摘要:土地是一個國家最核心的資源，土地制度也是一個國家最核心的制度。對以耕種土地為主要生產(chǎn)活動的鄉(xiāng)村地區(qū)來說，土地制度對其它相關(guān)制度有很強的決定作用。本文揚棄了將地權(quán)理解成狹義的產(chǎn)權(quán)，轉(zhuǎn)從漢語的本義來理解地權(quán)之“權(quán)”，認為地權(quán)包括了治權(quán)、身份權(quán)和產(chǎn)權(quán)三重屬性。中國歷史上的地權(quán)模式存在三種“權(quán)”依次凸顯的歷史演進，當前正在發(fā)生的是地權(quán)的產(chǎn)權(quán)化過程。進而從治權(quán)、身份權(quán)和產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系來理解當代中國地權(quán)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，并以此為框架分析中國地權(quán)模式的區(qū)域差異。其中也不可避免地探討了地權(quán)模式與鄉(xiāng)村治理的互動關(guān)系，認為不同的地權(quán)模式對于鄉(xiāng)村治理形態(tài)會有相應(yīng)的影響。
關(guān)鍵詞:地權(quán)；地權(quán)模式；鄉(xiāng)村治理
一、地權(quán)的三重屬性：治權(quán)、身份權(quán)和產(chǎn)權(quán)
（一）地權(quán)的三重屬性
在人類的經(jīng)濟史上，土地是最特殊的一種資源。首先，土地是一切財富之母。正如《國富論》第一卷最后一章的標題所表明的，在作者所處的時代，“土地的產(chǎn)出是每個國家政府收入和財富的唯一或主要的來源”。其次，土地作為一種資源，它在市場經(jīng)濟社會中最明顯的特征是，它并不是一種標準意義上的商品。正如卡爾·波蘭尼所說，“土地不過是自然的另一個名稱，它并非人類的創(chuàng)造”，作為自然它就是屬于所有人的，任何人占有土地都不可能真正獲得充分的所有權(quán)。同時，土地還是“空間”的另外一個名稱，除了虛擬事件，所有的現(xiàn)實事件都需要占用空間，如同占用時間。占用空間的行為實際上也是直接影響了所有人的。因此，土地具有根本的公共性，不可能被私有化，它只能被臨時部分地占用。
一種不能被私有化的東西要進入市場中交易換手，其中就存在著根本的障礙。這種障礙可以體現(xiàn)為對于占用資格的重重設(shè)定，比如對于什么人可以成為農(nóng)民就有限定，這種限定可能是傳統(tǒng)的社區(qū)身份，也可能是現(xiàn)代的技術(shù)資格或者資本條件。對于什么人可以開發(fā)房地產(chǎn)或者開發(fā)礦產(chǎn)資源也是如此。進一步地，對于這些資格條件是誰來定的，是怎么定的，又是怎么執(zhí)行的，也是一種要害的問題，是一個國家根本的政治問題。
這樣一來，我們就看到在土地上不僅僅有可以交易的產(chǎn)權(quán)，它還有關(guān)于交易資格的身份權(quán)，以及設(shè)定和執(zhí)行這些規(guī)則的國家治權(quán)。地權(quán)就是治權(quán)、身份權(quán)和產(chǎn)權(quán)的三合一,而不僅僅是從產(chǎn)權(quán)的角度區(qū)分開使用、收益、處置和占有這樣的四種權(quán)利。
在這里說的地權(quán)的“權(quán)”是一個本土的概念，其本義不能被直接翻譯成西方式的權(quán)利或者權(quán)力，它的本義是“秤砣”，在這里指的是權(quán)衡的意思，掌權(quán)者就是可以權(quán)衡的人或組織。其實，涉及到物的權(quán)往往都是治權(quán)、身份權(quán)和產(chǎn)權(quán)三合一的，純粹的可以完全自由交易的產(chǎn)權(quán)是極為罕見的。從自然經(jīng)濟到商品經(jīng)濟到更高級的市場經(jīng)濟的發(fā)展過程，就是將治權(quán)和身份權(quán)逐漸地隱蔽起來以突出產(chǎn)權(quán)的過程。只不過，土地資源在保持自己的“權(quán)”的原始色彩方面十分頑強。
（二）兩種主要的地權(quán)模式
