一、2016年農村政策述評
2016年中央出臺了多項關于深化農村改革的重要文件，涉及農村產權改革、農業經營管理制度改革、城鄉一體化體制改革以及農業財政管理體制改革等。
（一）農地制度改革仍是難題
2016年10月中央發布的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，是該年度最重要的改革部署文件。多年來，關于農地制度改革社會關注度高，基層期盼強烈，但始終未能觸及改革的關鍵所在。此項文件的發布對于厘清改革思路有一定意義。
1.農地“三權分置”改革內涵。
當前農村土地制度改革涉及宅基地、耕地、集體經營性建設用地，也涉及國家對農地征收，其中，耕地產權制度改革現在用“三權分置”來形容。要明白“三權分置”改革，必須回顧農村土地制度改革的歷程。
中國20世紀50年代推行了農業合作化制度，將農戶的耕地收歸農村社區所有，實際上建立了一種關于土地財產的“社區共同共有制度”，農戶并沒有權利退出這個制度。在這個制度之下，農戶由村莊領導統一安排生產、統一分配產品。我們把這個制度叫做農村集體經濟制度。這個制度的最大缺陷是效率低，以致中國在20世紀六七十年代不能很好解決吃飯問題。
人們在實踐中發現，完全分給農民自己耕種的“自留地”產出效率高。到“文化大革命”結束前后，一些地方的農村干部就大膽將集體耕地分給幾戶農民耕作，不再搞集體統一經營；還有的地方干脆將耕地分給每家農戶自己種，產品分配奉行所謂“交夠國家的，留夠集體的，剩下的是自己的”。安徽小崗村以這樣的改革馳譽中國。這樣一來，農民積極性大為提高，農業效率顯著提升，使中國一舉解決了吃飯問題。這個做法拋棄了集體統一經營，意味著一場“革命”。后來，政府和農民把這種改革叫做集體土地承包經營制度改革，意思是土地的所有權歸集體，但農民獲得了土地的承包權，并自主經營。農戶的這種權利被簡稱為土地承包經營權。
中國2003年的《農村土地承包法》、2007年的《物權法》，都肯定了農民的土地承包經營權。這個時候，土地的集體所有權主要體現為定期發包土地的權利，法律對集體干部干預農戶經營做了很多限制。對農戶來說，他的土地承包經營權，實際上就是一種資格壟斷的特別經營權，因為只有村莊原住戶才能得到這種權利，法律不允許村莊以外人員獲得這種權利（林地也有例外情形）。再往深說，土地承包權長期化以后，集體不能再通過一些辦法重新發包、調整承包地，農戶的土地承包權其實與所有權的意義相當接近了，這便是馬克思強調的經濟意義上的所有權。
再到后來，越來越多的農民進城務工，不再自己耕作土地，他們就把土地出租、轉讓給其他人，包括村莊以外的人，且大多不限定身份，突破了集體成員范圍。后者獲得的權利，從法律上說，不是承包權，而是一種經營權；承包土地的資格還掌握在原農戶手上。這樣，就有了三種權利，即歸集體的土地所有權，歸原農戶的承包權，以及歸實際經營者的經營權（在實踐中，也有集體將土地直接發包給集體以外人員的情形，原農戶的承包權沒有體現出來，特別在林地承包中這種情形比較多見）。
對上述土地權利配置，中央的政策主張是“堅持集體所有權，落實農戶承包權，放活土地經營權”。這個政策支持土地流轉到專業的農業經營者手上，有利于擴大農業規模經營，降低農業成本，提高中國的農業競爭力。
但是，這個制度還有一些問題沒有解決。中央在2008年提出土地承包權長久不變，目前中央又推進土地確權頒證工作，這樣，農戶的承包權就有越來越大的權利強度和含金量，但農戶轉讓給他人的經營權，往往期限短，不具有長久不變的性質，投資者不肯對土地做長期投入。實踐中還出現地租率很高的情況，土地經營者不堪重負。于是，處于改革一線的干部群眾又在動腦筋：能不能讓農戶把自己的承包權自由轉讓給不限定身份的其他人呢？
從媒體披露看，重慶巴南區做了這方面的嘗試。在那里，投資者出資使農戶有償退出土地承包權利，交回土地給集體，再由集體將土地流轉給投資者。報道雖然沒有說投資者是不是獲得了承包權，但實際上限制農戶承包權流轉的堅冰在這里已經被打破！這是一個很有意義的開端。
2.“三權分置”不是新事物。
在此項文件正式發布前，農地三權分置的表述已經見諸一些官方文本或領導干部的講話。在實踐中，農地三權分置也已經是一個客觀存在，官方文件只是對這個現實存在做了一個政策層面的總結、規范，其中對某些具體的權利關系仍留下了今后進一步做政策細化的空間。
為什么說農地三權分置在現實中已經是一個“客觀存在”，而不是一個全新的政策創造？2002年頒布的《農村土地承包法》實際上已經暗含了“三權分置”要求。該法籠統地允許“承包經營權”可以流轉，但又指出土地流轉后原土地承包方與集體發包方的承包關系不變，這意味著能夠轉讓、流轉的不是基本的承包權，而是經營權。此次中央文件則明確區分了承包權與經營權，并提出穩定前者、放活后者的意見。
我們不妨把土地承包權看做一種非市場化的、只與農戶的身份有關的土地經營權，這種特殊的經營權不能隨意轉讓；能自由轉讓的是有期限的經營權。經濟學理論還會對三權分置做出更深入的解釋，這里暫且不論。
現實中的三權分置基本格局形成后，官方過去一直沒有用系統的政策語言給予闡述，而現實中早已有這種必要性。一個重要原因是，總有理論界人士及基層官員對這種格局的解讀及操控，或淡化了土地集體所有權的真實意義，或否定了土地承包權的現實功能，不利于建立及穩定有效的農村經濟關系。中央出臺這個文件，將三權分置關系按照有利于農村經濟發展的要求說得更清楚一些，無疑是有意義的。同時，也要看到，中央此項文件的發布仍然給今后進一步深化改革留下了空間。
第一，土地制度改革的根本目的，是要通過建立健全歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村土地產權制度，為中國社會經濟發展服務。這其中，最重要的目的是推動農業規模經營水平的提高。這是中國農業現代化的必經之路。
第二，文件規定：“土地集體所有權人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利”，但這些權利的具體實現是將土地承包給農戶，由作為集體經濟成員的農戶來享有這些權利。現實中，由集體領導行使的權力主要表現為土地發包權以及對土地使用的合法合規監督權。集體組織的領導人并無別的涉及土地的重要權力。集體領導人越界行使權力不為政策允許。
第三，農戶的土地承包權長久不變。這個政策在2008年已經提出，新文件再次重申。但承包期限究竟有多長？至今官方沒有明確，但遲早要明確。筆者認為，只要土地承包權確權登記工作能確保公正合理，就可以將土地承包期限規定為可世代繼承的永久性權利，不再設置有限的時間。
第四，文件規定，農戶的土地承包權也可以轉讓，但只限于在本集體經濟組織內進行，并經農民集體同意。2002年頒布的《農村土地承包法》規定了土地承包戶擁有“土地承包經營權流轉的權利”，未指定受讓方的身份。現在明確要區分承包權與經營權，前者轉讓的范圍是集體經濟組織內部。這就意味著，一個非本村原住民要投資農業，不能寄希望于購買土地，恐怕在很長時期內不得不考慮以其他方式獲得土地經營權。今后投資者能不能直接通過交易，獲得等價于承包權的土地權利？從改革的趨勢看，應該對此作出肯定回答。
第五，新文件把賦予經營者更有保障的土地經營權，看做完善農村基本經營制度的關鍵。文件主要強調對土地流轉合約的保護，防止幾種情形下對農業投資者合法利益的侵害。以往實踐中常常發生土地流轉合約遭到背棄的情形，大大增加了專業農業經營者的風險。新文件的出臺有助于降低此類情形的發生率，對投資者有利。
3.土地制度改革仍很艱難。
中央此項文件發布實施后，會不會短期內使中國農村農業經濟有一個大的飛躍？應該不會。20世紀70年代末推行的農村家庭承包經營制度，使農民驟然擺脫了“三權合一”的束縛，極大釋放了農民的生產力。現在形勢完全不同了，三權分置在實踐中已經形成并發揮作用，中央文件只是對現實模式的追認與規范，其積極作用只能緩慢釋放。
未來中國農村農業的發展空間的確很大，但實現發展目標需要多方面配套改革。現在的難題是，小農戶耕種自己的土地，勞動成本比較高；專業大戶主要耕種流轉來的土地，雖然勞動成本降低了不少，但土地流轉成本高，例如地租率高。地租往往與農業全部純收入不差上下。若不能消除這種制約農業規模經營發展的情形，中國農業農村發展不會有顯著變化。解決上述問題，還需要更深入地推進土地制度改革及其他配套改革。
（二）農業經營組織制度改革尚有空間
中央2016年12月發布的《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》提出了一種關于農業經營組織體系改革的思路，有兩點很值得關注。
