●無論是“十三五”期間使扶貧標準線以下的農村貧困人口全部脫貧，還是未來更長時期使我國在推進聯合國2015年后發展議程、消除絕對貧困和改善底層40%人口收入狀況中繼續發揮引領作用，都需要加大政府主導的專項扶貧規劃的實施力度，特別是要實施精準扶貧戰略，使貧困鄉村和貧困農戶有更多的發展機會。
●農村貧困人口全部脫貧，是全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標的標志性指標和最基本要求，是必須補齊的最扎眼的短板。
●隨著農村人口轉移進城，部分貧困人口發生了空間轉移，但城市的扶貧政策并不覆蓋這部分人口；隨著城市社會分化程度加劇，城市貧困問題需要給予高度關注。2020年以后，應把城鄉扶貧一體化放在突出位置，在城鄉居民醫保、養老逐步并軌的基礎上，推進城鄉居民低保、就業、義務教育、住房保障等領域的并軌，進而實現貧困標準、扶貧措施、執行機構的一體化。
治理好中國的重大課題
作為一個在城鄉和區域發展差距較大的基礎上步入工業化城鎮化快速推進階段的人口大國，如何平衡公平和效率的關系、提高發展的包容性，特別是如何精準幫助農村貧困人口走出貧困陷阱，是必須深入思考和認真謀劃的重大課題。
在習近平總書記治國理政新理念新思想新戰略中，促進包容性發展、使發展成果更多更公平惠及全體人民，盡快使全國扶貧對象實現脫貧、讓貧困地區群眾生活不斷好起來，處于十分重要的位置。2014年3月7日，習近平總書記在參加全國“兩會”貴州代表團審議時指出，“不了解農村，不了解貧困地區，不了解農民尤其是貧困農民，就不會真正了解中國，就不能真正懂得中國，更不可能治理好中國。”
基于這樣的認識，習近平總書記十分重視促進包容性發展、推動發展成果惠及廣大人民群眾。他多次強調：“我國大部分群眾生活水平有了很大提高，出現了中等收入群體，也出現了高收入群體，但還存在大量低收入群眾。真正要幫助的，還是低收入群眾。”
如何幫扶才能見到實效？2013年11月3日，習近平總書記在湖南省花垣縣十八洞村考察時首次提出了“精準扶貧”。2015年10月16日，他在減貧與發展高層論壇上向世人宣示：“為了打贏這場攻堅戰，我們將把扶貧開發作為經濟社會發展規劃的主要內容，大幅增加扶貧投入，出臺更多惠及貧困地區、貧困人口的政策措施，提高市場機制的益貧性，推進經濟社會包容性發展，實施一系列更有針對性的重大發展舉措。”
觀察中國減貧的三個維度
改革開放30多年的發展史，很大程度上就是一部向貧困宣戰的奮斗史。經過全社會共同努力，我國農村減貧取得了很大成就。按每人每年2300元（2010年不變價）的現行農村貧困標準衡量，1978年至2016年，全國農村貧困人口從77039萬人減少到4335萬人，農村貧困人口占全部農村人口的比率從97.5%下降到4.5%。回顧我國農村的減貧歷程、展望我國農村未來的減貧前景，可以從三個維度進行深入分析：
從經濟增長的涓滴效應來看，我國經濟持續多年的快速增長讓大多數人受益并擺脫貧困。發展是硬道理，發展是解決中國所有問題的關鍵。1979-2016年，我國人均GDP年均增長8.5%，農業生產年均增長4.4%，農民人均純收入年均增長7.6%。這是過去38年中我國農村貧困人口大幅度減少的最重要基礎。1979-1985年的7年間，全國農村貧困人口總量和貧困發生率均實現了減半。短短7年間上億人脫貧，未脫貧的生活狀況也有很大改善。做到這一點，最根本的力量是農村改革初期釋放出的增長潛能。尤其需要注意的是，我國在經濟增長中高度重視農業發展和農民轉移就業。1979-2016年，全國累計有2.6億勞動力從第一產業轉移到二三產業就業。益貧性強的農業和勞動密集型工業的快速發展，有利于發揮經濟增長的涓滴效應。
