仇葉:富人治村的類型與基層民主實踐機制研究

摘要：在社會分化背景下，富人治村的出現具有普遍性與必然性。本文通過對不同類型富人治村狀況的分析，探討了社會分化背景下基層民主制度的實踐機制。研究表明，富人治村在實踐中呈現出多種樣態，根據國家權力在基層配置方式的不同，可以將其劃分為資本主導、行政主導、公共規則主導三種類型，三者反映了基層民主制度的不同實踐。國家是影響基層民主實踐的重要力量，它的良性運行依賴于國家權力的合理配置。對國家的強調，有助于厘清學界對于富人治村的諸多爭論，為社會分化背景下探索基層民主的發展路徑提供借鑒。隨著農村社會不斷走向分化與多元化，國家既要通過行政放權給予社會更多自治空間，又要規范和協調各種利益與權力關系，為鄉村治理提供良好的制度供給，推進基層民主得到實質性發展。

關鍵詞：富人治村  社會分化  國家權力  基層民主

自1982年《憲法》確定村民委員會為群眾性自治組織以來，農村基層民主制度已經運行了30余年。隨著市場經濟的發展，農民逐漸從原來單一從事農業勞動、收入水平相對平均的群體，分化成為從事多種職業、收入差距不斷加大的不同階層（萬能、原新，2009），社會分化已然成為嵌入鄉村治理中的重要變量。在這個過程中，鄉村的經濟精英逐漸成為主要的治理主體，形塑出“富人治村”的治理樣態。在社會分化程度較高的鄉村，富人治村的出現具有一定的普遍性與必然性，對它展開研究不僅是為了厘清這一新的治理形態，更是為了以此為切入口，探討社會分化背景下基層民主制度的運行機制。

（一）問題的提出：富人治村之爭

富人治村是指由富人精英擔任村干部的一種基層治理樣態。富人一般都是村莊內的經濟精英，他們通過做生意、開廠等方式，成為商人與企業主，和一般依賴勞動收入的農民在經濟能力上有顯著的差異（魏小換、吳長春，2014）。此外，富人依靠經濟上的優勢地位，進行炫耀性消費，并擴展人際交往圈以形塑自身在村莊內的社會地位（趙曉峰、林輝煌，2010）。突出的經濟、社會地位為富人獲取村莊治理權力提供了條件，他們成為新時期的治理精英（盧福營，2011）。

當前，學界對富人治村的認識分歧主要集中于其對基層民主的影響方面，并形成了兩種截然相反甚至對立的觀點：一種觀點認為，富人治村進一步推進了基層民主，促進了社區公共權力的民主運行。例如，盧福營（2011）指出，富人治村的出現是對傳統能人政治的繼承與超越，富人由于具有突出的經濟能力與社會地位，代表著一種以廣泛民意為基礎的村民自治新形態。在治理效果上，富人村干部不僅具有突出的治理能力，能夠在農村經濟社會中充分體現其決策迅速、動員能力強大、效率高等優勢，更重要的是，富人治村推動了基層民主的發展。經濟精英相互競爭所形成的“派性政治”，使基層的治理結構從傳統的一元集權向更加民主化的多元精英結構轉變，這不僅為村民自由選擇村莊治理精英提供了可能，更有助于基層公共權力的民主運行（孫瓊歡，2012）。因此，在執上述觀點的學者看來，非但富人治村沒有影響基層民主，而且“‘老板治村’給現階段中國農村帶來的經濟社會發展成果是有目共睹的”，其“具有強大的合理性和必然性”（盧福營，2008）。

執另一種觀點的學者則對富人治村持完全懷疑與否定的態度。例如，賀雪峰（2011）謹慎地對富人治村進行考察后認為，市場資源是緊缺的，富人村干部不僅不可能帶領農村集體致富，而且以私人資源進行治理的行為將瓦解村莊權力的公共性。歐陽靜（2011）指出，富人村干部過于注重經濟財富增長與村莊的經濟效率，難以在鄉村公共品供給和倫理秩序方面發揮積極作用，違反了基層的“自治”邏輯。袁松（2015）也認為富人治村會對普通村民的政治參與產生排斥機制，它的本質是“寡頭政治”，將不可避免的帶來治理公共性的式微與公共資源的損耗。賀雪峰（2015）進一步指出，派性斗爭帶來的絕非是多元民主，其實質是精英的“兩黨分肥”，而大多數人被排斥在利益之外，這對基層民主構成了嚴峻的挑戰。陳柏峰（2016）對多種類型的富人治村進行了有效的歸納，其研究也表明不同類型的富人治村都削弱了村級民主，不利于基層民主的良性發展。顯然，在這些學者看來，富人治村不僅無助于村莊治理，而且對基層民主帶來了破壞性影響。

綜上所述，已有研究都試圖從社會結構與治理主體特征的角度來把握富人治村這一基層治理形態，只有一部分學者在積極面向上強調富人的能力與社會活力，而另一部分學者則對社會分化中的利益沖突與經濟排斥保有警惕心理。問題在于，何以基于相似的社會結構與治理主體，富人治村會呈現不同類型？這不僅使學者們對富人治村的認識陷入了分歧，而且也使社會分化背景下基層民主的走向變得難以判斷。因此，要進一步推進對富人治村的研究，回答它對基層治理產生的影響，就必須對富人治村本身的差異做出區分與解釋。