地權(quán)的這種三權(quán)合一性質(zhì)在不同的國家有不同的表現(xiàn)。主要的區(qū)分是土地公有制或者私有制。在資本主義社會開始以前，世界各地的土地都具有濃厚的公有制色彩。在《世界土地所有制變遷史》的作者安德羅·林克雷特看來，現(xiàn)代意義上的排他的土地私有制是殖民者在占有殖民地的時候才產(chǎn)生的。而在殖民者的母國，這樣的觀念和圈地運動對農(nóng)民的成功驅(qū)趕有關(guān)。但將地權(quán)帶入現(xiàn)代社會的方式上，確實存在兩種不同的路徑。一種典型是現(xiàn)代美國式的，它以天大地大為前提，無所顧忌地確立了人類社會中最為徹底的土地私有制。在私有制基礎(chǔ)上建立自由交易制度，以及相應(yīng)的自由民主制度，這看上去是一種自下而上的地權(quán)模式。另一種典型是中國的土地制度，它在地狹人稠的農(nóng)耕社會中建立的是本質(zhì)上的國有制，普天之下莫非王土，統(tǒng)治者始終把地權(quán)抓在自己的手上。
在中國這樣的大國，中央不可能直接治理所有的地方，地權(quán)必須有中央國有和地方國有的區(qū)別。在地方進一步區(qū)分出不同層次，尤其在城鄉(xiāng)之間出現(xiàn)了國有地權(quán)和集體地權(quán)的區(qū)分，城市土地屬于國家，鄉(xiāng)村土地基本屬于農(nóng)民集體。在農(nóng)民集體中進一步區(qū)分出三個層次。這既是多層次的治權(quán)，也是多層次的身份權(quán)。產(chǎn)權(quán)是相對于相同身份的其他主體而言的，在他們之間可以發(fā)生交易。比如在人民公社時期，不同生產(chǎn)隊之間的界限也是很清楚的，也是可以進行土地交易的，上級也可能平調(diào)不同下級之間的地權(quán)，但這兩種情況都不多見，農(nóng)民個體之間的地權(quán)交易更加罕見。在市場化改革以后，同一身份的農(nóng)民個體家庭之間發(fā)生自由交易變得方便了。這是一種由治權(quán)確定身份權(quán)，由身份權(quán)確定產(chǎn)權(quán)的自上而下的地權(quán)模式。
（三）地權(quán)模式的城鄉(xiāng)差異
地權(quán)的三合一性質(zhì)在城鄉(xiāng)之間也有重要的區(qū)別。城市中的地權(quán)更加具有產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)。在中國，城市的土地是國有的。為什么國有的反而更可以交易呢？這就好像是鳥在籠子里，之所以有的鳥可以飛得更高，不是因為鳥的能力更大，而是因為籠子更大。土地在城市是全國國有的，在農(nóng)村是鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的集體所有的，籠子大小差別很大。在鄉(xiāng)村社區(qū)中，生產(chǎn)與生活在空間上是統(tǒng)一的，掌握了經(jīng)濟權(quán)力的人很自然地享有社會權(quán)力。在城市社區(qū)中，生產(chǎn)與生活空間可以是分離的，掌握了經(jīng)濟權(quán)力的人如果想要享有社會權(quán)力，他需要通過政治程序。而在鄉(xiāng)村，掌握了經(jīng)濟權(quán)力的人由于雇傭了本社區(qū)的居民，占有了本社區(qū)比較多的資源，由此直接地就獲得了社會性的權(quán)威。在美國式的制度里，允許這樣的人通過政治程序掌握社會權(quán)力；在中國的制度里，要防止這樣的人掌握社會權(quán)力。為了防止異己的力量掌握鄉(xiāng)村社區(qū)的權(quán)力，國家采取的傳統(tǒng)做法是，實行土地的集體所有制和集體經(jīng)營制度，然后選派集體的干部。在改革以后，不得不讓私人分享更多的地權(quán)，在土地流轉(zhuǎn)中還產(chǎn)生了地權(quán)大戶。為了繼續(xù)保持政經(jīng)合一的狀態(tài)，就賦予掌握了經(jīng)濟權(quán)力的人以政治身份，提高他們的政治認同度。
二、中國式地權(quán)模式的演變
（一）地權(quán)模式的歷史變遷
縱觀整個中國的土地制度史，在風(fēng)波云詭的歷史迷霧中，我們還是能夠看出地權(quán)模式變動的一個粗線條。至少在戰(zhàn)國時代以后，地權(quán)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)在治權(quán)、身份權(quán)和產(chǎn)權(quán)這三者之間，有一個依次凸顯的基本脈絡(luò)。
