出臺(tái)實(shí)施14年的農(nóng)村土地承包法迎來首次調(diào)整，這意味著中國(guó)農(nóng)村土地制度改革將再進(jìn)一步。
當(dāng)前，農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革這“三塊地”改革及農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革，成為農(nóng)村土地制度改革的重頭戲。隨著十九大報(bào)告作出相關(guān)部署，以及法律進(jìn)行修改，農(nóng)村土地制度有望繼續(xù)完善，釋放出更高生產(chǎn)力。
中國(guó)財(cái)富網(wǎng)近期推出“新時(shí)代的中國(guó)經(jīng)濟(jì)”系列訪談，邀請(qǐng)專家解讀宏觀形勢(shì)，釋疑熱點(diǎn)問題。本期由中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟(jì)研究室主任黨國(guó)英談農(nóng)村土地制度改革。
農(nóng)村實(shí)踐變化促使法律修改
中國(guó)財(cái)富網(wǎng)：目前農(nóng)村土地承包法擬做出修改，這是出臺(tái)14年來首次調(diào)整。哪些原因促使這部法律做出變動(dòng)？
黨國(guó)英：農(nóng)村土地承包法之所以需要作出調(diào)整，是因?qū)嵺`發(fā)生了變化。有這樣幾點(diǎn)：第一，按照現(xiàn)行行政性規(guī)定，農(nóng)民進(jìn)城之后承包地不應(yīng)該被回收，但法律層面相對(duì)滯后，也即是從法理上講，農(nóng)民進(jìn)城后承包地仍然要被回收。政策改了而法律還沒改，這種不一致就影響了農(nóng)民進(jìn)城的進(jìn)程。第二，涉及到農(nóng)村土地承包期限，按照法律規(guī)定，第一輪承包期限是十五年（1983年前后-1997年止），第二輪承包期限是三十年（1998年-2027年），但承包地期限究竟多長(zhǎng)，法律并未明確說明。十九大報(bào)告指出，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年，那么土地承包法就要相應(yīng)修改。到期后是簡(jiǎn)單地維持原狀不變，還是會(huì)有其他情況，借這次修法可以明確一下，這是兩個(gè)需要迫切解決的問題。
中國(guó)財(cái)富網(wǎng)：現(xiàn)在農(nóng)村有一些耕地撂荒的情況，您認(rèn)為應(yīng)該怎樣提高土地流轉(zhuǎn)的效率？
黨國(guó)英：土地撂荒之后是否要收回去，這個(gè)問題這次修法也提到了。其實(shí)，土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)撂荒現(xiàn)象并不嚴(yán)重。據(jù)我們調(diào)查研究，發(fā)達(dá)地區(qū)土地撂荒的現(xiàn)象較少，因?yàn)橥恋禺a(chǎn)出比較高，沒人舍得撂荒。耕地撂荒主要是在部分偏遠(yuǎn)山區(qū)，因?yàn)榧幢懔鬓D(zhuǎn)也少人問津。這些地區(qū)劃出基本農(nóng)田來，農(nóng)民自己沒時(shí)間種，流轉(zhuǎn)給別人但也不種，所以出現(xiàn)撂荒。
我的看法是，由于目前我國(guó)糧食供應(yīng)沒有問題，這些地就可以改為森林用地，避免撂荒。我國(guó)現(xiàn)有基本農(nóng)田約17億畝，按照規(guī)定這些地不能改為林地，但有些地方基本農(nóng)田是劃在山溝里，不讓種樹，農(nóng)民肯定會(huì)撂荒。雖然這種現(xiàn)象全國(guó)范圍內(nèi)不太突出，但具體執(zhí)行中也要注意這些問題。
“三權(quán)分置”改革強(qiáng)調(diào)保護(hù)經(jīng)營(yíng)權(quán)
中國(guó)財(cái)富網(wǎng)：十九大報(bào)告指出，要完善承包地“三權(quán)分置”（土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)）制度。目前這一改革進(jìn)展如何，有哪些難點(diǎn)？