（二）研究路徑：從“社會中心論”到國家視角的引入

上述關于富人治村的研究，盡管在觀點上存在著各種分歧，但是，從方法論的角度看，相關研究都以富人這一治理主體及其所處的社會場域作為分析重點，從根本上看均遵循著社會中心論的理論視角。這一視角在20世紀五六十年代就已經成為政治學和社會學的主流分析視角，富人治村相關研究顯然主要以這一理論傳統為基礎。社會中心視角最主要的特征就是傾向于以社會內部的因素來解釋各種基層社會治理現象。它雖然有助于突破干癟的純政策條文分析，但在分析過程中有意無意地遮蔽了國家這一重要維度。正如李猛（1995）所說，社會中心論有“對地方舞臺過于偏重，而忽視了縱向的國際—國家—地方的制度場域的傾向”。由此，治理被簡化為特殊人群的地方性治理，“進而無法完整呈現農村基層的治理多向性的實踐形態”（狄金華、鐘漲寶，2014）。

鑒于社會中心視角的分析缺陷，本文試圖將國家視角引入對富人治村的分析之中。“把國家帶回到政治解釋之中”歷來就有學術傳統，影響最大的是彼得·埃文斯等（2009）在20世紀70年代發起的“找回國家”的學術爭論。這一理論視角指出，國家不應被看做是純粹的社會競爭博弈的舞臺，國家具有自主性，是具備獨立能力的行為主體。中國學者也試圖從國家的視角出發理解基層治理，徐勇（2005）對國家政權建設的研究、張靜（2007）對國家制度建設重要性的強調、林尚立（2009）對現代國家行政能力與組織能力的考察均是這方面的典型。在這一視角下，國家作為獨立的行為主體引起重視，被認為能夠塑造各種機會，影響社會主體的政治意圖與策略。由此，被社會中心視角所遮蔽的、獨立于經濟社會過程的政治過程得以展現。事實上，當前的村民自治制度“一開始就有國家立法以授權的性質”（徐勇，2005），是國家將部分行政權下放給基層的產物。更重要的是，國家仍然對基層保有強勁有力的管控能力，能夠根據自身的意圖影響基層治理實踐（張厚安等，2000）。因此，在富人治村的研究中引入國家這一維度具有理論與現實層面的合理性。

從制度設置來看，當前的基層治理均在統一的村民自治制度的框架內展開。但是，國家制度的執行依賴于地方政府，尤其是處于行政末端的鄉鎮政權。“‘國家’權力通過鄉村政權在鄉土社會中得以實現，鄉鎮政權的角色和實際行為影響著‘國家’權威在鄉村社會的建構過程。”（饒靜、葉敬忠，2007）鄉鎮政府在政策執行時通常具有一定的偏差（張靜，2007），這將導致“國家”在基層的最終呈現方式與呈現形態的不同。因此，本文中“國家”是指，在鄉鎮政權對國家制度的執行實踐中，具體滲透進入到基層社會中的“國家”（肖瑛，2014）。它是國家權力在基層的實踐樣態，能夠在鄉村注入“新的社會組織、資源、符號和力量”，從而影響基層社會的權力配置與政治機會結構（喬爾·S·米格代爾，2013）。而這將使行動者開展完全不同的策略性行動，最終使基層治理呈現出不同的治理樣態。需要注意的是，引入國家這一視角不是將國家看做是唯一的重要角色，而是將其作為自變量，將社會分化的治理場域與富人村干部這一治理主體暫時性地作為控制變量，它的研究重點是國家如何進入社會，對基層產生了什么影響及其內在機制是什么。

具體而言，本文圍繞“國家如何塑造富人治村”這一核心問題展開，辨析其中具有差異的國家權力形式及其作用機制。本文的分析思路是：首先，根據核心治理邏輯的差異，對富人治村進行類型劃分；其次，分析不同類型富人治村的形成機制及其類型實質；再次，從一般意義上進一步分析國家權力配置對基層民主制度產生的影響。本文研究試圖達到以下兩個目的：其一，還原富人治村的真實樣態，并做出類型上的劃分，厘清學界對富人治村的認識分歧；其二，分析在社會分化背景下國家作用于基層民主制度的一般性機制，回答如何實現基層民主制度的良性運行這一問題。

富人治村現象集中發生在東部發達地區，尤以浙江省這一民營經濟發達的地區為盛，當前學界對富人治村的經驗研究也大部分以浙江省為研究區域。本文研究中的案例地區D鎮、K鎮、H鎮均位于浙江省的經濟腹地寧紹平原，都以勞動密集型工業為主導產業，經濟類型與社會分化程度都相對趨同。三個地區下轄的村莊都出現了嚴重的社會分化，形成了一部分以經商與辦廠為主的經濟精英，富人擔任村干部的村莊比例超過了80%，具有典型的富人治村特征。但是，由于國家力量作用于基層社會的方式不同，三個鎮的村莊呈現出三種不同的富人治村樣態。本文以這三個鎮作為典型案例，對富人治村的類型與其中的國家變量進行分析。

二、富人治村的基本類型

富人治村在實踐中有很大的差異性，呈現出不同的樣態與特征。從治理的主導邏輯來分析，富人治村可以劃分為資本主導型、行政主導型、民主規則主導型三種類型。本文研究中的案例地區D鎮、K鎮、H鎮是這三種類型的典型代表。不同類型的富人治村，受其主導邏輯的影響，具有完全不同的權力取得路徑、利益分配方式、民主權利的實現程度。