在戰(zhàn)國以后，封建制度衰落，開始了郡縣制。郡縣制不僅僅是到縣為止，它意味著直接向農(nóng)戶征稅派役，以及為了實現(xiàn)這種直接統(tǒng)治而形成的一整套體制機制。我們說中國的政治制度和社會文化有一個唐宋之變，大體在宋代以前國家對于鄉(xiāng)村的控制是直接而且有力的。秦漢時期在鄉(xiāng)村設(shè)立的是鄉(xiāng)亭制，這是一種鄉(xiāng)官制度，鄉(xiāng)官類似于今天的國家干部。唐代的鄉(xiāng)里制度也是十分正式的，試想，如果沒有國家的強力控制，唐太宗的以人身控制為前提的均田制和租庸調(diào)制也是無法設(shè)想的。可以說，這段時期的地權(quán)總體上是以治權(quán)為核心的。有人認為這段時期的土地是國有的，這其實還是用產(chǎn)權(quán)的觀念來理解地權(quán)，對于統(tǒng)治者來說，本來就無所謂私有，又哪里有國有之說。
唐代安史之亂后，人口流動增加，均田制廢馳，各種非法征收盛行，精細的租庸調(diào)制難以為繼，出現(xiàn)了“兩稅法”的改革，兩稅法的精神是“唯以資產(chǎn)為宗，不以丁身為本”，使賦稅制度從稅人向稅地轉(zhuǎn)變，減輕了人身控制。到了明清時期，南美作物傳入，耕地面積和單產(chǎn)大增，同時商品經(jīng)濟發(fā)展，國家對于農(nóng)民的貨幣化征收也比較方便，結(jié)果加速推進了從稅人到稅地的轉(zhuǎn)變。這方面清代雍正年間正式推行的“攤丁入畝”的改革是一個標志性的事件。當國家對于農(nóng)民的人身控制減輕之后，是否就意味著農(nóng)民或地主的土地可以自由交易，可以轉(zhuǎn)手給任何人呢？種種歷史社會學(xué)的研究表明，并非如此。伴隨著國家權(quán)力在鄉(xiāng)村的某種退出，民間的庶民宗族組織開始出現(xiàn)，這也是唐宋之變的一個結(jié)果。這種民間宗族力量伴隨著國家對鄉(xiāng)村的放活而發(fā)展，到了清代出現(xiàn)了全面的發(fā)展。尤其在商品經(jīng)濟發(fā)達同時地權(quán)競爭激烈的南方山區(qū)丘陵地區(qū)更是如此。即使在北方宗族觀念淡化的地區(qū)，以村落為單位，土地的買賣也以本村人優(yōu)先。這個階段的地權(quán)可以說是身份權(quán)的意義大大強化了，是這里的人，才可以有這里的地。
晚清以來，國家政權(quán)建設(shè)逐步強化，鄉(xiāng)村權(quán)力格局逐步國家化。建國以后，國家治權(quán)統(tǒng)領(lǐng)了鄉(xiāng)村地權(quán)。隨后的歷史卻給我們演示了一段壓縮版的中國地權(quán)模式變化史，從人民公社時期的治權(quán)中心模式，到承包到戶以后的集體身份權(quán)中心模式，再到稅費改革以后，地權(quán)的產(chǎn)權(quán)意義大大凸顯。稅費改革使得國家既不稅人也不稅地，給了農(nóng)民空前的人身自由。隨著人口流動的增加，國家加速推動土地流轉(zhuǎn)，強化了經(jīng)營權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)被法律確定為是一種“物權(quán)”，不再是國家或集體對農(nóng)民的“債權(quán)”，地權(quán)的產(chǎn)權(quán)意義大大提升。今天我們說所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，其中所有權(quán)其實是國家治權(quán)的影子，承包權(quán)是身份權(quán)的實現(xiàn)方式，經(jīng)營權(quán)是產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)方式。當前的政策導(dǎo)向是強化地權(quán)的產(chǎn)權(quán)屬性，使其可交易、可抵押等，放活經(jīng)營權(quán)是地權(quán)變動的主要趨勢。
（二）地權(quán)產(chǎn)權(quán)化對治理的影響
現(xiàn)在的問題是，地權(quán)的產(chǎn)權(quán)意義提升對于鄉(xiāng)村治理的影響是什么？正如吳理財所說，鄉(xiāng)村治理的基本功能是整合和汲取。實際上，整個郡縣制的意義都可以說是整合與汲取。稅費改革使得汲取功能基本消失，與這種汲取聯(lián)系在一起的整合功能怎么實現(xiàn)呢？通俗地說，中國共產(chǎn)黨怎么聯(lián)系農(nóng)民群眾？
