土地問題幾乎每天都有人在討論，有搞政治的、搞經(jīng)濟(jì)的、搞法律的、做投資的；有認(rèn)真研究問題的，也有搞名堂的。為什么那么熱？因?yàn)樗粌H與我們每個(gè)人的切身利益關(guān)系密切，而且與整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)縛著在一起。
土地與“中國(guó)模式”
觀察中國(guó)經(jīng)濟(jì)，土地是一個(gè)非常重要的變量。這個(gè)變量不僅影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，而且使中國(guó)的發(fā)展模式非常獨(dú)特。
國(guó)內(nèi)外都在討論中國(guó)模式，對(duì)這一模式的批評(píng)是，一切都由政府主導(dǎo)，這種發(fā)展是不可持續(xù)的。這好像與真實(shí)世界不符。如果真是這樣，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)活力從何而來？沒有市場(chǎng)和民間的力量，中國(guó)的高增長(zhǎng)何以持續(xù)30多年？也有人認(rèn)為，中國(guó)30多年的成績(jī)就是通過改革回歸常識(shí)，沒有什么不一樣的，更談不上什么模式。我同意中國(guó)的發(fā)展模式確實(shí)有其獨(dú)特的地方，其不同之處體現(xiàn)在政府與市場(chǎng)互動(dòng)背后的政治經(jīng)濟(jì)邏輯：政府一方面掌控發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)，另一方面又通過改革不斷開放經(jīng)濟(jì)權(quán)利。經(jīng)濟(jì)權(quán)利的開放，成為促增長(zhǎng)的主要力量；政府通過掌握發(fā)展主導(dǎo)權(quán)，又保證了發(fā)展在可控的政治經(jīng)濟(jì)軌道上行進(jìn)。
那么，土地在這樣一個(gè)獨(dú)特模式里面的作用又怎樣體現(xiàn)呢？土地在中國(guó)經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)中扮演著發(fā)動(dòng)機(jī)的角色。一方面，土地制度的改革促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)權(quán)利的開放，因而成為激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力的重要制度力量。另一方面，政府又通過對(duì)土地權(quán)力的控制掌控發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)。因此，在我看來，中國(guó)發(fā)展模式最獨(dú)特的地方，可能跟土地在這一階段在政治經(jīng)濟(jì)上扮演的角色直接相關(guān)。理解不清楚土地制度的這種獨(dú)特特征，忽略中國(guó)在整個(gè)發(fā)展過程中利用土地的做法，就很難理解中國(guó)過去三十多年高增長(zhǎng)的奧秘。
我們前幾年曾不斷地寫文章、遞折子，對(duì)這套模式的風(fēng)險(xiǎn)提出警示。但是，當(dāng)時(shí)一到下面跑，就感到那時(shí)要?jiǎng)右粍?dòng)太難了。地方政府賣地的熱情高漲，我們聽到的抱怨就是缺指標(biāo)，工業(yè)的情況也不錯(cuò)，房地產(chǎn)市場(chǎng)也是一路高歌。你要改這套模式，沒有人聽得進(jìn)去！最近到下面跑，發(fā)現(xiàn)這套模式在運(yùn)行中遇到一些新的情況：工業(yè)用地需求沒有那么旺了，房地產(chǎn)市場(chǎng)在不同城市表現(xiàn)不一，地方官員也不像前些年那樣，談起賣地就眉飛色舞。
值得關(guān)注的是，在經(jīng)濟(jì)下行以后， 土地的政治與土地的經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系在發(fā)生變化。從地方調(diào)查和觀察來看，一個(gè)現(xiàn)象是，盡管經(jīng)濟(jì)不好，但市場(chǎng)和民間的力量還是積極的，在推著經(jīng)濟(jì)質(zhì)量往好的方面走。我們?nèi)ブ槿?、長(zhǎng)三角跑，包括上海、深圳，這些地方的企業(yè)在市場(chǎng)中轉(zhuǎn)型升級(jí)不錯(cuò)，有些區(qū)域、產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的轉(zhuǎn)型已有些模樣?？客恋匕l(fā)動(dòng)經(jīng)濟(jì)的效力在減退，一些長(zhǎng)出塊頭的企業(yè)不太看重土地成本，土地抵押解決資金的需求也沒那么大的。另一個(gè)現(xiàn)象是，各地政府主導(dǎo)發(fā)展權(quán)的方式?jīng)]有多大改變，還是在依靠土地拉GDP，用土地招商引資，靠多供地搞基礎(chǔ)設(shè)施。這套搞法在沿海地區(qū)依舊，還在向廣大中西部地區(qū)蔓延。
中國(guó)土地對(duì)經(jīng)濟(jì)的作用可能出現(xiàn)階段性變化。上一輪發(fā)展進(jìn)程中，土地的政治與土地的經(jīng)濟(jì)兩種力量相對(duì)來說還求得比較好的平衡，土地的發(fā)動(dòng)是促增長(zhǎng)的。但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段發(fā)生轉(zhuǎn)換以后，市場(chǎng)的力量在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)往好的方向轉(zhuǎn)，但是，政府卻在利用土地的力量往后拉，很大程度上在阻礙升級(jí)，同時(shí)也加劇財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)。
八十年代的農(nóng)地改革與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型
中國(guó)農(nóng)村的改革始于1978年，安徽鳳陽(yáng)縣小崗村的18位農(nóng)民率先實(shí)行農(nóng)業(yè)“大包干”。18位農(nóng)民中有一位叫嚴(yán)宏昌，這是80年代嚴(yán)宏昌一家在自己的茅草屋前留影。等到90年代，他們身后的茅屋就變成瓦房了。
八十年代的農(nóng)地改革是一次重構(gòu)土地政治經(jīng)濟(jì)邏輯的成功嘗試。
重構(gòu)土地政治經(jīng)濟(jì)邏輯的直接原因是，原來那套搞不下去了。我們?cè)?jīng)期望努力通過強(qiáng)政權(quán)的力量把國(guó)家工業(yè)化搞起來，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)國(guó)向工業(yè)國(guó)的轉(zhuǎn)變。農(nóng)村作為城市的大后方，國(guó)家要求農(nóng)民留在集體土地上生產(chǎn)糧食，然后通過統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度把農(nóng)民打的糧食低價(jià)提供給城市。結(jié)果眾人皆知，糧食產(chǎn)不出來，農(nóng)民普遍貧困，農(nóng)村發(fā)展停滯。擺脫困境的辦法是，承認(rèn)農(nóng)民自下而上的變法，在土地的政治經(jīng)濟(jì)邏輯上做出調(diào)整。
農(nóng)地改革主要做了三件事。
第一是重構(gòu)國(guó)家與集體、農(nóng)民的關(guān)系。改革的基本邏輯是自下而上的，這場(chǎng)自下而上的改革就是在重構(gòu)國(guó)家和集體、農(nóng)民的關(guān)系。用最通俗的一句話：交夠國(guó)家的，留夠集體的，剩余是自己的。該給國(guó)家的給國(guó)家，集體要的我給你，剩余的都是我的。這套合約結(jié)構(gòu)既保證了國(guó)家的利益，也保證了集體的利益，但更重要的是，農(nóng)民獲得了剩余的索取權(quán)。
第二是重構(gòu)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。當(dāng)時(shí)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革是保留集體所有制，但是去掉集體的控制權(quán)。就是說把集體所有制繼續(xù)保留，但是集體的控制權(quán)取消，坐實(shí)農(nóng)戶的土地使用權(quán)。這基本上將農(nóng)戶對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)，就是使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)這些權(quán)益給到農(nóng)戶。盡管保留了集體所有制，但是集體失去控制權(quán)以后，農(nóng)戶成為事實(shí)上的土地主人。我們講產(chǎn)權(quán)，最主要的權(quán)就是它的使用、收益和轉(zhuǎn)讓，這三個(gè)權(quán)益基本上給了農(nóng)戶。