文件的第一項重要改革精神，是農村政經合一體制被實際廢止。20世紀70年代末期啟動的農村改革，以取消人民公社制度為標志，很快廢除了農村鄉鎮一級的“政社合一”制度，新的鄉鎮政府組織不再是一個經濟組織。但是，至今在絕大部分農村地區行政村一級，村委會或村民小組仍然與集體經濟管理組織合二而一，也就是說人民公社的“政社合一”制度在村組一級原則上沒有取消，盡管由于家庭承包經營制度，使得很多村組的集體經濟在經營管理意義上已經名存實亡。按照新近中央文件，村組應該建立集體經濟組織，特別是經濟發達地區的村組必須建立組織。文件規定了建立組織的具體要求。在沒有建立經濟組織以前，村委會和村民小組可以代行集體經濟管理職能。
這是中央首次明確、系統地對農村兩類組織分別建立、分別運行提出的改革要求。這項改革無疑意義重大。把村莊公共事務與村莊經濟攪合在一起，既影響效率，又扭曲平等關系，弊端甚大，早該廢止。在廣大農區，雖然實現了耕地承包到戶，但因為村委會或村民小組掌握了發包權，不免對農戶權益進行非經濟干預，影響農村經濟效率。
這項改革也意味著今后要明確區分農民的兩種權利，即農民的集體經濟組織成員權與農民的社區成員權。第一種權利意味著農民可以享受集體經濟的各種利益，第二種權利則意味著農民作為居民享受公共服務的權利和作為公民享受國家賦予的各種權利。此項文件對區分這兩種權利做了一定的闡述。
文件的第二項重要意見，是要求探索農民有償退出集體經濟組織的條件和程序，并規定現階段農民持有的集體資產股份有償退出不得突破本集體經濟組織的范圍，可以在本集體內部轉讓或者由本集體贖回。這項改革值得深入探討。
首先，這是一個留有余地的慎重的改革指導意見，同時也是一項可能有長遠歷史影響的改革意見。即使農民的股份在集體內部有償轉讓，從邏輯上說，這種轉讓也有可能導致集體最終解體或轉變為其他經濟組織。例如，一個集體經濟組織有n個成員持股，若通過內部轉讓，股權最后集中到1個或幾個成員手上，這個集體還存在嗎？答案不言自明。
其次，按最近一個時期中央其他文件的規定，例如2016年10月中辦、國辦印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，在沒有成立股份合作經濟組織的村莊，農民的土地承包權也可以在集體內部有償轉讓。同樣的邏輯，轉讓的結果仍然會發生承包權集中到少數人手里的情形。
再次，上述權利轉讓，本質上是農民的集體經濟組織成員權的轉讓。一個農戶通過有償轉讓放棄了他的土地承包權或集體股權，就意味著他不再是集體經濟組織的成員，而只是村莊社區成員。這就意味著農民有了一定的是否成為集體經濟組織成員的選擇權，只是這種權利的轉讓只能發生在集體組織內部。這個變化當然有重要的意義。
這里發生了一個表面上的“兩難選擇”：為了提高經濟效率，需要堅持賦予農民集體經濟成員權的轉讓權；為了集體經濟不解體，又不能允許廣泛行使這個轉讓權！深入想想，這個兩難選擇其實是虛假的。一方面，賦予農民自由選擇權更有利于發揮市場配置資源的作用，會提高經濟效率。轉讓權的行使也有利于增進社會平等。另一方面，集體經濟本身也可以轉型，不必拘泥于舊的形式，例如發展農民專業合作社就是一個好的選擇。
其實，廣東等地已經有集體經濟組織解體的實踐。例如，佛山市順德區容桂街道近年來有20%左右的股份社已經解體或正在解體進程中。這些股份社的土地多被國家征收，但股份社仍然有地上資產，很多土地的使用權歸股份社所有。據當地媒體報道，股份社按照一定程序解體后，沒有出現新的矛盾糾紛，更沒有上訪現象，當地干群稱之為“一了百了”“干手凈腳”，深受干群歡迎。順德的這種探索，代表經濟發達地區的改革方向。
（三）《土地管理法》修訂程序再次啟動
2015年，全國人大常委會通過決議，授權國家有關部門在一些縣區組織農村土地制度改革試驗，允許試驗地終止實行現行法律關于土地制度的某些條款，探索有利于社會經濟發展的新制度，為修訂相關法律確立依據。在近兩年的時間里，改革試點地的相關工作在封閉工作模式下緊鑼密鼓地展開，取得了有益成績。國土資源部總結試點地改革的經驗，提出了修訂現行土地管理法的意見，擬交全國人大討論通過。這項修法行動按部就班展開，階段性成果即將面世，不僅對深化土地制度改革十分重要，也對今后在更大范圍展開依法改革行動有重要意義。
法律是個人、組織及國家的基本行為規范。在社會經濟發展領域，法律要體現社會正義，要為提高經濟效率、促進社會平等、維護社會穩定提供保障。現行涉及土地制度的有些法律條款，早已不能滿足這些要求，修改法律實屬必要。但因為土地制度變更涉及多方面重大利益關系的調整，依法改革對于改革的有序推進十分重要。這個過程不能時間太久，否則會因非試點地區的觀望而影響全局工作，妨礙改革的整體推進。
多年的經濟發展實踐表明，城市土地歸國家所有的法律規定，不能保障城市化進程健康展開。在中國城市化速度較快的地區，大量城郊村莊很快轉變為城市的一部分，“城中村”成為一些大城市的重要現象。“城中村”的土地有的仍然歸集體所有，有的雖然被地方政府的一紙法令收歸國有，但從實際經濟關系看，仍然在事實上歸農民集體所有。在這個大背景下，如果說城鄉關系在土地利用方面有某種不協調，其原因也不在于土地所有權的城鄉分野而引起的麻煩，而在于土地利用規劃的體制弊端未能克服。如果能理順涉及土地利用的規劃管理體制，處理好農民集體與國家之間在土地用途屬性變更中的利益關系，不論土地所有權歸國家還是歸農民集體，均不妨礙城市化進程的順利推進。這是改革開放以來土地利用的基本經驗。
在城市建成區范圍以外的地區，一部分村莊的經營性建設用地多年來也由農民集體自主決定推向了市場，土地利用效益沒有因為農民集體保留土地所有權而降低。相反，因為這種模式給比較好地處理土地利益分配提供了基礎，有利于擴大農民的土地財產權，也有利于縮小城鄉收入分配差距，受到農民群眾歡迎。這也是改革開放以來合理利用土地的重要經驗。
這些改革經驗表明，農村經營性建設按照同地、同權的原則，與國有建設用地一樣入市交易使用權，不再因為土地涉及城市發展而必須由國家征用后進入市場轉讓，打破城市建設用地只能歸國家所有的法律禁忌，十分必要。此次法律修訂，不僅需要改寫法律條款的核心原則，還有許多操作性的問題也要有所顧及。我們希望，土地管理法修訂以后，落實法律的有關條例的修訂也能盡快完成，使土地制度能在更大程度上適應中國市場經濟縱深發展的需要。
（四）五部委嘗試改善農業轉移人口定居城市條件
國土資源部等國家五部委2016年10月發布《關于建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制的實施意見》。文件包括兩個大眾關注的熱點事項，一個涉及進城農民在農村的土地權益保護，另一個涉及城市建設用地如何有序增加。五部委的新文件是對2016年早些時候出臺的《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》某些條款的具體化。
五部委文件明確，要切實維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，地方政府不得以退出“三權”作為農民進城落戶的條件。這項規定有明確的針對性。多年來，有的地方推行類似“宅基地換城市住房、承包地換城市社保”的政策，惹出一些麻煩。依我們調研所見，如果地方政府能尊重農民意愿，并用市場化的辦法實現宅基地權益的交易，用保護承包權、放活經營權的辦法實現耕地的有序流轉，讓農民帶著土地權益進城，效果比較好。但有的地方對農民施加了壓力，致使農民土地權益受損。高層明確叫停不當做法，有利于城市化健康推進。
輿論關注焦點是農民進城后，宅基地及住房怎么處置？五部委文件這方面其實并沒有突破。文件允許進城落戶人員只在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地。中國法律雖然規定農戶在村莊“一戶一宅”，但實踐中農戶之間的宅基地交易一直存在，更有農戶將宅基地及住房變相交易給非本村村民的情形。硬性規定農民的宅基地只能在村莊內部交易，多數情況下價格會極低，農民并沒有交易熱情。中國很多村莊有大量閑置住房，原因就在這里。我們傾向于將五部委的此項政策主張看做改革的一個起步性舉措，重點是先明確農民宅基地不能因為城市化而被收歸集體或國家。從長遠看，如果有配套改革舉措跟上，在符合一定條件的農村地區，農民將其宅基地及住房按市場價格自由出售，對農民、國家都有好處。這樣做才能體現增加農民財產性收入的改革意義。