從包容性增長看，實施區域協調發展和城鄉統籌發展戰略，幫助邊遠地區和農村獲得更多的發展機會。隨著經濟增長的推進，涓滴效應出現遞減，中西部地區特別是“老少邊”地區未能及時搭上全國經濟增長的快車，城鄉二元體制阻礙農村進一步分享經濟增長成果。為對沖涓滴效應遞減，我國從1999年起實施西部大開發戰略，加強西部地區特色優勢產業、基礎設施、生態環境建設，2007年以來西部地區經濟發展速度已連續多年超過東部地區，全國區域發展協調性增強；從2002年起實施統籌城鄉發展戰略、逐步在農村建立起各種社會保障制度，從2004年起實施農業補貼和主要農產品托市收購政策，從2006年起推進新農村建設，2010年以來農民收入增長速度已連續7年超過城鎮居民，全國城鄉發展協調性增強。
從政府主導的專項扶貧規劃來看，國家拿出專項資金，瞄準貧困線以下的農村人口，取得了明顯的減貧效果。由于區位條件非常不利、人力資本極度匱乏，總有一部分鄉村和農戶，涓滴效應難以惠及，包容性增長難以覆蓋，需要靠政府主導的專項扶貧規劃幫助他們增加收入、擺脫貧困。早在1983年，我國政府就意識到這個問題，安排“‘三西’農業建設專項補助資金”，對甘肅的河西、定西和寧夏的西海固地區進行開發式扶貧。1986年，我國政府提出要對“老少邊”地區實行特殊的扶持政策，并成立專門的政府機構、安排專項扶貧資金。
在過去30多年間，涓滴效應、包容性增長和政府主導的專項扶貧規劃，各有各的功能、各自發揮了不可替代的作用，都是我國有效減貧的重要途徑。我國經濟發展已進入新常態，受經濟增長速度從高速轉向中高速影響，居民收入增長速度也將下降，經濟增長的涓滴效應將進一步減弱。在這種背景下，無論是“十三五”期間使扶貧標準線以下的農村貧困人口全部脫貧，還是未來更長時期使我國在推進聯合國2015年后發展議程、消除絕對貧困和改善底層40%人口收入狀況中繼續發揮引領作用，都需要加大政府主導的專項扶貧規劃的實施力度，特別是要實施精準扶貧戰略，使貧困鄉村和貧困農戶有更多的發展機會。
精準扶貧的時代使命
在城鄉二元體制的藩籬還未完全消除、城鄉二元結構的特征依然明顯的時代背景下，檢驗共享發展的成效大小和進展快慢，關鍵要看農村基本民生工作做得如何，特別是要看農村貧困人口脫貧進展情況。到2020年全面建成小康社會時，如果還存在區域性貧困現象、還有幾千萬人口的生活水平處在扶貧標準線以下，既會影響人民群眾對全面建成小康社會的滿意度，也會影響國際社會對我國全面建成小康社會的認可度。可以說，農村貧困人口全部脫貧，是全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標的標志性指標和最基本要求，是必須補齊的最扎眼的短板。按照共享發展理念的要求實施精準扶貧戰略，必須在精準施策上出實招、在精準推進上下實功、在精準落地上見實效。從近幾年的精準扶貧實踐看，有兩個問題需要引起高度關注：
一是如何提高扶貧資金使用效率。必須看到，通過經濟發展能自發帶動脫貧的那部分人已經脫離貧困了，沉淀下來的這一部分貧困人口，很難通過常規的經濟發展來帶動脫貧。這就需要在產業扶貧中創新扶貧資源使用方式。一些地方創造的“資產收益扶貧”就是一種好方式，貧困戶把獲得的扶貧資金入股當地龍頭企業或合作社，按期獲得紅利。