黨國(guó)英：“三權(quán)分置”已經(jīng)實(shí)踐很多年了，現(xiàn)在是要在政策層面加以總結(jié)確認(rèn)。現(xiàn)在特別強(qiáng)調(diào)要保護(hù)經(jīng)營(yíng)權(quán)，是因?yàn)閷?shí)踐中產(chǎn)生的糾葛比較多，表現(xiàn)在承包戶和租地的農(nóng)戶之間，經(jīng)營(yíng)者權(quán)益得不到很好保障。此次報(bào)告提出完善“三權(quán)分置”，相當(dāng)于對(duì)既有實(shí)踐加以總結(jié)，即“堅(jiān)持集體所有權(quán)，落實(shí)農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。
這里面有一點(diǎn)，起初土地承包法中用的表述是“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，2014年提出“三權(quán)分置”時(shí)，承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)被分開，現(xiàn)在立法又主張合在一起表述。官方給出的解釋是，當(dāng)土地沒有流轉(zhuǎn)給第三方的時(shí)候，農(nóng)戶既有承包權(quán)也有經(jīng)營(yíng)權(quán)，所以合在一起說；流轉(zhuǎn)之后，這兩者就區(qū)分開了。其實(shí)在實(shí)踐中，三權(quán)分置不一定是非分不可，兩權(quán)分置也可以。
中國(guó)財(cái)富網(wǎng)：2015年實(shí)行的農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地改革這“三塊地”改革要延期一年。國(guó)土部解釋原因時(shí)提到，一些地方政府和農(nóng)民存在顧慮，所以需要進(jìn)一步穩(wěn)定改革預(yù)期。您認(rèn)為他們?cè)陬檻]什么？
黨國(guó)英：這項(xiàng)改革確實(shí)有必要延期。各地試點(diǎn)做法不盡相同，之所以會(huì)有顧慮，還是有一些東西不夠明確。
例如集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，在收入分配問題上，有的地方政府按40%分成，有的按10%分成，差別比較大，不利于將來總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。另外按照規(guī)定，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不能用作民宅，但出租的民宅可以，那么將來是否也可以建設(shè)商品房，這些還不確定。再者，如果全國(guó)推廣這項(xiàng)改革，發(fā)達(dá)地區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地較多，那么每個(gè)村莊的這塊地都不能蓋民宅嗎？這些都是集體性建設(shè)用地入市的重大問題。
此外，宅基地改革也存在一些問題，特別是歷史遺留問題。一個(gè)關(guān)鍵問題是，當(dāng)農(nóng)民戶口遷移之后，宅基地是否要回收。如果不回收，那就是沒有戶口的也可以有宅基地。有的地方政府就同意，例如老家在這個(gè)地方，但沒有老宅，就可以再蓋個(gè)宅子。目前各地做法不一樣，還需要再觀察。總的來看，“三塊地”改革明年到期后仍然可能繼續(xù)延長(zhǎng)，經(jīng)驗(yàn)需要繼續(xù)總結(jié)。
中國(guó)財(cái)富網(wǎng)：如果集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地大規(guī)模入市，可能影響地方政府土地出讓收入，那么他們會(huì)有動(dòng)力去推動(dòng)這項(xiàng)改革嗎？
黨國(guó)英：這個(gè)其實(shí)影響不大。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地，全國(guó)范圍內(nèi)這種地不太多，發(fā)達(dá)地區(qū)有一些，別的地區(qū)很少。數(shù)量相對(duì)大的是村莊建設(shè)用地，由于它們價(jià)值不高，所以入市就有難度。其實(shí)，影響最大的是宅基地，如果農(nóng)民宅基地房子可以放開交易，一定程度上可以讓地價(jià)下降。不過，現(xiàn)在探索的是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，而宅基地入市試點(diǎn)沒有放開。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)財(cái)富網(wǎng)
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