出臺實施14年的農村土地承包法迎來首次調整，這意味著中國農村土地制度改革將再進一步。
當前，農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革這“三塊地”改革及農村承包地“三權分置”改革，成為農村土地制度改革的重頭戲。隨著十九大報告作出相關部署，以及法律進行修改，農村土地制度有望繼續完善，釋放出更高生產力。
中國財富網近期推出“新時代的中國經濟”系列訪談，邀請專家解讀宏觀形勢，釋疑熱點問題。本期由中國社科院農村發展研究所宏觀經濟研究室主任黨國英談農村土地制度改革。
農村實踐變化促使法律修改
中國財富網：目前農村土地承包法擬做出修改，這是出臺14年來首次調整。哪些原因促使這部法律做出變動？
黨國英：農村土地承包法之所以需要作出調整，是因實踐發生了變化。有這樣幾點：第一，按照現行行政性規定，農民進城之后承包地不應該被回收，但法律層面相對滯后，也即是從法理上講，農民進城后承包地仍然要被回收。政策改了而法律還沒改，這種不一致就影響了農民進城的進程。第二，涉及到農村土地承包期限，按照法律規定，第一輪承包期限是十五年（1983年前后-1997年止），第二輪承包期限是三十年（1998年-2027年），但承包地期限究竟多長，法律并未明確說明。十九大報告指出，第二輪土地承包到期后再延長30年，那么土地承包法就要相應修改。到期后是簡單地維持原狀不變，還是會有其他情況，借這次修法可以明確一下，這是兩個需要迫切解決的問題。
中國財富網：現在農村有一些耕地撂荒的情況，您認為應該怎樣提高土地流轉的效率？
黨國英：土地撂荒之后是否要收回去，這個問題這次修法也提到了。其實，土地流轉中出現撂荒現象并不嚴重。據我們調查研究，發達地區土地撂荒的現象較少，因為土地產出比較高，沒人舍得撂荒。耕地撂荒主要是在部分偏遠山區，因為即便流轉也少人問津。這些地區劃出基本農田來，農民自己沒時間種，流轉給別人但也不種，所以出現撂荒。
我的看法是，由于目前我國糧食供應沒有問題，這些地就可以改為森林用地，避免撂荒。我國現有基本農田約17億畝，按照規定這些地不能改為林地，但有些地方基本農田是劃在山溝里，不讓種樹，農民肯定會撂荒。雖然這種現象全國范圍內不太突出，但具體執行中也要注意這些問題。
“三權分置”改革強調保護經營權
中國財富網：十九大報告指出，要完善承包地“三權分置”（土地所有權、承包權、經營權）制度。目前這一改革進展如何，有哪些難點？
黨國英：“三權分置”已經實踐很多年了，現在是要在政策層面加以總結確認。現在特別強調要保護經營權，是因為實踐中產生的糾葛比較多，表現在承包戶和租地的農戶之間，經營者權益得不到很好保障。此次報告提出完善“三權分置”，相當于對既有實踐加以總結，即“堅持集體所有權，落實農戶承包權，放活土地經營權”。
這里面有一點，起初土地承包法中用的表述是“土地承包經營權”，2014年提出“三權分置”時，承包權和經營權被分開，現在立法又主張合在一起表述。官方給出的解釋是，當土地沒有流轉給第三方的時候，農戶既有承包權也有經營權，所以合在一起說；流轉之后，這兩者就區分開了。其實在實踐中，三權分置不一定是非分不可，兩權分置也可以。
中國財富網：2015年實行的農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地改革這“三塊地”改革要延期一年。國土部解釋原因時提到，一些地方政府和農民存在顧慮，所以需要進一步穩定改革預期。您認為他們在顧慮什么？
黨國英：這項改革確實有必要延期。各地試點做法不盡相同，之所以會有顧慮，還是有一些東西不夠明確。
例如集體經營性建設用地入市，在收入分配問題上，有的地方政府按40%分成，有的按10%分成，差別比較大，不利于將來總結經驗。另外按照規定，集體經營性建設用地不能用作民宅，但出租的民宅可以，那么將來是否也可以建設商品房，這些還不確定。再者，如果全國推廣這項改革，發達地區集體經營性建設用地較多，那么每個村莊的這塊地都不能蓋民宅嗎？這些都是集體性建設用地入市的重大問題。
此外，宅基地改革也存在一些問題，特別是歷史遺留問題。一個關鍵問題是，當農民戶口遷移之后，宅基地是否要回收。如果不回收，那就是沒有戶口的也可以有宅基地。有的地方政府就同意，例如老家在這個地方，但沒有老宅，就可以再蓋個宅子。目前各地做法不一樣，還需要再觀察。總的來看，“三塊地”改革明年到期后仍然可能繼續延長，經驗需要繼續總結。
中國財富網：如果集體經營性建設用地大規模入市，可能影響地方政府土地出讓收入，那么他們會有動力去推動這項改革嗎？
黨國英：這個其實影響不大。集體經營性建設用地主要是鄉鎮企業占地，全國范圍內這種地不太多，發達地區有一些，別的地區很少。數量相對大的是村莊建設用地，由于它們價值不高，所以入市就有難度。其實，影響最大的是宅基地，如果農民宅基地房子可以放開交易，一定程度上可以讓地價下降。不過，現在探索的是集體經營性建設用地入市，而宅基地入市試點沒有放開。
中國鄉村發現網轉自：中國財富網
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