整合與汲取的關(guān)系是很值得研究的。顯然整合和汲取各有道理，不能說一方是另一方的手段。但雙方也確實是互相促進的，說整合有助于汲取是很好理解的，溫鐵軍用來解釋農(nóng)村經(jīng)濟制度的基本框架就是，國家為了降低汲取的交易成本而建立了人民公社制度。問題是汲取是否也有助于整合？在稅費改革以后，干群關(guān)系擺脫了水火關(guān)系，進入到冷淡到油水關(guān)系或有事才聯(lián)系的“蛙水關(guān)系”。而且，農(nóng)民得到的有效服務(wù)也被認為是減少了。這既是因為國家的投入沒有精準地對應(yīng)到農(nóng)民的需求，也是因為基層組織忙于應(yīng)付上級的任務(wù)，沒有積極地去幫助農(nóng)民辦事情。有研究發(fā)現(xiàn)，在稅費改革以前，基層組織和農(nóng)民之間有一種交換或者博弈關(guān)系：你不給我辦事，我不給你交錢。稅費改革取消了這種交換或者博弈。不僅如此，在稅費改革以前，基層組織對于農(nóng)民的產(chǎn)出很關(guān)心，會積極地投入到發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，會關(guān)心搞好農(nóng)田水利建設(shè)和參與到各種社會化服務(wù)中。稅費改革淡化了這種關(guān)心的意義，結(jié)果也使得殘存的統(tǒng)分結(jié)合的“統(tǒng)”的一面基本消失了。
統(tǒng)分結(jié)合的“統(tǒng)”消失了，或者說這個“統(tǒng)”被市場化了，意味著集體身份權(quán)對于地權(quán)的影響降低了，產(chǎn)權(quán)的意義上升了。政府和集體自己不再控制地權(quán)，但是它又希望保持和農(nóng)民的整合關(guān)系。在這個矛盾中提出了一個“先富帶動后富”的理論，認為農(nóng)民的先富者可以帶動后富，最終實現(xiàn)共同富裕的。因此認為農(nóng)業(yè)企業(yè)可以是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，農(nóng)民大戶或經(jīng)銷商可以是領(lǐng)辦的農(nóng)民專業(yè)合作社，土地流轉(zhuǎn)形成的農(nóng)場主可以是適度規(guī)模經(jīng)營的家庭農(nóng)場，他們都應(yīng)該得到補貼和扶持。并且認為龍頭企業(yè)和專業(yè)合作社屬于“新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”，幫助他們就是幫助農(nóng)民。在這種煞費苦心的概念建構(gòu)背后，是國家對于在地權(quán)產(chǎn)權(quán)化之后如何創(chuàng)新黨和農(nóng)民之間聯(lián)接的重大關(guān)切。
現(xiàn)在我們看得越來越清楚，指望通過這些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體來幫助和聯(lián)系農(nóng)民，效果是不明顯的。無論這些新型經(jīng)營主體是否幫助了農(nóng)民，對他們的合理扶持都是應(yīng)該的。那么，是否在地權(quán)產(chǎn)權(quán)化的時代，黨組織也就無法聯(lián)系農(nóng)民了呢？當然不是。就現(xiàn)實的狀態(tài)來說，我們要注意到今天中國的地權(quán)產(chǎn)權(quán)化是在中國式的地權(quán)模式下的產(chǎn)權(quán)化。中國整體的地權(quán)模式依然是自上而下的，國家治權(quán)和身份權(quán)相對于美國模式依然是強大的。就治權(quán)而言，我們看到正是國家對于地權(quán)的強力介入，使得中國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化用地的價格降低了，也正是土地的集體身份權(quán)的存在，使得農(nóng)民進城之后成為始終有地的農(nóng)民工，這使得中國工人的勞動力價格也降低了。土地和勞動力價格的相對便宜，是中國成為制造大國的基本原因。中國不會放棄這種競爭優(yōu)勢，因此，當前的地權(quán)產(chǎn)權(quán)化是和治權(quán)、身份權(quán)一起協(xié)同演化的，并不是單兵突進的土地改革。在鄉(xiāng)村，農(nóng)地地權(quán)是所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置的，這種分置中體現(xiàn)了一種三權(quán)平衡關(guān)系，并非是經(jīng)營權(quán)獨大。