（一）資本主導型富人治村

在資本主導型富人治村中，經濟資本是影響鄉村治理的關鍵變量。經濟資本的持有量決定了村莊公權力的取得、公共資源的分配，也影響了民主權利的實現。

首先，資本主導型富人治村中，富人通過經濟競爭贏得選舉，賄選成為獲取村莊治理權力的常規手段。D鎮自1989年開始以不記名海選形式選舉村干部，其本意是凸顯選舉的民主性，但是，在實踐中，由于不少富人有當選村干部的強烈意愿，選舉競爭激烈，D鎮出現了大范圍的派性競爭與金錢賄選。當前，賄選不僅在村委會選舉中普遍出現，而且蔓延到了村黨支部選舉與村民代表選舉中。賄選是以經濟賄賂影響選票，顯然，只有富人能承擔由此形成的高額成本。以2014年為例，D鎮競爭村主任的候選富人，為每張選票支付了幾百到幾千元不等，支付金額最高的競選者在一次選舉中的賄選總成本就達到了600萬元。而參與村干部競選的無一例外都是本村的企業家，村民代表的候選人也是年收入較高的個體戶或在當地企業任職的管理人員，務工的普通村民幾乎無人成為候選人。面對同質化的富人競選者，賄選價格的高低基本決定了農民的選舉意愿。在D鎮，“誰出錢多誰當村干部”已經成為了村民的共識。由此，村干部的選舉規則自然就演變為“價高者得”的經濟競爭，誰在選舉中的經濟投入更多，誰取得村莊治理權力的可能性就更大。

其次，資本的邏輯突出表現為富人村干部具有較強的謀利性，治理中容易出現侵占公共利益的行為。大部分富人以巨大的經濟投入為代價參與選舉，其目的是在獲取村莊治理權力后主導村莊公共資源的分配。在D鎮，村干部主要爭奪的是對宅基地以及村級工業園區的分配權力[2]。他們以兩種方式占有資源：一是直接依靠權力取得；二是變更獲取規則，最突出的表現是將無償取得的宅基地拍賣，由價高者得。例如，2014年，D鎮面積為120平方米的宅基地，平均拍賣價格已經達到了5萬元。顯然，大部分村民都無力承擔如此高昂的價格，自然被剝奪了宅基地的取得資格。結果是，在D鎮，富人很少遵守宅基地“一戶一宅”的分配原則，一般都占有超量的宅基地資源，而少數普通村民的宅基地面積還不能滿足其正常生活需求（印子，2014）。可見，隨著富人成為村干部，村莊內公共資源的分配規則有所變更，村民的經濟能力成為影響其能否占有村莊公共資源的關鍵因素。

再次，隨著富人村干部對村莊治理權力的控制，村民受到嚴重排斥，處于邊緣地位。依《村民委員會組織法》的規定，村莊內的重大決策必須經過村民代表表決。D鎮也規定，超過2/3的村民代表同意，村莊內的重大決策才具有合法性。但是，這一規定只是流于形式，難以保障村民的民主參與權利。從村民代表的來源看，他們不少是通過賄選取得代表權的，并不具有代表性。更重要的是，富人村干部將村民代表表決視為“走過場”，在出現反對意見時傾向于以賄賂擺平村民代表。以D鎮M村為例，該村的一塊集體土地在政府的征地范圍內，大部分村民因嫌價格低而不愿意被征用，富人村干部為了完成鄉鎮的任務，不斷給村民代表做工作、給好處，最后僅有一名原來擔任過村干部的村民代表拒絕在征地同意書上簽字。可見，在資本主導型富人治村過程中，村民難以真正參與村莊公共事務的管理，其民主權利為經濟資本所收買，普通村民處于政治上的邊緣地帶。

（二）行政主導型富人治村

在行政主導型富人治村這一類型中，行政是村莊治理的主導原則。富人必須依賴于國家的行政力量取得村莊治理權力，其治理行為受到行政規范的強烈約束；同時，村民的部分權利也借由行政的路徑得到保護。

第一，村干部通過鄉鎮政府的培養與指派產生，社會性競爭在一定程度上被壓制。在K鎮，鄉鎮政府會對村干部進行嚴格的篩選、考察，挑選有威信、有素質、政治覺悟相對高的富人進行重點培養。一般在上一屆村委會成員卸任之前，K鎮政府就開始摸底排查，并找老干部、黨員和村民談話，挖掘有能力、有威信的富人進行培養。在K鎮，如果沒有得到鄉鎮政府的支持，富人很難進入村干部的行列。以K鎮F村為例，該村村支委L是村里的經濟精英，因與村書記不和試圖在新一屆選舉中與之競爭。鄉鎮組織委員了解情況后與L談話希望他放棄選舉，勸說無效下，鄉鎮召集該村全體黨員開會，要黨員現場表態在選舉中不能選L。結果，當年L不僅沒有競選上村書記，而且落選了村支委。因此，在鄉鎮政府強勢介入的情況下，K鎮基本沒有出現經濟性的賄選，任何想要擔任村干部的富人都必須獲得鄉鎮政府的信任，后者的認可是富人成為村干部的必要條件。

第二，行政規范對村莊治理進行強干預，限定了富人治理的任意性。K鎮實施片區管理與駐村責任制，各個村都有相應的片區干部與駐村干部，富人的村莊治理行為必須接受他們的監督，重大事項也必須經由他們簽字同意。鄉鎮政府對村級權力的干預在集體資產管理方面表現得最為突出。該鎮早在2006年就開展了集體資產的股份制改革，并將村級財務交由鄉鎮財政所管理，村莊日常開支都必須報批，并經駐村干部與包片干部的審核。鄉鎮政府對村莊集體資產的使用范圍也進行了嚴格的限定，每年物業費用的支取、福利分紅的發放等都需依照鄉鎮政府制定的標準來進行。此外，鄉鎮政府每年還有兩次針對村干部的直接考察，由鄉鎮干部與村干部進行面對面談話，并結合與原村干部、老黨員、村民的溝通來評估村干部的工作表現與村莊治理狀況。在鄉鎮政府高強度的監督下，富人村干部基本上能做到按規則辦事，在村莊治理中的隨意行為很少。因而相比于D鎮，K鎮的村莊治理比較有序，對村莊公共資源的分配和對村集體資產的管理都相對規范。

