今年的“中央一號文件”強調，要“從實際出發探索發展集體經濟的有效途徑”。目前，我國農村集體產權經營格局呈現兩頭小中間大的“紡錘形”結構，所謂“兩頭小”指資產多、經營好的村集體較少，無資產、無經營的村集體也較少，而“中間大”則指有資產無經營的村集體居多。在城市，國有經濟有“僵尸企業”；在農村，集體經濟有“僵尸資產”。如何在清產核資、量化股權、確股到人、分配到戶的基礎上，通過資產重組、優化配置等方式，把“僵尸資產”盤活，轉變為可以產生效益的經營性資產，是實現農村集體產權制度改革、城鄉要素平等交換、農村社會和諧穩定面臨的新任務。
農村集體資產可分為三類：一是資源性資產，二是公益性資產，三是經營性資產。產權制度改革的重點是經營性資產。經營性資產就分布看，占比不高，且80%都集中在東部沿海地區。全國行政村共計58萬多個，而無經營性收入的有34萬多個，收入達到10萬－50萬的8萬個，收入達到50萬以上的只有3萬個。一般認為，那些沒有經營性收入的村主要是沒有經營性資產，但這是一個認識誤區。現實情況是，可以直接用以經營的資產可能有限，但部分資源性資產和公益性資產是可以轉化為經營性資產的。例如，經過多年實施撤并村、撤并校、撤并衛生所等做法，使得行政村、學校、衛生所及村莊道路等公益性資產大量閑置。據統計，我國行政村最多時達70多萬個，而現在僅有58萬個，中間相差十多萬個村，這些村的村部、場地及設施等集體資產大多閑置；撤并前學校最多時有60多萬個，而現在只有20多萬個，即30多萬個學校資產閑置；撤并村莊之后，相應也撤并了10多萬個衛生所，這些衛生所同樣存在資產閑置；隨著新的居民點形成，村莊格局不斷變化，很多道路廢棄，道路資產閑置。另外，中國960萬平方公里的國土面積，折合為144億畝土地，其中46%都屬于集體性資產，去掉2.3億農戶的承包耕地、林地和宅基地，剩下的荒山、荒地、荒灘、荒坡、荒水等資源性資產，有許多可以被開發利用，但尚未被開發利用，形成經營性資產。
因此，農村集體產權制度改革的當務之急是在摸清家底的基礎上，盤活大量存在的“僵尸資產”，實現資源性資產、公益性資產、經營性資產合力有效的開發。只有把這一工作做到位，才能解決集體經濟“人人有份，人人又無份；人人有責，人人不負責”的尷尬，從而讓數萬億的集體資產不再曬太陽，白白浪費流失甚至消亡。目前，學界大多關注的是如何解決未來產權流轉問題，這固然重要，但就如當年推行家庭承包經營一樣，得先把土地承包問題解決后，再做土地流轉的文章。當前如何把30多萬個村的集體資產產權在落實到戶到人的基礎上，盤活經營，才是主要矛盾、首要問題和關鍵所在。
推進農村集體產權制度改革任重而道遠，落實困難的因素主要有三：
一是村干部層面，呈現不愿干、不想干、不敢干的現象。首先，村領導掌握著集體資產經營的支配權，一些村干部沒有經過一系列的公開程序，就以低廉的價格將村里的閑置資產承包給自己的親朋好友，從中謀取私利。一旦改革，產權分化、經營公開，村領導就無法再私自支配集體資產，因此一些基層干部對推進改革心存抵觸。其次，上面千條線，下面一根針，村一級干部日常本就承擔著繁重的各項任務，而構建“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的農村集體經濟組織產權制度是一項非常復雜又系統的工作，涉及集體組織內部多方利益的重新調整，耗時費力且不顯政績，導致一些村干部怕麻煩、不想干。再者，由于一些村級領導班子權威不強，改制后集體經濟組織成員普遍對股份分紅期望過高，甚至出現村與村、鄉與鄉之間互相攀比，這對基層干部造成了較大壓力，影響干部樹立威信和日常工作的開展。權威小、工作難、成效低等多方面因素致使村干部對改革產生畏難情緒。