第三是調(diào)整國(guó)家與鄉(xiāng)村的政治結(jié)構(gòu)。土改以來形成的鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)基本上是什么呢？從土改開始，我們基本上就是把原來舊制度下那些長(zhǎng)期靠積累形成的士紳階層和有產(chǎn)者基本上打掉了，然后讓分到土地的農(nóng)民長(zhǎng)成新的政治力量。人民公社化以后，這些人除了組織生產(chǎn)，更重要是成為農(nóng)村的政權(quán)依托，組織農(nóng)民靠他們，交糧靠他們，上傳下達(dá)也靠他們。 從土地的政治來看，八十年代農(nóng)村改革實(shí)際上是將產(chǎn)糧供糧的事交給了農(nóng)戶，同時(shí)繼續(xù)保留集體對(duì)農(nóng)村的控制。
農(nóng)地改革后在解決國(guó)家、集體和農(nóng)民之間的關(guān)系方面，保證了比較好的平衡，這一改革也成為盤活農(nóng)村、搞活農(nóng)業(yè)、激活農(nóng)民的制度基礎(chǔ)。
第一，國(guó)家原來要農(nóng)村提供的糧食不僅能保證，而且保得比原來還好！農(nóng)地改革以來，糧食生產(chǎn)除了幾年的徘徊外一直在增加，尤其是2003年以來，也是各種聲音對(duì)家庭農(nóng)作制質(zhì)疑最大的時(shí)期，糧食還 “十二年增”。從土地的政治邏輯來看，由于糧食增產(chǎn)，糧食安全這個(gè)最大的政治就給保住了。
第二，由于土地種植下放到農(nóng)戶，農(nóng)民就有了選擇權(quán)，他們可以離土和出村。這對(duì)中國(guó)現(xiàn)代化是影響非常大的一件事。費(fèi)孝通講的“鄉(xiāng)土中國(guó)”，最主要的就是農(nóng)民與土地長(zhǎng)期聯(lián)系在一起，農(nóng)民以土地為生，以農(nóng)業(yè)為生。這樣的話，鄉(xiāng)土中國(guó)是走不出去的。我們從土改一直到八十年代的農(nóng)村土地改革，這么長(zhǎng)的一段時(shí)期里面，搞了聲勢(shì)浩大的工業(yè)化，就是國(guó)家工業(yè)化。這個(gè)國(guó)家工業(yè)化，讓農(nóng)民在農(nóng)村不能走，農(nóng)民就是提供糧食的，最后結(jié)果是農(nóng)民不能離土也不能出村。八十年代的土改，我覺得對(duì)農(nóng)村非常重要的一個(gè)影響是，農(nóng)民可以離開土地，可以出村。這樣，整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的基本性質(zhì)發(fā)生了歷史性的轉(zhuǎn)變，從原來的鄉(xiāng)土中國(guó)轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)中國(guó)。城鄉(xiāng)中國(guó)的基本特征是什么？需要好好研究。我們現(xiàn)在差不多一半人口生活在農(nóng)村，一半人口生活在城市，農(nóng)民分化，鄉(xiāng)村分化，城市社會(huì)開始成長(zhǎng)。
第三，由于人可以出村，可以離開土地，中國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式發(fā)生了重大的變化。中國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式是什么特征？就是靠人口、勞動(dòng)的不斷投入，以提高土地產(chǎn)出，保證吃飯的問題，保證糧食的安全。允許人出村，人可以離開土地，這樣人口與土地的關(guān)系發(fā)生了重大變化。
其一，農(nóng)地的流轉(zhuǎn)加快。目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)已經(jīng)達(dá)到34%，也就是說，三分之一以上土地已經(jīng)發(fā)生流轉(zhuǎn)。
其二，農(nóng)民過去主要靠勞力的多投入來解決吃飯問題?，F(xiàn)在，在人口、勞動(dòng)力大量出村到城市就業(yè)以后，整個(gè)農(nóng)民的收入里面只有三分之一靠土地了。另外，只有10%左右的人是純農(nóng)民。搞農(nóng)業(yè)的辦法也發(fā)生了變化，過去靠人力為主，現(xiàn)在基本上是靠機(jī)械為主。現(xiàn)在一畝地，一年的勞動(dòng)投入就是幾個(gè)工。農(nóng)業(yè)的機(jī)械化程度大大提高。現(xiàn)在整個(gè)中國(guó)農(nóng)村的糧食收割，一些機(jī)械作業(yè)隊(duì)每年從東北先過黃河再過長(zhǎng)江，形成壯麗的一景。主要的收割、播種基本是機(jī)械在做。
其三，農(nóng)業(yè)發(fā)展的動(dòng)能發(fā)生了變化。過去農(nóng)業(yè)發(fā)展主要是著眼于提高土地單產(chǎn)，解決吃飯問題。差不多2003年的時(shí)候，一個(gè)重大的變化是，農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率快速上升，這樣整個(gè)農(nóng)業(yè)開始真正進(jìn)入以提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率為主的發(fā)展軌道了。很多資本現(xiàn)在為什么要往鄉(xiāng)村走？非常重要的一點(diǎn)是，搞農(nóng)業(yè)的人、搞農(nóng)業(yè)的方式以及農(nóng)業(yè)的形態(tài)都在發(fā)生重大變化。
集體土地入市與鄉(xiāng)村發(fā)展道路
八十年代的農(nóng)村改革實(shí)質(zhì)上是一場(chǎng)全面的土改。除了農(nóng)地改革以外，還有集體土地入市促成鄉(xiāng)村的工業(yè)化和城市化。大量的人口在農(nóng)地上已經(jīng)不可能再找那么多的收入了。到1985年左右，包產(chǎn)到戶全面推開以后，我們差不多有1.8億的農(nóng)村勞動(dòng)力，在土地上已經(jīng)搞不出什么名堂了，為了尋找出路，只能允許搞鄉(xiāng)村工業(yè)化。
搞鄉(xiāng)村工業(yè)化，在新中國(guó)以后的歷史上原本是不可能發(fā)生的一件事。鄉(xiāng)村原來是干什么的？鄉(xiāng)村就是搞農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)就是搞糧食，不存在要你搞工業(yè)化、城市化的事情。但是八十年代非常重要的一件事是，當(dāng)剩余勞動(dòng)力從農(nóng)村出來以后，決策者當(dāng)時(shí)面臨非常大的一件事是，這些人要找出路，但是城市不可能給出路，城里本身體制僵化，產(chǎn)業(yè)效率低下，農(nóng)民進(jìn)不了。進(jìn)不了怎么辦？這些人只能在農(nóng)村本鄉(xiāng)本土搞。
大家都知道，農(nóng)業(yè)政策改革有一個(gè)著名的順口溜叫“可以，可以，也可以”，那是指農(nóng)地這塊。在農(nóng)地非農(nóng)化這個(gè)問題上，我也總結(jié)一個(gè)順口溜，叫“允許，允許，也允許”。沒有出路，那么多的人要增加收入，解決就業(yè)問題，整個(gè)農(nóng)村的發(fā)展要有機(jī)會(huì)，那時(shí)候只能是允許農(nóng)民在集體土地上辦企業(yè)，允許農(nóng)民利用自己的土地建城鎮(zhèn)，還有就是允許農(nóng)民的集體土地能直接進(jìn)入市場(chǎng)。這三個(gè)東西出來以后，非常大的變化發(fā)生了。
在1998年的《土地管理法》頒布之前，我們整個(gè)用地的大戶就是兩個(gè)主體。一個(gè)是農(nóng)民有錢了開始蓋房子。從1980年開始，農(nóng)民先在土地上搞農(nóng)業(yè)，開始有收入了，1985年起，有錢人開始蓋房，這是中國(guó)改革后第一代農(nóng)民建房。第二個(gè)就是搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要用地。這個(gè)時(shí)候用地增長(zhǎng)最快的就是兩塊，一塊是農(nóng)民有錢后蓋房子占地，另一個(gè)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地，造成這一時(shí)期農(nóng)地非農(nóng)化增長(zhǎng)非?？臁?993年的時(shí)候，我們整個(gè)工業(yè)產(chǎn)值差不多是三分天下，一塊是外企，占三分之一，國(guó)企保留三分之一，另外就是農(nóng)民搞的這些東西差不多占了三分之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展起來以后，還有一件非常大的事情，就是農(nóng)民自己開始搞城市，這也是一個(gè)創(chuàng)舉，那時(shí)我們到溫州下轄的蒼南縣龍港鎮(zhèn)一些地方看農(nóng)民自建的城市，那個(gè)激動(dòng)?。?/p>
