者未能獲得扶貧福利的F型偏差，又能反映出非貧困者被納入扶貧覆蓋范圍的E型偏差。在理想狀態下，完全瞄準意味著既沒有貧困者被排斥在公共資源之外，又沒有非貧困者被納入到項目之中（A=0，且C=0），綜合瞄準效率將達到1，同時綜合瞄準偏差將為0。但是實際結果往往是水平瞄準偏差和垂直瞄準偏差交織在一起，瞄準效率和瞄準偏差只能分布在從0到1區間。
在社會政策學科產生之初，瞄準偏差就是一個重要議題。經歷了20世紀70-80年代的“問題意識的呈現”階段、20世紀80-90年代的“研究的精細操作化”階段和21世紀的“研究視角形成”階段，國際社會政策關于瞄準偏差的研究形成了三種視角：技術視角、政治視角和文化視角。下文將對這三種視角展開詳細分析。
二、作為“技術難題”的瞄準偏差
瞄準偏差研究的技術分析視角將研究鎖定在“瞄準機制及其可行性”的范圍內，即任何一項扶貧或社會救助政策一旦制定，政策的目標群體也就隨之確定，社會政策研究的重點在于分析政策實施過程中的技術路徑是實實在在地指向了政策的目標群體還是發生了偏離。其背后的假設是：任何扶貧救助資源的配置都必須通過特定的瞄準機制及其落實過程來實現，這些瞄準機制及其落實過程構成了對受益對象進行篩選的技術路線圖，但是任何一種作為“純凈模型”的技術路線圖與復雜的現實環境相遇時，其瞄準效率就會大打折扣。瞄準機制簡約化和通用性的內在要求與社會環境復雜多樣的現實狀況之間的矛盾導致了瞄準偏差的出現。
（一）個體瞄準機制的簡約性與貧困識別困境
個體瞄準機制是指扶貧資源的傳遞過程中，直接以貧困者個人或家庭為瞄準單位，使扶貧資源傳遞“精準到人”或“精確到戶”（Coady et al., 2004）。為了實現個體瞄準的目標，社會政策的執行者必須掌握貧困者個人或家庭層面的經濟狀況。個體瞄準機制背后的兩條假設賦予了其簡約性特征：第一條假設是所有公民的收入結構是類似的，或至少同一類型社會成員的收入結構是相似的；第二條假設是社會成員的收入可以精確地被測量出來。這兩條基本假設原本是個體瞄準機制得以操作化的前提，但是有研究者指出這種“將復雜問題簡單化”的做法恰恰降低了個體瞄準機制的可操作性(Vadapalli, 2009)。
盡管多數研究者都認同以家什調查為基礎的個體瞄準機制能夠更好地識別貧困者與非貧困者，社會救助需要以嚴格的家什調查為前提，但是這項前提條件在發展中國家的語境中往往難以滿足（Surender & Walker, 2013）。在發展中國家的農村，絕大多數居民的收入來源是農業生產的不確定性產出和非正規就業的不穩定收入，這兩方面的收入往往很難被社會救助執行部門準確監測(Tabor, 2002)。在許多社會救助項目的收入核算中，從其他方式獲得的救助資金并不會被計入家庭收入內，因此在家什調查時，該家庭的收入可能并不會超過救助標準。但是如果嚴格計算家庭實際收入，受到多重救助的家庭的收入又可能會超過救助標準。這就可能導致兩種瞄準偏差產生：第一，與沒有得到救助的政策邊緣群體比較，得到救助的家庭的收入反而要超過沒有得到救助的家庭；第二，從某項特定政策本身來看，該家庭由于得到了其他資助而超過了救助標準（Makdissi & Wodon, 2004）。國內的研究也從農村收入測量的模糊性角度論證了農村貧困識別的困難（李迎生、李泉然，2015）。收入測量的模糊化問題不僅在農村表現突出，在城市中也一樣存在。靈活就業或非正規就業是城市貧困者維持生計的重要途徑，社會政策執行部門對這部分收入難以準確監測。
（二）類型瞄準機制的簡約性與貧困識別困境
類型瞄準機制是另一種常見的扶貧救助瞄準方式，它指的是首先將一個國家或社會中的成員劃分類型，然后將扶貧或救助的資源重點分配甚至只分配給特定類型的社會成員，以此實現對重點扶貧對象的傾斜性覆蓋(Vadapalli, 2009)。綜觀各國家和地區的社會政策實踐，有三種方式的類型瞄準機制較為常見。
第一種方式是“身份類型瞄準”。它指的是將老人、殘疾人等更容易陷入貧困的對象納入救助范圍。事實上，“年齡”、“性別”、“身體狀況”等類型指標雖然都可能與“是否貧困”相關，但畢竟與貧困測量分屬不同層次，這種操作模式會引發一些瞄準偏差現象的產生(Vadapalli, 2009)。一項中國臺灣地區的研究證實，由于兒童貧困救助政策只保障孤兒收養（或寄養）家庭和結構不完整的家庭，大量分布在其他家庭類型中的貧困兒童沒有被收入轉移政策覆蓋。這種瞄準偏差現象嚴重影響了社會政策的反貧困效率,迅速增加的扶貧資源沒能產生相應的扶貧效果，兒童貧困發生率不但沒有下降，反而還有所上升（Chenet al., 2015）。
