摘要：隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展, 農(nóng)民和土地的關(guān)系出現(xiàn)新的變化, 特別是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬內(nèi)涵由債權(quán)轉(zhuǎn)化為物權(quán)后, 建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制顯得尤為緊要。盡管我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出的基本前提已經(jīng)具備, 但在實(shí)際操作中仍然面臨諸多制度與現(xiàn)實(shí)約束, 近年來一些試點(diǎn)地區(qū)從不同層面進(jìn)行了有意義的探索。承包地退出可以有政策性退出、合作性退出和市場性退出等不同形式。國家、集體與個(gè)人在這三種退出形式中扮演著不同的角色, 存在“強(qiáng)—中—弱”三重張力關(guān)系, 也對集體與農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)邊界產(chǎn)生影響。同時(shí), 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出不僅有多種層次, 還應(yīng)遵循一個(gè)漸進(jìn)式路徑。現(xiàn)階段, 在制度與現(xiàn)實(shí)的雙重約束下, 我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出應(yīng)重在機(jī)制探索, 并需要一系列政策措施支撐。
隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展, 農(nóng)村勞動(dòng)力大量向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移, 農(nóng)民和土地的關(guān)系出現(xiàn)新的變化。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能內(nèi)涵不斷充實(shí), 土地由保障性功能向財(cái)產(chǎn)性功能轉(zhuǎn)變, 對通過市場進(jìn)行資源優(yōu)化配置要求越來越高, 農(nóng)地經(jīng)營呈現(xiàn)多元主體競相發(fā)展的新局面。順應(yīng)這一歷史趨勢, 需要在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的前提下, 落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán), 加快建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制。中央層面, 一系列重要文件都對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出提出明確要求。如黨的十八屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》明確要求, “維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán), 支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益”。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》提出“在有條件的地方開展農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點(diǎn)”。2016年《國務(wù)院關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》要求, 逐步建立進(jìn)城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的相關(guān)權(quán)益退出機(jī)制, 積極引導(dǎo)和支持進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓相關(guān)權(quán)益?！度珖r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃 (2016—2020) 》提出, 在有條件的地方穩(wěn)妥推進(jìn)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)有償退出試點(diǎn)。
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制的缺乏不僅影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的步伐, 還制約土地資源要素功能的發(fā)揮, 不利于農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的推進(jìn)。從現(xiàn)有研究看, 關(guān)于農(nóng)戶土地退出意愿的研究較多[1-3]。有的研究將農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)退出區(qū)分為經(jīng)營權(quán)退出與承包權(quán)退出, 對土地退出意愿的影響因素、表現(xiàn)形式進(jìn)行了分析, 并提出應(yīng)從經(jīng)濟(jì)社會(huì)等多維視角看待農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)退出問題。有的研究運(yùn)用實(shí)證分析方法, 分析了影響農(nóng)戶承包地、宅基地退出意愿的因素及其影響方向。劉同山和牛立騰[4]基于農(nóng)戶分化視角, 對人口、職業(yè)和經(jīng)濟(jì)因素等對農(nóng)戶土地退出意愿及方式選擇偏好的影響進(jìn)行了分析。有些學(xué)者從維護(hù)和實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)完整的角度, 將承包地退出視為推進(jìn)農(nóng)民工市民化的核心問題之一[5-6]。羅必良[7]著眼于土地福利功能向財(cái)產(chǎn)功能的過渡, 指出“人動(dòng)地不動(dòng)”表達(dá)了農(nóng)民對土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的訴求。實(shí)踐層面, 寧夏平羅、重慶梁平、四川內(nèi)江等國家農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)正在開展“土地承包經(jīng)營權(quán)退出”試點(diǎn)。從已有探索來看, 各試點(diǎn)地區(qū)立足當(dāng)?shù)貙?shí)際, 創(chuàng)新性地提出了一系列制度設(shè)計(jì), 但也面臨一些困難和挑戰(zhàn)。這些探索對于我們認(rèn)識農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出的實(shí)現(xiàn)形式、制約條件與可行路徑, 提供了有價(jià)值的實(shí)踐證據(jù), 也為我們設(shè)計(jì)退出機(jī)制提供了經(jīng)驗(yàn)支撐。
一、關(guān)于退出權(quán)的討論
(一) 退出權(quán)是一項(xiàng)重要權(quán)利
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是以成員權(quán)為基礎(chǔ), 以戶的形態(tài)行權(quán), 從土地集體所有權(quán)中分離出的一項(xiàng)用益物權(quán)。作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)戶, 依法享有土地承包經(jīng)營權(quán), 這是集體所有權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)形式, 也是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的關(guān)鍵。因此, 弄清農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性與權(quán)能內(nèi)涵是探討土地退出機(jī)制的前提和基礎(chǔ)。