通過國家在土地上的治權(quán)，國家對于農(nóng)民的土地權(quán)益進行了政治背書，這也就是黨和農(nóng)民關(guān)系的基本層面。通過土地確權(quán)，不僅僅是明確了農(nóng)民對于土地的使用權(quán)，更為重要的是確定了農(nóng)民的集體成員權(quán)，以及基于這種成員權(quán)和使用權(quán)的收益權(quán)。因為有成員權(quán)，所以農(nóng)民即使遷移到城市也有資格得到收益（不限于地租的收益，也包括宅基地的使用權(quán)等其他未明確的權(quán)益），因為有使用權(quán)，以此明確了收益量的多少。國家對于實際經(jīng)營的農(nóng)戶也有直接聯(lián)系的方式，比如補貼和農(nóng)業(yè)服務(wù)，對于大戶有更多的扶持。伴隨著地權(quán)的產(chǎn)權(quán)化，從所有權(quán)中區(qū)分了承包經(jīng)營權(quán)，又從承包經(jīng)營權(quán)中區(qū)分了承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，在地權(quán)細分的過程中，農(nóng)民的身份也出現(xiàn)了細分，國家聯(lián)系農(nóng)民的方式也隨之細分。因此，當前黨和農(nóng)民的關(guān)系的基本面是：從不加區(qū)分的總體性聯(lián)系轉(zhuǎn)向了分層分類的精細化聯(lián)系。這絕不意味著我們已經(jīng)解決了地權(quán)產(chǎn)權(quán)化時代的黨和農(nóng)民的關(guān)系，畢竟，今天黨和農(nóng)民的關(guān)系要間接和冷淡得多。在黨和農(nóng)民的基本面上，還需要有更多的精耕細作。繼續(xù)在政經(jīng)合一的框架內(nèi)思考問題已經(jīng)不夠了，今后，既要保持和創(chuàng)新經(jīng)濟性的聯(lián)系，也要發(fā)展更多的社會性和政治性的聯(lián)系。
三、中國式地權(quán)模式的區(qū)域差異
（一）國內(nèi)地權(quán)模式的三種類型
地權(quán)模式的核心內(nèi)涵是國家、集體和個人之間的關(guān)系，這是毛澤東在《論十大關(guān)系》中專門提到的一組關(guān)系。既然是“關(guān)系”，就是因條件而變化的，會因時代改變而改變，也會因地域不同而不同。由此可以把不同地域的地權(quán)模式區(qū)分成治權(quán)中心模式、身份權(quán)中心模式和產(chǎn)權(quán)中心模式。
一個地方的地權(quán)模式屬于哪一種類型，主要的變量是政府干預(yù)地權(quán)的意志，和農(nóng)民（集體）保護自己地權(quán)的能力。政府干預(yù)地權(quán)的意志主要取決于城鎮(zhèn)化開發(fā)過程中對于土地的依賴程度，城鎮(zhèn)郊區(qū)的治權(quán)干預(yù)就比較強。另外，地形也是一個變量，在平原地區(qū)城鄉(xiāng)之間的地權(quán)競爭更加激烈，政府會更加強勢；而在山區(qū)丘陵地區(qū)，土地開發(fā)之后補償比較便利，地權(quán)爭奪相對和緩。農(nóng)民（集體）保護自己地權(quán)的能力，既取決于個體的意志，更取決于集體的意志。集體的意志強弱取決于農(nóng)民的團結(jié)程度，以及某個集體是否曾經(jīng)占得先機，造成了既成事實。