我們現(xiàn)在為什么要重新回過來講這件事？因?yàn)檎麄€(gè)中國(guó)改革的基礎(chǔ)和整個(gè)工業(yè)化、城市化的基礎(chǔ)是在八十年代打下的。在第一輪農(nóng)民自主的工業(yè)化、城市化期間，土地改革在兩個(gè)領(lǐng)域展開。一個(gè)領(lǐng)域是農(nóng)地，另一個(gè)領(lǐng)域是農(nóng)地非農(nóng)化。農(nóng)地改革為中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型打下非常好的基礎(chǔ)，再就是為整個(gè)中國(guó)大的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，即從鄉(xiāng)土中國(guó)轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)中國(guó)，打下了非常好的基礎(chǔ)。農(nóng)地的非農(nóng)化開啟了整個(gè)中國(guó)在國(guó)有工業(yè)化之后，鄉(xiāng)村的工業(yè)化和城市化進(jìn)程。這個(gè)時(shí)期，由于土地制度的改革，不僅整個(gè)中國(guó)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型開始啟動(dòng)，另外也帶來整個(gè)鄉(xiāng)村巨大的活力。我們講城鄉(xiāng)差距，新中國(guó)成立以來， 1981年到1988年這段時(shí)間城鄉(xiāng)差距最小。
從政治經(jīng)濟(jì)邏輯來講，在這一階段，土地改革為農(nóng)民開放了利用農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，也開放了利用集體土地辦企業(yè)和建城市的權(quán)利。同時(shí)，在政治上構(gòu)建集體組織和農(nóng)民兩個(gè)載體來解決吃飯問題和農(nóng)產(chǎn)品供給問題，在經(jīng)濟(jì)上構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村與農(nóng)民的聯(lián)合來辦企業(yè)，以解決鄉(xiāng)村工業(yè)化問題。這種圍繞土地的政治經(jīng)濟(jì)權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)，推動(dòng)了鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化進(jìn)程。
園區(qū)工業(yè)化：開啟“以地謀發(fā)展”
土地改革第二個(gè)階段是與園區(qū)工業(yè)化相連的。從園區(qū)工業(yè)化開始，中國(guó)進(jìn)入了“以地謀發(fā)展”的階段。
起因是什么？集體土地上的工業(yè)化和城市化，帶來的結(jié)果是對(duì)國(guó)家工業(yè)化和城市化的巨大沖擊，政府在農(nóng)村的利益盡管沒有受損，但是控制體系有變，農(nóng)民在鄉(xiāng)土長(zhǎng)出那么多東西，對(duì)政府來講確實(shí)是一個(gè)要面對(duì)的新情況。八十年代農(nóng)村改革的一個(gè)基本特征是，政府開放了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，但也失去了對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)。政府把經(jīng)濟(jì)權(quán)利開放給農(nóng)民，整個(gè)鄉(xiāng)村的活力從改革開始即開始釋放，但是政府對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主導(dǎo)權(quán)也放掉了。 到1998年的時(shí)候面臨的一個(gè)非常大的問題是，大量國(guó)有工業(yè)怎么辦？城市怎么辦？如果城市不動(dòng)，城市企業(yè)體制不改，再?zèng)_下去，城市就會(huì)被沖垮。
從園區(qū)工業(yè)化開始，中國(guó)進(jìn)入了“以地謀發(fā)展”的階段。
當(dāng)時(shí)我在上海讀書，兩件事印象非常深。第一件事是，周五的時(shí)候，蘇州、昆山的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)把上海的工程師神秘兮兮地接過去。這對(duì)城市來說是人力資本的流失，但對(duì)鄉(xiāng)村來說，可是解決了企業(yè)發(fā)展中的技術(shù)人才問題。第二件事是，整個(gè)鄉(xiāng)村產(chǎn)生的新的東西，沖擊著整個(gè)城市。
這時(shí)候必須要解決城市的問題。辦法無非就是堵和放。第一個(gè)就是說，你這個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不能再四處冒煙了，就是說你造成了大量的環(huán)境污染。但比這更本質(zhì)的問題是，城市這塊怎么辦？另外，城市這塊要長(zhǎng)起來，城市體制必須要改，國(guó)有工業(yè)要改。怎么改？當(dāng)時(shí)面臨非常大的問題。從決策者角度講，城市本身由于體制問題，國(guó)有工業(yè)的慣性，是長(zhǎng)不出來新東西的。采取的策略是，靠外資來沖！
引進(jìn)外資，當(dāng)時(shí)碰到非常重要的問題是，資本家的資本怎么長(zhǎng)在社會(huì)主義的土地上？這是要命的一件事：社會(huì)主義土地，怎么長(zhǎng)資本家的工廠？當(dāng)時(shí)有人說，這個(gè)不行，這個(gè)不能進(jìn)來，這個(gè)進(jìn)來我們的社會(huì)主義怎么弄？但是聰明人想到一個(gè)辦法，就是像農(nóng)村土地改革一樣搞兩權(quán)分離，推進(jìn)城市土地制度改革。第一，承認(rèn)土地是商品，你可以有償使用。第二，農(nóng)村的土地可以所有權(quán)與使用權(quán)分離，城市也可以搞，所以城市是把城市國(guó)有土地使用權(quán)與所有權(quán)分離，分離以后政府當(dāng)?shù)刂?，收外?guó)資本家的錢就行了。這下反對(duì)的人就沒得說了，改革的人告訴他們：你看我們既當(dāng)?shù)刂?，也沒有失去社會(huì)主義的優(yōu)越性，我們用我們社會(huì)主義的土地收資本家的錢，他們還來給我們提供技術(shù)和資本，是很好的一件事。
城市土地所有權(quán)和使用權(quán)分離以后，碰到一件非常重要的事。對(duì)企業(yè)來講，企業(yè)使用國(guó)有土地，最大的一件事是產(chǎn)權(quán)要有充分保障。土地的產(chǎn)權(quán)，它的使用、收益、轉(zhuǎn)讓，尤其是抵押，如果不能得到充分保障的話，企業(yè)就沒法干事，不可能給你好好投資。所以，土地政策里面所有權(quán)與使用權(quán)分離，讓政府用國(guó)有土地當(dāng)?shù)刂魇兆獾耐瑫r(shí)，對(duì)企業(yè)來講，把國(guó)有土地的使用權(quán)做得很完整。
1998年的《土地管理法》讓農(nóng)地變成建設(shè)用地只能通過征收的方式，而且城市的用地者使用土地，只能用國(guó)有土地。這兩條一卡，基本把農(nóng)民通過農(nóng)地轉(zhuǎn)讓搞發(fā)展的路堵死了。經(jīng)過一番激烈的辯論，《土地管理法》中留了個(gè)口子，即《土地管理法》第43條規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地，農(nóng)民興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等除外。農(nóng)民可以辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，拿土地去合股聯(lián)營(yíng)?？瓷先マr(nóng)民可以繼續(xù)搞工業(yè)化，但是后來面臨兩個(gè)問題。第一，農(nóng)民可以搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)有模糊性，政府跟企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，后來大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制了，也就慢慢沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)了。第二，土地管理里面非常重要一點(diǎn)是，國(guó)土部通過年度計(jì)劃指標(biāo)控制地方用地。地方政府那么緊缺的土地指標(biāo)，怎么可能放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)？
