今年的“中央一號文件”強調(diào)，要“從實際出發(fā)探索發(fā)展集體經(jīng)濟的有效途徑”。目前，我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)經(jīng)營格局呈現(xiàn)兩頭小中間大的“紡錘形”結(jié)構(gòu)，所謂“兩頭小”指資產(chǎn)多、經(jīng)營好的村集體較少，無資產(chǎn)、無經(jīng)營的村集體也較少，而“中間大”則指有資產(chǎn)無經(jīng)營的村集體居多。在城市，國有經(jīng)濟有“僵尸企業(yè)”；在農(nóng)村，集體經(jīng)濟有“僵尸資產(chǎn)”。如何在清產(chǎn)核資、量化股權(quán)、確股到人、分配到戶的基礎(chǔ)上，通過資產(chǎn)重組、優(yōu)化配置等方式，把“僵尸資產(chǎn)”盤活，轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢援a(chǎn)生效益的經(jīng)營性資產(chǎn)，是實現(xiàn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、城鄉(xiāng)要素平等交換、農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定面臨的新任務(wù)。
農(nóng)村集體資產(chǎn)可分為三類：一是資源性資產(chǎn)，二是公益性資產(chǎn)，三是經(jīng)營性資產(chǎn)。產(chǎn)權(quán)制度改革的重點是經(jīng)營性資產(chǎn)。經(jīng)營性資產(chǎn)就分布看，占比不高，且80%都集中在東部沿海地區(qū)。全國行政村共計58萬多個，而無經(jīng)營性收入的有34萬多個，收入達到10萬－50萬的8萬個，收入達到50萬以上的只有3萬個。一般認為，那些沒有經(jīng)營性收入的村主要是沒有經(jīng)營性資產(chǎn)，但這是一個認識誤區(qū)?，F(xiàn)實情況是，可以直接用以經(jīng)營的資產(chǎn)可能有限，但部分資源性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)是可以轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性資產(chǎn)的。例如，經(jīng)過多年實施撤并村、撤并校、撤并衛(wèi)生所等做法，使得行政村、學校、衛(wèi)生所及村莊道路等公益性資產(chǎn)大量閑置。據(jù)統(tǒng)計，我國行政村最多時達70多萬個，而現(xiàn)在僅有58萬個，中間相差十多萬個村，這些村的村部、場地及設(shè)施等集體資產(chǎn)大多閑置；撤并前學校最多時有60多萬個，而現(xiàn)在只有20多萬個，即30多萬個學校資產(chǎn)閑置；撤并村莊之后，相應也撤并了10多萬個衛(wèi)生所，這些衛(wèi)生所同樣存在資產(chǎn)閑置；隨著新的居民點形成，村莊格局不斷變化，很多道路廢棄，道路資產(chǎn)閑置。另外，中國960萬平方公里的國土面積，折合為144億畝土地，其中46%都屬于集體性資產(chǎn)，去掉2.3億農(nóng)戶的承包耕地、林地和宅基地，剩下的荒山、荒地、荒灘、荒坡、荒水等資源性資產(chǎn)，有許多可以被開發(fā)利用，但尚未被開發(fā)利用，形成經(jīng)營性資產(chǎn)。
因此，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的當務(wù)之急是在摸清家底的基礎(chǔ)上，盤活大量存在的“僵尸資產(chǎn)”，實現(xiàn)資源性資產(chǎn)、公益性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)合力有效的開發(fā)。只有把這一工作做到位，才能解決集體經(jīng)濟“人人有份，人人又無份；人人有責，人人不負責”的尷尬，從而讓數(shù)萬億的集體資產(chǎn)不再曬太陽，白白浪費流失甚至消亡。目前，學界大多關(guān)注的是如何解決未來產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)問題，這固然重要，但就如當年推行家庭承包經(jīng)營一樣，得先把土地承包問題解決后，再做土地流轉(zhuǎn)的文章。當前如何把30多萬個村的集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)在落實到戶到人的基礎(chǔ)上，盤活經(jīng)營，才是主要矛盾、首要問題和關(guān)鍵所在。
推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革任重而道遠，落實困難的因素主要有三：
一是村干部層面，呈現(xiàn)不愿干、不想干、不敢干的現(xiàn)象。首先，村領(lǐng)導掌握著集體資產(chǎn)經(jīng)營的支配權(quán)，一些村干部沒有經(jīng)過一系列的公開程序，就以低廉的價格將村里的閑置資產(chǎn)承包給自己的親朋好友，從中謀取私利。一旦改革，產(chǎn)權(quán)分化、經(jīng)營公開，村領(lǐng)導就無法再私自支配集體資產(chǎn)，因此一些基層干部對推進改革心存抵觸。其次，上面千條線，下面一根針，村一級干部日常本就承擔著繁重的各項任務(wù)，而構(gòu)建“歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢”的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度是一項非常復雜又系統(tǒng)的工作，涉及集體組織內(nèi)部多方利益的重新調(diào)整，耗時費力且不顯政績，導致一些村干部怕麻煩、不想干。再者，由于一些村級領(lǐng)導班子權(quán)威不強，改制后集體經(jīng)濟組織成員普遍對股份分紅期望過高，甚至出現(xiàn)村與村、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間互相攀比，這對基層干部造成了較大壓力，影響干部樹立威信和日常工作的開展。權(quán)威小、工作難、成效低等多方面因素致使村干部對改革產(chǎn)生畏難情緒。