總的來說，我們可以說大城市郊區(qū)是治權(quán)中心的地權(quán)模式，集體或者宗族發(fā)達地區(qū)是身份權(quán)中心模式，私人企業(yè)或家庭農(nóng)場主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營發(fā)達地區(qū)是產(chǎn)權(quán)中心模式，其他大多數(shù)地區(qū)是多權(quán)混合模式。集體發(fā)達地區(qū)主要出現(xiàn)在江南地區(qū)、城郊地區(qū)和華南的宗族地區(qū)。至于大城市郊區(qū)集體經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)到底是國家治權(quán)中心模式還是集體身份權(quán)中心模式，取決于集體經(jīng)濟組織與政府的談判能力，往往取決于集體家底的厚實程度以及帶頭人的能力。產(chǎn)權(quán)中心模式是市場化的結(jié)果，因此，它發(fā)生在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營比較發(fā)達的地區(qū)。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營不發(fā)達的地區(qū)，即使農(nóng)民認為承包地屬于自己，也不能因此認為這就是產(chǎn)權(quán)中心模式。正如馬克思所說，小農(nóng)對于土地的占有權(quán)“純粹是名義上的”。
（二）地權(quán)模式的南北差異
相比較而言，華北地區(qū)的治權(quán)色彩要比長江以南地區(qū)更強一些：一方面是文化上更加服膺于政府權(quán)力；另一方面是平原地區(qū)，城市開發(fā)用地必須從農(nóng)民手中取得，且補償較低，同時導(dǎo)致大量的農(nóng)民上樓事件。
這種地權(quán)模式的區(qū)域差異在調(diào)查中也有所顯示，2016年筆者組織了一次農(nóng)民地權(quán)觀念認知的調(diào)查，在以河南為中心的北方地區(qū)發(fā)放591份問卷，在以浙江為中心的南方地區(qū)發(fā)放了732份問卷。統(tǒng)計結(jié)果見表1。其中可以看到，認為地權(quán)屬于私人的比例最高，為35.8%，屬于集體（村組兩級）和國家的比例相同，均為25.8%。
由圖1可以看到，以河南為代表的北方地區(qū)農(nóng)民的地權(quán)認知與以浙江為代表的南方地區(qū)農(nóng)民相比較而言，有一種“國家—私人”的模式，也就是認為屬于自己和屬于國家的占了主導(dǎo)，認為屬于國家的比例高于認為屬于集體的，分別是29.9%和19.8%；南方地區(qū)則是一種“集體—私人”模式，認為屬于國家的低于屬于集體的，分別是22.4%和30.7%。但是這兩個地方都認為屬于農(nóng)民自己的比例最高。說明都發(fā)生了地權(quán)產(chǎn)權(quán)化的變化，但相對而言，南方地區(qū)的集體身份權(quán)觀念更強一些。
在北方地區(qū)小農(nóng)的地權(quán)認知模式顯示出一種“國家—私人”的雙頭模式，這看似矛盾，其實不然。這恰恰說明小農(nóng)地權(quán)的被授予性，顯示出一種“純粹是名義上的”特征。農(nóng)民的地權(quán)需要國家政策不斷確認，一次次地吃下“定心丸”，實際上，總也定不下來。即使在南方的“集體—私人”模式中也難有太大差別。然而，在宗族地區(qū)，確實看到了國家治權(quán)受制于農(nóng)民集體“土圍子”的情況。
（三）地權(quán)模式差異對于鄉(xiāng)村治理的影響
地權(quán)模式對于鄉(xiāng)村治理的影響的主要差別沿著兩條線索出現(xiàn)，或者說可以沿著兩條線索進行分析，這兩條線索是交叉的。一條線索是集體身份權(quán)的強弱；另一條線索是土地流轉(zhuǎn)的情況。在集體身份權(quán)這條線索上，有兩種典型的對比：一種典型的對比出現(xiàn)在發(fā)達地區(qū)，另一種出現(xiàn)在欠發(fā)達地區(qū)。在發(fā)達地區(qū)有長三角和珠三角的對比，在欠發(fā)達地區(qū)有宗族地區(qū)和原子化地區(qū)的比較。
在珠三角地區(qū)農(nóng)民集體尤其是村組集體和農(nóng)民個體的地權(quán)比較強大，他們在工業(yè)化的過程中，發(fā)展工業(yè)園區(qū)，招商引資，獲得收益；或者在城鎮(zhèn)化的過程中，通過圈地造房，形成規(guī)模巨大的城中村，獲得了土地增值收益的一部分。由于征地拆遷的成本很高，政府也顧忌農(nóng)民的集體抗爭，所以，農(nóng)民建造的園區(qū)和房子及其所產(chǎn)生的收益是很有保障的。由此形成的一個互為因果的狀態(tài)是，地方難以發(fā)展大規(guī)模的工業(yè)園區(qū)，工業(yè)園區(qū)比較小，很多屬于私人，園區(qū)中的企業(yè)組織規(guī)模比較小，多是勞動力密集型。相應(yīng)地，這些地方對于外來人口也持歡迎態(tài)度。同時，對于外來人口的治理能力也得到了優(yōu)先發(fā)展。