這樣，農(nóng)民在集體土地上搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的工業(yè)化道路堵死了。堵死了以后，中國(guó)工業(yè)化模式進(jìn)入到園區(qū)工業(yè)化的模式，就是土地都由政府提供。企業(yè)你要搞工業(yè)，可以！但只能在政府提供的園子里面搞。
設(shè)計(jì)園區(qū)工業(yè)化模式的時(shí)候，主要還是為了引進(jìn)外資，引進(jìn)高科技。當(dāng)時(shí)有兩個(gè)部委，一個(gè)是科技部，搞高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)；另外就是國(guó)家經(jīng)貿(mào)委，就是原來的外經(jīng)貿(mào)部，搞國(guó)家經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。當(dāng)時(shí)只允許這兩個(gè)部門搞。但是允許這兩個(gè)部門搞，各省級(jí)政府、地市級(jí)政府、縣級(jí)政府就明白了，你可以圈一塊地搞，我為什么不可以這樣搞！這里面背后不是允許誰搞產(chǎn)業(yè)的問題，是只要我圈一個(gè)園子就可以招商引資了! 地從哪兒來？政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，政府統(tǒng)一批租，統(tǒng)一搞基礎(chǔ)設(shè)施，搞好了就給企業(yè)提供土地。大家一下明白了，兩個(gè)部委可以搞，我們各省級(jí)政府搞級(jí)別低一點(diǎn)的，建省級(jí)園區(qū)?？h一級(jí)政府說，你省級(jí)政府既然允許搞，那我為什么不可以搞？土地都在我手上，因?yàn)橹袊?guó)的土地是在市縣一級(jí)政府。然后到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)說，那我怎么活？我也得搞點(diǎn)園子，因?yàn)樵瓉淼泥l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，你說我四處冒煙，不準(zhǔn)搞了。
從此，整個(gè)中國(guó)以土地來主導(dǎo)發(fā)展權(quán)的發(fā)展模式，在園區(qū)工業(yè)化這個(gè)時(shí)候真正開始建立。就是說，園區(qū)工業(yè)化的模式，實(shí)際上是政府找到了用土地主導(dǎo)發(fā)展權(quán)的方式。
搞得非常厲害了，就開始整頓。我記得在1996年、1997年的時(shí)候有一輪大的開發(fā)區(qū)整頓。保留誰？當(dāng)時(shí)國(guó)土部門提出，先把國(guó)家級(jí)園區(qū)保住。省級(jí)園區(qū)說，我這個(gè)也得保。省級(jí)園區(qū)就保了。到縣級(jí)怎么辦？每個(gè)縣最多只準(zhǔn)留下一到兩個(gè)。中國(guó)基本上靠行政權(quán)控制開發(fā)區(qū)的權(quán)力，實(shí)際是控制你賣地的權(quán)力。其實(shí)園區(qū)的工業(yè)化，讓政府重新掌握了土地發(fā)展權(quán)，由此形成土地成為整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)動(dòng)機(jī)的局面。
土地管理的目標(biāo)是兩個(gè)。一方面控制土地來實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)， 要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。土地管理的另一個(gè)目標(biāo)是要為發(fā)展保駕護(hù)航。
所以大家發(fā)現(xiàn)了嗎，經(jīng)濟(jì)不好的時(shí)候肯定是土地開閘。我們基本上是用土地的寬供應(yīng)來保發(fā)展，但是又用保護(hù)耕地來提供土地管理的合法性。因此，一方面要高舉嚴(yán)格保護(hù)耕地的大旗。另一方面要保高增長(zhǎng)，就必須放地。
我們是靠供應(yīng)工業(yè)用地來促發(fā)展。每年幾百萬畝的土地供應(yīng)里面，差不多40%左右是供到工業(yè)用地上。工業(yè)用地方面為什么保證那么多土地供應(yīng)？我們要成為世界制造工廠，但中國(guó)土地資源稟賦那么差，人均耕地很少，我們的土地如果純按市場(chǎng)價(jià)供應(yīng)的話，應(yīng)該是高價(jià)，供不起那么多土地搞工業(yè)化。但現(xiàn)狀是，政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)來供應(yīng)土地。結(jié)果是什么？可以壓低工業(yè)用地的價(jià)格，以成本價(jià)供地。我們一直是非常低成本地供應(yīng)土地，保證工業(yè)化。最后搞出什么？園區(qū)工業(yè)化使整個(gè)中國(guó)成為貿(mào)易大國(guó)，成為世界制造工廠。
園區(qū)工業(yè)化，實(shí)質(zhì)是政府掌握發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)，以地謀發(fā)展。主要方式是什么？第一個(gè)是通過土地招商引資，低成本供地。第二，通過土地融資開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造投資環(huán)境。這個(gè)時(shí)候政府主要是招商引資，把企業(yè)吸引過來，為了就業(yè)，為了未來的稅收。
但是，以地謀發(fā)展帶來一個(gè)問題，就是只有部分地方政府是贏家。因?yàn)?，不是所有地方的園區(qū)都能長(zhǎng)得出工業(yè)來，都能獲得稅收和利潤(rùn)。這樣帶來的結(jié)果是，大量園區(qū)實(shí)際上難以實(shí)現(xiàn)資金平衡，最后只能靠政府財(cái)政來支持。另外，地方政府之間壓低地價(jià)和靠土地貸款支撐基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)際上工業(yè)用地的價(jià)格背離市場(chǎng)價(jià)值，這樣使很多地方的園區(qū)在招商引資過程中敗下陣來，長(zhǎng)期虧本。
所以我們這套模式，好處就是供地成本壓低了，使中國(guó)成為世界制造工廠，但弊端是，只有一半是贏的，另一半是贏不了的。
以地生財(cái)城市化的開啟
繼續(xù)往下走，需要有解套的辦法。土地與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系進(jìn)入第三個(gè)階段。幸運(yùn)的是，我們這時(shí)出來一個(gè)住房商品化的改革，另外是城市化快速推進(jìn)，這兩個(gè)引擎為地方政府靠土地招商引資的時(shí)候出現(xiàn)的巨大財(cái)政和債務(wù)負(fù)擔(dān)解了套。住房商品化為整個(gè)地方政府帶來土地價(jià)值上升的非常好的機(jī)會(huì)。只要把房子蓋出來，商品房賣出去，土地就可以升值。另外城市發(fā)展帶來服務(wù)業(yè)的發(fā)展，服務(wù)業(yè)的發(fā)展又帶來土地價(jià)值的上升。所以，一方面，住房商品化的機(jī)會(huì)、城市化的機(jī)會(huì)為園區(qū)工業(yè)化造成的財(cái)政負(fù)擔(dān)解了套，另一方面，土地制度改革允許商品住宅用地、商業(yè)旅游和經(jīng)營(yíng)性用地可以用“招拍掛”的方式出讓，減少了桌下交易，推進(jìn)了土地市場(chǎng)化程度。
所以，我看改革開放以來整個(gè)中國(guó)土地改革中影響最大的就是兩次，一次是八十年代的農(nóng)村土地改革，第二次就是城市土地改革允許有償使用土地和土地出讓的“招拍掛”。這兩次改革的差別是，那次改革是為農(nóng)民的，這次改革是政府發(fā)現(xiàn)這個(gè)機(jī)會(huì)太好了，這么好的機(jī)會(huì)就是，原來供地的時(shí)候是協(xié)議用地，基本上是在桌下搞，現(xiàn)在不在桌下搞，把它在一個(gè)平臺(tái)上一起來搞，這樣政府把土地增值收益拿在手上了。政府以地生財(cái)，就是說經(jīng)營(yíng)性用地可以“招拍掛”，實(shí)際上使政府不僅獲得了土地的增值收益，更主要是掌握了城市化的主導(dǎo)權(quán)。
住房商品化為整個(gè)地方政府帶來土地價(jià)值上升的非常好的機(jī)會(huì)。
我們看到，搞園區(qū)工業(yè)化的時(shí)候，有一些地方政府很開心，但大量的地方政府是愁眉苦臉的，因?yàn)闆]有招來什么東西，土地就在那曬著。但是城市這塊不一樣了。以地生財(cái)，允許土地“招拍掛”以后，我們發(fā)現(xiàn)政府喜笑顏開，基本上從直轄市、省政府到那些最貧的地方的政府，都很開心，因?yàn)橹灰训刭u給房地產(chǎn)商，這些人把房子賣給購(gòu)房者，土地就可以增值，土地升值的錢于公于私都好。