地方政府都關心中央對城市建設用地增量的控制。按五部委文件的要求，今后要實行差別化的用地標準。城市若能吸收轉移農民定居，就有望獲得新增建設用地指標。文件包含了很具體的數量控制性規定，例如，現有人均城鎮建設用地不超過100平方米的城鎮，對于進城落戶人口，按人均100平方米標準安排新增城鎮建設用地，以及其他情形等。這樣規定意在鼓勵有條件的城市政府更多吸收農村轉移人口，以實現2020年前穩定轉移1億農村人口的計劃目標。
社會各界對土地制度改革有不同要求，總體上期盼改革的尺度再大一些。因為官方與民間之間存在信息結構及價值判斷差異，兩者在一定時期內對改革目標的設定也有差異；彌合這種差異是一個漫長的過程。通過充分討論，有利于達成社會諒解，縮短關鍵性改革的推出時間。
仍以城市建設用地供應為例，我們以為改革的空間還比較大。中國城市的建設用地使用，有總量問題，更有結構問題，后者更為嚴峻。從城市建設用地單位面積的GDP產出看，中國城市用地的利用率遠低于發達國家水平，所以短期內不能說城市土地不夠用。真正短缺的是城市居民住宅建設用地，這類土地占城市區域的比重過小，以致中國城市居民的居住品質很差，一些城市樓房價格高過發達國家的獨棟房價格。這對中國社會經濟發展有極大負面影響，可惜社會各界對此認識嚴重不足。
（五）擴大確權登記頒證試點：確權還是確股？
農業部發布政策信息，擬將進一步擴大農村承包地確權登記頒證整省試點至22個，與此同時，農村集體資產折股量化改革試點也將繼續在全國多個地區推開。
農村集體產權制度改革的任務，并不是要全面建立股份經濟合作社或集體產權制度下的股份公司。改革的根本任務是要建立產權關系更加明晰、農業經濟與市場競爭更易匹配以及社區公共服務更有利于農村長遠發展的基層社會經濟組織系統。
在中國重要城市的郊區，以及一些事實上已經脫離農業、轉變為城市建成區的“農村”地區，集體資產很難分割到戶，集體土地也不再是可以分配到戶的承包地。這些地區可以通過集體資產的量化、固化，建立股份經濟組織。中國珠三角地區的農村較早大規模建立了股份經濟組織。從那里的經驗看，農村股份經濟組織的建立有諸多好處：一是通過股權的設置，使集體經濟組織成員權表現為股份經濟組織的股權，集體成員與集體組織之間的經濟關系更簡單、更明晰；二是股份經濟組織通過資產的貨幣化、股份化，容易實現集體成員對集體資產占有的權利平等，避免劃分土地給農戶引起的平等尺度難以把握等諸多困擾；三是難以在技術上分割的集體資產置于股份經濟組織以后，有利于提高資產利用效率；四是農村集體建立股份經濟組織以后，為今后進一步深化產權改革創造了條件。
正因為建立股份經濟組織有上述諸多好處，中國很多農村地區嘗試進行此項改革。經驗表明，對于這項改革引起的一些技術性難題，只要相信農村干部群眾，注意建立民主協商機制，都是可以克服的。例如，類似“外嫁女”的股權要不要給、戶籍離開而人沒有離開的村民的股權如何確定等許多具體問題，農村干部群眾都能找到解決的辦法。
對于中國廣大以農業為主的地區，特別是以糧食生產為主的地區，基本沒有必要將原有集體經濟組織轉變為股份經濟組織。在這樣的地區，如果能把中央關于土地承包權長久不變的政策落實好，就是最好的改革舉措。在收取農業稅的年代里，一些農戶因為怕交農業稅，全部或部分地放棄了耕地承包權。在實行土地承包權長久不變政策時，他們想行使自己的土地承包權。如果不考慮這部分農民的訴求，肯定會留下嚴重后患。因此，落實中央政策一定要把這個問題解決好。
在繼續實行土地分戶承包的農村地區，因為不建立股份經濟組織，會不會造成農戶之間的合作困難？這個大可不必擔心。建立農民專業合作社可解決經營合作問題，且合作主要應發生在農業生產的流通、服務及初加工領域，農民不需要將自己的承包地“入股”到合作社。地頭生產環節還是讓農戶自己經營好。目前，中國的農民專業合作社發展并不好，引起有些人的疑慮。其實，只要農業主體是小農，任憑哪個國家都不會有好的合作社。今后，隨著中國家庭農場的逐步興起，真正的農民專業合作社一定會發展壯大。以我們的看法，對于農業經濟來說，專業合作社要比農村股份經濟組織更有生命力，因為適合后者發展的地區，本質上離農業越來越遠了。對此，一定要保持清醒頭腦。
我們也不能依靠股份經濟組織來解決農村社區管理“沒錢花”的公共服務問題。公共服務支出依靠稅收，是社會經濟活動的基本規則。如果依靠壯大一批股份經濟組織來解決公共服務問題，勢必扭曲基本社會經濟關系，造成多重效率損失。農村公共服務問題的最終解決辦法，是要實行公共財政城鄉全覆蓋，不能依靠農村經濟組織做不規范的“納貢”。這個問題理解不好，農村產權制度改革也會走偏。
（六）保障農民持續增收的支持政策如何保持一致性
2016年11月，國務院辦公廳發布了《關于完善支持政策促進農民持續增收的若干意見》，文件由國家發改委起草，以國務院辦公廳名義發布。
按官方披露，這個文件的出臺與2016年農民收入下降引起中央高層重視有關。2016年前三季度，全國農民人均可支配收入實際增長速度回落到6.5%，低于同期經濟增長速度。前幾年保持的農民收入增長快于城市居民的情形發生了改變。國家發改委官員認為，農民增收已經進入爬坡過坎的關鍵時期。文件主旨是要通過政策確保農民收入在2020年比2010年翻一番。
從整體看，這個文件是從既往農村農業改革與發展政策篩選出的一個清單，每一項內容我們都不陌生。但與以往政策文件比較，它在很大尺度上強調要鼓勵現有非農領域的資本進入農村農業，且表述與以往文件有明顯不同。有的改革意見沒有新意，可操作性不強。
1.對財政資金投入農業農村形成的經營性資產，鼓勵各地探索將股權量化到村到戶，作為村集體或農戶持有的股權，讓農民長期受益。目前，國家對農村集體經濟組織的經營性資金投入幾乎沒有，尚不存在折股量化問題。國家對農村土地綜合整治的投入巨大，可以算作提高土地經營價值的投入，但這類投入與承包地捆綁在一起，也不存在折股量化問題。國家對農村專業合作社有一定投入，按照合作社法記入相關賬戶，也不存在針對集體經濟組織成員的折股量化問題。從長遠看，此項政策應具體化為合作社資本金的記賬與利益分享政策。
2.推進農業補貼政策轉型。文件要求落實和完善農業“三項補貼”改革政策，重點支持耕地地力保護和糧食適度規模經營。這個政策意圖已經講了多年，但至今沒有真正落實到位。突出問題是農業補貼政策的實施對象仍然瞄準的是農業戶籍人口，而不是專業農戶。專業農戶的地租負擔過重，與土地用途變化的預期有關，農業補貼政策調整必須與穩定土地用途預期的改革結合起來，方能顯示政策效果。
3.改革完善農產品價格形成機制。文件再次強調推進東北地區玉米收儲制度改革，主張依法開展貿易救濟調查。玉米收儲政策調整為形勢所迫。目前中國玉米儲量已經達到2.6億噸，遠超實際儲備需求。按每噸糧食庫存成本在252元左右計算，目前庫存成本費高達650億元。全部糧食儲備費用超過1000億元人民幣。如果再考慮糧食進出庫的價差等因素，國家每年支付的糧食流通及儲備費用每年應在2000億元左右或更高。貿易救濟政策在價格形成方面的利用空間并不大，而非貿易壁壘的設置可能是兩敗俱傷的事情。擺脫糧食價格困擾的根本出路是通過綜合改革降低糧食生產成本，提高中國農業競爭力。
4.加強農民合作社規范化建設，相關扶持政策向規范化、示范性農民合作社傾斜。此項政策的意圖很好，但實施力度不夠大。中國農民合作社的數量逐年大幅增加，目前已經超過170萬個，這意味著每一個村莊約3個。合作社的性質決定了其規模必須很大，必須跨越行政區發展，社員必須是專業化的規模農戶。這才是合作社示范的方向。
5.支持農民創業創新。文件強調建立農民返鄉創業園、返鄉創業孵化園和鄉村旅游創客示范基地建設等。這項政策主張應該與小城市發展結合起來，否則適得其反。返鄉創業的農民絕大部分不可能進入農業，而應該進入非農產業。非農產業必須適度集中，不能在每一個村莊建立創業園。這是由產業結構演化規律決定的。如果政策導向含糊，一些地方政府很有可能盲目支持村莊發展非農產業，形成低效率投入。
6.鼓勵工商資本投入鄉村旅游業、規模化農業。文件指出，今后允許在一定前提下，利用一定比例的土地開展觀光和休閑度假旅游，并鼓勵工商企業投資適合產業化、規模化、集約化經營的農業領域。這項政策較以往同類政策的尺度更大，但真正落實涉及到配套改革措施的跟進。如果不計城市居民下田采摘，我們觀察，含住宿度假的鄉村旅游業正處于分化過程之中。能吸引游客的鄉村旅游接待點正向小城市方向發展，例如，深圳市的較場尾、邯鄲市糧畫鎮等已經由村莊轉變為旅游接待能力較強的小城市。實現政策轉變必須打通農村經營性建設用地入市改革與宅基地制度改革，使村莊發展能夠整體推進。工商資本興辦的農業企業與農民合作社有很大不同，前者的盈利分配與農民無關，而這種分配對于農民增收關系重大。這個問題不容忽視。