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能內(nèi)涵經(jīng)歷了一個(gè)不斷調(diào)整、逐步顯化賦能的過程。在1978年實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后, 創(chuàng)造了一種新的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu), 農(nóng)民的土地生產(chǎn)性收益獲得了部分保證。2003年《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施后, 農(nóng)戶與集體之間的土地承包關(guān)系, 已經(jīng)不再是由承包合同規(guī)定的責(zé)任制關(guān)系, 而成為由法律規(guī)定的國家賦權(quán)關(guān)系。2006年農(nóng)業(yè)稅全面取消, 土地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)屬性進(jìn)一步弱化, 物權(quán)屬性增強(qiáng)。2007年頒布的《物權(quán)法》明確把農(nóng)村土地權(quán)利定義為用益物權(quán), 包括對集體土地的占有、使用和收益的權(quán)利。黨的十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》特別強(qiáng)調(diào), “賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán), 現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。”這不僅意味著給予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)更加切實(shí)有力的制度保障, 而且包含了通過完善權(quán)能、延長期限, 使土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)更加充分、更加徹底, 更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地承包權(quán)益的政策導(dǎo)向。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》, 再次擴(kuò)展了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)能, 明確提出了“農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”等內(nèi)容。至此, 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的基本內(nèi)涵和權(quán)能體系得到基本建立。
當(dāng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬內(nèi)涵由債權(quán)轉(zhuǎn)化為物權(quán)后, 退出權(quán)才可以被視為一種重要的權(quán)利, 討論農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制才有新的意義。在2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅之前, 許多農(nóng)民自愿交回承包地或擅自棄耕撂荒, 放棄了已經(jīng)享有的土地承包經(jīng)營權(quán)。例如, 2003年《農(nóng)村土地承包法》第十八條規(guī)定, “本集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法平等地行使承包土地的權(quán)利, 也可以自愿放棄承包土地的權(quán)利”, 第二十六條規(guī)定, “承包期內(nèi), 承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市, 轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的, 應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的, 發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地?！笨梢钥闯? 這一時(shí)期法律立足于耕地保護(hù)的視角, 對承包方依法、自愿交回承包地以及特定條件下的發(fā)包方收回承包地等情況進(jìn)行了規(guī)制。需要說明的是, 盡管自愿交回承包地和因擅自棄耕被集體收回, 屬于不同的法律適用情形, 但兩者都是在前物權(quán)法時(shí)代, 基于初始無償取得條件下農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出的典型形式。我們可以稱之為福利性退出。
2007年《物權(quán)法》頒布后, 盡管土地承包關(guān)系沒有變, 但農(nóng)民與集體因土地承包而產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系發(fā)生了改變。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)法律性質(zhì)的確定, 使農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)由“弱化”“殘缺”的使用權(quán)逐步走向私法物權(quán)意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)。從保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的角度看, 這是一個(gè)重大的歷史進(jìn)步[8]。此后, 維護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán), 不僅要繼續(xù)堅(jiān)持農(nóng)戶的土地承包地位, 還要?jiǎng)?chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)承包戶占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)承包地等各項(xiàng)權(quán)益, 并且賦予其抵押擔(dān)保權(quán)能。作為一項(xiàng)最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利, 農(nóng)民退出承包地自然要權(quán)衡利弊, 基于收益最大化進(jìn)行相應(yīng)的處置。我們可以稱之為財(cái)產(chǎn)性退出。因此, 本文所指的“退出權(quán)”可以理解為農(nóng)民, 尤其是進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿退出承包地并獲得補(bǔ)償?shù)淖杂蛇x擇權(quán)。我們主張的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制指向的也是基于權(quán)利讓渡獲得財(cái)產(chǎn)性收益的市場化退出方式。
(二) 退出權(quán)實(shí)現(xiàn)面臨約束條件
由于土地財(cái)產(chǎn)權(quán)是以公有為基礎(chǔ)賦予“私有”特性的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益, 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出自然面臨一系列制約條件。這些制約條件既有制度層面的, 也有現(xiàn)實(shí)層面的。從制度層面看, 建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制, 要求建立與之相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)制度, 尤其是財(cái)產(chǎn)制度和市場制度。而集體經(jīng)濟(jì)的模糊特征與共有屬性, 在一定程度上排斥了成員個(gè)體對集體資產(chǎn)份額的分割和所有, 阻礙土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的自由轉(zhuǎn)讓。除處分權(quán)缺失之外, 制度約束突出地表現(xiàn)在集體產(chǎn)權(quán)歸屬不清、邊界不明、成員資格不定, 以及土地承包關(guān)系“長久不變”政策涵義不明確等方面。
從現(xiàn)實(shí)層面看, 我國農(nóng)村千差萬別, 各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)保障體系完善程度各不相同, 各集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)也差別較大。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出涉及重大利益關(guān)系調(diào)整, 必然對經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件提出特定要求。從目前來看, 現(xiàn)實(shí)約束主要存在集體土地管理職能相互分割、農(nóng)村社會(huì)保障供給不足、缺乏補(bǔ)償土地承包經(jīng)營權(quán)的必要資金等問題。此外, 社會(huì)各有關(guān)方面對開展承包地退出的認(rèn)識不統(tǒng)一也成為重要影響因素。
