針對“郡縣制傳統與當代中國治理”這個主題，我簡要談以下幾點思考：
第一，郡縣制傳統與當代中國的治理。第一個核心詞我認為是“傳統”。何為“傳統”？歷史上發生過，且經過近代百年革命政黨的批判否定仍然傳到當代的，即為“傳統”。這些制度只是“名”發生了變化而“實”沒有變，是為“傳統”。凡歷史上發生又在歷史流變的過程中消逝的制度、習俗、觀點還有其他等等，即“非傳統”。對于沒有傳到當代并且沒有統入到當代制度觀念中去的那些“非傳統”而言，其最有益的安排去處就是博物館。這是我對傳統的一個解釋。
第二，研究傳統，要從“制度”角度入手。注意要從制度角度研究當代中國“治理結構”和“傳統中國”之間的內在聯系。其原因主要是制度的生命力比王朝更為強大，它貫穿于王朝。舉例來說，郡縣制貫穿百代兩千多年，像科舉制實行已有一千三百多年，現在又似有恢復的樣子。又如監察制、巡視制也歷行兩千多年，而巡視制在當代的發展中所起的作用有目共睹。任何制度都有沿革，故要考察。我們以制度的沿革為中心，上面要考察和制度相關的觀念變化，下面要考察與制度相關的社會經濟生活變遷。近些年來國學復興大多脫離制度而言觀念，隨意性太大，有些則接近于胡說。
第三，研究郡縣制度沿革我建議要重讀“一文一書”。一文即唐代柳宗元的《封建論》，一書是唐代杜佑的經典著作《通典》，這部書極為重要，是中國古代制度史的第一部也是極為重要的專著。在《通典》里，杜佑以郡縣制為中心，研究九大制度，即州郡、食貨、選舉、職官、禮、樂、兵、刑法，還有邊防。這九大制度構成了中國古代治理體系的核心內容。有人說中國古代是“人治”，這絕對是胡說，是無知加惡意。有人認為中國古代制度是“專制”，事實上是對郡縣制當中的核心要義——“事在四方，要在中央”——的中央集權制度的一種污蔑。這個污蔑在近代由來已久，這里不便展開敘述。
第四，要將重點從“政體”轉向“治理體系”的研究。中國政治學說史向來無政體一說，重在治體，而西方的學說重在政體，輕在治體。西方以政體為中心的政治學說理論的研究源于古希臘尤其是亞里士多德的政體說，而中國政治傳統重在治體，它分為治道、制度與治術，在這個論述上向來是儒法合流的。十八屆三中全會中共中央提出了治理體系和治理能力的現代化，當時我看到這個提法就覺得極為欣喜，覺得中央極為英明，因為這個提法在我看來，將延續了二十幾年的圍繞著政體的無謂而有害的爭論轉到有效的關于治體的研究上來，這是一個重要的轉折。就此而言關于政體之爭不僅是當代之困惑、近代之困惑，我可以這樣講，這個困惑自利瑪竇開始就有了。距今已有四百年的歷史，它一直糾纏在我們民族的思維當中，成為一種很難擺脫、很難言明、很難復制的一種東西。利瑪竇在四百年前就寫了一本書叫《利瑪竇中國札記》，里面就在追問，說是他在中國看到的什么是政體？他的第一個回答是西方人從沒有看到過，這是一個否定的判斷，然而當向西方報告中國到底是一個什么樣的政體，他試圖作了回答。因為中國有皇帝，所以他講中國是一個君主政體，然而他又看到中國其實是士大夫在執行著整個治理，所以他又講中國是一個貴族政體。然而中國的貴族并不是世襲而是來源于科舉，于是他在給友人的信中說，看來中國是一個民主政體。那么中國是什么政體還是得回到原點——不知道。而“不知強知”是我們近代以來歷經衰落積貧積弱而向西方學習，然后用西方的政體理論來搬套到中國的治體的一個結果，這個結果貽害甚多。