第三，村民的參與程度并不高，甚至比資本主導型富人治村中村民的參與程度還低。在資本主導型富人治村中，富人之間在選舉中的競爭動員在一定程度上將村民卷入，盡管卷入的方式并不民主，但村民仍有較高的參與程度。而在行政主導型富人治村中，行政力量直接干預村委會選舉與村莊治理，村民的參與成為形式，對村莊治理不產生實質性的影響。因而K鎮村民表現出對村莊公共事務的漠不關心。以選舉為例，K鎮村民在村委會選舉中的參與程度不高，為了能夠達到一定的投票比例，K鎮的村干部不得不在村委會選舉之前就動員村民一定到現場投票，參加投票的村民大多是礙于村干部的面子才不得不到場。村民甚至很少關心與自己利益息息相關的集體資產的使用情況，都認為集體資產使用的決定權在村干部與鄉鎮，普通村民沒有干涉的權力與必要。不過，盡管K鎮村民在村委會選舉和村莊治理中的參與程度低，但是，在鄉鎮政府的管控下，村民作為村集體成員享受村莊公共資源的權利能夠得到有效保障。不過，與積極的參與式民主權利不同，享受村莊公共資源的權利僅僅是一種物質福利的享有權，是行政管控下的消極權利。

（三）公共規則主導型富人治村

H鎮在2013年之前的村莊治理狀況與D鎮相似，村干部更換頻繁且賄選嚴重，村莊集體資產管理混亂，導致了大量因村級治理權力不規范運行引發的上訪。2013年，H鎮所在的N縣制定了《N縣村務工作權力清單三十六條》（下文簡稱“權力36條”），對涉及村級重大事項的決策、招投標管理、財務管理、宅基地審批等做出了詳細規定。H鎮嚴格執行了這一規定，組織村干部、村民學習，而且以發放傳單、電視廣播播放等形式進行宣傳。同時，配套完善駐村干部制度，對村干部權力按照“權力36條”的具體規定進行監督和管控。經過3年的努力，H鎮的村莊治理面貌發生了很大的改變，富人治村由原來的資本主導型向公共規則主導型轉變。

首先，富人通過正規選舉成為村干部，權力的取得具有合法性。2013年前H鎮的賄選現象也很嚴重，但是，在“權力36條”得到實施的2013年，H鎮做出規定：一經發現賄選，就直接取消競選者的被選舉資格。H鎮鎮政府不僅下派駐村干部對村委會選舉過程進行監督，并接受村民的舉報。在鄉鎮政府的嚴格監督下，競選者違規選舉的空間變小，而且賄選的風險增大，H鎮的賄選現象在當年就大幅度減少。參與競選的富人雖然仍以派性形式進行關系動員，建構自己的社會網絡，但賄選風氣的確被壓制下來了。需要注意的是，“拉關系”與賄選有著本質區別：賄選以金錢影響選票，選舉中富人與村民形成的是一次性的交換關系，村民在選舉后很難對當選的富人村干部再形成制約與監督；“拉關系”則不同，村民與村干部之間的關系更加長久，村民的主動性更強，當選的富人村干部的行為將受到村民后續選舉行為的制約，從而保持一定程度的規范性。

其次，村莊治理強調按章辦事，村莊權力的運作相對規范。在H鎮，村莊內部的各個事項，包括宅基地審批、計劃生育辦證、低保評選等，都有很清晰的工作規范。加上“權力36條”得到了廣泛宣傳，辦事規則簡單明了，村民對治理規范都耳熟能詳。這在很大程度上減少了村干部與村民之間的信息不對稱，也塑造了村莊規范治理的氛圍，村干部很難再輕易變更村莊的公共規則。在村干部不遵守規范時，村民向上申訴的渠道也較為暢通，能夠援引上級政府的力量規范村干部的不當行為。以H鎮M村為例，該村因開展新農村建設有不少工程要發包，村書記與村主任沒有經過工程招投標就私自承包，村民很快就發現了其中的問題，并依據“權力36條”中的規定到鎮政府舉報。H鎮很快對該事件開展了調查，并在該鎮的三資管理平臺上對有關工程進行重新招標。更有意思的是，不少在村委會選舉中落選的競選者，他們以“權力36條”作為監督現任村干部的重要武器，成為制約村莊治理權力的重要力量。顯然，以“權力36條”為代表的公共規則，不僅成為了基層治理可依循的規則，而且為村民監督村干部提供了依據，有效促成了村莊治理的規范化。

最后，公共規則主導下的村莊治理，為農民參與公共事務提供了空間，村民的民主參與權利得到了有效保障。在2013年之前，H鎮所轄村莊內的公共事務基本上由村干部決定；而在“權力36條”實施后，村民代表在村莊決策中的作用得到了高度重視。低保評定、宅基地分配、村級財務支出等村莊事務，都必須以村民代表大會的形式告知村民并被具體決策，執反對意見的村民代表超過一定數量就可以否決方案。村民的民主權利因此得到了切實保障，鄉鎮政府對村莊公共事務的監督起到了重要作用。每次召開村民代表大會，都會有駐村干部參與，他不提出具體意見，其主要職責是監督村干部，減少富人村干部對村莊事務的控制，保障村民的意志得到表達。可見，與K鎮不同，H鎮鎮政府對村莊治理的介入不是直接的行政干預，而是通過監督公共規則在基層的落實情況來保證村民自治的順利開展。

總體而言，上述三種富人治村的類型及其呈現形式可以簡單歸納為表1。

       富人治村的類型與特征

三、富人治村的政治形態與形成機制

富人治村的不同類型從根本上說反映了村莊政治的不同形態，是“鄉村社會內部為達成利益再分配而進行的斗爭與妥協，是鄉村社會各方面力量平衡的結果”（賀雪峰，2012）。在這一均衡結構中，國家顯然起了重要作用，它進入基層社會的程度與方式的不同，對村莊內的競爭性規則以及相關利益主體的競爭資本產生了不同影響，從而形塑出完全不同的力量格局與政治形態。富人治村的三種類型就是國家進入基層社會三種不同方式的實踐結果呈現。