基于以上分析, 理論上農(nóng)戶可以以自愿交回承包地等方式退出承包經(jīng)營權(quán), 但現(xiàn)實(shí)中卻難以獲得應(yīng)得的補(bǔ)償。由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制不完善, 作為財(cái)產(chǎn)性收入的退出渠道尚未建立, 使得市場化處置手段缺失, 市場價(jià)值實(shí)現(xiàn)功能不完整, 農(nóng)戶實(shí)際上等于沒有選擇的權(quán)利, 導(dǎo)致退出權(quán)成為一項(xiàng)“空權(quán)利”。
二、承包地退出應(yīng)有特定前提
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是以土地農(nóng)民集體所有為基礎(chǔ)的, 與集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份緊密相聯(lián)系的, 并受到歷史條件、公權(quán)力及意識形態(tài)等多重因素影響的特殊權(quán)利。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)兼具財(cái)產(chǎn)屬性、身份屬性和管理屬性。這三種屬性決定了承包地退出必須恪守特定的前提條件。
(一) 人地分離是歷史前提
現(xiàn)階段, 隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進(jìn), 農(nóng)村勞動(dòng)力大量進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè), 相當(dāng)一部分農(nóng)戶舉家遷入城市, 在二、三產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定就業(yè), 并將土地流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營, 承包地與承包農(nóng)戶發(fā)生分離, “家家包地、戶戶種田”的情形已經(jīng)發(fā)生巨大變化。一方面, 農(nóng)民工數(shù)量在持續(xù)增加。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局抽樣調(diào)查結(jié)果, 2015年農(nóng)民工總量為27747萬人, 其中外出農(nóng)民工16884萬人, 比上年增加63萬人。據(jù)估計(jì), 到2020年, 全國將有大約1億農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城落戶。
在退出權(quán)不能充分保障的情況下, 我國城鎮(zhèn)化中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的“離鄉(xiāng)不棄農(nóng)、進(jìn)城不退地”現(xiàn)象日益突出, 導(dǎo)致稀缺土地資源的要素功能和資產(chǎn)功能同時(shí)受到限制。這種“離不開、進(jìn)不去”的狀態(tài)持續(xù)存在, 表明探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制的歷史條件已經(jīng)具備, 迫切需要通過擴(kuò)大試點(diǎn)積累經(jīng)驗(yàn), 打通城鄉(xiāng)之間要素流動(dòng)的通道, 在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置資源。
另一方面, 土地流轉(zhuǎn)速度也在加快。截至2015年底, 全國有7000萬左右的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地, 家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積4.43億畝, 占比達(dá)33.3%。適度規(guī)模經(jīng)營繼續(xù)發(fā)展, 50畝以上的農(nóng)戶達(dá)到341萬戶, 經(jīng)營耕地面積超過3.5億畝。同時(shí), 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化。以家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)為主的270多萬各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體成為實(shí)際的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者。
(二) 農(nóng)村基本經(jīng)營制度是大前提
農(nóng)村基本經(jīng)營制度是黨在農(nóng)村的基本經(jīng)濟(jì)制度, 是中國特色社會(huì)主義制度的重要組成部分, 是由社會(huì)生產(chǎn)組織方式、社會(huì)生產(chǎn)交換方式、社會(huì)成果分配方式等內(nèi)容綜合體現(xiàn)的動(dòng)態(tài)性制度安排。農(nóng)村基本經(jīng)營制度是黨的農(nóng)村政策的基石, 必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持。它直接決定了土地等生產(chǎn)資料占有、使用、處置并獲得收益等一系列經(jīng)濟(jì)權(quán)利如何實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制必須在現(xiàn)有的制度框架下探索, 沒有家庭承包制度, 也就沒有所謂的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。在中國特定的國情下, 土地農(nóng)民集體所有仍是根本, 有償退還集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)為主要途徑, 農(nóng)戶家庭承包仍是主要形式, 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出與私有化條件下的自由交易截然不同。從一定意義上講, 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出本身也是對農(nóng)村基本經(jīng)營制度的發(fā)展和完善。
(三) 確權(quán)登記頒證和產(chǎn)權(quán)制度改革是小前提
當(dāng)前, 全國正在開展的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證正在致力于解決承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題, 強(qiáng)化對土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護(hù)。目前, 全國已經(jīng)有2545個(gè)縣 (市、區(qū)) , 2.9萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn), 49.2萬個(gè)村開展試點(diǎn), 已經(jīng)完成確權(quán)面積8億畝, 超過家庭承包耕地面積的60%。隨著農(nóng)地確權(quán)工作不斷推進(jìn), 不僅有助于查勘定界、定紛止?fàn)? 還可以為實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶對承包地的占有、使用、收益乃至退出等各項(xiàng)權(quán)利提供法律依據(jù)。在土地制度改革逐漸深化的同時(shí), 中央已對有關(guān)農(nóng)民股份合作和農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能的改革試點(diǎn)進(jìn)行部署, 并于2016年12月26日以黨中央、國務(wù)院名義印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》, 對加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理、開展集體經(jīng)營性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革、探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式等重大改革內(nèi)容作出明確部署。這些重大舉措不僅有助于確權(quán)賦能、明權(quán)析產(chǎn), 劃清集體與成員的產(chǎn)權(quán)邊界, 還為土地承包經(jīng)營權(quán)退出奠定了制度基礎(chǔ)。
三、承包地退出的實(shí)踐探索
盡管我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出的基本前提已經(jīng)具備, 但在實(shí)際操作中仍然面臨諸多制約因素。近年來一些試點(diǎn)地區(qū)從不同層面進(jìn)行了探索, 積累了有意義的經(jīng)驗(yàn)啟示。
(一) 與生態(tài)移民相結(jié)合的寧夏平羅模式
寧夏回族自治區(qū)平羅縣作為國家農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)之一, 利用先行先試的有利條件, 結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和本縣的實(shí)際情況, 對農(nóng)民有償退出農(nóng)村土地進(jìn)行了多方面探索。主要做法有:
一是推進(jìn)農(nóng)村土地和房屋確權(quán)登記頒證, 奠定土地退出基礎(chǔ)。自2010年以來, 平羅縣先后明晰了集體土地的承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)民房屋所有權(quán)等多項(xiàng)權(quán)屬。至2015年9月, 全縣農(nóng)村房屋確權(quán)登記率、集體荒地承包經(jīng)營權(quán)頒證率已達(dá)100%, 集體耕地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)頒證率分別達(dá)到97.2%、96.0%。目前, 平羅縣正在開展二輪耕地承包經(jīng)營權(quán)與集體荒地承包經(jīng)營權(quán)證“兩證合一”的工作 (但對不同類型土地進(jìn)行標(biāo)記:二輪承包獲得的土地為A類, 集體荒地開墾而來的承包地為B類) , 并基本完成。
二是結(jié)合生態(tài)移民工作, 實(shí)施農(nóng)村土地和房屋收儲。為了落實(shí)自治區(qū)“插花安置”生態(tài)移民的工作要求, 結(jié)合自治區(qū)為每戶移民提供12萬元的安置資金, 以及本地農(nóng)村房屋閑置、耕地流轉(zhuǎn)十分普遍的現(xiàn)實(shí), 2013年初, 平羅縣先后制定了《農(nóng)民宅基地、房屋、承包地收儲參考價(jià)格暫行辦法》《農(nóng)民集體土地和房屋產(chǎn)權(quán)自愿永久退出收儲暫行辦法》, 并由縣人民政府出資500萬元設(shè)立農(nóng)村土地和房屋退出收儲基金, 啟動(dòng)了農(nóng)村土地和農(nóng)民房屋收儲以及集體經(jīng)濟(jì)組織的收益分配權(quán)退出政策。具體做法為:
第一, 參照自治區(qū)2010年的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn), 結(jié)合當(dāng)?shù)亟晖恋亓鬓D(zhuǎn)平均價(jià)格, 根據(jù)地理區(qū)位和土地質(zhì)量等級差異, 將全縣13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為三類區(qū)域, 并將同一區(qū)域的承包地收儲價(jià)格分為三個(gè)等級。對于一、二、三等級每畝承包地的收儲價(jià)格, 一類區(qū)域分別為600元、500元、400元;二類區(qū)域?yàn)?50元、450元、400元;三類區(qū)域?yàn)?50元、350元、300元。農(nóng)戶二輪承包的土地 (A類) 收儲價(jià)格每年遞增5%, 開荒獲得的集體土地 (B類) 不執(zhí)行收儲價(jià)格上浮政策。承包地退出總補(bǔ)貼=每年的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn) (含遞增的5%) ×第二輪承包期剩余的年限。
第二, 按區(qū)位確定標(biāo)準(zhǔn)面積宅基地的收儲價(jià)格為10000元、9000元和8000元三個(gè)等級, 標(biāo)準(zhǔn)面積為270平方米 (約合0.4畝) 。超出標(biāo)準(zhǔn)面積的部分, 參照庭院經(jīng)濟(jì)用地收儲, 價(jià)格為10000元/畝, 且最高不超過宅基地價(jià)格的40%。對未取得使用證的宅基地及其超標(biāo)部分, 收儲價(jià)格下浮。
第三, 按照建造年限和建筑結(jié)構(gòu), 明確農(nóng)村房屋收儲價(jià)。2010年以后建造的磚木結(jié)構(gòu), 且外墻貼瓷磚的房屋, 收儲價(jià)格上限為每平方米700元;2010年之前建造的或未取得所有權(quán)證的房屋, 折價(jià)收購。具體折價(jià)比例由退出農(nóng)戶、村集體和政府有關(guān)部門協(xié)商確定。
第四, 退出土地和房屋的農(nóng)戶, 需同時(shí)退出集體收益分配權(quán), 村集體組織一次性給予補(bǔ)償。補(bǔ)償金額=當(dāng)年人均分紅×第二輪承包期剩余年限。
原則上, 退出農(nóng)村土地必須以戶為單位, 同時(shí)退出承包地、宅基地、房屋和集體收益分配權(quán), 并徹底放棄集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份, 即永久性徹底退出。不過, 近兩年受收儲資金的限制, 平羅縣也允許農(nóng)戶在滿足生態(tài)移民最低要求的同時(shí), 實(shí)行家庭部分成員按比例退出農(nóng)村土地和集體收益分配權(quán)。至2015年9月, 平羅縣已收購1718戶農(nóng)民的宅基地和房屋, 收購耕地總計(jì)8650畝, 插花安置移民1174戶。
三是結(jié)合老年農(nóng)民的養(yǎng)老需求, 創(chuàng)新農(nóng)村土地和房屋退出安排。面對農(nóng)村人口老齡化日益嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí), 2014年6月, 平羅縣制定了《老年農(nóng)民自愿退出轉(zhuǎn)讓集體土地和房屋產(chǎn)權(quán)及社會(huì)保障暫行辦法》, 為老年農(nóng)民自愿退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)“三權(quán)”開辟制度通道。除退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參照“插花安置”并同樣要求放棄集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份外, 在老年農(nóng)民退出農(nóng)村土地和房屋時(shí), 平羅縣還作了一些特殊規(guī)定, 比如:第一, 與子女擁有同一宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的老年農(nóng)民, 可以只退出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)而保留宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)。第二, 老年農(nóng)民是戶主身份的, 必須經(jīng)家庭二輪延包時(shí)所有共有人和村集體經(jīng)濟(jì)組織同意, 方可退出所有農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)利;老年農(nóng)民是共有人身份的, 土地承包經(jīng)營權(quán)的退出面積按照共有人人均占有面積折算。第三, 老年農(nóng)民退出的承包地可以一次性轉(zhuǎn)讓, 也可以用流轉(zhuǎn)獲得的收益繳納養(yǎng)老金, 退出的宅基地可以復(fù)墾為耕地或轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地, 流轉(zhuǎn)交易后置換養(yǎng)老社保。
四是鼓勵(lì)集體組織成員內(nèi)部交易, 嘗試農(nóng)村土地的集體組織回購?？紤]到土地收儲作為“插花安置”工作的配套政策可持續(xù)性較差等問題, 平羅縣提出探索建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)“三權(quán)”在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿轉(zhuǎn)讓和村集體收儲制度, 以盤活農(nóng)村土地和房屋資源。比如, 頭閘鎮(zhèn)西永惠村的家庭農(nóng)場主王進(jìn)孝從本村農(nóng)戶手中購買了兩處閑置的宅基地作為制種梅豆的曬場。一些財(cái)務(wù)狀況較好的村集體經(jīng)濟(jì)組織, 在縣委縣政府的號召下, 正積極嘗試回購農(nóng)民的承包地和閑置宅基地。對于在政府規(guī)劃保留村莊內(nèi)回購的宅基地和房屋, 村集體可以以等價(jià)置換的方式, 用于安置村莊規(guī)劃區(qū)外的農(nóng)戶。對村集體經(jīng)濟(jì)組織回購后全村整建制退出得到的土地, 復(fù)墾后按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策, 置換城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo), 在縣域范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用。
(二) 多方聯(lián)動(dòng)、退用結(jié)合的重慶市梁平模式