二是群眾層面，群眾對集體不夠關心、對村干部不夠信任、對集體產權認識模糊，使得農民對集體產權改革不夠關心。國家為保障農民生活水平出臺多項保護政策，從國家層面直接維護農民利益，使得農民對村集體的依靠程度降低，村集體組織的凝聚力、吸引力、號召力也隨之減弱。另外存在一個工作難點就是在場與不在場之間的矛盾，精英外出打工，留在鄉下的大多是老弱病殘婦幼。農村具備議事能力以及經營才能的人極度匱乏。
三是具體操作層面，存在兩個核心問題，一方面是認定社區成員權和集體經濟組織的成員權，認定成員資格，固化股權配置，穩定分配關系。這個問題在城市郊區最為突出，外來打工人口比當地戶籍人口還要多，且外來人口世代長居此地，但他們只是社區成員而并非集體經濟組織成員。因此就產生了人在權不在、權在人不在、人在權半在、權在人半在的復雜情況。目前，農村集體經濟組織成員身份的認定多數依靠鄉村自我管理，受當地鄉規民約、傳統觀念和歷史習慣等因素影響較大。在具體實踐中，針對成員貢獻、參軍、獲刑、上學等情況都需制定產權量化標準，各種復雜情況使得集體資產如何確股量化，到戶到人并兼顧公平有效需要在制度層面予以深入研究。不然，會導致鄉村社會高度分化，那些只有社區成員權而享受不到集體經濟紅利的群體被長期邊緣化將心生怨恨。另一方面是盤活經營問題，全體集體經濟組織成員直接組建公司，不合《公司法》2到50人的要求，同時，村集體經濟組織直接經營易出腐敗，也沒打破“大鍋飯”格局。
推進農村集體產權制度改革，針對目前存在的現實問題，應從以下幾個方面著手解決：
一是作為政治硬任務交由縣鄉村三級干部根據各地實際情況探索路子，并發動群眾、社會精英、新鄉賢等群體積極參與。
二是精準制定集體產權制度改革的路線圖和時間表，精準計劃、階段推進。如流于一般號召，則改革任務很難如期完成。
三是全面清理，同時推進。集體資產不僅應包括現有行政村層面，還應包括撤并前的老村及村民組集體資產，應將三個層面集體資產一并清查核準、盤活經營。
四是應解決三個法律層面的問題。首先，農村集體產權制度改革是一項政策性、程序性、操作性很強的工作，需要有制度的安排和法律的授權。然而，《民法通則》《公司法》等都沒有明確集體經濟組織的法律地位，急需從法律的高度承認集體經濟組織的法人地位，明確其組織形式、職能定位和管理辦法，實現改革和立法的銜接，使得制度改革決策有據。其次，《村民委員會組織法》沒有明確集體經濟組織、村民委員會與黨支部的關系，三者之間的關系需要進一步明晰和界定，否則會模糊集體經濟組織的行使權力，而被村民委員會與黨支部替代。最后，當以戶為單位登記股權時，只有戶主股權信息在錄，一旦家庭內部成員發生矛盾，股權歸屬不清晰、權責分割不明確會引發家庭內部諸多糾紛，在實踐過程中應盡避免此類隱患。
五是應借鑒安徽旌德縣的做法，由自然村或村民組組建合作社，再以合作社名義加入村集體經濟組織，這樣就合理規避了《公司法》的要求。同時，村集體經濟組織不直接從事經營，由其共同組建的二級子公司從事經營，使財產權與經營權分離，裁判員與運動員分離，即可有效杜絕“大鍋飯”現象和經營腐敗現象。
作者系國務院參事室特約研究員，中國農經學會副會長，中國農村政策研究中心研究員，清華大學中國農村研究院首席專家
中國鄉村發現網轉自：《中國發展觀察》雜志2017年第13期
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