第二種方式是“消費類型瞄準”。它是將家庭消費品區分為“必需消費品”與“奢侈消費品”，或“日常消費品”與“耐用消費品”，根據可觀察的耐用消費品（比如住房、家用電器或交通工具等）的數量和質量來判斷居民的收入，擁有一定數量或質量的耐用消費品的居民將被排除在社會救助之外(Vadapalli, 2009)。但是這種簡單化的操作也會導致瞄準偏差。首先，可觀測的耐用消費品的數量僅能反映居民過去的收入水平，與“現行救助”原則存在一定的差距（Chen et al., 2006）。其次，“日常必需消費品”與“耐用貴重消費品”兩者的邊界很難分清。
第三種方式是“社會行為類型瞄準”。它指的是對社會成員的行為進行分類，表現出某些特定類型行為的社會成員將會被排斥在扶貧或社會救助之外。在一項中國農村低保案例中，地方政府和基層執行者在操作過程中將那些存在“賭博”、“酗酒”、“超生”甚至“過去農業稅費繳納不及時”等“不良行為”的社會成員首先排除在低保獲取的門檻之外（Li & Walker, 2016b）。這種操作模式反映了“貧困者自身不良行為導致其貧困”的假設對社會政策制定和實施的深刻影響。“不良行為”的界定和操作化空間很大，基層執行者有較大的空間自行界定“不良行為”，有可能導致扶貧和社會救助的目標被其他行為目的所取代，從而導致瞄準偏差的產生（Li & Walker, 2016b）。
（三）區域瞄準機制的簡約性與瞄準偏差
由于不同地區的自然資源、人文環境和歷史積淀存在差異，經濟社會發展會出現空間分異，在一個經濟體中，總有一些特定地區相對于其他地區而言更容易陷入貧困（Ravallion & Jalan, 1996）。因此，向特定區域傾斜性投放公共資源成為了緩解貧困的通行手段之一。遺憾的是，受到交通、通訊等基礎設施的限制，向這些最需要救助的區域投放社會救助資源需要付出的成本更大，這大大降低了當地居民獲得社會救助資源的可能性。同樣，由于受空間限制，來自上級行政部門或救助系統的監管往往不能及時到位，導致一些急需救助的偏遠山區和邊境地區成為了被社會救助遺忘的角落(Harvey et al., 2005)。為了克服空間障礙，自上而下的行政體系通過逐級劃分空間的辦法，依靠基層行政單位對那些存在可及性障礙的村落和地區實現覆蓋。
區域瞄準雖然在降低行政成本方面效果顯著，但是其瞄準精度甚至比個體瞄準機制更差。區域瞄準根據地區性經濟社會指標確定公共資源重點投放地區，但是地區層面的人口統計學資料與實際家庭的貧困狀況之間并不完全對等。首先，重點傾斜的扶貧策略使某些地區在政策上受到歧視，但實際上這些地區仍然存在著大量的貧困者。一份調查顯示，20世紀80年代，在“扶貧重點縣”的總體框架下，中國南部四省的貧困縣僅能覆蓋省內約一半的貧困人口(Jalan & Ravallion, 1998)。其次，當扶貧資源到達目標地區之后，在區域內部如何實現精準分配又成為了難題，因為盡管目標地區的貧困發生率要顯著地高于非目標地區，但是在目標地區內還是有大量的非貧困者，甚至主要人群還是非貧困者（Tunstall & Lupton, 2003）。一項歷時性統計分析表明，在中國農村區域性開發式扶貧中，隨著國家級和省級貧困縣日益增多，扶貧項目覆蓋的范圍也越來越大，同時扶貧資源的漏出也越來越多(Park et al., 2002)。一個可能的解釋是：在貧困縣內部，一些扶貧資源并沒有被精確地分配給貧困者，一些有更強經濟能力的非貧困者優先得到了扶貧資源，這種安排有助于迅速發展地方經濟，但是對緩解貧困者狀況的效率有限（李棉管，2006）。即便盡可能縮小區域瞄準的瞄準單位，從“瞄準到縣”到“瞄準到村”，區域內部的瞄準偏差也依然存在(Conning & Kevane, 2002)。
（四）技術成本與瞄準機制的路徑依賴
如果能準確收集個體或家庭層面的經濟數據、完善基礎設施建設、構建有效監督體制，上述很多技術困境都能得到緩解。但是提高瞄準精度需要更多的執行者收集和核對基礎信息，需要更專業的機構和人員參與貧困評估和政策監督，這將增加行政成本。這些成本有時會大到讓瞄準機制本身失去意義，因為太多的扶貧資源被用于瞄準機制的建立和維護，以至于真正落實到貧困者的扶貧資源更為有限(Dutrey, 2007)。一項針對尼加瓜拉社會救助系統的歷史比較研究表明，為了提高瞄準精度，該國服務于扶貧的行政成本增加了30%，這意味著大量扶貧資源實際上被用于維持龐大的行政系統(Caldés & Maluccio, 2005)。除此之外，有學者擔心瞄準機制本身會損害工作倫理或市場積極性，部分社會成員為了使自己的收入低于救助門檻，有意退出勞動力市場，這一方面造成了福利依賴，另一方面限制了政府的財政轉移支付能力，這是一種更長遠的社會成本(Atkinson, 1998; Coady et al., 2004)。出于對提升瞄準效率帶來的高昂的技術成本和外部成本的擔憂，社會政策制定者選擇對原有的瞄準機制進行邊際改革而非根本性變革，導致了路徑依賴的產生（Notten & Gassmann, 2008）。