重慶市梁平縣是農(nóng)業(yè)大縣, 也是國家農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)。全縣家庭承包土地面積98.12萬畝, 農(nóng)業(yè)人口72萬人, 其中外出務(wù)工32.4萬人, 務(wù)農(nóng)農(nóng)民平均年齡58.7歲。針對近年來出現(xiàn)的種地農(nóng)民減少、撂荒農(nóng)地增多等現(xiàn)象, 2015年梁平縣堅(jiān)持“為進(jìn)而退、以退促進(jìn)”的原則, 制定出臺了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出試點(diǎn)實(shí)施辦法、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出周轉(zhuǎn)金管理辦法等文件, 選擇屏錦鎮(zhèn)萬年村、禮讓鎮(zhèn)川西村作為封閉試點(diǎn), 穩(wěn)步開展土地承包經(jīng)營權(quán)退出試驗(yàn)。
一是明確退地農(nóng)戶前置條件, 嚴(yán)格執(zhí)行退地程序。土地退出分為法定退出和自愿退出兩種形式。法定退出必須是承包方全家遷入本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的農(nóng)村落戶, 在新戶籍地取得承包地, 或農(nóng)戶整體消亡, 以及法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)收回的其他情形。自愿退出要符合有穩(wěn)定職業(yè)或收入來源, 在本集體經(jīng)濟(jì)組織以外有固定住所等條件, 部分退出面積不超過家庭承包總面積的50%。在退地程序方面, 法定退出按公示、初審、復(fù)核、審核、注銷、備案的程序辦理。自愿退出按農(nóng)戶申請、民主決策、村鎮(zhèn)審核、張榜公示、簽約交割、注銷權(quán)證、上報(bào)備案的程序辦理。梁平縣為每一個(gè)程序都設(shè)計(jì)了示范文本。
二是合理制定退地補(bǔ)償價(jià)格, 多方籌集退地補(bǔ)償金。退地補(bǔ)償價(jià)格由集體經(jīng)濟(jì)組織與自愿退出農(nóng)戶協(xié)商, 經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員會(huì)議民主討論確定。依據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平, 考慮不同地類、不同區(qū)位差異, 結(jié)合本輪承包期 (2027年止) 剩余年限和當(dāng)?shù)啬昃恋亓鬓D(zhuǎn)價(jià)格, 適當(dāng)考慮“長久不變”因素, 形成合理的自愿退出補(bǔ)償價(jià)格, 原則上不超過同期征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。目前兩個(gè)試點(diǎn)村退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為1.4萬元/畝。目前, 梁平縣采取集體經(jīng)濟(jì)組織自籌、金融機(jī)構(gòu)擔(dān)保融資、承接業(yè)主支付租金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政借支、縣級財(cái)政補(bǔ)助等方法多方籌集退地補(bǔ)償金。
三是強(qiáng)化退出土地管理利用, 完善退地進(jìn)城農(nóng)民工各項(xiàng)保障。退出土地通過互換、“小并大、零拼整”或“確權(quán)確股不確地”等方式使退出的承包地集中成片。村集體可以整理整治、統(tǒng)一經(jīng)營, 也可以發(fā)包、出租, 還可以入股經(jīng)濟(jì)實(shí)體, 原則上不再以家庭承包方式發(fā)包。單個(gè)業(yè)主承接退出的承包地必須進(jìn)行資質(zhì)審核、備案審查和面積上限控制 (原則上不超過300畝) 。同時(shí), 將退地農(nóng)民納入就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策扶持范圍, 在金融信貸、創(chuàng)業(yè)服務(wù)等方面給予支持。積極引導(dǎo)符合條件的退地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn), 解決退地農(nóng)民后顧之憂。保留集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的退地農(nóng)民仍可享受集體經(jīng)濟(jì)組織的分紅。
梁平縣在探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出試點(diǎn)工作中堅(jiān)持政府引導(dǎo)、農(nóng)民自愿、市場運(yùn)作, 形成了發(fā)包方有退出通道、退出方有退出意愿、承接方有用地需求、政府有政策支持配套的“多方聯(lián)動(dòng)、退用結(jié)合”的多元化退地模式。截至2016年8月底, 梁平縣已有101戶農(nóng)民自愿退出297.47畝, 引進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體6個(gè), 促進(jìn)了適度規(guī)模經(jīng)營, 提高了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。
(三) 與產(chǎn)權(quán)制度改革相結(jié)合的“股改”退出模式
早在1993年, 浙江省寧波市就開始探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革。2014年, 寧波市政府出臺了《關(guān)于全面推進(jìn)村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改革的指導(dǎo)意見》, 加速農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程。2015年底, 全市累計(jì)完成改革2802個(gè)村社, 占總村社數(shù)的99.3%。調(diào)研的海曙區(qū)位于寧波市中心, 原有16個(gè)行政村, 2004年全部完成股份合作制改造, 成立了15個(gè)股份經(jīng)濟(jì)合作社 (有兩個(gè)村并入一個(gè)合作社) , 量化集體資產(chǎn)10.6億元, 股份10.6億股, 股東12343人, 股權(quán)實(shí)行“生不增、死不減”的靜態(tài)固化管理模式。合作社開展集體資產(chǎn)股權(quán)流轉(zhuǎn)的主要做法是:
一是堅(jiān)持自愿有償原則。必須由股東本人自愿申請, 如果將股權(quán)退還給股份合作社, 合作社應(yīng)給予合理補(bǔ)償。股東完全轉(zhuǎn)讓股權(quán)后, 自動(dòng)放棄村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份和相應(yīng)權(quán)利。
二是明確退出條件。合作社必須制定集體資產(chǎn)股權(quán)交易辦法或在章程中專門規(guī)定了股權(quán)內(nèi)部轉(zhuǎn)讓的條件;退出股權(quán)的股東應(yīng)有穩(wěn)定的就業(yè)或收入來源, 有固定住所, 在出讓股權(quán)前辦理好養(yǎng)老保險(xiǎn)或者預(yù)留相應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)金。
三是允許繼承股權(quán)。繼承股份的人可來自集體經(jīng)濟(jì)組織外部, 繼承人平等享有收益權(quán)、選舉權(quán)等各項(xiàng)權(quán)益。目前, 15個(gè)合作社均有繼承股份的案例, 通過繼承新增股東2041個(gè), 涉及股金1.43億元。
四是允許轉(zhuǎn)讓股權(quán)。股權(quán)可退還給合作社, 也可轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員, 但不能轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人員。2002—2003年, 開展股份合作的合作社成立初期, 兩名股東對集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏信心, 要求兌現(xiàn)股權(quán)。合作社以每股0.8元的價(jià)格統(tǒng)一敞開收購, 并將收購的股權(quán)進(jìn)行了內(nèi)部拍賣。
五是組建股權(quán)交易平臺。為了便于股權(quán)轉(zhuǎn)讓, 合作社建立了統(tǒng)一的股權(quán)交易平臺。股東退股前要向合作社董事會(huì)提出書面申請, 合作社董事會(huì)審核確認(rèn)后, 股東在股權(quán)交易平臺上發(fā)布轉(zhuǎn)讓信息。如果有人購買, 轉(zhuǎn)讓雙方按照商定的價(jià)格簽訂股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議、辦理公證, 然后到合作社辦理股權(quán)變更登記并備案。
2016年, 寧波市海曙區(qū)勝豐股份合作社的一名股東將30萬股掛在交易平臺拍賣, 每股價(jià)格1.5元, 后因故撤銷拍賣申請?？傮w來看, 試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社已經(jīng)通過股權(quán)的方式, 打通了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出的通道。