7.引導龍頭企業創辦或入股合作組織，支持農民合作社入股或興辦龍頭企業，發展農業產業化經營聯合體。這項政策的實施需要慎重。目前龍頭企業辦合作社的情形已經十分多見，引起詬病不少。一些龍頭企業興辦合作社意在套取國家補貼，合作社與龍頭企業之間容易形成鄉村利益輸送關系，監督比較困難。應進行深入調研或試點完善相關政策。
8.全面推行城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的政策，在資源環境承載力適宜地區開展低丘緩坡地開發試點。這項政策如能落實意義重大。平原地區的農業條件好，應以“掛減”為主；淺山地帶灌溉條件差，應以“掛增”為主。中國山區面積巨大，在有條件的淺山地帶擴大城市功能區，特別是建設低容積率住宅區，滿足城市居民對獨棟房屋的需求，具有現實可行性。我們期待此項政策進一步細化，認真付諸實施。
（七）鄉村自治組織層級設置面臨大的調整
2006年10月中央辦公廳、國務院辦公廳聯合下發《關于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案》。此項文件沒有公開發布，未能受到社會關注，但文件內容事關農村基層組織建設重大問題，值得重視。地方的相關改革以往的媒體有過報道和討論。據了解，文件提倡以1個或相鄰的幾個村民小組、自然村為單元，設立村民委員會，并同步建立黨的基層組織。文件沒有要求地方立即實施這一新的政策，但要求地方政府安排組織試點。
這一改革試點安排的背景與廣東清遠農村改革探索的成功有關。清遠市從2013年推動自治體設置適當劃小、下沉的改革，取得了提高效率、促進發展、保障穩定的作用。高層有關部門對此項探索做了多方面調研，但在較長的時間里對這一經驗的意義未能形成共識。此次中央下發文件，提出改革試點部署，意味著高層決策者形成了一致意見。
適當劃定農村自治體的規模，是減少農村社會沖突的重要條件。近年來，中國地方政府熱衷小村并大村，使得行政村的平均人口規模達到1500人以上，這給發揮道德對社會關系的調節作用帶來了阻力。中國素有“五服之內為親”的傳統說法，這與人類學關于150人左右的人口規模的群體更能有效發揮非強制性治理的研究結論十分契合。中國廣東清遠的改革探索證明，適當劃小農村自治體單位，盡可能將公共事務決策權下放到這樣的小型共同體，有利于最基層的社會精英發揮德行示范作用，并能夠大幅度降低社會治理成本。只有農民的基本財產權嚴格確立到農戶，并使小農發育為殷實專業農民，就不必過于擔心這些基層精英一手遮天、欺男霸女。
在當今中國政治體制之下，實現基層社會自治尚且長路漫漫。但是，提出下面的問題也是合理的：現實政治的施政成本會決定基層社會是否有某種程度的自治，即上下層權威系統是否因為“政治預算”的考量而不得不設立一個穩定的權利邊界？回答當然是肯定的。
上述問題的更具體的表述應該是單元或復合政區的領導人產生方式的差異性如何確定。這里省卻一些論證環節，提出如下討論意見。多年來，中國的行政村越來越大，多數行政村包括了多個最小宗法共同體（五服之內的同性血緣宗親系統）。在規模大于最小共同體的行政村，領導人選舉中通常會產生派系競爭。這種競爭若不公開，難免會發生黑幕政治行動；若公開，則與現行制度發生摩擦。官方合理的考慮是對這種政區做實際的干預，很難允許自發選舉。對于最小宗法共同體，符合Dunbar指數所揭示的規律，無論選舉與否，領導人都不會有變化。中國小的自然村或村民小組基本上是最小宗法共同體，官方對這種共同體做或不做干預，意義并無不同。于是，自治體設置在這一層級，在目前體制下是一種易于達成的結果。
宗族的現代功能主要表現在四個方面：（1）秩序守護功能，可以降低政府的施政成本；（2）文化保護功能，有助于傳承有益傳統文化；（3）環境保護功能，可以提高資源的利用率；（4）商業合作功能，有助于降低經濟活動的合作成本。古代宗法共同體的其他社會功能在現代社會已經轉移給政府和其他類型的社會組織了。所以，也不能夸大宗法組織的作用。這些功能經常可以從一些宗姓家族的“家訓”中可以讀到。現代社會同樣需要這些行為規范。
（八）推進城鎮化政策
2016年2月國務院發布的《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》，與此項文件配套的是國務院2016年10月發布的《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》。總體看，國務院在推進城市化建設方面做了前所未有的努力，雖然某些有難度問題仍然難以解決，但仍值得稱道。
文件的重點是深化戶籍制度改革。文件簡化了農業人口進城落戶的條件，較以往降低了落戶門檻。今后要以具有合法穩定就業和合法穩定住所（含租賃）、參加城鎮社會保險年限、連續居住年限等為主要指標，建立完善積分落戶制度。文件還要求滿足農民“舉家”遷入的要求，有利于解決“留守兒童”“留守老人”問題。
文件提出加快農業轉移人口進城的“雙掛鉤”政策。今后要實施財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤政策，實施城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤政策，中央預算內投資安排向吸納農業轉移人口落戶數量較多的城鎮傾斜。這項政策看起來有力度，但實際效果不會很明顯，原因是農民進城的難點并不是城市建設用地短缺。近幾年，中國一些城市的建設用地指標并不緊張，而城市的經濟密度遠低于發達國家，城市建設用地低效率利用問題相當突出。
文件提出促進農村貧困人口轉移的重要政策。文件規定，在縣城、小城鎮或工業園區附近建設移民集中安置區，推進轉移就業貧困人口在城鎮落戶。此項規定有重要意義。以往多將不適合人類居住的高寒陰濕地區的人口就近轉移到農區，形成與人口接納地居民爭土地資源的問題，很不可取。在五年內將1000萬貧困人口轉移到各類城市，對城市的各方面壓力并不大。此項政策很具有可行性，值得認真落實。
文件支持“三舊改造”。文件指出，要在國家、改造者、土地權利人之間合理分配“三舊”（舊城鎮、舊廠房、舊村莊）改造的土地收益。以廣州市“三舊改造”工作為例，該市截至2012年底完成“三舊改造”面積55425公頃，占到該市2015年城鄉建設用地規劃面積177200公頃的31.3%，其中，通過改造增加的建設用地約為15%。中國城市土地利用效益低，用地結構問題突出，與發達國家相比，中國工業用地比重較大，居住用地比重較小，“三舊改造”帶來增效益、促平等的潛力十分巨大。“三舊改造”涉及規劃調整，也涉及用地屬性調整，需要配套政策跟進。
文件提出放寬設市標準。文件指出，今后要將具備條件的縣和特大鎮有序設置為市，特別要適當放寬中西部地區中小城市設置標準，適度增加中西部地區中小城市數量。這項政策的意圖很好，只是政策制定與實施的力度還很不夠。建議國家通盤考慮市政區劃體制改革，形成中央直轄市、省直轄市、縣直轄市“三級設市體制”，大幅度放寬設市標準，在全國建立3000座以上城市，使市政區劃管理體制與城市化體制相匹配。
此項文件也提出因地制宜推進低丘緩坡地開發政策主張，與前述中央關于農民增收的文件相呼應，足見此項政策在高層取得高度一致。中央給出一個政策框架以后，應通過土地規劃管理體制改革，讓地方政府擁有淺山地帶的自主非農規劃開發權限。
這個文件對房價問題沒有明確的、具有戰略意義的方略，是一個缺憾。城市房價，嚴格說是空間局促逼仄的高密度樓房單元價格，而不是家庭占地邊界清晰的房屋價格，近十年來在大部分重要城市飛速上漲，是國民經濟結構性問題的深刻反映。按中國的實際情形，如果以超過居民家庭年收入的4倍為房地產存在泡沫為標準，可以判定中國一些中小城市也存在房地產泡沫。這種情形不利于農業人口向城市轉移。
二、農村改革與發展再認識
中國農村發展成績之大，在三十多年前難以想象。但獲得成績的原因何在，卻似乎不是那么清楚。例如，近年來在官方用語中突出強調“壯大集體經濟”，相比之下，對于給農民更大程度的自由選擇權的聲音卻小得多。以往農村發展的成就究竟是不斷“壯大集體經濟”的結果，還是不斷擴大農民自由選擇權的結果？還有，一些淺嘗輒止的調研似乎發現農民不贊成中央關于土地確權的決定，以致主張廢止土地承包制度，退回到人民公社時代。事實果真如此么？再比如，動輒有報告指出農民要告別城市、返鄉創業，他們的選擇動機及約束因素究竟是什么？他們果真更愿意從事過去的小農經濟么？對這些問題若不能給予正確回答，農村改革與發展的成績很難鞏固。
（一）農村改革進程總覽
改革開放以來，中國農業農村發展成就巨大，我們不用羅列數據來予以證明。但是，對成績產生的原因，卻需要簡明扼要地厘清。