表2顯示，每一種瞄準機制在實施過程中都會遇到技術難題，這導致瞄準偏差成為普遍的現象。就個體瞄準機制而言，貧困識別技術要求有精確翔實的基礎信息，但是又無法擺脫收入和支出測量技術的限制；就類型瞄準機制而言，將特定類型的公民納入扶貧和社會救助范圍就意味著排斥其他類型的社會成員；區域瞄準機制不但造成了區域排斥，而且使區域內部的資源分配又重新陷入了個體瞄準機制的困境。雖然三種瞄準機制中導致偏差產生的具體原因各不相同，但從根本上說都根源于同一對矛盾，那就是社會政策的簡約性要求與社會環境的復雜現實之間的矛盾；盡管各種瞄準機制簡約性的方式和程度有所差別，但都無法完全回應社會經濟狀況的復雜性問題。
三、作為“政治過程”的瞄準偏差
瞄準偏差的“政治過程視角”的核心觀點是：公共資源的配置過程既體現了權力運作又再生產了權力結構。瞄準偏差研究的政治視角不但要回應政策目標群體與實際受益群體之間的差異問題，還要反思為什么只有特定對象才被納入政策目標群體這個“政策立場”的原初性問題（Gilbert, 2001）。公共資源配置從來都是一個充滿政治的過程（Pierson,1996），包括政黨政治、政府層級分化與博弈、利益群體、基層治理結構在內的各種政治因素同時影響甚至主導了政策制定和政策實施。瞄準偏差研究的政治視角所持有的基本假設是：扶貧或社會救助政策的社會發展訴求與國家治理的政治性訴求之間有時會出現不一致，當社會發展訴求與政治性訴求發生矛盾時，政治性訴求會干擾甚至取代社會發展訴求，產生瞄準偏差。學術界從瞄準偏差產生的宏觀政治學、中觀組織分析和微觀政治學三個層面展開了論證。
（一）“再分配悖論”與政治支持：瞄準偏差的宏觀政治學
國家政治氛圍會影響社會福利的支出結構。皮爾遜(Pierson，1996)指出，隨著新自由主義對傳統福利國家的改造，新自由主義執政黨試圖營造一種緊縮政治學的社會氛圍；然而福利國家在長期的運作中已經塑造了一種基于公民權利的社會認同，緊縮政治學的直接效果有限，但它的歷史影響值得重視。一項針對荷蘭社會政策30余年的跟蹤研究表明，公共福利支出隨著左派和右派政黨的輪流執政而周期性波動，但是貧困發生率并不會隨著政黨政治的變動而顯著變化，于是貧困者的“福利獲得”也呈現出周期性波動（Jeene et al., 2014）。
無論是否存在“政黨政治”，也無論執政黨的傾向性如何分化，福利支出與政治支持的關系問題都是一個重要問題。科爾皮和帕姆(Korpi & Palme, 1998)提出了社會政策研究中的一個重要概念——再分配悖論（the paradox of redistribution），它指的是在財政資源再分配領域，越是通過定向分配和瞄準窮人來緩解貧困及降低社會不平等，就越難實現上述兩個目標。貧困線將窮人單獨區隔開來，而救助的資源來自于非貧困者群體，勞動力市場中的高端職業者以及中產階級實現了聯盟，一些稅收反對運動或更激進的社會運動由此誕生，而作為救助對象的底層勞工階層在經濟收入和政治地位上都被進一步邊緣化了。后續研究者從理性人假設出發對再分配悖論進行了理論建模，將其具體化為“貧困救助的悖論”(the poverty-assistance paradox)，即社會救助項目越強調瞄準精度，貧困者的行為和操守就受到越多關注，導致整個社會對貧困者形成污名化想象，社會救助項目的公共支持程度就會下降，進而導致扶貧項目的可持續性成為問題(Janky & Varga, 2013)。
“再分配悖論”將政府置于兩難境地。一方面，現代社會福利的全球推進要求國家建立有針對性的社會救助制度，這涉及政府的社會認同；另一方面，社會救助的目標群體越明確，招致政治反對的可能性就更大。為了解決這一悖論，一種多層次模型被普遍建立起來：一方面，有限的公共財政被用于覆蓋面較窄的社會救助項目；另一方面，更多的公共支出被用于普惠性的社會保險或公共服務（Korpi & Palme, 1998）。就社會救助的“瞄準偏差”而言，上述做法最有可能導致“排斥性偏差”，受到社會救助覆蓋面過窄的限制，部分真正有需要的貧困者被排除在社會救助體系之外。另一種解決的方法則是變通式地執行社會救助政策，將社會救助的“名”和“實”分離。社會救助名義上是為貧困者專門設置的，在操作中卻將非貧困者也納入受助范圍，通過擴大救助范圍獲取不同群體的政治支持。這可能同時導致“排斥性偏差”和“內含性偏差”。在瞄準精度和覆蓋范圍之間尋求平衡或妥協（tradeoff）在全球范圍內是一種普遍現象，區別僅在于是政策意圖還是執行變通，即有的國家在政策設計之初就為擴大覆蓋范圍預留了空間，而在另一些國家可能更多是由基層執行者的變通式執行達成了這種平衡或妥協（Vadapalli, 2009; Chen et al., 2015）。
（二）政府層級博弈與信息不對稱：瞄準偏差的組織分析