（一）國家退場與“叢林政治”的生成

資本主導型村莊治理的本質是國家的消極退場與村莊“叢林政治”的生成。國家力量的撤出使村民平等的“政治人”身份被剝奪，而不得不以“經濟人”身份對村級治理權力與村莊公共資源進行爭奪，形成了以經濟能力為支配依據的“叢林”秩序。

根據《中華人民共和國村民委員會自治法》的規定，地方政府有義務保證村民自治的實施，保障村民依法行使自治權利。不過，在D鎮，國家力量處于缺位狀態：首先，鄉鎮政府對于富人的不規范行為缺乏有效規制。富人在選舉中的賄選行為以及選舉后對村莊公共資源的侵占，嚴重違反了《中華人民共和國村民委員會自治法》，但是，作為國家代表的鄉鎮政府并沒有對此加以約束和懲治。第二，村民民主參與村莊決策、公平獲取村莊公共資源的合法地位沒有得到鄉鎮政府的保護，致使村民代表會議制度完全淪為形式。顯然，D鎮政府對此并非不知情，也有不少村民試圖通過上訪舉報村干部的違規行為，但鄉鎮不僅對此采取默許態度，而且將村民上訪所反映的問題壓制。地方政府的卸責導致國家權力難以完全進入基層社會，國家在鄉村治理中處于退場狀態。

國家的退場帶來的是村民作為平等的、以公共性為行為原則的“政治人”身份的消解。Arendt（1998）曾指出，每個公民都從屬于兩種秩序，“一種是私人領域中的主從關系，另一種是公共領域中的平等關系”。在公共領域中，“社會人”的差異性身份被暫時懸置，不同階層的成員無差異地作為集體成員，共享平等的權利，承擔同樣的義務，并以公共利益原則開展行動，這也是村民自治本身的意涵。但是，“政治人”的平等身份絕不是自然實現的，它依賴于國家公權力對社會互動規則的再設定。“倘若合法要求后面沒有實際的權力作為后盾，那么關于我們享有權利的談論就純屬空談”（湯姆·L·彼徹姆，1990）。具體到村民自治，它是國家建構的規則體系，必須依賴國家公權力為運行保障。國家退場帶來的結果是，對于富人村干部而言，限定他們的政治性約束開始消失；對于村民而言，保護其政治權利的制度得不到執行，村民的政治外衣被徹底剝離。“政治人”身份的瓦解，無可避免地將導致村民作為“社會人”身份的凸顯，政治規則必然讓位于社會規則。在市場經濟條件下，鄉村的文化權力網絡基本瓦解，村莊缺乏內生的社會性規范體系，這意味著，鄉村不可能再形成具有道義政治意涵的“鄉紳治村”（費孝通、吳晗，2013）。相反，無論是普通村民還是村干部，都更多地以“經濟人”的身份出現，并以利益為中心展開互動。從前文不難看出，在D鎮，無論是村委會選舉、村莊公共資源的分配，還是村民對村莊公共事務的參與，都受到經濟因素的影響。在社會分化的背景下，富人大多是收入水平很高的企業主，普通村民則以務工或務農為主要職業，收入水平不高，根本無力與其競爭。因此，在D鎮，富人把控了村莊治理權力與村莊公共資源，村民則表現出極低的政治效能感；并且，越來越多的村民認可了“用金錢交換權力”的合理性，覺得“有錢才是道理”，“窮人斗不過有錢人”。可見，普通村民缺乏與富人競爭的社會資本與經濟資本，它帶來的必然是具有壓制性的社會秩序，富人會對普通村民產生巨大的壓制與排斥，甚至再造村莊政治的“合法性”。由此，以利益的爭奪為目的，以直接的經濟競爭為手段，以經濟分層為村莊治理權力的分配依據，在國家退場后，鄉村重塑了一套以資本為核心的新競爭秩序。

在這一秩序中，農民在經濟分層中的不平等狀況替代了政治上的公平狀況，個體的趨利性替代了共識性規則，從根本上說，資本主導型的富人治村就是一種缺少原則、以經濟實力強弱建立支配關系的政治秩序，是以強者壓制弱者的“叢林秩序”（霍布斯，2009）。需要再次指出的是，這一“叢林政治”并不是天然的，而是國家退場導致村莊公共領域內部的公共秩序瓦解，村民平等的“政治人”身份被剝離后，社會內部通過資本競爭而再次確立起來的秩序。它是國家消極退場的產物，是無國家規制的“社會人”身份對缺乏國家保護的“政治人”身份的吞噬。

（二）行政干預與權威政治的確立

行政主導型富人治村則是通過國家行政力量直接、高強度介入村莊治理形塑出來的，其本質是國家的行政力量吸納了社會的自治空間，并建立起了一套國家主導下的權威政治體系。

在行政主導型的富人治村中，國家對村莊治理進行強勢介入，不僅影響村級選舉，還直接干預村莊的日常治理。通過行政力量的強干預，代表國家的鄉鎮政府實現了兩方面目標：一是以行政手段分配村莊治理權力，實現村干部的行政化。在行政主導型富人治村中，鄉鎮政府在事實上變更了村莊治理權力的取得形式，打破了選舉中的民主參與規則，確立了村莊治理權力的國家分配模式。在國家壟斷權力的情況下，富人為了獲得村莊治理權力必然產生很強的向上依附性與順從性，趨于行政化，這保證了國家對于村莊治理權力的吸納。并且，村莊治理權力相對封閉，排斥了其他非體制性精英的進入。二是以行政手段保障了村民對村莊公共利益的享有。在鄉鎮政府的干預下，村民不通過直接選舉村干部、不以參與公共事務的形式保障自身利益，而是由國家作為主體對村干部進行培養與監督，干預村莊治理，以實現對村民物質性利益的保護。