這個時期農業農村發展大體可分成兩個階段，1978年—1991年前后，是勞動與土地投入顯著增加的階段。這種增加，統計資料顯示不充分，以往基于官方數據的研究常常產生錯訛。其后至今是土地與勞動要素投入下降，資本替代功能增強的階段。
第一階段的農業從業人口按官方統計，增加約20.14%，平均每年增加1.42%，但實際勞動時間的投入增加更多。有過農村“插隊”經歷的學者，容易注意到這個情況。而不論官方統計如何，據對華北某地的了解，人民公社時期，同面積的農村自留地的田間管理時間高于集體土地約50%；施用的農家肥約為集體土地的20倍，其中也包含了一定的勞動時間。在同樣技術水平條件下，自留地的單產超出集體土地30%。據此估算，土地承包制推行以后，農村勞動時間實際投入總量估計要增加50%—100%。
第一階段的農地投入如果按農作物播種面積算，按官方統計是減少的，十三個年份里減少了3.45%。但真正投入到農業農村經濟的實際土地數量是增加的，土地的品質也是提升的。人民公社時期盡管“學大寨”運動很猛，其實大量土地沒有得到利用。華北、東北就有數億畝的鹽堿地，僅焦裕祿任縣委書記時的河南蘭考，就有28萬畝的鹽堿荒漠土地。土地承包制的實施調動了農民改良土地的積極性，土地品質大幅度提高，有效播種面積隨著增加。
這兩種要素投入的增加，并非提高集體經濟管理水平的結果，而是政府通過改革給農民放權的結果。放權的意義重大，但這里也不詳述了。
第二階段是1992年前后至今，農業要素投入的構成發生了巨大變化。耕地總量有所減少，但減少幅度不大。變化最顯著的是勞動投入逐步減少，資本投入逐步增加，資本替代勞動的趨勢明顯。
1991—2015年，按統計數據推算，農業就業人口減少約36%，每年減少約1.7%。勞動力人們常說現在是“386199部隊”（指留守在農村的婦女、兒童、老人的一個特殊群體）種地，這在很大程度上不符合事實。老人和兒童不僅在統計上不是勞動力，而且在農業主產區實際也很少參加農業勞動。在農業主產區調查能看到，有的小農戶連基本農具也沒有了。那些老人、婦女越來越憑借手機“種地”，他們呼叫專業服務人員下地，前者是“地畔農民”，后者是真正的“下地農民”，且多是中青年。大的規模經營農戶也不是老人、婦女。這些真正下地的專業農民事實上購買多種農業設備，力求充分利用工作日。他們對城鄉工資報酬差異敏感，同時也受資本投入沉淀成本影響比較大，在較長的時間里，他們的流動與報酬預期關系較大。按農業GDP總量及農業工資水平估計，中國真正的下地農民應該在2億—2.5億人之間。2015年，官方統計的農業產業人員是2.2億人。隨著農業技術裝備程度的提高，“地畔農民”與“下地農民”的分野會越加清晰。我們期望這兩部分農村人口繼續減少，前者轉化為城市居民，后者在數量減少的同時轉變為家庭農場主。在多大、多快程度上實現這個目標，要看今后改革的進展。
第二階段的農作物播種面積按官方統計增加了約11.2%，但優質耕地的數量應該是減少的。按能找到的官方統計數據，2004—2015年，中國城市建成區面積就增加71.35%，增量為3254萬畝。這些土地多為優質耕地。2005年，中國村莊建設用地面積為140420平方公里，但在鄉村人口減少的背景下，全國農村平均每年村莊占地擴張面積高達200多平方公里。村莊擴張對優質耕地的占用近十年里也在3000萬畝之上。播種面積增加與耕地增加的概念并不相同。糧食價格上升可以使復種指數提高，播種面積增加，但耕地面積不一定增加。
第二階段農業增長的根本動力在于市場化改革。用不充分的資料對資本投入做了一個估算。1996—2007年間，資本農業對GDP增長的貢獻率是5%左右。同一時期勞動數量減少10%，耕地面積基本保持穩定。這樣看，這一時期農業全要素生產率為50%左右。生產率提高的原因，一可以歸結為技術進步，二可以歸結為分工水平的提高。而這兩個因素可以進一步歸結為市場化改革的進步。中國農民對要素價格及成品價格的高度敏感，是要素配置調整及區域分工水平提升的動力。
（二）對“改革”本身如何改革？
農村改革與其他領域的改革相比，有一個比較明顯的特點。地方政府與基層組織在農村改革的很多方面一般是先走一步，官方文件往往是事后做出追認、規范或約束。做一個比喻，地方之于農村改革，就像一匹向前奔跑的馬，中央則是牽拉韁繩的御馬人。幾乎所有重大改革的啟動，都來自地方政府或基層干部群眾。能不能調整農村改革推進中的中央與地方、政府與民間的關系，是一個重要問題。這涉及對“改革”本身的改革。
1.“頂層設計”應凝聚改革焦點，建立常規性“自主改革試驗”機制。
從近年高層官方文件的內容看，文件的內容越來越具體微觀。文件常常提出了大量可由市場能辦好的事項。例如，2016年的高層文件提出，要發展熱作農業、優質特色雜糧、特色經濟林、木本油料、竹藤花卉、林下經濟等。2015年中央高層文件提出馬鈴薯主食開發意見，一些地方干部認為沒有必要。事實上，中國百姓早已把薯類產品作為主食，薯類食品的深度開發也已經形成規模，政府下文提及此項發展目標，不過是對現實發展狀態的一種事后承認。這些要求涉及農業內部的很細的結構調整，從現實經濟運行看，這些調整完全可接受市場調整，作為最高層的中央政策指導文件似不必涉及。地方政府下達文件涉及這些內容時，也往往在本地已經出現市場關系變化之后。全國各地的農業條件差異很大，農業產品各不相同，中央層級提出過細的要求沒有必要。
頂層設計主要應關注改革行動對于經濟效率、收入平等及社會穩定諸方面及其關系的影響。制定一個關于適應以上三方面要求的多年有效、穩定的基本改革目標與準則，然后將實現目標與遵守準則的具體行動交給地方和基層干部群眾，形成地方改革主體的協同行動，應該是推進改革的主要行動方略。基本改革目標與原則應多年穩定，不必年年下文件強調。具體的改革行動也不必年年下文件部署。關于某項改革“探索”允準應是改革的常態，不必用高層文件給予肯定。農業農村社會經濟發展領域的“管理完善”屬于常規性工作，更不必形成官方重要文件刊布全國。例如，2016年的高層文件提出要“強化邊境管理，深入開展綜合治理，打擊農產品走私”，雖然也很重要，但仍屬具體部門的常規工作。邊檢部門本應根據農產品貿易形勢的變化，采取新的舉措，解決新的問題。產生此種情況的原因，可能是國家管理部門在高層文件中爭取發言權使然，即每一個部門都想在重要文件中寫進關于本部門的一段話或一句話。多年沿襲的這種做法應該叫停。
對地方及基層干部群眾的改革行動要做出評估。一是合理性評估，即評估地方及基層改革是否有利于兼顧經濟效率、收入平等及社會穩定。二是合法性評估，即評估地方改革主要舉措的合法性。如果出現合理但“不合法”的改革，要與立法機構協商，著手修訂法規。鑒于合理但“不合法”改革與現行法規的沖突，需要建立一種應對改革行動的常規性“自主改革試點”設立機制，使改革創新成為多方面力量參與的常態。全國各級立法機構可授權地方在一定范圍、一定時間段里自行設立“改革試點”，在適用范圍里試點期中可以“違法”。各級政府的改革如果涉及“違法”，應上報改革主管機構及立法機構備案。這種機制一旦建立，有利于地方政府審慎改革，穩定改革預期，增加改革的透明度，實現改革與法治的有機統一。
2.基層干部對改革的現實焦慮。
基層農村干部反映，他們在工作中遇到并難解的突出問題主要是如下若干方面：
一是農業規模經營難。因為承包區不能轉移，經營權受租期短的限制，真正搞農業經營的投資者要擴大生產有一定風險。目前土地經營權流轉多采取土地出租方式，租金率很高，增加了投資者成本。按2017年的糧食價格，投資糧食生產的規模經營者很難賺錢。這種情形給農村契約關系的穩定帶來一定風險，也讓地方抓農業規模經營陷入兩難境地。
二是農產品價格不穩定，農民增收難。多年來，農產品價格不穩定問題一直沒有得到很好解決。某種農產品漲價，地方政府往往動員農民生產；產品價格一旦下跌，農民就抱怨政府。具有地方特色的農產品，政府用補貼辦法促進生產，到了盛產期，政府補貼撤銷，價格也往往開始下跌。這種情形讓地方干部抓農業結構調整提心吊膽。
三是農業勞動力轉移不穩定。在農村勞動力凈輸出地區，青壯年勞動力外出打工多，但這些勞動力在50歲以后，返鄉比例增大。返鄉者在本地不容易獲得非農就業崗位，守著家里的承包地，土地利用效率比規模經營農戶低。這部分人口到了老年，子女不在身邊，家庭養老的保障程度低，集中養老也因居住分散而難以發展。地方干部認為，發展縣域小城市是解決這一問題的好辦法，但因為產業支撐力弱，小城市很難發展起來。
四是農村人口合理布局難。一些地方干部擔憂，很多村莊人口流失嚴重，但農民仍在家鄉繼續蓋房。有的地方將舊村莊廢棄不用，在舊村莊旁邊建設了新的村莊，造成了土地大量浪費。有的地方開展了“村莊合并”工作，但造成兩方面的問題，一方面沒有照顧專業農戶分散居住的需要，給生產帶來麻煩；另一方面也沒有解決新的集中居住區的設施配套問題，使新的集中居住區沒有吸引力，恐過些年之后難免再被廢棄。近幾年，農村旅游業興盛起來，很多地方建立了人工景點，但游客寥寥，形成了土地資源與資金的浪費。