第五，治理體系與能力的東西方比較，而不是政體比較，這樣可以得出一個結論，中國的治體具有無可比擬的優勢，不僅在古代是，而且在當代亦如此。就治體而言，自西羅馬帝國崩潰以后，蠻族入侵，眾蠻族建立的國家是原始的國家，后來成為封建國家，而后演變成為主權國家，最后演變成民族主權國家。但有一點沒有演變，就是一千多年以來，西方諸國，無論是哪種國家形態，都處于“戰國狀態”，所以他們所有的政治理論，包括國際關系的敘事理論，都和這個“戰國狀態”的背景有極大的關系。歷史上西方也曾經試圖統一，但皆失敗。公元800年前后的查理曼大帝把現在的意大利、德國、法國暫時地統一起來了，西班牙、英國一帶未被統一，因為西班牙當時被穆斯林所占領。然而到了他的孫子那一代就一分為三，也就留下了現在歐洲的禍根——分裂。1800年前后，拿破侖也試圖統一歐洲，但滑鐵盧一戰失敗。1939年，希特勒也試圖來統一歐洲，當然，也失敗，并且留下了極其殘酷的慘痛的后果。直到二戰以后，歐洲人內部痛定思痛，外部有強大的冷戰和蘇聯的壓力，所以他們試圖統一，于是就有了現在的歐盟和背后的北約，目前這個歐盟體系也開始搖晃。就現有的歐洲版圖來講，分裂為四十幾個國家，而中國的這個版圖是一個統一的國家，歷史上有分有合，但以合為主。秦漢之合后，雖然有魏晉南北朝之分，但接著又有更大的一次融合，那就是隋唐的統一。隋唐統一以后，又有比較短暫的分裂，從五代十國到宋、遼、金的分裂，而元、明、清的數百年則維持統一狀態。所以晚清崩潰，列強雖有瓜分而沒有能夠肢解中國，這和大一統的傳統有必然的聯系。所以從中國來講，郡縣制是維持大一統的基本的制度安排。
最后想談一點體會，郡縣中國和當代的密切聯系。我們不要忘記大清王朝，因為在近代的“驅除韃虜，恢復中華”的狹隘的漢民族主義的敘事里面，就把韃虜認為是滿清，是夷族，然后往上追溯，元、遼、金乃至北魏，都是夷族入侵，這種視角是長城內的狹隘的漢族視角。大清王朝，站在長城內外來看中國現有的版圖，這種氣魄，不是漢民族所有的，而是一個入主了中原而又統治長城內外、大江南北的滿清所有的。所以中華民族的這一個層面，我們要給予足夠的尊重。近代革命的敘事，有些則蘊含著負面的因素。
而清朝的郡縣制擴展，我建議諸位觀察兩個視角。一是雍正時期使得納入到省制范圍的西南諸省的“改土歸流”，包括湖廣的一部分，廣西、貴州、云南、四川的整個西部和東部地區。“改土歸流”中的這個“土官”，就是內含在郡縣內的封建制度。所謂“改土歸流”就是廢封建而實郡縣，這樣就使得整個西南版圖穩定在中國一統的版圖之內，因而功不可沒。
第二個視角就是晚清期間，邊疆危機，搖搖欲墜的清王朝仍然做了巨大的努力，把郡縣制推廣到長城以外的邊疆中國。1884年，左宗棠平亂以后，在新疆設省，廢除原來的伯克制，建立省制，即新疆行省，是為把郡縣制向西推廣的重大步驟。1887年清政府又在東南邊陲的臺灣廢府設省。
另外，晚清還想把郡縣制推廣到整個長城以北，即現在的內蒙古地區，但是因為崩潰而未果。因為英國入侵西藏，所以晚清還打算把四川以外的戰區設立一個單獨的省，叫川邊，后來并入西康省。此外，晚清在1907年，廢除原來的東三省的將軍制，建立郡縣制。在這之前的1895年，清朝即廢除了禁止漢人入黑龍江和吉林的禁令，大批的漢人進入到這兩個區域，在短短的五十年內，把整個東北漢化了，農耕化了，郡縣化了。就連在北洋政府和民國時期，政府繼續做出努力推進郡縣制，1928年在整個內蒙設置三省——綏遠、熱河、察哈爾省，把這個游牧邊疆變成了郡縣邊疆。而這個過程的基礎，是在清代打下的，因為清代在整個北部，即整個蒙古地區建立旗盟制度。旗，原來是草原流動的一個群體，清朝第一步，把流動的變成半流動的，就是劃分旗地，給旗盟的郡縣化奠定了強大的基礎，這里我不再展開了。旗盟如何變成北方的行政區劃是一個值得研究的問題。新中國建立以后，我們最后完成郡縣化的地方是西藏，1965年，西藏自治區的成立，標志著郡縣化在邊疆地區的最后完成。這樣，自秦開端的郡縣制，歷時兩千多年，在現有的中國版圖內，完成了郡縣化。而后，長城內外一體治理。雖然我們還保留了一點痕跡，即自治區的設置和一國兩制來處理港澳、臺灣，中國的政治一統還有一個過程，但是這些地區其實已經實現郡縣化了。
作者系華東理工大學社會與公共管理學院教授、博士生導師
中國鄉村發現網轉自：《華東理工大學學報（社會科學版）》2017年第5期
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