這時(shí)候我們看到，整個(gè)商品房?jī)r(jià)格不斷攀升，商品房?jī)r(jià)格的不斷攀升帶來整個(gè)土地成交價(jià)格的不斷上升，土地的溢價(jià)不斷上漲。溢價(jià)不斷上漲，政府推進(jìn)土地市場(chǎng)化的力度就大。2001年，通過“招拍掛”方式出讓的土地占整個(gè)土地全部出讓面積的7.3%，2014年的時(shí)候，已經(jīng)占到92%。經(jīng)營(yíng)性用地市場(chǎng)化推得很快。結(jié)果是，政府整個(gè)土地出讓收入的高速增長(zhǎng)。
在“招拍掛”政策出臺(tái)之前，政府的土地沒有賣出多少錢來。1992年到2001年期間，將近十年時(shí)間，整個(gè)才賣了一千億元，但是2002年以后，政府的土地收入開始不斷翻番了。另外就是整個(gè)地方政府對(duì)土地出讓的依賴加大，加大的結(jié)果就是我們前面講的，搞園區(qū)的時(shí)候各級(jí)政府在擴(kuò)園區(qū)，但這時(shí)候政府明白過來，可以不光是搞園區(qū)，搞城市來錢更快。所以我們看到整個(gè)中國(guó)的城市，不同層級(jí)的城市，開始同步擴(kuò)張。這與搞工業(yè)園區(qū)的機(jī)制是一樣的，就是土地出讓和土地抵押。所以各級(jí)政府開始不管這個(gè)地方到底有沒有服務(wù)業(yè)，也不管這個(gè)地方房子可以賣出多少錢，各級(jí)政府開始同步擴(kuò)張城市。
客觀地講，在以地生財(cái)這個(gè)階段，政府基本上還是在想辦法使土地升值，使土地利益最大化。這個(gè)時(shí)候政府還是在謀發(fā)展，在謀城市有模樣。謀城市的時(shí)候，主要還是想產(chǎn)業(yè)能有發(fā)展，人氣能有聚集，把房地產(chǎn)市場(chǎng)帶起來，這樣使整個(gè)土地收入能夠增長(zhǎng)。另外，這時(shí)候政府行為非常大的特點(diǎn)是在借錢上小心翼翼，土地能賣得出錢才會(huì)去借錢。
以地融資：進(jìn)入土地依賴型社會(huì)
我們的問題出在第四個(gè)階段，就是以地融資。以地融資以后帶來的問題是，形成整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)對(duì)土地的高度依賴。
以地生財(cái)，把城市拉起來了，拉起來之后面臨的問題是，不同城市的房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展是不一樣的。按市場(chǎng)規(guī)律來走，有些地方集聚度高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)多，產(chǎn)業(yè)發(fā)展好，這些地方房地產(chǎn)市場(chǎng)就比較好，土地市場(chǎng)就比較好，賣的錢就比較多。但是面臨的問題，好的地方你靠賣地把城市搞起來，日子過得很好，不好的地方怎么辦？這些地方就開始想辦法，把城市擴(kuò)容，擴(kuò)了以后把房地產(chǎn)市場(chǎng)搞起來。帶來的結(jié)果是什么？是城市政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)越來越重。
前面講過，在城市債務(wù)開始增大的過程中，總體來講，地方政府還在考慮土地收益的平衡，能賣多少錢就貸多少錢。但是2008年黑天鵝出來了，全球金融危機(jī)爆發(fā)，我們自己認(rèn)為這時(shí)候不能出事。所以用4萬億財(cái)政刺激加比這個(gè)數(shù)更大的貸款投入，啟動(dòng)了巨量的基礎(chǔ)設(shè)施投資。不同層級(jí)的城市開始全面擴(kuò)張。這是整個(gè)中國(guó)的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。比較起來，上一階段是土地跟房地產(chǎn)聯(lián)合，但是2008年以后的重大轉(zhuǎn)折是什么？是貨幣跟土地聯(lián)合。土地參與宏觀調(diào)控，所謂銀根地根。
所謂土地參與宏觀調(diào)控是什么含義呢？就是在經(jīng)濟(jì)不好的時(shí)候放土地，經(jīng)濟(jì)好的時(shí)候壓縮土地。這造成中國(guó)從2008年以后土地市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)和整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)非常不正常。到土地與貨幣聯(lián)合以后，這個(gè)時(shí)候政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)，與上一階段比較起來，達(dá)到了空前的程度。政府用土地的緊箍咒加上貨幣的緊箍咒，基本上把整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的控制權(quán)牢牢掌握在自己的手上。
所以我們看到，首先，土地的投放與收縮，與財(cái)政資金和央行的貨幣投放一起，成為影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要工具。另外就是，允許地方政府成立融資平臺(tái)。
各地對(duì)融資平臺(tái)這件事在2008年之前還是非常小心的，包括最早搞這些的上海和杭州，都是非常謹(jǐn)慎的，只有重慶是比較大膽的。那時(shí)候大家成立融資平臺(tái)，一定會(huì)考慮土地抵押的權(quán)責(zé)是不是清楚的，第二個(gè)是這些項(xiàng)目未來的收益會(huì)怎么樣。但是2008年金融危機(jī)出來就麻煩了，地方政府成立融資平臺(tái)，從直轄市、省一級(jí)的融資平臺(tái)，基本上蔓延到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，你到各地去問，大家已經(jīng)不太關(guān)心這個(gè)地能賣多少錢，就看融資平臺(tái)成立之后我能弄到多少錢。融資平臺(tái)已經(jīng)從省一級(jí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，已經(jīng)從原來可能有盈利性的項(xiàng)目，轉(zhuǎn)向長(zhǎng)期的不管有沒有盈利的項(xiàng)目。這樣來看，整個(gè)融資平臺(tái)，這時(shí)候開始發(fā)生非常大的混亂，基本上靠融資平臺(tái)來注資，以地來融資。
自土地成為融資工具，這時(shí)候地方政府的項(xiàng)目制城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，就發(fā)生了很大變化，就是政府的融資行為與土地出讓收入脫鉤，而主要取決于土地是否能融到資金。這時(shí)候政府對(duì)土地的依賴變成對(duì)土地融資的依賴。
2008年以來是整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一個(gè)重大轉(zhuǎn)折。對(duì)政府來講，政府開始依賴土地融資。對(duì)企業(yè)和居民行為來講，由于房?jī)r(jià)不斷上漲，另外制造業(yè)利潤(rùn)不斷下滑，這樣制造業(yè)企業(yè)的投資意愿下降，房地產(chǎn)企業(yè)加速拉低負(fù)債，居民更愿意購(gòu)房實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值。在實(shí)體經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)下滑的情況下，銀行資金只能向房地產(chǎn)和政府融資項(xiàng)目走。所以整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的鏈條基本上被套在土地上，中國(guó)成為土地依賴型的社會(huì)。
現(xiàn)在的趨勢(shì)是，首先，政府土地出讓的收益開始大大下降，但是土地抵押的面積和規(guī)模拼命上升，這是非常反常的現(xiàn)象，與上一個(gè)階段有非常大的差別。上一個(gè)階段是政府能賣多少地再去借多少錢，現(xiàn)在是，賣地的錢在不斷地減少，但是土地抵押的面積和規(guī)模在不斷地上升。
再就是房地產(chǎn)用地和工業(yè)用地的價(jià)差越來越大，實(shí)體企業(yè)就不搞產(chǎn)業(yè)了，不造東西了，把大量的廠房改成租地，另外就是把廠房出租。中西部地很多園區(qū)現(xiàn)在租給順風(fēng)做快遞用，原來準(zhǔn)備擴(kuò)廠做的東西基本不再搞了。
第三個(gè)就是金融機(jī)構(gòu)房地產(chǎn)貸款持續(xù)增長(zhǎng)。2006年以來，無論是總量還是增速，都創(chuàng)歷史新高。2016年9月末的時(shí)候，金融機(jī)構(gòu)的人均房地產(chǎn)貸款同比增長(zhǎng)20%，另外2015年下半年開始，居民部門的杠桿率和房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率都開始迅速上升。