總的來看, 這些地方性做法盡管操作路徑不同, 退出方式各異, 但也存在一些共同之處。其一, 產(chǎn)權(quán)明晰是前提。如寧夏和重慶積極推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證, 實(shí)現(xiàn)了權(quán)屬清晰。浙江省全面開展村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改革, 推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)確權(quán)到人 (戶) 、權(quán)跟人 (戶) 走。其二, 設(shè)置門檻是關(guān)鍵。平羅縣針對老年人退出“三權(quán)”設(shè)置了一些特殊條件。梁平縣、寧波市都要求土地退出對象應(yīng)有穩(wěn)定的就業(yè)或收入來源、固定住所。寧波市還要求退地對象在出讓股權(quán)前辦理好養(yǎng)老保險(xiǎn), 或者預(yù)留相應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)金。其三, 財(cái)政支持是支撐?，F(xiàn)階段, 多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)都建立了政府財(cái)政支持下的收儲機(jī)制。如寧夏平羅設(shè)立了農(nóng)民土地和宅基地退出收儲基金。重慶梁平縣財(cái)政現(xiàn)已向退地補(bǔ)償周轉(zhuǎn)資金池注入資金180萬元。其四, 市場交易確保價(jià)值實(shí)現(xiàn)。如梁平縣在退出土地管理利用上, 注重土地退出與利用結(jié)合, 讓市場起決定性作用, 力求供需平衡。寧波市股份合作社建立了統(tǒng)一的股權(quán)交易平臺。
四、承包地退出制度設(shè)計(jì)
改革開放以來, 我國農(nóng)民獲得了自己勞動(dòng)力的支配權(quán), 非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)增多, 社會(huì)保障體系逐步健全, 承包地的就業(yè)、生活保障功能呈現(xiàn)弱化趨勢。尤其是在城鎮(zhèn)獲得穩(wěn)定就業(yè)的進(jìn)城農(nóng)民工, 已基本具備獨(dú)立于集體之外的生存能力, 對集體的依賴性大大降低。根據(jù)實(shí)地調(diào)查, 如果補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合理、相關(guān)權(quán)益保障到位, 有相當(dāng)部分進(jìn)城落戶農(nóng)民愿意退出承包地。這就要求必須正視這一群體將沉睡的資產(chǎn)變現(xiàn)的動(dòng)力和愿望, 在現(xiàn)有的制度框架內(nèi), 加緊探索建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制。這樣制度變遷的成本較小, 誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性較低。[9]
(一) 承包地退出有多種形式
我國《憲法》規(guī)定, 農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地, 除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外, 屬于集體所有。農(nóng)民集體依法對集體所有的土地享有直接支配和排他的權(quán)利。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》指出, “農(nóng)民集體是土地集體所有權(quán)的權(quán)利主體, 在完善‘三權(quán)分置’辦法過程中, 要充分維護(hù)農(nóng)民集體對承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項(xiàng)權(quán)能, 發(fā)揮土地集體所有的優(yōu)勢和作用。”按照文件的理解, 承包地退出實(shí)際上是一種土地承包權(quán)的退出, 其背后指向的是土地承包資格的讓渡與放棄。
農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包權(quán)的前提。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定, 作為個(gè)體的農(nóng)民沒有權(quán)利單獨(dú)處分屬于其“有限私有”的那部分土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。因此, 無論采取哪種退出形式, 農(nóng)民集體在承包地處分中擁有決定權(quán), 包括有償收回權(quán)、使用監(jiān)督權(quán)、流轉(zhuǎn)知情權(quán)及同意權(quán)。[10]按照國家、集體、個(gè)人的關(guān)系劃分, 承包地退出可以有以下幾種形式。
一是政策性退出。這種形式屬于一種國家政策主導(dǎo)的強(qiáng)制性承包地退出, 主要包括國家征地、生態(tài)移民、合村并組等。這類退出形式, 行政干預(yù)性強(qiáng), 地方政府主導(dǎo)色彩較濃, 農(nóng)民集體和農(nóng)戶在承包地退出中居于從屬地位。相對低廉的土地補(bǔ)償費(fèi)用并不能彌補(bǔ)集體失去土地后的損失。同時(shí), 農(nóng)民集體與成員的收益分配關(guān)系具有不確定性, 導(dǎo)致農(nóng)民集體與成員的收益分配關(guān)系不規(guī)范、不統(tǒng)一。例如, 《土地管理法實(shí)施條例》第26條規(guī)定:“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”, 但是如何在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)分配土地補(bǔ)償費(fèi), 對此法律并沒有明確的規(guī)定。
二是合作性退出。這種退出形式主要是在一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的地區(qū), 土地曾經(jīng)承包到戶, 但在農(nóng)民自愿的前提下, 村集體通過反租倒包、統(tǒng)一整理、委托流轉(zhuǎn)、競爭經(jīng)營、股份合作等方式, 收回了農(nóng)戶手中的土地。例如, 廣東省珠三角地區(qū)人均耕地較少, 為發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、淡水養(yǎng)殖等, 從上世紀(jì)80年代就實(shí)施了股份合作制。這種形式的退出, 農(nóng)民集體居于支配地位, 退地農(nóng)戶僅享有收益權(quán), 農(nóng)戶實(shí)際上不再享有對承包地的占有、使用以及流轉(zhuǎn)等權(quán)利。對承包農(nóng)戶而言, 股份合作會(huì)削弱甚至?xí)∠鋵ν恋爻邪?jīng)營權(quán)的直接行使權(quán);但從集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度看, 股份合作又便于統(tǒng)一行動(dòng), 有利于土地等生產(chǎn)要素在更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)、組合。近年來, 少數(shù)地區(qū)在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證過程中實(shí)施“確權(quán)確股不確地”即是對這類情況的一種政策應(yīng)對。
三是市場性退出。從長期來看, 這種退出形式應(yīng)是關(guān)注的重點(diǎn), 當(dāng)前仍處于試點(diǎn)探索階段。對在承包期內(nèi), 舉家外出、又沒有勞動(dòng)力返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的承包戶, 引導(dǎo)其按照市場原則有償退出承包權(quán)。在這種形式下, 農(nóng)戶是主力, 集體是主體, 政策設(shè)計(jì)只在試點(diǎn)階段發(fā)揮導(dǎo)向作用。由于農(nóng)戶是土地承包的基本單位, 即使個(gè)別或部分成員遷入城市, 根據(jù)戶內(nèi)共享的原則, 農(nóng)戶作為承包主體依然存在。因此, 市場化退出應(yīng)堅(jiān)持以農(nóng)戶而非個(gè)人為土地退出的基本單元[11]。
可以看出, 國家、集體與個(gè)人在這三種退出形式中扮演著不同的角色, 存在“強(qiáng)—中—弱”三重張力關(guān)系 (見表2) 。在政策性退出中, 國家力量發(fā)揮主導(dǎo)作用。國家通過對土地實(shí)行征收或者征用, 不僅打破了農(nóng)民集體的產(chǎn)權(quán)邊界, 而且間接收回了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。合作性退出和市場性退出的核心都是處理集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包權(quán)之間的關(guān)系, 二者都不涉及集體所有權(quán)邊界。不同的是, 合作性退出形式下, 農(nóng)民集體或者作為代理人的村集體經(jīng)濟(jì)組織的資源動(dòng)員能力較強(qiáng), 而市場性退出中要充分尊重農(nóng)戶的自主選擇權(quán)。需要指出的是, 在實(shí)踐中, 這三類退出形式也相互融合, 呈現(xiàn)出復(fù)合型退出的形態(tài)。例如, 寧夏平羅縣利用國家移民資金贖買部分進(jìn)城落戶農(nóng)民的承包權(quán), 再分配給需要安置的移民。