二是群眾層面，群眾對集體不夠關(guān)心、對村干部不夠信任、對集體產(chǎn)權(quán)認識模糊，使得農(nóng)民對集體產(chǎn)權(quán)改革不夠關(guān)心。國家為保障農(nóng)民生活水平出臺多項保護政策，從國家層面直接維護農(nóng)民利益，使得農(nóng)民對村集體的依靠程度降低，村集體組織的凝聚力、吸引力、號召力也隨之減弱。另外存在一個工作難點就是在場與不在場之間的矛盾，精英外出打工，留在鄉(xiāng)下的大多是老弱病殘婦幼。農(nóng)村具備議事能力以及經(jīng)營才能的人極度匱乏。
三是具體操作層面，存在兩個核心問題，一方面是認定社區(qū)成員權(quán)和集體經(jīng)濟組織的成員權(quán)，認定成員資格，固化股權(quán)配置，穩(wěn)定分配關(guān)系。這個問題在城市郊區(qū)最為突出，外來打工人口比當?shù)貞艏丝谶€要多，且外來人口世代長居此地，但他們只是社區(qū)成員而并非集體經(jīng)濟組織成員。因此就產(chǎn)生了人在權(quán)不在、權(quán)在人不在、人在權(quán)半在、權(quán)在人半在的復雜情況。目前，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的認定多數(shù)依靠鄉(xiāng)村自我管理，受當?shù)剜l(xiāng)規(guī)民約、傳統(tǒng)觀念和歷史習慣等因素影響較大。在具體實踐中，針對成員貢獻、參軍、獲刑、上學等情況都需制定產(chǎn)權(quán)量化標準，各種復雜情況使得集體資產(chǎn)如何確股量化，到戶到人并兼顧公平有效需要在制度層面予以深入研究。不然，會導致鄉(xiāng)村社會高度分化，那些只有社區(qū)成員權(quán)而享受不到集體經(jīng)濟紅利的群體被長期邊緣化將心生怨恨。另一方面是盤活經(jīng)營問題，全體集體經(jīng)濟組織成員直接組建公司，不合《公司法》2到50人的要求，同時，村集體經(jīng)濟組織直接經(jīng)營易出腐敗，也沒打破“大鍋飯”格局。
推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，針對目前存在的現(xiàn)實問題，應從以下幾個方面著手解決：
一是作為政治硬任務(wù)交由縣鄉(xiāng)村三級干部根據(jù)各地實際情況探索路子，并發(fā)動群眾、社會精英、新鄉(xiāng)賢等群體積極參與。
二是精準制定集體產(chǎn)權(quán)制度改革的路線圖和時間表，精準計劃、階段推進。如流于一般號召，則改革任務(wù)很難如期完成。
三是全面清理，同時推進。集體資產(chǎn)不僅應包括現(xiàn)有行政村層面，還應包括撤并前的老村及村民組集體資產(chǎn)，應將三個層面集體資產(chǎn)一并清查核準、盤活經(jīng)營。
四是應解決三個法律層面的問題。首先，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是一項政策性、程序性、操作性很強的工作，需要有制度的安排和法律的授權(quán)。然而，《民法通則》《公司法》等都沒有明確集體經(jīng)濟組織的法律地位，急需從法律的高度承認集體經(jīng)濟組織的法人地位，明確其組織形式、職能定位和管理辦法，實現(xiàn)改革和立法的銜接，使得制度改革決策有據(jù)。其次，《村民委員會組織法》沒有明確集體經(jīng)濟組織、村民委員會與黨支部的關(guān)系，三者之間的關(guān)系需要進一步明晰和界定，否則會模糊集體經(jīng)濟組織的行使權(quán)力，而被村民委員會與黨支部替代。最后，當以戶為單位登記股權(quán)時，只有戶主股權(quán)信息在錄，一旦家庭內(nèi)部成員發(fā)生矛盾，股權(quán)歸屬不清晰、權(quán)責分割不明確會引發(fā)家庭內(nèi)部諸多糾紛，在實踐過程中應盡避免此類隱患。
五是應借鑒安徽旌德縣的做法，由自然村或村民組組建合作社，再以合作社名義加入村集體經(jīng)濟組織，這樣就合理規(guī)避了《公司法》的要求。同時，村集體經(jīng)濟組織不直接從事經(jīng)營，由其共同組建的二級子公司從事經(jīng)營，使財產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，裁判員與運動員分離，即可有效杜絕“大鍋飯”現(xiàn)象和經(jīng)營腐敗現(xiàn)象。
作者系國務(wù)院參事室特約研究員，中國農(nóng)經(jīng)學會副會長，中國農(nóng)村政策研究中心研究員，清華大學中國農(nóng)村研究院首席專家
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國發(fā)展觀察》雜志2017年第13期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