五是稅收及財政管理體制不適應農村發展的需要。一些地方干部認為，國家取消農業稅是應該的，但一些大型農業公司的所得很高，公司管理層的個人收入也很高，繳納個人所得稅也是應該的。一些大的農業龍頭企業往往實行跨區經營，收購當地農產品，但納稅地卻在一些大的城市。小的農業服務企業一般也沒有能力納稅。這種情形使得農區政府加深對轉移支付的依賴。在發達地區，農村有大量與農業農村有關的小型企業，有的村莊興辦了物業出租型企業，政府對這些企業收稅常常是“一事一議”，納額不穩定、稅率不規范，也對農村財政貢獻不大。這些問題需有一個解決辦法。
六是依靠“壯大集體經濟”保障公共服務開支難。農業主產區基層干部普遍反映公共服務資金不足，但認為依靠“壯大集體經濟”解決這一問題很難。農業主產區的集體興辦非農企業，也不可行。有的地方借用土地整理的機會，部分或全部將農民的承包地收歸集體，雖然有了集體經濟，但事實上沒有“壯大”集體經濟，還引起了農民的抱怨，造成村民與干部之間的信任問題。事實上，這種做法也與中央的政策很不一致。一些地方干部希望用公共財政全覆蓋的辦法解決農區基本公共服務能力問題。
七是土地合理利用難。有干部反映，農村土地狀況要全面看待。土地類型復雜多樣，各種功能的土地，有的短缺，有的并不短缺，還有的閑置程度很高。總的來說，優質耕地短缺，不便于耕作的土地并不短缺。在淺山地帶，有的土地如果規劃好，可以適當發展高端住宅，并能保證兼得土地的經濟利用與生態功能。即使在一些平原地帶，村莊內部及周邊也有不少廢棄地可以做非農利用。按我們的分析，基層干部的這些意見雖然不完全適當，但也不是沒有合理的成分。對于經過整理可以形成優質耕地的土地，不應隨便將其變成建設用地，但對于很難整理的土地，做適當的非農利用，政策不應一刀切地予以限制。
八是村莊建設工作中樹立樣板容易，普遍推開難。從我們的調查看，各地政府基本都樹立了新農村建設的樣板，投入的資金十分巨大。有的村莊投資規模在億元之上。中原某省對一個三十余戶人家的自然村就投下資金達7000余萬元，將村莊打造得十分美麗，但周邊的村莊卻基本沒有投入，周邊村莊的干部和農民就有不同看法。有的地方政府財政收入比較高，對一些人口流失很多的村莊也大量投入，將鋪裝道路修到每個農戶的家門口，而農戶家人實際已經離開村莊。這種做法也形成低效投入。
九是土地征收補償價格低。基層干部反映，多年來，政府土地征收的價格明顯低于二級市場的商業用地交易價格，農民反映強烈，認為很不合理。如果不考慮地上附屬物的補償，政府征收宅基地與耕地也是一個價格，同樣不合理。為了征到土地，干部往往不得不按上級意圖強拆農房。有的領導還用“株連”辦法給干部下達配合征地工作的指令。這種情形引起農民與政府關系緊張，帶來巨大的農村社會安定隱患。
除以上問題之外，基層干部也關心其他方面的很多問題，如土地確權的具體操作、支農資金的渠道整合、農村各項保障制度的落實、環境污染治理等。但相比之下，前述九個方面的問題更令基層干部困惑，需要通過全面深化改革提出明確解決辦法。
這些問題雖然為政府決策人士所知，但卻長期沒有得到完全解決，主要原因在于：一是這些問題與多部門協調努力有關，如果協調力度弱，問題就難解決；二是高層文件雖然對相關問題的解決提出了“探索”要求，甚至安排了改革試點，但長期沒有形成確定的有效方案，有的改革試驗經驗實際上落后于現實；三是沒有處理好政策的應時適應性調整與重大改革攻關之間的關系，致使一些難題久拖不決。
（三）新時期改革要解決更深層次的問題
農業與農村發展領域還有一些問題，基層干部雖然不多涉及，但實際上很重要。基層干部所反映的問題，實際上是由更深層次的問題引起的。
新時期改革單靠政府放權是不夠的。今后改革必須觸及多重利益關系，使利益關系的調整帶來農村發展的積極變化。從既往政策調整的后果看，并非所有改革理念及政策實施都能發揮推動農村發展的作用。中國農業面臨的核心問題是農業成本高，農產品在國際市場競爭力弱。這個基本問題可以分解為以下若干具體方面。
1.農村土地產權改革與土地規劃管理體制改革有待深入。農地確權頒證工作的推進不能算順利。我們在調研中發現，部分基層干部對農村承包地確權頒證態度比較消極，影響到此項工作的順利推進。有的地方雖然基本完成了工作任務，但不肯把確權證書發給農戶；還有的地方給農戶頒發證書以后，又重新調整土地，等于確權頒證工作宣告失敗。有的基層干部明確對群眾講，土地承包權長久不變就是三十年不變。農村宅基地制度、征地制度以及經營性建設用地交易制度改革也難說充分反映了改革精神。國家對土地規劃管理體制的改革目前還沒有提上議事日程，而實際上這項改革不推進，農村產權改革也難搞好。
2.勞動力轉移與人口轉移不匹配。“地畔農民”的大量存在不利于土地流轉，從而不利于“下地農民”轉變為農場主。2017年中央發布的關于促進城市化的文件提出鼓勵農民“舉家遷移”到城市的政策以及進城農民在家鄉的財產權益保護政策，非常有利于“地畔農民”逐步進城，但這個政策落實有難度。引起高房價的土地規劃管理政策、農村宅基地一刀切限制流轉政策、僅僅有利于城市房地產商的“小產權房”籠統打壓政策等等，均需要調整。
3.地租率高影響土地流轉。在“小農戶+社會化服務”模式下，中國地租水平幾乎相當于純收入的80%左右，嚴重影響土地流轉農業與規模經營水平提高。這種地租率在全世界都是十分罕見的。土地流轉供需雙方的土地價格預期過高，是地租率高的主要原因；更深層次的原因則是土地管理體制未能消除土地用途預期的紊亂。
4.農地保護綜合效率低。中國雖然有實施已久的農村數量保護政策，但保護的綜合效率并不高。一是農地轉用為建設用地后，單位面積的產出不高，形成土地資源浪費。中國每畝城市建設用地（含建制鎮）的GDP產出約30萬元，嚴重落后于150萬元左右的國際先進水平。二是基本農田受村莊、地形及其他設施切割嚴重，不利于監管和農業大規模利用。三是城市居民處于“居住貧困”狀態，表現為過度擁擠，導致城市居民對鄉村住房的渴求，形成對“小產權房”過旺需求，不利于村莊占地整理。四是農村道路建設呈現過密、過度鋪裝趨勢，不利于遠期農地合理利用。這些情形均與土地管理規劃體制的缺陷有關。
5.農民分享食品全產業鏈利益無通道。從農業發達國家的情形看，食品產業鏈增加值達農場增加值數倍之多，美國接近10倍。但是，在資本分配方面，農場資本占全產業鏈的比重要超過增加值占比。如果農民分享不到農場之外的食品產業鏈利益，不僅農民收入低，分配的合理性也有問題。事實上，在美國和日本，農民所分享到食品產業鏈利益均數倍于農場產生的增加值。溝通此種聯系的重要機制是農民合作社的運作。中國絕大多數農民合作社名實不符，基本不能發揮這個作用。按官方披露的數據，2012年，全國農業龍頭企業近11萬家，年銷售額突破5.7萬億元，其中包含農產品加工銷售額及農業生產資料銷售額。這意味著全國約2億戶農民所生產產品的大部分是被極少量的商家推向市場的。這些企業沒有責任與農民分享收益。
6.村級的“政社合一”滋生腐敗與低效率。中國政社合一的人民公社制度取消以后，村一級的政社合一制度并沒有取消，土地家庭承包制只是削弱了這種制度的實際運行效能。中央2015年肯定了廣東南海農村政經分開的做法，有重要意義。但這項改革在全國推開必須仰賴公共財政城鄉全覆蓋改革。這個改革其實最多花費1000億人民幣左右，但能換來農業經濟效率的顯著提高，也有利于預防農村干部滋生腐敗。
7.財政支農數額大，效果較差。從單位數量農產品或單位耕地面積的分攤看，中國農業農村財政花錢并不少。折合為相近的口徑，中國在農業領域的財政支出也大于歐美多數國家。這說明我們的農業財政支出效率并不高。支農資金的運用，存在村莊多頭掌握、目標分散、對象失準、跑冒滴漏等方面的問題。
中國農業與農村發展當然還有其他不少問題，但如果以上問題能得到緩解，其他麻煩就容易克服。例如，中國農業科技水平利用不高，農業污染問題突出，但調查分析表明，擁有同樣的潛在技術資源和污染防備條件，大的規模化經營農戶比小農更容易利用先進技術，也更有意愿降低污染排放水平。
三、全面推動農村要素市場化配置改革
農村發展所面臨的諸多體制機制問題，如果僅依靠從上至下的設計與推動，不免事倍功半。地方孕育強大的改革驅動力。前文已經指出，需要在一定條件下確立允許地方自行開展“自主改革試驗”，中央可依照一定的程序設定改革試驗的內容、時間等。
（一）“自主改革試驗”設立主要范圍
1.統一關于農村改革的政治正確性認識，加快農業基礎管理制度建設。