(二) 承包地退出應(yīng)有多種層次
一是退出部分承包地。這類情況相對比較常見, 受主客觀兩方面的因素影響, 農(nóng)戶僅退出部分承包地。主觀方面, 有的農(nóng)戶出于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的考慮, 僅退出部分無力耕種的承包地;有的農(nóng)戶僅退出個(gè)別家庭成員名下的承包地?？陀^方面, 由于國家項(xiàng)目建設(shè)、農(nóng)業(yè)項(xiàng)目開發(fā)需要, 僅收回或贖回特定區(qū)域的土地承包經(jīng)營權(quán)。例如, 由于種種原因, “兩田制”在山東、浙江、江蘇等部分地區(qū)依然存在。“兩田制”制度下, 口糧田按人口平分, 責(zé)任田有的則按人、按勞分配, 有的以村集體的名義進(jìn)行招標(biāo)承包, 實(shí)際上等于削減了原承包戶的承包地。部分退出承包地后, 農(nóng)民與集體基于土地的權(quán)利義務(wù)關(guān)系繼續(xù)存續(xù)。退出部分承包地可以視為一種過渡狀態(tài), 是一種不完全的退出, 農(nóng)戶還保留下一輪承包土地的權(quán)利, 以及剩余承包地征收后的土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)償。
二是退出承包經(jīng)營權(quán)。這類情況屬于整戶退地, 數(shù)量比較少, 但典型意義較強(qiáng)。目前, 寧夏平羅、四川成都、四川內(nèi)江、重慶梁平等國家農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)承擔(dān)著“土地承包經(jīng)營權(quán)退出”試點(diǎn)任務(wù)。作為確權(quán)成果應(yīng)用途徑之一, 農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司也選擇了部分縣市開展確權(quán)后土地退出有關(guān)方面的試驗(yàn)。該類情況一般以農(nóng)戶退地需求為導(dǎo)向, 篩選符合條件的農(nóng)戶永久退出全部承包地, 村集體按照一定標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償。農(nóng)戶永久退出承包經(jīng)營權(quán)后, 依然保留宅基地使用權(quán)、集體資產(chǎn)收益分配權(quán), 但不再享有退出土地的任何征地補(bǔ)償, 也不再享有下一輪承包土地的權(quán)利。
三是退出成員權(quán)。這類情況多適用于舉家遷入設(shè)區(qū)的市, 轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的情形。集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)是以成員資格為基礎(chǔ), 成員與特定的農(nóng)民集體之間, 在集體財(cái)產(chǎn)和集體事務(wù)管理等方面所享有的復(fù)合性權(quán)利, 集中表現(xiàn)為土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)。調(diào)查發(fā)現(xiàn), 農(nóng)民有同時(shí)放棄土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基使用權(quán)和集體收益分配權(quán)的現(xiàn)實(shí)需求。成員權(quán)的退出, 實(shí)際上是附帶財(cái)產(chǎn)權(quán)及社區(qū)管理權(quán)等“一攬子”權(quán)利的成員資格退出。有研究建議, “三項(xiàng)權(quán)利”退出的試驗(yàn)試點(diǎn)應(yīng)該統(tǒng)籌推進(jìn), 事關(guān)農(nóng)民土地及其他權(quán)利的改革應(yīng)有綜合性、系統(tǒng)性頂層改革方案, 由相關(guān)部門和地方政府協(xié)調(diào)推動(dòng)[12]?，F(xiàn)實(shí)中, 一些完成“村轉(zhuǎn)居”并實(shí)行集中居住的城中村、城郊村, 把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)與集體收益分配權(quán)整合起來, 轉(zhuǎn)變成新型集體經(jīng)濟(jì)組織的股權(quán), 按照集體經(jīng)濟(jì)組織成員擁有的股份分配集體資產(chǎn)經(jīng)營全部收益。如北京市豐臺區(qū)、昌平區(qū)的部分農(nóng)村社區(qū)。這種情況下, 股權(quán)持有人可按照股權(quán)性質(zhì)和相應(yīng)規(guī)定, 轉(zhuǎn)讓包括土地承包經(jīng)營權(quán)份額在內(nèi)的農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)及收益分配權(quán), 一次性兌付現(xiàn)金。
(三) 承包地退出應(yīng)遵循漸進(jìn)路徑
鑒于我國城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一個(gè)長期漸進(jìn)的過程, 構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社保體系也尚待時(shí)日, 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出應(yīng)遵循一種漸進(jìn)式路徑。
一是限制在集體內(nèi)部。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓, 是一種從集體成員到集體成員的權(quán)利轉(zhuǎn)移。限制在集體內(nèi)部, 實(shí)際上是從身份權(quán)的視角出發(fā), 著眼于承包地具有福利分配性質(zhì)的考量。從現(xiàn)行法的層面, 土地承包經(jīng)營權(quán)具有專屬身份性, 只有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員才具備原始取得的資格。在土地承包經(jīng)營權(quán)的繼受取得方面, 現(xiàn)有的法律政策框架已經(jīng)作出明確規(guī)定。如農(nóng)村土地承包法第41條規(guī)定, “承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源的, 經(jīng)發(fā)包方同意, 可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶, 由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系, 原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止?！睆哪壳皝砜? 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在集體內(nèi)部實(shí)現(xiàn)退出必要且可行。實(shí)踐中, 承包地在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部退出的情形也較為普遍, 退出的承包地既可以收歸集體所有, 不再另行發(fā)包, 也可以轉(zhuǎn)讓給其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員。
二是擴(kuò)展到農(nóng)村內(nèi)部。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在農(nóng)村內(nèi)部流轉(zhuǎn), 是一種從農(nóng)民到農(nóng)民的權(quán)利轉(zhuǎn)移。農(nóng)民的概念具有身份、職業(yè)等多維性, 這里僅指任一集體經(jīng)濟(jì)組織成員 (并不限定為同一集體經(jīng)濟(jì)組織) 。限制在農(nóng)村內(nèi)部, 實(shí)際上是從身份權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)平衡的視角出發(fā), 著眼于承包地要服從用途管制的考慮。農(nóng)村內(nèi)部之間的承包地轉(zhuǎn)讓不應(yīng)改變農(nóng)業(yè)用途, 妨礙本村其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員的居住現(xiàn)狀和改變集體經(jīng)濟(jì)組織的治理結(jié)構(gòu)。因此, 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出擴(kuò)展到農(nóng)村內(nèi)部應(yīng)在一定的地域范圍內(nèi) (現(xiàn)階段應(yīng)該以縣域?yàn)榻? , 并且征得本集體經(jīng)濟(jì)組織的同意。