由此可見，在行政主導型富人治村中，國家在村莊內建立了一套權力與權利的分配體系，它直接定義了村干部與村民的權利與義務關系。這一權利與義務關系不是通過社會自我協調運作的方式確定的，而是國家規定與限制的結果，是國家構造的一種具有“決定性”的再分配體制。行政干預的本質是對村民自治的不斷吸納。村民自治強調的是社會力量的激活與廣泛參與，并在參與中表達自身的利益，通過復雜的互動最終達成共識。這也是村民習得村莊共同體的規范，明確自身的權利與義務，實現村莊共同體的創造的過程（本杰明·巴伯，2006）。但是，行政力量的介入，則以任命替代了村莊內部富人群體的競爭與村莊動員，以權力規范替代了村民自我利益訴求的表達與自主性的監督。整個村莊的利益分配，在不需要村民參與的情況下就可以完成。由此，村莊的自治空間被高度壓縮，難以為村民之間的利益協商、利益博弈等一系列互動提供空間。這就是為什么在K鎮，既沒有富人間的激烈競爭，普通村民也難以被動員起來，基層治理出現了參與不足的困境。如果說D鎮村民表現出的是政治上的無力感，那么，K鎮村民表現出的顯然是政治上的冷漠感。其原因在于，盡管從秩序層面上看，國家的行政力量能夠實現對村民自治的功能替代，但是，從民主價值和參與的過程性而言，國家無法彌補村莊自治被吸納后社會活力的萎縮和社會資本的消散，更無法滿足民主本身的價值訴求。

行政力量吸納社會自治的后果是權威政治的產生，它一體兩面地表現為：一方面，村干部的權力高度集中，并帶有很強的國家授權的性質，能夠實現對村莊事務的全面操控；并且，由于受到公權力的監督，村干部權力在一定程度上被約束，不會過分侵害村民的利益。但是，另一方面，它必然造成自治空間的塌陷，村莊活力被制約（蔣永甫，2011）。村民只是消極接受一套國家行政力量設定的規則，其結果是公民有消極意義上的權利，但無積極意義的公共政治生活的空間。

（三）制度供給與民主政治的再造

公共規則主導型富人治村，其本質是國家為鄉村治理的良好運行提供制度，并給予公權力支持，從而引導社會力量在公共規則下進行良性互動。

國家的制度供給體現在以下兩個方面：首先，國家提供了一系列保障村級權力運行與村民參與公共事務的規則體系。H鎮鎮政府將相對抽象的制度進一步具體化，并以“權力36條 ”的簡明形式來適應農民的認知水平，并進行廣泛宣傳。這就將一種制度性設置轉變成了農民可接納的“地方性知識”，能夠得到農民的認可與援引。在H鎮，經過政府高強度的宣傳和組織學習，幾乎每個村民都熟悉村莊治理的規則。更為重要的是，國家為這些規則的運行提供了公權力支持。資本主導型、行政主導型富人治村中也有一系列規則，但很少真正運行，就是因為其缺乏公權力的保護，淪為了空洞的文本與條例。在H鎮，政府不僅對村干部進行教育和培訓，而且以聯村干部下鄉的形式進行監督指導，對規則違反者進行懲戒。需要注意的是，這與直接的行政干預有本質的不同，在H鎮，政府并不干涉基層治理的具體事務，而是以規則輸送和保證規則運行的方式影響基層治理。

國家的制度供給在很大程度上改變了基層社會的制度環境，調整了鄉村的力量對比。制度供給為鄉村治理提供了一套可遵從的公共準則，進而調整了社會力量的競爭方向。在資本主導型富人治村中，富人競選者之間的競爭缺乏規范，陷入無序之中。相反，在公共規則主導型富人治村中，社會力量的互動受到規則的約束與指導，能夠促成競爭的良性發展。例如，賄選被禁止之前，H鎮的村干部很少回應村民的需求；而在“權力36條”實施后，為了贏得村民的支持，村干部就不敢隨意得罪村民，并積極解決村民在宅基地以及道路等公共物品上的多方面訴求。以此，對賄選的嚴格限制使富人競選者的經濟資本被相對隔離，使其必須更多地使用關系紐帶或通過贏得村民的信任來維持自身在村莊內的威信。并且，一旦公共規則得以確立，參與競選的各方都競相援引，進一步推動了村莊公共規則的穩固與強化。正如盧福營（2011）所指出的，派性政治有助于基層公共權力的民主化運行，但這首先要以公共規則的存在為基礎。同時，公共規則的輸入，尤其是公權力對它的支持，在很大程度上改變了富人村干部與普通村民之間的力量對比，重新塑造了村民平等的政治地位。H鎮與D鎮同樣形成了嚴重的社會分層，村民之間資本占有量高度分化。但是，在H鎮，國家的制度供給不僅實現了對富人村干部的制約，而且保護了村民的民主權利，構筑了普通村民參與公共事務管理的渠道與權力支持。約束強者、賦權于弱者，公權力通過對不同利益相關者之間權利關系的調整，在很大程度上實現了在村莊公共領域內作為“政治人”的村民在身份上的平等。