中國(guó)的這套走法，基本上就是說，過去三十多年里，從開始依托土改改變農(nóng)村狀況，后來依托土地制度的獨(dú)特性推動(dòng)中國(guó)成為世界制造工廠，又靠土地出讓收入和抵押建城市，最后靠土地融資讓中國(guó)經(jīng)濟(jì)過度依賴于土地，依賴于土地資產(chǎn)的升值。這是我從土地角度對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的基本描述。
必須告別土地依賴發(fā)展模式
我覺得現(xiàn)在面臨的問題是經(jīng)濟(jì)下行。經(jīng)濟(jì)一直往上走的時(shí)候，這套做法是能搞下去的。因?yàn)橥恋卦诓粩嗌?，房地產(chǎn)價(jià)格不斷在漲，制造業(yè)也不斷在擴(kuò)，基本上這套模式是能玩下去的。但是現(xiàn)在面臨的最大問題是整個(gè)經(jīng)濟(jì)下行。經(jīng)濟(jì)下行帶來一個(gè)主要的問題，就是我們?cè)瓉砜糠磐恋乩瓌?dòng)GDP的這套模式走不動(dòng)了。
2008年以后地放到什么程度？2006年之前，整個(gè)中國(guó)建設(shè)用地的供應(yīng)量平均一年400萬到500萬畝左右。但2006年以后，為了拉增長(zhǎng)，每年的地放到了700-800萬畝左右，整個(gè)供地差不多擴(kuò)了一倍。但放地的結(jié)果是什么？到了2012年左右，繼續(xù)靠放地，GDP已經(jīng)拉不起來了。所以我們看到，從2013年開始整個(gè)土地的供應(yīng)，建設(shè)用地的供應(yīng)量從七八百萬畝開始往下落，整個(gè)GDP也往下落。這是我們中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨的基本現(xiàn)實(shí)，就是你繼續(xù)用土地的寬供應(yīng)來拉經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式已經(jīng)無以為繼。這是我們面臨的第一個(gè)問題。
第二個(gè)問題是用土地招商引資的效力減退。就是說你繼續(xù)放土地，但是不會(huì)帶來工業(yè)增加值的高增長(zhǎng)。2004年以后，整個(gè)工業(yè)用地的增長(zhǎng)里面，東部地區(qū)的供地繼續(xù)還在增長(zhǎng)，另外增長(zhǎng)最快的是西部地區(qū)。整個(gè)東部地區(qū)還是在靠土地招比較大的企業(yè)，但是我最近去幾個(gè)地方去調(diào)研以后，發(fā)現(xiàn)了一個(gè)非常重要的現(xiàn)象，就是在東部地區(qū)的園區(qū)，企業(yè)已經(jīng)不再依賴土地的優(yōu)惠。就是說它的土地成本在整個(gè)企業(yè)成本里面已經(jīng)占很小的比重，這是第一。第二，一些進(jìn)到東部園區(qū)的企業(yè)，或者留在東部園區(qū)的企業(yè)，基本上已經(jīng)完成資本原始積累，不再那么迫切靠土地的抵押貸款解決資金問題。
但是政府的行為是什么呢？無論是在大城市還是中小城市，政府的行為基本還靠壓低土地的地價(jià)來招商引資。政府繼續(xù)還是在用傳統(tǒng)的工業(yè)化模式來招商引資，但是企業(yè)在這方面的依賴性開始大大下降。
在西部地區(qū)。園區(qū)工業(yè)化進(jìn)程遇到很大困難 。中國(guó)經(jīng)濟(jì)下行，兩塊最嚴(yán)重，一塊是原來的國(guó)有企業(yè)，搞煤的、搞油的，這些傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩。另外就是仿造東部地區(qū)搞園區(qū)、在西部地區(qū)造園區(qū)的地方情況不好。西部的園區(qū)基本上就是這一輪經(jīng)濟(jì)下行最嚴(yán)重的地區(qū)，這些地區(qū)靠土地低價(jià)供應(yīng)做園區(qū)。
政府用土地招商引資，造成非常嚴(yán)重的問題。首先是債務(wù)負(fù)擔(dān)。然后在東部地區(qū)，大量轉(zhuǎn)型企業(yè)不依賴于低成本的招商引資，但是帶來兩個(gè)結(jié)果，第一個(gè)是大量土地被浪費(fèi)，第二個(gè)是企業(yè)等著你這些土地轉(zhuǎn)變規(guī)劃用途，用土地來投機(jī)。園區(qū)的土地投機(jī)在東部和中西部地區(qū)都是非常嚴(yán)重的。
第三個(gè)問題是土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步扭曲，與我們的結(jié)構(gòu)性改革背道而馳。大家看我們的土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，其他用地、房地產(chǎn)用地和工業(yè)用地三塊，從2011年開始，其他用地中80%是基礎(chǔ)設(shè)施用地；房地產(chǎn)用地從2012年以來，比例不僅沒有增加還減少了；工業(yè)用地2012年以來有所下降。我們整個(gè)土地的供應(yīng)結(jié)構(gòu)和結(jié)構(gòu)改革之間有什么關(guān)系？我們一邊在喊結(jié)構(gòu)改革，但是你看整個(gè)供地的結(jié)構(gòu)，基礎(chǔ)設(shè)施的用地比例越占越大。結(jié)果是繼續(xù)擠壓房地產(chǎn)用地。然后，工業(yè)用地比重下降，這是一個(gè)正?，F(xiàn)象?，F(xiàn)在的最大問題是大量土地在保證基礎(chǔ)設(shè)施投資。
整個(gè)用地的結(jié)構(gòu)向基礎(chǔ)設(shè)施傾斜以后，帶來一個(gè)很大的問題就是金融風(fēng)險(xiǎn)。政府拿建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的土地去做投資的資金很大一部分來自哪里？繼續(xù)來自土地的抵押融資。上一階段以地生財(cái)?shù)臅r(shí)候，政府用土地抵押做房地產(chǎn)，是等著房子升值，房子升了以后慢慢回錢，土地收入也慢慢回。但是基礎(chǔ)設(shè)施供地增加以后，用基礎(chǔ)設(shè)施去做抵押融資，這些錢怎么可能回得來？也就是說，結(jié)構(gòu)性的扭曲繼續(xù)加劇，金融風(fēng)險(xiǎn)加劇。
第四個(gè)問題是，土地出讓成本上升，土地凈收益下降，但土地抵押還在上升。這是一個(gè)非常危險(xiǎn)的情況。很多人現(xiàn)在都在罵，說地方政府就知道賣地賺錢。但事實(shí)上，現(xiàn)在農(nóng)民醒過來了，農(nóng)民說，你政府要賣地，我跟你談。再就是，現(xiàn)在很多城市的用地已經(jīng)從原來的新增用地轉(zhuǎn)向存量用地。轉(zhuǎn)向存量用地以后，征地拆遷的成本大幅上升。現(xiàn)在土地成本上升到什么程度？2008年以來，政府土地出讓成本大幅上升，很多地方占到一半以上，有的地方到60%。成本上升的結(jié)果是，政府的凈收益下來了，現(xiàn)在才20%左右。
大量供地在基礎(chǔ)設(shè)施上，靠土地套錢，靠基礎(chǔ)設(shè)施拉動(dòng)投資，短期可以保增長(zhǎng)，但是造成的債務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)加大。這會(huì)加大金融風(fēng)險(xiǎn)。
第五個(gè)問題就是部分城市和用地的土地抵押的價(jià)值被高估了。我們看東部地區(qū)的整個(gè)土地價(jià)值，基本上在評(píng)估的時(shí)候，是有房地產(chǎn)市場(chǎng)為依托。一二線城市，尤其是一線城市，基本上還是可以的。但是整個(gè)東北地區(qū)的抵押、西部地區(qū)的抵押和部分中部城市地區(qū)的抵押，抵押面積和抵押金額增加，這些地方一旦土地市場(chǎng)出現(xiàn)問題了，土地價(jià)值會(huì)往下走。土地價(jià)值往下走，但地方政府在利用土地貸款的時(shí)候，是按土地高價(jià)值的時(shí)候去評(píng)估、抵押的，這兩者之間的差額由誰來承擔(dān)？銀行來承擔(dān)嗎？
第六個(gè)問題就是土地償債的能力可能被高估了。你到地方政府看，現(xiàn)在政府承諾用土地出讓來償還債務(wù)的占40%。2012年的時(shí)候，各級(jí)政府承諾用土地出讓償還債務(wù)的比例達(dá)37.2%，所以我們估計(jì)2010到2015年期間，承諾用土地出讓收入償還債務(wù)的地方政府平均占比達(dá)到40%。再看杠桿，現(xiàn)在整個(gè)土地杠桿到什么程度？名義杠桿率在0.5到0.6，但真實(shí)的杠桿率是1.5到2倍，中西部地區(qū)土地抵押這塊杠桿率更大，大部分中西部省份真實(shí)杠桿率都在2以上。政府最后能否真正按承諾的40%去償還，這是我們?cè)诮酉聛韼啄昝媾R的非常大的一個(gè)問題。
大家要認(rèn)識(shí)到的一個(gè)基本現(xiàn)實(shí)是什么呢？就是整個(gè)經(jīng)濟(jì)再回到10%以上的增長(zhǎng)速度是回不去了。但陷入這套發(fā)展模式之后，地方政府是在更加加重對(duì)土地的依賴。