三是覆蓋到農(nóng)村外部。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在農(nóng)村外部流轉(zhuǎn), 是一種從公民到公民的權(quán)利轉(zhuǎn)移。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出的經(jīng)濟(jì)內(nèi)容是地租、地價(jià)和股權(quán)的市場實(shí)現(xiàn)。退出范圍覆蓋到農(nóng)村外部, 實(shí)際上是從財(cái)產(chǎn)權(quán)的自由融通屬性出發(fā), 讓廣大農(nóng)民在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系中平等地參與改革發(fā)展進(jìn)程、共同享受改革發(fā)展成果。從財(cái)產(chǎn)性來看, 土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種物權(quán), 其轉(zhuǎn)讓應(yīng)是自由的。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)覆蓋到農(nóng)村外部, 需要我國在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系上取得重大進(jìn)展, 特別是以破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu), 完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度體系取得重大突破為前提, 建立“有進(jìn)有出”的動(dòng)態(tài)集體經(jīng)濟(jì)組織成員治理體系[13]。目前, 我國還沒有做好充足的制度準(zhǔn)備, 實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)也需要很長的一段時(shí)期。
五、結(jié)論與政策建議
現(xiàn)階段, 在制度與現(xiàn)實(shí)的雙重約束下, 我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出應(yīng)重在機(jī)制探索, 切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。短期內(nèi), 重點(diǎn)是在“三權(quán)分置”的框架下, 引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民在保留承包權(quán)的前提下, 通過流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)放棄對承包地的直接經(jīng)營, 穩(wěn)定獲得土地租金收益。著眼長遠(yuǎn), 當(dāng)前需要充分利用二輪延包期結(jié)束前十余年這一黃金窗口期, 加緊部署試點(diǎn)試驗(yàn), 為將來在更廣的范圍內(nèi)實(shí)施土地退出積累經(jīng)驗(yàn)。在試點(diǎn)過程中, 鑒于我國集體產(chǎn)權(quán)主體存在不明確性、分散性以及管理職能的相互分割性。無論農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的退出范圍如何確定, 也不管退出方式如何, 都應(yīng)以尊重農(nóng)民意愿為前提, 以市場化退出為主攻方向, 以風(fēng)險(xiǎn)防控為底線。下一步, 建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場化退出機(jī)制, 需要從城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩方面入手, 系統(tǒng)評估現(xiàn)有退出試點(diǎn), 重點(diǎn)把握以下幾點(diǎn):
(一) 構(gòu)建相互銜接、動(dòng)態(tài)調(diào)整的政策體系
一是加快完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證, 嚴(yán)把確權(quán)質(zhì)量, 拓展成果應(yīng)用范圍;二是深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定與退出條件, 規(guī)范成員資格認(rèn)定和取消、登記、變更等程序, 探索探討集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)入條件與資格取得辦法;三是加快推進(jìn)戶籍制度改革, 促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的進(jìn)城農(nóng)民有序?qū)崿F(xiàn)市民化, 并在土地、住房、社保、就業(yè)、教育、衛(wèi)生等方面建立保障機(jī)制。
(二) 建立上下聯(lián)動(dòng)、有效對接的財(cái)政支持體系
一是通過政府與社會(huì)資本合作、政府購買服務(wù)、擔(dān)保貼息、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、民辦公助、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)却胧? 為土地承包經(jīng)營權(quán)退出提供資金支持;二是鼓勵(lì)國有和股份制金融機(jī)構(gòu)拓展“退地”業(yè)務(wù), 引導(dǎo)中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、國家開發(fā)銀行等政策性銀行, 直接設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)退出專項(xiàng)收儲基金或周轉(zhuǎn)基金, 針對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)放中長期貸款;三是完善國家農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系, 應(yīng)加大“退地”信貸產(chǎn)品的研究開發(fā)力度, 搭建農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織與銀行之間信貸橋梁;四是在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下, 發(fā)展社員制、封閉性的村社內(nèi)置資金互助, 為承包地收儲提供資金支持。
(三) 培育精準(zhǔn)定位、務(wù)實(shí)高效的市場化中介服務(wù)機(jī)構(gòu)
一是積極發(fā)展各類中介服務(wù)機(jī)構(gòu), 重點(diǎn)在市場信息收集發(fā)布、資源資產(chǎn)評估、交易代理、金融保險(xiǎn)服務(wù)、法律法規(guī)政策咨詢及代理等方面提供專業(yè)化服務(wù);二是加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè), 不斷拓展服務(wù)功能, 打造綜合性、專業(yè)化為農(nóng)服務(wù)平臺;三是強(qiáng)化退出土地管理, 在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信息應(yīng)用平臺建設(shè)的基礎(chǔ)上, 設(shè)計(jì)承包地退出業(yè)務(wù)系統(tǒng), 建立土地承包數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)管理制度。
(四) 及時(shí)調(diào)整和完善有關(guān)法律
一是將進(jìn)城農(nóng)戶承包地退出機(jī)制作為《農(nóng)村土地承包法》的修改內(nèi)容, 將退地門檻限制、退地補(bǔ)償方式、土地收儲管理等內(nèi)容納入調(diào)整范圍;二是加緊制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》, 完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位, 明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行權(quán)范圍與產(chǎn)權(quán)邊界;三是修改《土地管理法》相關(guān)條款, 為建立農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制提供法律保證。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版) 2017/04
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