地方政府之間的利益博弈和地方政府與中央政府之間的利益博弈在政治學的層級分化研究中已經得到了充分闡釋。近些年來，這一組織分析視角也被引入到扶貧的瞄準偏差研究中來。
中國貧困縣的劃定從一開始就考慮了經濟和政治兩個維度，國家在不同地區實行不同的貧困線標準。以1985年的人均年收入計算，一般農村地區的貧困線標準為人均年收入150元，但革命老區和少數民族地區貧困線標準卻是人均年收入200元，在一些有著特殊地位的革命老區或少數民族聚居區，貧困線標準甚至達到了300元。差別化的貧困標準設定充分反映了貧困認定不僅是一個經濟核定過程，而且是一個政治過程。對革命地位和民族政策的特殊強調是一種組織內部分而治之的策略，意在反映一種政治合法性和社會穩定的訴求(Park et al., 2002)。
這種差別化的貧困標準設定為日后貧困縣的調整預留了一個博弈空間。研究者證實，地方政府為了能夠繼續獲取扶貧資源的財政轉移或希望在調整過程中得到扶貧資源的覆蓋，政治游說和信息控制是常用的策略(Park et al., 2002)。其中信息控制是指在上報地方經濟數據時，地方政府巧妙地在“經濟增長績效”和“現實貧困狀況”之間取得平衡，這樣既能滿足治理績效的考核又能滿足貧困縣的資格要求（李棉管，2006）。中央政府或高層政府無法核實每一條數據，出現了信息不對稱現象。出于對地方政府信息的依賴和其他政治訴求，中央政府或高層政府往往采取地區平衡的策略來劃定扶貧資源分配的重點地區，瞄準偏差有可能產生。
政治游說和信息控制并非中國獨有，在全球范圍內都是一個普遍現象。信息不對稱造成了瞄準困難：高層政府花費了高昂的成本試圖建立針對每一戶家庭的經濟狀況數據庫，但是由于基層政府對信息的控制，數據的準確性和可信度無法得到保證。
（三）基層社會治理的運作邏輯：瞄準偏差的微觀政治學
在西方語境中，基層科層制理論（streetlevel bureaucracy）是社會政策微觀執行過程研究中的一個重要理論。利普斯基指出，社會福利的基層執行者面臨兩難困境：一方面，“面對面”的居民期望基層執行者能夠根據申請者的具體情況實現個別化的福利滿足；另一方面，基層執行雇員事實上只能依據政策所制定的普遍原則行事。由于普遍性原則無法考慮到居民所面臨的實際困難或具體情況，所以“橡皮圖章式”（rubber stamping）的基層執行者的工作方式無法使部分特殊困難的居民得到應有的福利覆蓋（Lipsky, 1980）。利普斯基的理論引起了研究者的爭論：基層行政人員是否真如利普斯基所假定的那樣只是一個消極的“橡皮圖章”？一項針對印度糧食援助政策的研究表明，理論上每個居民都擁有均等的“福利權利”，但在實際分配中，資源賦予與村莊或社區內部的權力結構存在緊密的聯系，與權力中心更接近的居民獲得食物援助的可能性比邊緣居民大得多(Pellissery, 2006)。
中國社會政策研究者在村落層面上開展的社會救助或扶貧的經驗研究極大地豐富了對社會政策微觀落實過程的分析。隨著農村去集體化的推進和稅費改革的完成，鄉鎮基層政權和村莊的治理能力大幅下降（賀雪峰、劉岳，2010），基層管理者需要依靠其他途徑來治理村莊，社會政策的財政轉移往往被作為基層社會治理的手段，瞄準偏差由此產生。研究者發現，農村低保在落實過程中存在著兩種邏輯：一種是社會保護邏輯，另一種是社會管理邏輯。社會保護邏輯是指低保作為公共財政再分配的手段，被用于保障村莊中最貧困的居民；社會管理邏輯是指農村低保被作為社會控制的手段，有針對性被分配給有助于維持村莊治理的對象。例如通過平衡策略有意擴大低保的“受益面”、通過安撫策略安撫村莊中“麻煩制造者”的情緒、通過獎懲策略將支持村委會工作的積極分子或村莊精英納入低保覆蓋范圍等（李迎生、李泉然，2015；左停等，2015；Li& Walker, 2016b）。
表3顯示，政治過程視角的研究者們著重從三個層次分析了瞄準偏差產生的原因。宏觀層次的政黨政治和再分配悖論一方面使福利支出出現周期性波動，另一方面則將政府置于兩難境地；中觀層次的組織互動則由于層級博弈和信息不對稱同時導致排斥性偏差和內含性偏差的發生；微觀政治學則發現無論是“麻木的”還是“有偏好的”基層執行者都可能導致扶貧資源的分配發生偏差。
需要指出的是，以上三個層次僅僅是學理上的劃分，事實上從宏觀到中觀和微觀的分析過程恰恰反映了政治因素在公共資源傳遞全過程的形塑性作用：宏觀層次的政治因素決定了公共資源配置的總體規模和方向；中觀層次的政治因素影響到公共資源在地區或部門之間的分配；微觀政治層面的分析則揭示了個人與基層執行者“面對面”的互動過程對資源配置的影響（李棉管，2006）。無論宏觀、中觀還是微觀層次的瞄準偏差分析，其背后的共同假設均是“社會政策的社會發展訴求與國家治理的政治性訴求之間的不完全一致”。
四、作為“文化結果”的瞄準偏差