可見，在公共規則主導型富人治村樣態中，國家對村莊治理的介入也是相當深入的，但與行政主導型富人治村中的行政介入有著本質的不同。以制度供給的方式介入，社會力量并沒有在這個過程中被壓制，各種社會力量之間的對比及競爭規則反而得到了重新調整。這種形式的國家介入為民主政治提供了可能：一方面，它給予了社會進行自我治理的空間。派性競爭和監督活躍，村民積極參與并與富人村干部產生互動，社會內部的活力由此得到了激發和調動，基層社會內的各方主體都成為鄉村治理的重要動力。另一方面，在公共規則的指導下，社會主體之間的互動都在規則范圍之內，避免了惡性派性競爭，而普通村民不僅與富人村干部在政治上具有平等性，而且有參與村莊事務的渠道。顯然，在國家供給公共規則的條件下，盡管是富人治村，但基本上按照“自我管理、自我服務、自我教育”這一村民自治準則運行，是一種民主政治。

上述三種類型富人治村中的國家行為及各類富人治村樣態的形成機制的對比見表2。

表2：國家行為與各類富人治村樣態的形成機制

四、國家權力配置與基層民主的運行機制

富人治村是在基層民主制度的框架內實踐的，從這一角度而言，富人治村的不同類型在很大程度上就是基層民主制度的實踐樣態。從上文不難看出，社會分化背景下富人成為村莊治理主要主體具有必然性，但是，國家權力進入基層社會形式的不同會導致村莊治理規則的不同，使基層民主制度呈現出完全不同的村莊政治形態。因此，分析富人治村的類型及其形成機制，能從一般意義上探索國家在基層民主建設中的作用機制，以回答基層民主制度如何實現良性運行的問題。

（一）國家權力在基層社會的作用形式

在國家與社會間關系的有關研究中，長期存在著“對立性”與“同一性”的爭論。在執“對立性”觀點的學者看來，社會區別于國家，是有自身利益，能夠自我組織的獨立實體。國家必須與社會保持一定的界限，給予其自我發展的空間。而在執“同一性”觀點的學者看來，社會是“個人私利的戰場，是一切人反對一切人的戰場”（黑格爾，1961），國家則代表了公共利益。社會需要國家規范各種利益與權力關系，維持公共秩序。從理論角度而言，這兩種觀點各有自身的出發點與價值傾向；在富人治村實踐中，這兩套邏輯共同存在，為理解國家權力的作用形式提供了啟示。本文認為，國家力量在縱向與橫向兩個層次進入社會，扮演不同的角色，形塑出基層社會的治理樣態。

首先，在縱向層次上，國家與社會呈現為一組對立的權力主體，反映的是國家行政權與社會自治權之間的沖突關系。在這組關系中，國家主要以行政手段進行治理，并可能干預基層治理，而村莊內部則試圖以社會自治的形式進行自我管理，兩個主體之間對于治理主導權有競爭。并且，兩者在權力的取得路徑、治理方式、價值認同上有本質上的區別。國家變量在縱向層次上對鄉村治理的塑造表現為，它能夠配置其與基層社會之間的權力關系，選擇對后者進行權力干預還是賦權。顯然，國家的過分介入會帶來社會活力的相對壓抑，壓縮村莊自我治理的空間與權力，社會與國家的邊界因此變得模糊。反之，如果國家能夠厘清其與社會的邊界，逐漸減弱國家權力對鄉村的直接干預與控制，那么，鄉村社會自我協調和自我治理的可能性就會提高，自治空間就會擴大。從中國的實踐看，在集體化時期，國家對鄉村社會進行完全的干預和嚴密的管理，鄉村社會基本沒有自治的可能。村民自治制度的建立意味著國家相對退出，社會有了自我發展的空間。但是，在實踐中，國家仍然具有相當強的力量來配置它與鄉村之間的權力關系，變更行政力量與社會自治力量之間的關系。

其次，在橫向層次上，國家的進入并不會改變鄉村的整體自治權，其主要目的是在不同的利益主體之間重新配置權力關系，調整基層社會內部結構。在這個層次上，國家對基層社會的干預超脫于任何特殊利益，扮演著更為公正的利益仲裁者角色。國家的介入是為了照顧各方利益主體的訴求，考慮不同階層之間博弈能力的差異，為利益主體提供平等互動的平臺，保障村莊治理的民主性與公共性（王春福，2006）。為了實現這一目的，國家可以調整村莊治理的規則，變更社會力量互動的策略環境，影響社會力量的行為準則（喬爾·S·米格代爾，2013）。同時，國家還可以調整社會力量間的強弱關系，通過規范、賦權等形式對原有的社會關系進行調整，協調各方的力量對比。在這一形式的介入中，國家本身消融于社會之中，以調整社會而非消解社會的方式來運行。國家只是撬動社會力量的一個重要變量，基層治理本質上仍然是社會主體間的互動。因此，在橫向層次上，國家的深度介入反而能夠保障社會關系的良性互動，尤其能保證社會力量在政治上的平等性；若缺乏國家的深度介入，社會關系的互動將缺少規則，可能陷入一定程度的沖突與混亂。隨著社會分化程度的加深，農民利益的多元化與分化顯然成為一個重要問題，有學者（例如孫立平，2003）甚至以“斷裂”來形容社會中的深刻矛盾，這對國家介入社會，協調、整合各方關系提出了更高的要求。

（二）國家權力的配置與基層民主的實踐樣態

國家權力對基層社會的作用形式正對應著基層民主的兩個要素。其中，國家權力的縱向層次對應著基層民主的自治空間，它依賴于“政治從社會生活的日常領域中退縮出來，為社會自身的自我治理留下空間”（張康之，2003）；國家權力的橫向層次對應著基層民主權利分配的公平性，關注自治體內部“個人自決與集體自居如何協調的問題”（戴維·赫爾德，2008），強調村莊共同體內部成員的權利平等。因此，國家權力對基層民主的形塑，本質上是對社會整體“自治權”以及社會內部各個利益主體的民主權利進行配置。由此，根據國家權力在兩個維度上的不同配置，可以得到4種理論上的基層民主實踐樣態（見表3）。