在東部地區(qū)，新來的好的項(xiàng)目，到了以后，政府繼續(xù)給你供地，不會(huì)減少的。不好的項(xiàng)目你也推不出去。整個(gè)中西部地區(qū)的園區(qū)工業(yè)化，在我看來會(huì)造成土地危機(jī)，造成整個(gè)土地的投機(jī)，還有整個(gè)政府用地的結(jié)構(gòu)性扭曲、土地抵押的上升、土地抵押價(jià)值的高估，這實(shí)際上是我們整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)、金融和政府財(cái)務(wù)危機(jī)的重要根源。在經(jīng)濟(jì)下行以后，這套東西繼續(xù)下去非常危險(xiǎn)。
以改革化風(fēng)險(xiǎn)、促轉(zhuǎn)型
很多人說改革改革，土地改革說了半天，都說一定要改。但是怎么改？
我覺得這里面核心有三件事。第一，你原來那套玩法怎么改變？靠土地啟動(dòng)發(fā)展，靠融資搞城市，以土地謀發(fā)展，這套模式怎么變？看這個(gè)大的方向有沒有松動(dòng)的可能性。第二，怎么過日子？以土地謀發(fā)展造出那么大的窟窿，一旦出現(xiàn)大的問題，要看土地上有什么文章可以做。第三，下一輪土地改革能不能帶來一些機(jī)會(huì)？
經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)換以后，是可以在大的土地制度框架下做調(diào)整的。
第一，土地發(fā)動(dòng)機(jī)這個(gè)功能，現(xiàn)在地方政府還是在靠這個(gè)東西。這樣面臨一個(gè)問題：中央政府和地方政府之間的差異。中央政府已經(jīng)明確，我不要再拉那么高的增長(zhǎng)，但是不要拉那么高的增長(zhǎng)，怎么樣解決地方政府繼續(xù)把土地作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)動(dòng)機(jī)這個(gè)問題？你去所有的地方看，沒有誰覺得投資不重要，增長(zhǎng)不重要，招商引資不重要。所以，如果整個(gè)發(fā)展目標(biāo)沒有根本性的改變，地方勁頭基本上是這樣的。我去年到各地跑的時(shí)候，發(fā)現(xiàn)地方干部都挺蔫的，都是照章辦事。今年勁頭就起來了，這里要搞，那里要招商引資，還在弄。但如果再搞起來，我覺得整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)比2008年以后還要大。
要告別土地作為發(fā)動(dòng)機(jī)的功能。如果不解決好地方政府的發(fā)展動(dòng)機(jī)問題，繼續(xù)還是以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)，這個(gè)改革基本上不要談了，土地改革沒有任何希望，什么征地改革、農(nóng)民權(quán)益，就別談這些事。
第二，現(xiàn)在糧食安全、耕地保護(hù)和土地管理這個(gè)鏈條到了更明確的機(jī)會(huì)。原因是什么？就是對(duì)糧食安全的概念開始發(fā)生變化了。農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，說白了就是原來生產(chǎn)的東西很多不對(duì)路?，F(xiàn)在好的大米要靠進(jìn)口，優(yōu)質(zhì)的小麥要靠進(jìn)口，大豆主要靠進(jìn)口。你生產(chǎn)的東西賣不出去，市場(chǎng)要的東西又沒有。就是說，原來是“糧食安全就是保吃飯”，現(xiàn)在提出主糧絕對(duì)安全。這樣耕地保護(hù)也應(yīng)從數(shù)量轉(zhuǎn)向質(zhì)量。
耕地保護(hù)的功能就相應(yīng)發(fā)生了非常大的變化。首先就是要保優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)能。再就是要把長(zhǎng)期生態(tài)保護(hù)、土地污染和耕地保護(hù)之間的矛盾要緩解。你看我們現(xiàn)在開始有休耕的地，有要保護(hù)的黑土地，另外農(nóng)村要有一部分做生態(tài)的土地。永久的地守住，其他的地是不是有一些機(jī)會(huì)了？就是說我們整個(gè)糧食安全內(nèi)涵發(fā)生變化了，然后土地管理中以耕地保護(hù)為目標(biāo)的內(nèi)涵要發(fā)生變化，未來生態(tài)跟土地之間的關(guān)系是更大的問題。
未來的整個(gè)土地管理就是一個(gè)自然資源管理的概念，不簡(jiǎn)單是一個(gè)以糧食安全為目標(biāo)的耕地保護(hù)概念。以自然資源管理為目標(biāo)的話，土地的功能除了產(chǎn)糧食還有生態(tài)。就是說，未來土地管理的鏈條、土地管理的觀念都會(huì)發(fā)生重大變化。這些東西實(shí)話說已經(jīng)開始在變。
第三，保發(fā)展的目標(biāo)可以放下了，如果這個(gè)東西不放下，經(jīng)濟(jì)會(huì)陷入更加危險(xiǎn)的境地。
以土地結(jié)構(gòu)優(yōu)化促結(jié)構(gòu)性改革
然后是，以土地結(jié)構(gòu)優(yōu)化促結(jié)構(gòu)性改革。從大的結(jié)構(gòu)來講，我們是大的結(jié)構(gòu)失衡，過去是工業(yè)用地占比太高，40%的工業(yè)用地，這塊現(xiàn)在開始降下來，這是一個(gè)比較好的事。但是工業(yè)用地現(xiàn)在面臨的問題是，中西部地區(qū)繼續(xù)在擴(kuò)，擴(kuò)了又造不出好的東西。更要命的是基礎(chǔ)設(shè)施的用地不能再擴(kuò)了。
我們整個(gè)供地結(jié)構(gòu)里面，房地產(chǎn)的供地結(jié)構(gòu)是非常要命的一件事。建設(shè)用地里面，房地產(chǎn)用地總量在25%到30%。但是這里面有將近10%到15%是去搞保障房，經(jīng)營(yíng)性的商品性住房是15%到20%左右。問題出在這兒，15%左右的房地產(chǎn)用地是賣高價(jià)房的，用這15%左右的房地產(chǎn)用地的價(jià)格來保證40%左右的不賺錢基礎(chǔ)設(shè)施用地，另外保證30%左右的不賺錢工業(yè)用地，保證10%到15%不賺錢的保障房用地。你說你土地的價(jià)格怎么可能下得來？整個(gè)中國(guó)的房地產(chǎn)用地在建設(shè)用地結(jié)構(gòu)中比例還是太低，房地產(chǎn)這塊土地承載的功能又太大。這個(gè)結(jié)構(gòu)必須要調(diào)整。
最后是應(yīng)對(duì)土地金融的風(fēng)險(xiǎn)的問題。 第一件事是抵押價(jià)值高估的土地不良資產(chǎn)的處置。土地價(jià)格高估以后，回到市場(chǎng)價(jià)格，原來你按一千萬算的，現(xiàn)在可能只有五百萬了，差的五百萬誰來?yè)?dān)？第二件事是，存量用地調(diào)整利益機(jī)制的設(shè)計(jì)?，F(xiàn)在地方政府只要愿意靠新增用地供地，存量用地就調(diào)整不出來；存量用地調(diào)整不出來，土地的價(jià)值就待在那里。但現(xiàn)在我們的問題是，大量存量用地中，到期和沒到期的土地（既包括工業(yè)用地，也包括未來的房地產(chǎn)用地），這些土地的使用權(quán)收益漲價(jià)以后怎么分?jǐn)偅楷F(xiàn)在這套機(jī)制如果不設(shè)計(jì)出來，原來的使用者就騰不出地來。
第三件事，土地二級(jí)市場(chǎng)改革。政府的土地就是賣出，賣完地以后，土地在二級(jí)市場(chǎng)上的交易是與政府不打交道的。這些在二級(jí)市場(chǎng)上的土地，未來要不要在政府統(tǒng)一的平臺(tái)上交易？有很多土地原來就是存著的，就是等著升值再賣。二級(jí)市場(chǎng)上的土地增值收益，政府要從這里面獲得一筆錢，這筆錢怎么去實(shí)現(xiàn)？與現(xiàn)在的所有者之間的矛盾又該怎么處理？
第四件事是國(guó)有土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)改革。政府手上大量的儲(chǔ)備用地、大量的劃撥用地還有政府用地，是一大把的。你去地方去看，尤其中西部地區(qū)去看，政府不窮，全壓在地上。但這些土地被地方政府壓在手上，沒有做生產(chǎn)性使用，土地價(jià)值沒有實(shí)現(xiàn)?？梢钥紤]建立國(guó)有土地經(jīng)營(yíng)公司，專門從事國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)。
城市化的新動(dòng)向：城鄉(xiāng)互動(dòng)
大城市有集聚效益，但是我現(xiàn)在覺得城市化在發(fā)生重大的變化。這個(gè)變化是什么呢？就是說，大的城市在不斷轉(zhuǎn)型升級(jí)，同時(shí)城市與鄉(xiāng)村之間的關(guān)系從原來的單向轉(zhuǎn)向互動(dòng)。原來單向的城市化是人往城市跑，另外就是土地給城市用，第三個(gè)就是資本往城市走。但是這一輪城市化我發(fā)現(xiàn)一個(gè)非常大的變化，比如說人，人現(xiàn)在有一個(gè)非常大的動(dòng)向，往沿海地區(qū)的人在減少，中西部地區(qū)出來的人往地級(jí)城市跑。人的流向可能是我們整個(gè)中國(guó)城市化非常重要的風(fēng)向標(biāo)。