瞄準偏差研究的文化視角集中關注貧困者及非貧困者對接受公共福利的主觀感受及其后果。研究者對“文化”進行了狹義的概念界定：它指的是整體社會或地方性社會中被行動者內化的價值觀，一般包括民眾對貧困的看法、對社會政策的觀點以及對“福利獲取”的體驗（Edmonds, 2005）。“文化結果視角”關注扶貧或社會救助政策的“文化相容性”：作為公共干預的社會政策在多大程度上能夠被特定情境中的地方性文化價值所接受。這一研究視角背后的假設是羞恥感既具有普遍性又具有文化特殊性，如果貧困與羞恥感緊密相連，就有可能導致福利污名化（welfare stigma）；如果社會政策的制定和實施不能很好地兼顧福利污名化問題，甚至利用福利污名化實施社會政策，則有可能導致瞄準偏差的出現(Li & Walker, 2016b)。因此，文化結果視角的論證邏輯從羞恥感和福利污名化這一普遍性問題出發，結合羞恥感的文化差異展開跨文化比較研究，進一步分析福利污名化和社會政策實施之間的關系。
（一）羞恥感與污名化：瞄準偏差的社會心理學維度
大量研究已經證明了“福利獲取”與羞恥感(shame)或污名化(stigma)之間的聯系。研究者證實，約有三分之一到三分之二符合領取資格的美國公民放棄了政府提供的基于家什調查的社會救助項目，在錯綜復雜的原因中，福利污名化是一個關鍵因素（Blank & Ruggles, 1996）。
福利污名化的原因很復雜，學術界的相關研究形成了幾種代表性解釋。首先，社會救助往往與貧困狀況相關，而貧困狀況又進一步與社會對特定群體的行為和道德評價聯系在一起（Stuber & Schlesinger, 2006）。貧困絕不僅僅表現為缺衣少食，它更深層次反映的是部分社會成員無法實現其基本社會功能，無法“恰當”地承擔起社會角色（Chase & BantebyaKyomuhendo, 2014:2）。貧困會帶來污名化或羞恥感，而申請社會救助往往被視為貧困的表征，因此，福利污名化構成貧困者申請社會救助的心理障礙。其次，貧困者在申領救助資源的過程中遭受的污名化對待使其產生了退縮心理。大量社會政策研究者在社會救助資源的申請程序和申請者與執行者之間的互動過程中發現了導致污名化的具體邏輯。包括家什調查、資格評議、基層工作者的冷漠態度、等待期的設定等環節在內的各個步驟都可能會給申請者帶來消極感受，使貧困者放棄社會救助的申請（Edmonds, 2005）。最后，“社會救助接受者”的標簽使貧困者與其他社會成員的互動失去了平等性，這會使“社會救助接受者”的日常生活陷入污名化。
研究者發現，貧困者主要依據兩種策略來克服福利污名化并申請扶貧或社會救助資源：“需求支配策略”和“社會權利策略”。生活在極端狀況中的貧困者往往用“別無選擇”來說服自己參與由政府支持的救助項目，即對物資資源的渴望“戰勝”了政策所帶來的污名化，這是一種典型的需求支配策略(Dorsett & Heady, 1991)。在另外一些情境中，社會權利成為貧困者克服羞恥感和污名化的主要策略，不管外在的評價如何消極，只要貧困者本人接受了社會權利的觀念，就會在自身層面上實現去污名化(Lister, 2004; Sen, 1999)。
盡管有各種策略使貧困者在面對福利污名化時能部分地降低羞恥感，但是羞恥感和污名化給貧困者造成的阻礙效應仍然在大量經驗研究中得到了證實。部分貧困者因為羞恥感和污名化而放棄了社會救助政策或扶貧項目，這也導致了瞄準偏差現象的出現(Dorsett & Heady, 1991; Li & Walker, 2016a)。
（二）羞恥感的文化嵌入性：比較研究中的瞄準偏差
阿馬蒂亞·森指出“貧困誘致的羞恥感”既具有全球普遍性又具有文化特殊性(Sen, 1983)。“文化的差異性導致了羞恥感的差異性”在跨文化比較研究中已經得到了證實。比較研究發現，東方集體主義文化特別強調人們的相互依賴，而西方文化中的個體主義則更強調自我負責，這兩種文化價值觀形塑了人們對于集體福利截然不同的看法。個體主義文化中容易形成一種對社會救助申請者的整體排斥，這是一種超越具體情境的污名化；而集體主義文化中更容易形成一種在人際交往中對社會救助申請者的排斥，多發生在申請者具體的生活情境中。基于日常生活的污名化會導致一種人格的羞恥感（personalized shame），顯著阻礙人們特定行為的產出(Wong &Tsai, 2007)。