目前，農村發展存在一定程度的思想認識混亂，例如，有專家明確主張恢復人民公社制度，反對農村產權改革；有的專家宣傳小農經濟的必要性，反對發展農業規模經濟。類似這樣的認識對農村實際工作存在消極影響。
針對這方面的改革，我們建議：（1）提出發展新型集體經濟觀念，將農民專業合作社定義為新型集體經濟的載體。（2）明確農村發展的社會主義方向，將農村社會保障及公共服務水平確定為社會主義實現程度的標準。（3）明確肯定市場對農村生產要素的決定性作用，在國家資源利用規劃的約束下，將土地、勞動與資本的流動充分交由市場關系支配。（4）改變不合理統計辦法，重新界定城市與鄉村、界定農民與市民，建立新的適應中國實際的統計管理辦法，為國家指導農村工作提供更準確的基礎信息資源。
2.調整農業技術進步路線，提高大宗農產品的國際競爭力。
中國農業技術水平與其綜合國力嚴重不匹配，以致中國農業競爭力顯著低于發達國家，究其原因，與中國農業的技術進步路線方向不明確、重點不突出、國家支持力分散等有關。
我們建議：（1）國家重點支持大宗農產品無公害、低成本生產，將其他類別的農產品或農業附加服務功能，如有機農產品、農業旅游等完全交由市場關系支配。（2）大力推進旱作農業、雨養農業，控制農業灌溉面積的擴大。（3）加強職業農民培訓，建立專業農業經營者注冊制度。（4）建立以農業大學為中心的科技推廣體系。將農業大學的技術推廣中心劃歸農業部領導管轄；推廣中心與合作社建立緊密關系，使合作社成為技術推廣的前沿組織；完全撤銷鄉鎮一級的農業技術服務官方機構。
3.以“家庭農場+農民合作社”為主軸，健全中國基本農業經營制度。
多年來，中國提倡農業經營主體多元化，但重點不突出，與農業現代化的要求匹配程度低，影響中國農業現代化進程。
我們建議：（1）明確家庭農場是政府支持的主要農業生產主體，并建立相關資格認定制度及支持制度。（2）明確合作社是農業產業鏈全程服務的主體，停止鼓勵合作社的數量擴張，將合作社做大、做強，逐步在全國培育幾十家大型合作社。（3）逐步停止對各類農業龍頭企業的資金支持政策，引導現有農業龍頭企業與合作社實行資本合作，將部分農業龍頭企業改造為合作社的關聯企業。
4.引導農村人口合理布局，推進兼顧農業現代化的中小城鎮發展戰略。
國家經驗證明，中小城鎮的合理均衡布局，對農業現代化的關系十分密切，應引起高度重視。我們對農村人口布局做了較多研究，依據研究結論，我們建議：（1）大幅度合并農業縣，將全國農業縣數量減少一半左右。繼續大力推進省直管縣改革，同時建立“縣轄市”建制，在全國發展2500—3500個縣轄市。（2）鼓勵專業農戶分散居住，建立或保存300萬個左右的小型專業農戶居民點。（3）根據公共服務效率原則，在現有村莊基礎上，發展3萬個左右的農村大型居民點。“自主改革試驗”在這幾方面會大有作為。（4）中央政府下決心認真解決村莊的基本公務開支保障問題，實現城鄉公共財政全覆蓋，為政經分開改革創造條件。我們估算，全國大約需要1000億元就可解決這一問題。
5.調整財政支農政策。
財政支農體制改革的關鍵是聚焦支農對象。國家應將農業投入的重點放在大宗農產品上，確保大宗農產品的基本安全與質量。要逐步取消對現在所謂農業龍頭企業的資助，扶持大型農民合作社。通過這個辦法，讓種糧家庭農場的收入來源延伸到糧食經濟的全產業鏈。用這個辦法穩定市場，消除糧價大幅度波動。
對現有的一些支農項目要取消或調減力度。應限制對有機農業、觀光農業等所謂多功能農業的財政支持。有研究文獻表明，鄉村休閑和旅游在解釋貧困發生率變化方面作用很小，其空間差異并不明顯。日本規劃專家在與我們直接交流時也明確指出，政府推動下發展鄉村旅游毀掉了日本鄉村。應停止對有機農業、觀光農業、都市農業、反季節農業、工廠化農業等高成本農業的財政支持，把更多的資金用于降低普通老百姓的食品價格，不搞錦上添花的農業資助。
6.解放思想，全面深化農村土地制度改革和國家土地管理體制改革。
這方面改革對于農村發展具有舉足輕重的意義，主要包括以下幾點：
第一，建立新的土地權能概念系統。土地的國家所有權主要意義是：對國家領土安全的完整守護權能；基于重大國民利益對任何國家領土的任何部分的征用、征收權能；基于經濟發展需要對土地用途、土地使用價格最小程度的干預。農村土地的集體所有收縮為農村居民社區公共用地的社區共同共有，將土地使用權或承包權作為其他農村土地擁有最高權能的基礎權利。以往的集體產權在行使最后一次土地承包發包權之后不再擁有經濟權能，在概念上歸并為國家土地所有權。
第二，在競爭性領域建立適應市場經濟要求的土地使用權交易制度。為此要建立無期限的土地使用權制度，經濟學通常所說的土地產權的主要權能要轉移到土地使用權，使土地產權主要體現領土權利。因為在有限時間里，土地的價值在不同年間分布的非均勻性，會極大增加交易成本。永久使用權制度會大幅度提高土地資源利用效益。為了讓進城農民放心在城市落戶，必須對農村土地市場做一個“設計”。例如，農民將土地流轉以后，如果未來土地（分為農村建設用地與耕地兩個部分）漲價，漲價部分的80%在五十年內歸農民。實際上，有了這個舉措，農村土地根本不會漲價。對購買土地者收取土地漲價調節基金，收取比例為土地漲價的90%。此舉可以抑制土地市場放開后的土地投機風潮，促進土地流向真正的土地有效使用者。
第三，建立有利于農村社會經濟發展的農村土地制度。農業用地實現承包權永久化，并賦予承包權比較完整的產權效能。農村宅基地停止實行無償分配制度。農村非農建設用地按國家土地規劃管理要求實行分類管理，符合規劃的可以直接進入市場。農村社區公共建設用地實行共同共有產權，但在社區撤銷或調整后視同一般建設用地轉變權能。農村土地股份社發展政策應適度放寬，并允許更多地采用“確股不確地”的辦法實現產權改革。要支持股權的量化、固化，防止不斷按照人口變化調整股權設置的錯誤做法。要明確區分“集體經濟組織成員權”與“農村社區成員權”兩種“成員權”，將“壯大集體經濟”概念調整為“逐步完善農村社區公共服務”概念。要通過宣傳手段，向廣大農村干部群眾傳遞“土地承包權即為農民土地財產權”的政策理念。農戶承包地確權登記頒證應將“起點公平”作為工作的“底線要求”。
第四，全面征收主要針對土地的不動產使用稅。不動產稅主要針對個人、企業及各類其他組織占用土地的價值征稅，對地上附屬設施按低稅率征稅或不征稅。此政策有利于節約土地、提高單位土地的投資密度、提高各類建筑質量，并避免重復征稅。對農業用地和其他公共設施占地可按低稅率征稅或不征稅。
第五，改革國家土地規劃管理制度體制。此項改革過去基本沒有涉及。主要包括：（1）建立綜合性的涉及行政區劃、財政支農體制、人事管理制度、土地規劃管理制度等方面的農業保護區制度，并將此種制度的落實歸口農業部管理、統轄，同時下放非國家保護區的其他土地歸地方管理，中央僅僅對這些土地實行政策杠桿管理。按一定的標準，將包括河流、道路、居民區在內的一定面積的土地，連續、成片劃為農業保護區，引導其中的非農產業逐步退出農業保護區。農業保護區歸中央政府直接管轄。農業保護區內實行一系列特殊政策。將農業保護區土地、大范圍未利用土地及其他國家級保護區以外的土地，分級劃歸地方政府規劃管理，國家用政策杠桿約束地方的土地利用行為。中央政府對農業保護區的土地規劃與開發理應直接管控，同時對農業保護區之外的其他類型土地的利用做“目標指導管理”，例如，設定“開發強度”“建設用地GDP產出率”“居民住宅用地占用比例”“閑置土地占比”“基準地價偏離率”等指標，依據這些指標來確定土地用途改變的總規模。將農村地區區分為農業保護區與其他區域兩個類別，采用不同的宅基地管理制度。在農業保護區（包括類似其他保護區）以外，村莊全部土地可以一并規劃開發，農民的宅基地及住房在符合規劃的條件下可以自由入市，也即農民的宅基地流轉不受范圍與對象的限制。在農業保護區內，針對土地的用途管理與權能交易專門立法。（2）簡化城市建設規劃指標，提高居民住宅用地占城市建設用地最低比例，將此比例提高至40%。（3）建立城鄉居民社區物業管理自治制度，社區自治體分享社區征繳的不動產稅。社區所在地及以上政府通過適當轉移支付支持低收入社區的公共事業。此舉有助于將城鄉社區差異控制在合理水平。（4）改革房地產建設管理體制。建設用地使用權可以分小塊出售，取消房地產商的開發特權，提升建筑商的市場地位。
第六，采取綜合措施，通過擴大居民住宅建設用地占比、降低價格的辦法，穩步降低城市房價，為農村人口向城市轉移創造條件。具體辦法是：有甄別地使“小產權房”合法化，用追繳的土地收益作為地方債務風險基金，以化解房價降低引起的地方財政風險；用“增減掛鉤”等辦法逐步將人均城市建設用地由目前的約190平方米擴大到人均300平方米，實現耕地不減少，城市有所擴大的雙贏目標；逐步將居民住宅區占城市建成區面積的比重提高到45%左右，改善居民居住形態，降低城市房價。