二是如何抓住優劣勢的反轉帶動脫貧。貧困地區大多地處偏遠、交通不便，從走傳統工業化道路來看處于比較劣勢，綠水青山往往意味著窮山惡水。但隨著條件的變化，劣勢正在變為優勢，綠水青山變金山銀山的拐點正在到來。一方面，按照新的發展理念，國家在大力推動生態效益補償，即通過政府購買的方式為貧困地區的生態產品付費、推動綠水青山變為金山銀山，比如提高森林生態效益補償標準、推動新一輪退耕還林、加大退牧還草力度，以及上下游之間生態效益的橫向補償。另一方面，隨著城市居民收入水平的提高，他們對良好生態環境的需求在上升，愿意為生態環境好的地方生產的農產品付更好的價格，通過這種消費者付費的方式，也在實現綠水青山轉向金山銀山。利用好優劣勢的反轉帶動貧困人口脫貧，需要進一步加大生態效應補償力度，提高生態效益補償的精準度；通過產權制度改革促進貧困地區產業結構調整，生產出消費者需要和喜歡的產品，讓消費者愿意為這個地方的產品付費。
展望后全面小康時代的精準扶貧
按現行標準計算的農村貧困人口僅剩下4335萬人，離2020年全部脫貧的時限也只有3年。全面建成小康社會后，促進共享發展的任務仍很艱巨，精準扶貧仍應是促進共享發展的重要途徑，但在貧困標準、扶貧對象、政策工具等方面需要有個大的轉變。
一是應從消除絕對貧困向緩解相對貧困轉變。改革開放以來，我國先后采用過三條農村貧困標準，其中1978年標準和2008年標準均低于當時世界銀行的絕對貧困標準，但2010年標準已略高于世界銀行按2005年購買力評價計算的每人每天1.25美元標準或按2011年購買力平價計算的每人每天1.9美元標準。盡管如此，2010年標準仍是一個絕對貧困標準。2020年以后，低于這個絕對貧困標準的農村貧困人口消除后，我國扶貧工作的著力點應轉向緩解相對貧困。適應這一轉變，應以新的理念制定相對貧困標準。國際上有兩種通行做法，一種是按平均收入或收入中位線的一定比例（例如，50%）計算，另一種是按照覆蓋一定比例（例如，10%）最低收入群體的原則劃線。應借鑒這些做法，考慮財政承受能力，制定我國的相對貧困線，精準地圈定扶貧對象。
二是應從單一的收入脫貧向多維度的能力提升轉變。貧困體現在多個方面，既應從收入維度進行衡量，也應從消費維度進行衡量，還應從能力維度進行衡量。《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》既提出了收入維度的脫貧標準，也提出了“兩不愁、三保障”的綜合性脫貧標準，這是一個重大進步。但目前我國仍是以收入標準計算和公布農村貧困人口數。2020年以后，不應再把貧困人口的減少作為衡量扶貧成績的指標，而應圍繞緩解相對貧困，把貧困人口在教育、住房、就業、養老、醫療等方面的改善程度作為追求目標。為此，應更多地實施“農村義務教育學生營養改善計劃”之類的扶貧措施，做到緩解相對貧困視角下的精準施策。
三是應從城鄉分割向城鄉一體轉變。受城鄉二元體制的影響，過去我國城市和農村的扶貧政策是分割的，城市有就業幫扶、低保等政策，農村有開發式和救濟式扶貧政策，兩套政策體系在標準、對象、目標、手段、執行等方面存在很大差異。隨著農村人口轉移進城，部分貧困人口發生了空間轉移，但城市的扶貧政策并不覆蓋這部分人口；隨著城市社會分化程度加劇，城市貧困問題需要給予高度關注。2020年以后，應把城鄉扶貧一體化放在突出位置，在城鄉居民醫保、養老逐步并軌的基礎上，推進城鄉居民低保、就業、義務教育、住房保障等領域的并軌，進而實現貧困標準、扶貧措施、執行機構的一體化。
（作者為國務院發展研究中心農村經濟研究部部長、研究員）
中國鄉村發現網轉自：經濟參考報 2017年06月22日
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