社會權利意識在克服福利污名化方面發揮了積極作用，但是不同社會中社會權利意識普及程度的顯著差別會導致福利污名化的作用空間和強度差別顯著。與西方成熟的福利國家相比較，東亞國家和地區的社會權利意識還處于初步發展階段（施世駿，2011）。公民廣泛采用“需求支配策略”來克服福利污名化，單一的說服過程使貧困者內部發生分化：只有那些實在“無從選擇”的貧困者不得不接受政府的社會救助，其他貧困者則“主動”放棄了公共救助的機會，瞄準偏差由此產生。除了橫向文化比較外，研究者還發現文化與社會結構的縱向變遷對福利污名化和福利獲取也有重要的影響。一項針對中國某村莊的經驗研究試圖從申請者感受的角度來解答“如果福利帶來羞恥感，為什么中國農村低保申請率很高”這一難題。研究者發現，一方面，貧困結構、社會分層機制的變化導致“貧困的羞恥感”（shame of poverty）上升；另一方面，低保在實施過程中與貧困的分離以及鄉土社會中文化傳統的影響使“不公正的羞恥感”（shame of injustice）顯著下降。這一雙向運動使部分真正貧困者放棄了低保申請，從而導致排斥性偏差的產生；而大量非貧困者卻由于感受不到深刻的羞恥感而積極申請低保，從而導致內含性偏差的產生(Li & Walker, 2016a)。
（三）作為政策工具的文化標簽：提升瞄準精度的意外后果
盡管羞恥感和污名化常常帶給人們消極的感受，但是部分學者認為它們在社會政策的實施過程中也具有一些積極功能，在一些國家，羞恥文化被當作一種政策工具，用以阻止非貧困者申請社會救助項目（van de Walle, 1998a），以此降低內含性偏差。但是當羞恥文化被作為一種政策實施工具時，往往會產生兩方面的意外后果。
第一，羞恥文化在阻礙非貧困者的同時也阻礙了貧困者申請福利。羞恥感是人類基本的情緒和情感體驗，并不是非貧困者所獨有，在政策實施中特意加入一種羞恥感和污名化阻止非貧困者申請社會救助時，貧困者至少感受到了相同強度的羞恥感和污名化。為了提高瞄準精度，家什調查、評審公示、定期回訪等制度設計在很多國家和地區被采納，但是這些制度本身卻客觀地增加了福利接受者的羞恥感和污名化(Li & Walker, 2016b)。通過對美國“食物券”(foodstamps)援助項目的考察，研究者發現食物券成為了“福利接受者”的標簽，因為它只能在指定商店使用，這樣貧困者就被曝光于其他消費者面前，增加了他們的羞恥感。許多受訪者表示，這種消極體驗是他們申請“食物券”的一大障礙(Blank & Ruggles, 1996）。
第二，羞恥文化有可能只阻止了貧困者申請福利，而無法阻止非貧困者申請福利。羞恥文化在救助政策中的應用是將“貧困”、“救助”與“羞恥”聯系起來，使部分公民出于對“貧困標簽”的厭惡而放棄社會救助，但是這一制度設置還有可能引發的一種極端后果是貧困者被強化了這一標簽，但是非貧困者根本感受不到這種標簽。例如，有非貧困低保接受者表示，“不管別人怎么評價我，我都不會因為得到低保而突然變窮，我到底窮不窮我自己知道”（Li & Walker, 2016a）。也就是說，非貧困者實際上并不窮，所以并不會因為附加在社會救助上的貧困標簽而產生羞恥感。
總之，在政策制定和政策實施過程中，利用羞恥文化阻止非貧困者申請社會救助以提高瞄準精度和減輕財政壓力是許多國家和地區常見的選擇，但是這可能會造成更突出的瞄準偏差。
表4顯示，就文化維度而言，羞恥感和污名化本身有可能阻礙貧困者申請社會福利，從而導致排斥性偏差，這是一種直接阻礙效應；羞恥感的文化差異導致社會福利的獲取率體現出社會差異，它為瞄準偏差的比較研究提供了更為有力的證據；更重要的是，當污名化或羞恥感被作為一種政策執行工具時，政策的意外后果則可能使瞄準偏差現象更顯著。首先，貧困與羞恥感相聯系的普遍性為文化視角的提出奠定了基礎；其次，羞恥感和福利污名化的文化差異性為“文化相容性”分析提供了跨文化比較的依據；最后，將羞恥感和污名化與社會政策實施直接聯系起來使“文化相容性”的分析具有了更強的反思性。如何在社會政策實施中削弱或消除污名化，讓貧困者更有尊嚴地獲取公共資源已經成為西方社會政策研究中富有生命力的重要話題之一（Walker, 2014）。
五、瞄準偏差研究對“精準扶貧”的啟示及其解釋限度
扶貧或社會救助資源分配中的瞄準偏差是一個全球性“頑疾”。無論在福利體系相對成熟的發達國家還是在社會政策正在推進的發展中國家，瞄準偏差都是困擾社會政策的重要因素。目前，中國政府正大力提倡“精準扶貧”政策，瞄準偏差研究已經從純粹理論研究轉變為重要的政策議題。我們既需要借鑒國際社會政策研究關于瞄準偏差的研究成果，同時也要認識到國際研究在國內應用的限度。
（一）瞄準偏差研究對中國“精準扶貧”的啟示意義
一份來自世界銀行的研究報告顯示，中國城市低保制度的排斥性瞄準偏差為43%，而內含性瞄準偏差高達71%（Chenet al., 2006）。后續的調查報告顯示，2007年到2009年中國農村低保的瞄準效率雖然有所提高，但是直到2009年，內含性瞄準偏差和排斥性瞄準偏差仍然分別高達86%和89%(Golan et al., 2014)，如果這一統計結果是可靠的，這就意味著被納入到農村低保范圍中的受益者中，86%居民的“前置收入”是高于當地低保標準的。我國目前扶貧政策還存在一定程度的瞄準偏差，這也是“精準扶貧”戰略提出的意義所在。國際“瞄準偏差”研究的不同視角可以為我國“精準扶貧”戰略提供若干啟發。