再就是資本。資本現(xiàn)在的變化是什么？在城市，現(xiàn)在整個(gè)成本上升以后，很多的資本開始往鄉(xiāng)村走，再就是往城市和鄉(xiāng)村結(jié)合的地方走。就是說，資本的流向也開始發(fā)生重大的變化。從去年以來，非常大的變化是，很多真正想往鄉(xiāng)村、往農(nóng)業(yè)去的東西在增加，資本在增加。
村莊現(xiàn)在開始出現(xiàn)兩極分化，大量村莊衰敗，同時(shí)一部分鄉(xiāng)村開始活化。
第三是土地的使用。鄉(xiāng)村的用地開始大量增加，鄉(xiāng)村用地增加的主要的原因是整個(gè)城鄉(xiāng)的互動(dòng)。鄉(xiāng)村本身在發(fā)生重大的變化：
首先是，村莊現(xiàn)在開始出現(xiàn)兩極分化，非常嚴(yán)重，大量村莊衰敗。為什么會(huì)這樣？主要是，原來第一代的農(nóng)民出去，基本上是人走資本回去，他要蓋房子娶媳婦。這一輪城市化非常有意思的現(xiàn)象是，人走資本不回，這是非常大的一個(gè)變化?，F(xiàn)在農(nóng)村娶媳婦提的條件是：你在縣城有沒有房子，省會(huì)城市有沒有房子；或者是你在武漢有沒有房子，南京有沒有房子？沒有房子不嫁了。原來是村莊里的房子蓋成兩層了，有兩層房子我們就嫁給你，現(xiàn)在就不是這樣，現(xiàn)在就是說整個(gè)資本不回村。不回村的結(jié)果是大量鄉(xiāng)村開始凋敝。但另一方面，部分鄉(xiāng)村在活化，這是非常有意思的現(xiàn)象。有特色產(chǎn)品的，有一些好的產(chǎn)業(yè)的，有企業(yè)愿意回去搞的，有知識(shí)分子原意去搞的，差不多有四五類鄉(xiāng)村開始復(fù)活。這樣，一部分鄉(xiāng)村開始活化。
這兩類鄉(xiāng)村，一部分死，一部分活，接下來中國(guó)鄉(xiāng)村就面臨一個(gè)非常大的問題：死怎么個(gè)死法，這是非常大的問題，死也有很多種，怎么整合；另外就是活怎么個(gè)活法，資本怎么進(jìn)入，這是第一個(gè)鄉(xiāng)村的變化。
鄉(xiāng)村第二個(gè)變化是業(yè)態(tài)的變化。鄉(xiāng)村現(xiàn)在與城市之間的互動(dòng)增加。鄉(xiāng)村原來就是給城市提供糧食，現(xiàn)在鄉(xiāng)村開始提供很多稀奇古怪的東西。比如我去西藏林芝看，想不到農(nóng)業(yè)開始復(fù)活。中國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)是與手工業(yè)是綁到一起的，比如在西藏，我先種青稞，再養(yǎng)點(diǎn)藏羊、藏牛，再搞點(diǎn)手工藝品。這次我去西藏感覺非常有意思，那里整個(gè)手工業(yè)、手工藝品、“非遺”的產(chǎn)品開始出來，還有很多鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)工業(yè)開始復(fù)活，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)開始復(fù)活。農(nóng)業(yè)除了搞糧食還搞其他很多東西，比如鄉(xiāng)村旅游、民宿，這些新業(yè)態(tài)蓬勃生長(zhǎng)。
這樣帶來一個(gè)結(jié)果是，整個(gè)中國(guó)的城市化進(jìn)程，在最后進(jìn)入城市中國(guó)之前，可能會(huì)有一個(gè)階段是，生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間跑來跑去，有城市往農(nóng)村跑的，有農(nóng)村往城市跑的，會(huì)有一個(gè)這樣階段。面臨最大的問題是我們的土地制度。也就是說，土地制度的改革是可以應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)這種互動(dòng)的。
比如農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，假如有新的人進(jìn)到農(nóng)村要搞新的業(yè)態(tài)，進(jìn)不進(jìn)得來？新的主體進(jìn)到農(nóng)業(yè)里面，如果產(chǎn)權(quán)的保護(hù)不能做得跟城市和工業(yè)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的穩(wěn)定性一樣，產(chǎn)權(quán)的權(quán)能達(dá)不到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，它就沒法干，沒法做下去。
農(nóng)地改革核心是要應(yīng)對(duì)人地關(guān)系變化
整個(gè)農(nóng)村改革現(xiàn)在面臨最大的問題，第一，農(nóng)地制度能不能讓新的主體進(jìn)來。中央設(shè)計(jì)的方案叫三權(quán)分置，所有權(quán)留著，承包權(quán)是農(nóng)民的，另外新做一個(gè)主體，給你單獨(dú)設(shè)權(quán)和賦權(quán)?，F(xiàn)在面臨一個(gè)問題在哪呢？新的主體進(jìn)去，這個(gè)經(jīng)營(yíng)權(quán)怎么保證？還有經(jīng)營(yíng)權(quán)怎么擔(dān)保抵押？現(xiàn)在講經(jīng)營(yíng)權(quán)只能用收益權(quán)擔(dān)保抵押，如果你搞糧食。但你能擔(dān)保抵押多少錢？
第二個(gè)就是宅基地改革。鄉(xiāng)村的死和鄉(xiāng)村的活，核心問題是宅基地問題。我們的村莊在不斷地變，先走10%的人，再走20%、30%的人，村莊慢慢在變，但是村莊一直沒有消失。所以人跟地的關(guān)系已經(jīng)不簡(jiǎn)單是農(nóng)民跟農(nóng)地的關(guān)系，而是農(nóng)民與宅基地的關(guān)系。如果村莊不能打開，不能開放，宅基地如果不是財(cái)產(chǎn)，如果宅基地繼續(xù)還是在無償分配，這個(gè)宅基地最后就變成原來在村的每人拿一份，拿一份就不放，也放不出去，因?yàn)椴皇秦?cái)產(chǎn)。所以宅基地這塊，基本上把整個(gè)中國(guó)村莊的演變捆死了。
整個(gè)農(nóng)村土地制度改革里面，對(duì)農(nóng)業(yè)最大的影響是土地，就是怎么樣讓新的主體的權(quán)利得到保障。但是對(duì)整個(gè)村莊現(xiàn)代化來講，影響最大的是宅基地制度，如果宅基地制度沒有新的設(shè)計(jì)，整個(gè)村莊的凋敝只會(huì)加劇。
另外，城鄉(xiāng)之間打通的地方，未來有非常多的機(jī)會(huì)。未來可以有一些小鎮(zhèn)搞出來，可能是搞產(chǎn)業(yè)或者是旅游、文化的，也可能是養(yǎng)老的。但這些小鎮(zhèn)肯定不是現(xiàn)在的長(zhǎng)法。這些城鄉(xiāng)之間打通的區(qū)域，未來也寄托于土地制度的改革，就是地怎么用、怎么供，土地價(jià)值怎么補(bǔ)償。如果這套東西改了，我們下一步還是有希望的。
基本總結(jié)是，我們上一輪搞的那套模式，起了一定的作用。我們非常聰明地用那套獨(dú)特性把我們的工業(yè)化搞起來，把城市化搞起來，但是也留下很多問題?，F(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)在哪兒？風(fēng)險(xiǎn)就是說，地方政府還想用這套東西繼續(xù)搞，但是市場(chǎng)和民間的力量已經(jīng)開始往另外一個(gè)力量走。土地的功能在變化，整個(gè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)對(duì)土地依賴在發(fā)生變化，城鄉(xiāng)之間的關(guān)系發(fā)生也在變化，這樣，土地制度的撬動(dòng)實(shí)際上可以帶來更大的發(fā)展機(jī)會(huì)。
注：2017年3月4日下午，在由鴻儒金融教育基金會(huì)和上海金融與法律研究院聯(lián)合主辦的第100期“鴻儒論道”論壇上，中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授劉守英先生以“從土地看中國(guó)經(jīng)濟(jì)”為題，發(fā)表了學(xué)術(shù)演講。本文由澎湃新聞?dòng)浾咭罁?jù)論壇現(xiàn)場(chǎng)錄音和速記稿整理，并由作者最終定稿。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：比較（微信公眾號(hào)）
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