表3                          國家權力的配置與基層民主的實踐樣態

表3表明，當國家在橫向層次與縱向層次上的介入程度都比較低時，社會能夠獲得足夠的自治空間，其活力與動員能力能得到激發。但是，由于缺乏橫向上國家公共規則的供給與對社會力量的協調，在出現較大階層分化的情況下，社會自身很難協調多元利益主體之間的矛盾，消弭階層分化產生的張力。此時，個體政治權利的平等性就會受到多元利益主體的經濟能力不均衡分布的影響，導致社會的政治權利結構失衡，形成具有排斥性與壓制性的“叢林政治”。這正是資本主導型富人治村樣態下出現的情況，即經濟精英控制了村莊的政治權力，村民的權利被傾軋。可見，盡管國家退出，基層社會有足夠的自治權，卻無法形成民主治理，反而造成了對基層民主的破壞。

當國家在橫向層次與縱向層次上的介入程度都比較深時，雖然的確能夠促成社會治理的規范化運作，實現對權力的監督與對權利的保障，但是，這一治理秩序是被國家所決定的，“國家是利益分配和利益矛盾協調的唯一主體，每一個社會群體的地位和利益是按照再分配權力的形式，自上而下被決定的。”（李路路，2005）在這一理想類型中，國家具有極強的塑造秩序的能力，并且能夠相對協調各個利益主體間的關系，對富人村干部形成一定制約，保護弱者的利益。但是，社會的自我治理空間與能力被嚴重壓縮與削弱，基層社會的自治權利無法得到實現，產生的是在國家權威規則下僵硬運作的權威政治。此時，就會出現行政主導型富人治村中的情況，村干部的行政化與村民的政治冷漠并存。基層治理僅被看成了達成秩序的手段，卻在很大程度上破壞了基層民主的價值理念。

國家在縱向層次上的低程度介入與橫向層次上的高程度介入在很大程度上代表了國家通過合理配置權力，實現與社會良性互動的一種模式。在這一模式下，國家直接的行政干預較少，自上而下地賦予村莊充分的自治權力，允許村民自我管理，自我參與；同時，國家提供公共規則，在政治領域協調不同群體的政治權力。國家扮演的是公共規則的制定者，它供給社會力量互動規則；社會力量則是具體的互動主體，在公共規則的指導下博弈、協調與整合。公共規則主導型富人治村所呈現的正是這一樣態。社會盡管高度分化，但各個社會群體有一致依循的公共規則，能夠很好地相互協調彼此的利益，保障政治上的平等權利盡量少受多元利益主體經濟能力不均衡分布的影響，從而能形成民主化的基層治理。

由此可見，國家在基層社會的作用形式對于基層民主的良性運作具有重要意義。它可以對基層社會的權力進行再配置，具體體現為國家與社會之間權力的再配置以及社會力量之間權力的再配置。在前者中，國家與社會是一組壓制與反壓制的關系，國家的介入是對自治空間和社會活力的消解；在后者中，國家對社會內部進行整合與協調，是一種對橫向關系的調節，其本質是塑造社會內部各個利益主體間的均衡關系。國家權力在這兩個層次上同時作用于基層社會，構筑出國家與社會關系的不同樣態，形塑出基層民主的不同實踐形態。

五、結論與討論

本文通過劃分富人治村的類型，分析不同類型富人治理的形成機制，研究了社會分化背景下基層民主實踐的一種重要形態及其運行機制。其貢獻主要體現在以下兩個方面：其一，厘清了學界對富人治村的爭論，區分了富人治村的多種類型，并論證了國家是基層治理中重要的行動主體，它在基層社會的不同行為使富人治村形成了不同類型。其二，分析了國家權力作用于基層社會的形式以及它在社會分化背景下塑造基層民主的一般機制。研究表明，國家能夠在縱向層次上對基層的自治權進行配置，在橫向層次上對社會內部平等的民主權利進行配置，不同的配置方式會形塑出基層民主的不同實踐形態。在社會分化背景下，基層民主的良性運行依賴于國家權力的合理配置。

隨著社會經濟的進一步發展，農村社會分化是一個必然趨勢，它顯然會對基層民主制度帶來新的機遇和挑戰：一方面，社會分化是社會走向多元化的體現，社會活力將在這個過程中得到激活迸發，事實上，經濟精英的崛起就是社會突破均質化結構，變得更加多元的集中表現；另一方面，社會分化也伴隨著階層差距的擴大，這很可能帶來村莊治理中的困境，引發社會的整體性撕裂。因此，如何在社會活力與社會整合之間找到平衡點，可能是當前基層民主制度建設的一個重要命題。公共規則主導型的富人治村或許提供了一條可能途徑：一是減少國家權力對基層社會的直接干預與控制，采取行政放權，繼續堅持村民自治制度，給予鄉村自治以空間。二是積極協調社會關系與社會利益，盡量實現村莊治理的規范化。這又具體包括以下兩點：第一，為村民自治提供一套可行的、鄉土化的規范體系作為村莊治理可依循的規則，并尤其強調規則的鄉土適應性，使其能夠與農民的實際需求與認知水平相適應。第二，為公共治理規則提供公權力的支持，積極發揮鄉鎮政府在基層社會的監督與指導作用。在社會分化的背景下，尤其需要強調對富人村干部的違規行為進行約束，保障普通村民參與村莊政治的權利，以維護農民在政治上的平等地位。鄉村的基層民主有賴于社會發育與國家制度建設之間的相互協調，兩者的協調將有利于基層民主治理這一美好愿景的實現。

參考文獻:略

中國鄉村發現網轉自：《中國農村觀察》2017年第1期

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