1.技術、政治與文化的互動關系與技術本身的提升同等重要
中國農村扶貧的瞄準單位在歷史上幾經變化，從“貧困縣”、“貧困村”和“集中連片特困地區”到最近“精準扶貧”中“扶貧到人”、“扶貧到戶”的變遷過程，既反映了貧困性質變化的現實要求，也反映了中國政府致力于提升瞄準精度的持續努力（李小云，2013；左停等，2015）。“區域瞄準”、“整村推進”、“類型瞄準”和“個體瞄準”相結合的綜合瞄準方式是當前中國農村扶貧的總體策略。
我國目前“精準扶貧”的主要政策努力是在瞄準技術方面進行提高，比如建立全國層面的貧困人口數據庫并動態調整（鄭瑞強、曹國慶，2015；左停等，2015）。這些努力當然是必要的，國際社會政策的評估研究也證明了技術提升和改善對于提高扶貧和社會救助的瞄準精度有顯著效果。但是，國際社會政策中有關瞄準偏差的成果至少還給我們提供了以下兩點啟發：
首先，“建檔立卡”與數據的準確性問題。社會政策的簡約化要求與社會環境的復雜現實之間的矛盾是導致各種瞄準技術發生偏差的深層次原因，提升瞄準精度技術的所有努力都需要將這一矛盾納入考慮中。“精準扶貧”中“建檔立卡”并動態跟蹤的制度設計已經在直面這一深層次的技術難題。但是如何真正使“建檔立卡”準確地測量出分布在不同地區、具有不同收支結構的貧困者的經濟狀況還是一個值得思考的問題。“建檔立卡”中的調查項目能否覆蓋到差異化收支結構中的貧困數據？“建檔立卡”是否能相對準確地測量出不確定性產出、不穩定收入和隱性收入？只有直面這些問題，“建檔立卡”才能真正收集到相對準確的基層數據。
其次，“建檔立卡”與數據的真實性問題。除了技術因素，導致瞄準偏差的政治和文化因素也需要引起政策制定者充分的重視。全國統一數據庫的真實性不得不面對地方政府在信息收集和上報中“變通性”的挑戰。如何建構一套既能有效監管又能降低運行成本的監管體系，是當前精準扶貧戰略的緊迫課題。利用駐村扶貧干部開展精準扶貧的識別工作是目前通行的做法之一，但是駐村扶貧干部是否真能收集精確的貧困信息仍然是一個問題，換言之，這種監管體系的效度仍然具有不確定性。中國目前“建檔立卡”實施過程中的“合情合理”但不“合法合規”的悖論現象尤其值得關注。由于人力有限和工作任務繁重，基層政府往往依托社區或村莊管理者收集基礎信息。而社區或村莊管理者往往根據“地方性知識”識別貧困者，“地方性知識”與政策法規之間有可能存在不一致，瞄準偏差有可能在此過程中出現。基于“地方性知識”上的“合情合理”的瞄準偏差更隱蔽、更難治理。
2.政治維度對瞄準偏差的誘致性因素應該得到重視
國際社會政策研究已經系統地論證了宏觀政治因素、中觀組織因素和微觀政治因素分別沿著不同的路徑對瞄準精度產生的影響，這些研究成果應該得到國內社會政策研究者和政策制定者的充分重視。
事實上，無論是在學術研究層次還是在政策實施層次，國內對政治維度導致瞄準偏差誘致性因素的探討已經增多了不少，但總體而言，這些理論研究和政策建設還需要進一步加強。
在研究層面上，國內社會政策學者著重從微觀政治學論證了政治因素對瞄準精度的影響。基于對扶貧資源在村莊或社區內部分配與基層政治之間關系的分析，國內學者論證了具有本土特色的微觀政治學。但是，國內的相關分析目前主要集中在微觀層次，對更高層次的分析還比較欠缺。盡管西方語境中的競爭性政黨政治分析并不適用于中國，但是中觀和微觀層次的本土性研究還可進一步推進。2012年以來，中央政府出臺了一系列政策規范城鄉低保的操作程序，試圖削弱村（社區）干部對社會救助的扭曲性操作，強化基層政府在低保實施和監督中的主導地位。學術界對這一變化的研究似乎還不充分，至少還有兩個問題有待深入考察：第一，為什么政策試圖削弱村莊和社區在低保實施中的影響，但是村莊和社區的基層治理者卻還是有其行動空間去影響低保的具體分配？第二，基層政府在低保瞄準偏差產生的過程扮演什么角色？這兩個問題將微觀政治學和組織分析整合起來。
在政策實踐層面上，除了上文中所提到的對扶貧資源分配的制度化建設程度進行提升、使社會政策的實施過程更規范之外，另一個非常重要的舉措是結合“反腐倡廉”工作加強對基層社會政策執行者的監管。大量有關扶貧問題的基層腐敗案件被查處，說明高層政府對制度在基層扭曲和變形已經有了充分的認識，并且試圖通過法律與政策來治理“公共資源私人化”等現象。可以預見，隨著扶貧資源配置的制度化建設程度越來越高，發生在基層的瞄準偏差現象會越來越少。但是，在中觀組織層面上，“政治游說”、“信息控制”、“貧困縣”的“行政性戴帽”與“行政性摘帽”現象也需要引起政策制定者的充分重視。當扶貧目標與地方利益或部門利益不完全一致時，來自高層政府的監管功能以及參與式扶貧的反饋價值顯得尤其重要。
3.瞄準偏差的治理需要保持文化敏感性