（二）深化農村改革有多大紅利
按上述方案深化農村農業改革，將給中國經濟社會發展帶來巨大紅利。
1.農業紅利。
改革將逐步降低城市房價，有利于加快現有農業人口向城市轉移，為提高農業適度規模經營水平創造條件。改革還因穩定土地用途變化預期，大幅度降低農業用地地租率，降低農業成本。土地規模經營水平提高以后，還會降低農業勞動成本和農業污染排放水平。
農業人口減少及農業競爭力提高以后，國家針對農業、農民的財政支出將有望大幅降低。如果此項開支按每畝農地計算，取高于美國、低于日本、接近歐洲的標準，達到每畝500元左右，總額將在1萬億元左右，約為現在的1/3（針對農民社會保障的支出會轉變為對新進城農民的支出）。
農業規模經營水平提高至專業農戶水平（糧食生產在100畝左右，其他經濟作物5畝以上不等）后，勞動成本及其他成本會顯著下降，加上地租率的降低，其中糧食生產成本會降低30%以上，有望形成國際市場有競爭力的糧食產業。此舉也會增加農民收入，減少政府目標價格補貼。
改革將極大提高農地保護效力，鞏固農業的基礎地位。依據土地資源狀況，中國可以劃定30億畝以上農業保護區，在保護區內連片整理土地，可以使耕地的有效使用面積增加10%左右，有利于提高土地產出效能。
農村成本下降以后，會降低農產品價格，并會大幅度降低恩格爾系數，有助于減輕百姓“吃飯之憂”，從而改變百姓的儲蓄行為和職業選擇行為，擴大高端消費，對宏觀經濟運行產生積極意義。恩格爾系數下降會有利于發展“草根創新”，提升中國技術進步速度。
2.城市化紅利。
擴大住宅區建設用地供應，能使中國城市的居住形態逐步達到發達國家的水平，并擴大住房消費。比照發達國家的相關指數，中國城市居民的獨棟房屋如果占到全部房屋的60%左右，可能擴大住房消費15萬億元左右，這15萬億元要80萬億元的資本生產出來；80萬億元資本品的折舊率如果是10%，每年就有8萬億的資本品要生產出來。這種關聯影響將極大增加內需，解決經濟長期發展中的內需不足之憂。居住形態的改變可能擴大交通消費、傭人服務消費，使國民經濟的消費升級，產生經濟長期增長的動力。實現這種結構調整目標之后，所謂“中等收入陷阱”將不復存在。
中國城市建設用地單位面積GDP產出約為歐美國家平均水平的1/6左右，通過改革可以提高城市建設用地的GDP密度。如果全國城市建設用地的產出能力達到中國深圳市的水平，中國GDP總量即使增加5倍，也不需要擴大城市建成區面積。通過城鄉建設用地的市場置換，新增的城市建設用地可以主要用來改善市民的居住形態。
3.國際收支平衡紅利。
農業成本下降將有利于直接降低農產品貿易逆差。糧食成本下降會發生替代作用，大豆、肉類進口也會下降。這種變化還會提高中國在國際貿易協定簽署中的談判地位，以及在國際經濟秩序建立中的主導地位，最終有利于建立人民幣作為國際貨幣的“貨幣發行紅利”。
城市居住形態改善以后，將鼓勵中國中高端人口在國內擴大住房投資，提供他們“將根留在國內”的誘因，減少國外廉價獨棟房屋的誘惑力，極大改善資本項下的收支平衡狀況。
4.國民收入分配紅利。
借助土地制度改革，使中國城市化進一步順利推進。中國農業居民減少到3000萬戶左右時，農民收入平均水平有望接近城市居民水平，一舉解決城鄉收入差距問題。
如果實行上述土地制度改革方案，有望消除目前房地產業的價格扭曲所產生的財富不良轉移狀況及工薪階層的“居住貧困”。依據國民儲蓄率水平的考量，有國際學者將單位住宅（套、所）的價格與家庭年收入之比，作為房價指數。不同階層對應不同等級的房屋。歐美這一指數超過2，視為房價過高，房地產業存在泡沫。考慮中國的儲蓄率狀況，這一指數可取5左右。按這個標準，中國房地產業存在嚴重的泡沫。鑒于建筑建材產業的高度競爭性，房地產泡沫的根源在于土地“市場”的壟斷。消除房地產業泡沫，將停止畸高房價所產生的居民收入逆向不合理轉移趨勢。
通過土地制度改革，還將改變實際住房用地分配的極大不平等。社會普遍存在企業等各類法人低效率利用土地的情形，一部分法人占地變相成為高端居住用地，形成居住用地占有的實際不平等。恢復法人占地定價機制，有利于促進居住用地占用的平等。
5.社會穩定紅利。
由土地制度改革，改善國民的居住形態，提高國民財富的私人擁有水平，將使中國中產階層隊伍得以擴大，有利于社會穩定。
農業規模經營水平提高以后，有利于通過農民合作社的發展提高農民的組織程度。社會組織程度越高，越容易避免突發事件醞釀成為不可控的群體性事件。家庭農場普遍化以后，全國將僅需要數十個大型農民合作社，它們可以穩定農產品市場，也可以介入鄉村社會治理，有利于農村社會穩定。
居住形態與社會穩定有關。居住在高人口密度區域的人群，鄰里認同程度低，群體離散度高，較易發生不可控的社會沖突。中國將城市居民擠壓在較小的空間里（居民區占城市建成區的比重一般在30%左右，新區的比重更低），使居民易發生心理問題。同時，高樓居住方式又配以各種廣場，而“廣場效應”會引起“羊群效應”，是激進主義存在的條件。據學者對倫敦居住形態的研究，居住在樓房為主的社區的居民，更容易發生群體性社會沖突。
（三）改革的風險有多大
1.深化土地制度改革會不會背離社會主義理想。
這個擔憂完全沒有必要。社會主義的精髓是建立更多重視社會平等的社會公正。土地制度不做大的改革，平等犧牲太多，并不符合社會主義原則。工薪階層依靠祖輩積累，高價買了土地利益分享甚小的單元樓房，價值遠遠低于建筑安裝成本，大量財富被轉移，無平等可言。
對所有權要有新的認識。當代法治國家的政府有強大的力量約束私權，對土地使用所產生“反公益”后果可以采取充足的手段予以矯正，不必用犧牲效率的辦法換取平等。
發達國家的經驗還證明，通過稅收杠桿的調節，可以將私人所有或占有的土地轉為公共目的用途，不必直接通過土地占有達到公益目的。
從理論上說，政府對土地使用的干預，本質上是對土地產權的分割，可以低成本地實現土地利用的公益目的。這是一種低成本貫徹社會主義原則的制度安排，何樂而不為？
2.改變居住形態會不會減少耕地。
這個擔心也沒有必要。如果通盤考慮城鄉建設用地的利用，可以通過減少鄉村建設用地的辦法，來增加城市建設用地，用以改善城市居民的居住形態。
中國土地從地形上看，有700多萬平方公里適合人類居住；加上考慮氣候因素，也有500萬平方公里左右的土地適合人類居住。這樣一個土地量，有相當多的土地適合居住，但不適合耕作，而供應5萬平方公里這樣的土地，且主要考慮現有村莊占地，完全不需要多占耕地。事實上，按我們估算，通過合理部署土地整理和置換，耕地還可以增加。
3.提高農民土地財產權強度會不會導致土地過度兼并？
當今世界，承載可轉移、變現財富的不是農業用地。只有在經濟秩序存在嚴重問題的時候，人們對土地用途管理及土地價格預期不穩定，才會發生惡性炒作土地的情形。
從發達國家經驗看，只有經濟效率的刺激，才會推動農場的擴大，但仍然限于規模經濟效率制約的“天花板”。如果政策稍稍給予限制，就會發生相反的情形，即土地使用高度分散，難于集中。日本與中國臺灣曾經長期苦于土地兼并不夠的情形，以致官方放棄抑制土地兼并的政策。
即使古代中國的土地兼并集中，也如同史學家的研究結論所揭示的，原因不是農戶之間的自發買賣，而是源于政府腐敗。當今時代只有很落后的國家才會發生政府官員把掠奪農業用地作為財富占有的方法。
4.房價下跌會不會使地方“土地財政”崩潰？
這個問題貌似嚴重，其實問題不大。地方舉債規模號稱十幾萬億元，其實有一定的土地抵押支撐。抵押貸款額通常小于土地的市場價格。如果地價超預期下跌，地方政府還有很多補救辦法。一是全國有估計數十億平方米的小產權房，如果有選擇地將其“合法化”，保守估計也可以增加政府數萬億元的收入。二是現有城市建成區中，有大量價值更高的低效利用土地。如果按照深圳市的土地利用效率為標準，低效利用土地可釋放的面積十分驚人，保守估計也可以達到1500萬畝以上，每畝按100萬元計算，就可達到15萬億元！鑒于這些土地多為劃撥用地，企業及組織無法將其變現，如果出臺激勵政策，不僅這些土地會得到合理利用，還會使政府享受到巨大利益，足以抵消土地財政“垮臺”的風險。三是征收主要以土地為主的不動產稅，也可以化解風險。按GDP構成推算，不考慮泡沫因素，保守估計全國城市可做不動產稅征收對象的土地價值應該在200萬億之上，按1%征稅，僅此一項，十年的稅額就足以解決地方債務問題。所以，用土地財政垮臺風險來回避土地制度改革，大可不必。
作者系中國社會科學院農村發展研究所研究員,著有《中國農村改革》等
中國鄉村發現網轉自:《學術月刊》2017年第4期
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