在國際社會政策分析中，文化視角一直是一條重要的研究脈絡。但是總體而言，國內社會政策研究對此重視不夠。相關研究大多集中在貧困分析的文化歸因（周怡，2002）、社會福利對工作倫理的影響（慈勤英、王卓祺，2006）以及福利污名化的成因（祝建華、林閩鋼，2010）等方面。由于缺乏福利價值觀與瞄準偏差關系的直接研究，國內關于瞄準偏差的文化視角研究還無法與國際相關研究展開充分的對話。因此，西方瞄準偏差研究中的“文化結果視角”給國內“精準扶貧”研究提供的更多是研究視角和方法論的啟示。
盡管中國社會的福利價值觀與西方世界存在較大差異，但是西方社會政策研究所揭示的扶貧與社會救助的“文化相容性”卻是一個普遍性問題。從這一視角出發，至少有一系列的問題需要在中國語境下得到解答：
首先，福利污名化在中國是否存在，其表現形式與西方社會有哪些不同？部分研究者已經認識到家什調查的實施過程給低保領取者帶來的污名化效應（祝建華、林閩鋼，2010），但是總體而言，國內社會政策學者對于西方福利污名化的理論梳理以及中國語境下福利污名化的特征和表現形式還缺乏具有針對性的分析。
其次，福利污名化與瞄準偏差相關性的分析在國內現有研究成果中還很少見。雖然描述福利領取者的主觀感受是文化視角分析的重要內容，但是“文化結果視角”研究的中心話題是“福利感受對福利行為產出的影響”，福利感受是一個中間變量，它既與社會政策的設計和實施相聯系又與“行為產出”相聯系，只有在這個意義上，福利污名化才能與瞄準偏差研究建立起直接的解釋路徑。
最后，“社會政策的制定和實施中如何處理福利污名化”應該得到政策制定者和研究者的深刻反思。西方社會政策的案例研究已經證實，盡管政策制定的意圖是提高瞄準精度，然而制度設計和實施的意外后果卻導致了兩種類型的瞄準偏差的產生。因此，將福利污名化納入到制度設計和實施之中不是提升瞄準精度的最好辦法，它不但會導致作為意外后果的瞄準偏差的產生，而且會降低救助領域者的主觀福利。如何在資源傳遞過程中削弱福利污名化的影響是當前“精準扶貧”戰略實施中的另一個重要話題。
（二）西方視角的解釋限度以及中國研究的“再出發”
將國際社會政策理論運用到本國具體的社會政策實踐時，必須要考慮他國理論經驗的適用性。就瞄準偏差研究的三種視角而言，盡管技術本身的困境在全球具有普遍性，但是技術所嵌入的政治和文化環境差異顯著。因此，在借鑒西方經驗的同時，我們還需要考慮“政治視角”和“文化視角”在中國應用的限度以及國內研究的突破方向。
首先，中國治理結構的特殊性和優勢需要得到進一步開發。建立在競爭性政黨政治分析基礎上的宏觀政治學分析并不適用于中國語境。中國扶貧實踐的經驗已經對西方諸多扶貧理論形成了具有啟發性的挑戰，社會政策研究需要敏銳地捕捉到這些特殊經驗，更積極地參與到全球扶貧研究的對話中。
在“政治過程視角”中，中國宏觀治理結構的特殊性尤其值得關注。在宏觀層面上，相對統一而集中的治理結構是中國扶貧取得巨大成效的政治保證。這套政治結構保證了政府擁有強大的資源動員能力和政策執行能力，一方面使政府將充裕的公共資源投入到反貧困領域，另一方面也使政策執行在相對嚴密的監管下沿著既定軌道而運行（汪三貴，2008）。聯合國的評估表明，中國之所以能夠成為全球第一個超額完成“千年發展計劃”中反貧困目標的國家，除了高速經濟增長帶來的益貧性效應之外，強大的政府力量帶來的反貧困政策的穩定性和可預期性也是使得貧困者愿意參與的政治保證（UN, 2015）。
因此，國內“精準扶貧”研究不應該套用西方競爭性政黨政治的分析視角，而是需要在本土經驗研究的基礎上與西方政治結構下的反貧困實踐展開比較研究。中國治理結構的特性與優勢需要在經驗研究中不斷地被挖掘。
其次，福利觀念的歷史性和本土性需要得到進一步的理論概括。與豐富的西方文獻比較起來，國內從福利污名化角度來解釋瞄準偏差的成果極少，一個更深層次的原因可能在于西方主流的福利污名化理論在國內情境中適用性并不強。為什么中國城市會出現“開寶馬領低保”，農村會出現“人人爭低保”的奇怪現象？對于這一問題，“無羞恥感”或“社會權利的擴張”恐怕都難以提供令人信服的解釋。某種意義上，“文化墮距”理論是一個值得重視的視角。福利觀念是一種歷史建構，經歷了長期的集體主義保障模式，人們普遍認為來自政府或集體的資源是“人人應得”的，盡管改革已經使得社會結構和制度模式發生了巨大的變化，但是觀念的變化往往與結構與制度的變化不同步。這種“政府的錢不要白不要”的觀念其實與西方語境中討論的“社會權利意識”有著本質的不同，社會政策的文化視角研究需要建構本土化的解釋框架來理解這一現象。
作者單位：浙江師范大學法政學院
中國鄉村發現網轉自：《社會學研究》2017年第1期
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