在長三角地區(qū)有所不同，鄉(xiāng)村經(jīng)濟起步于本地的集體企業(yè)，而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集體企業(yè)規(guī)模比村組一級的大得多。從二十世紀九十年代起，又限制了村組發(fā)展集體企業(yè)的能力，推動“三個集中”，即農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，農(nóng)業(yè)向規(guī)模集中，企業(yè)向園區(qū)集中。進一步地城市又限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地開發(fā)權(quán)，發(fā)展大規(guī)模的國有的工業(yè)園區(qū)。使得長三角成為海外大企業(yè)的集中地。這樣的企業(yè)科技水平高，對于勞動力的素質(zhì)要求比較高。長三角地區(qū)相比于珠三角地區(qū)的特征是，農(nóng)民的住房比較小和舊，大多數(shù)住房建于二十世紀八九十年代，很少三層以上的。同時，鄉(xiāng)村和城市的景觀分野比較清晰，那種“村村像城鎮(zhèn)，鎮(zhèn)鎮(zhèn)像農(nóng)村”的情況不是很明顯。因此，農(nóng)村的發(fā)展很被動，農(nóng)民從土地增值過程中得到的好處主要體現(xiàn)在農(nóng)保和鎮(zhèn)保以及征地拆遷的補償上。長三角地區(qū)在做的事情是進一步限制農(nóng)民的發(fā)展權(quán)，通過“大拆違”拆除了農(nóng)民的各種養(yǎng)殖場和小作坊。
珠三角地區(qū)的村民自治相對有活力，村集體經(jīng)濟比較有活力，村級政權(quán)組織和村集體經(jīng)濟組織的政經(jīng)合一關(guān)系比較緊密。長三角地區(qū)村民自治組織高度行政化，村干部高度職業(yè)化，村級政權(quán)組織和村集體的政經(jīng)分開推行得比較早。這在蘇南和上海地區(qū)尤為明顯。因此，長三角地區(qū)的村級組織更加像是國家科層體系的基層。
如果是欠發(fā)達地區(qū)，集體身份權(quán)的強弱主要不是體現(xiàn)在集體經(jīng)濟的發(fā)達與否，而是體現(xiàn)在村民團結(jié)與否。在這方面華中科技大學(xué)團隊做了長期的調(diào)查研究。總的來看，宗族比較團結(jié)的地區(qū)和原子化地區(qū)的村治模式有明顯不同。如果宗族比較團結(jié)，且這種團結(jié)可以和村級政權(quán)組織的結(jié)構(gòu)結(jié)合起來，那么村治會比較有序，否則宗族之間會形成競爭。在曹錦清的《黃河邊的中國》中，也注意到在河南農(nóng)村，如果是單姓村或者主姓村且比較團結(jié)的話，各種事業(yè)也就容易興辦，否則還不如宗族觀念淡漠的雜姓村更容易辦事業(yè)。
土地流轉(zhuǎn)對于鄉(xiāng)村治理的影響是很復(fù)雜的，又可以分成兩條線索來分析：第一條是看土地流轉(zhuǎn)對于村級治理的影響；第二條是看土地流轉(zhuǎn)對于農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)和管理體系的影響。
對于村級治理來說，土地流轉(zhuǎn)的影響要求從小農(nóng)經(jīng)濟的村民自治向規(guī)模經(jīng)營的村民自治轉(zhuǎn)型。村民自治產(chǎn)生于小農(nóng)經(jīng)濟形態(tài)，農(nóng)民的收入以務(wù)農(nóng)為主，經(jīng)營規(guī)模比較小，人口流動比較少。在規(guī)模經(jīng)營狀態(tài)下，農(nóng)民的收入較少以務(wù)農(nóng)為主，經(jīng)營規(guī)模或者很大或者很小，人口流動比較多。當前是土地流轉(zhuǎn)的高潮期，因此吸引人們注意的主要是土地流轉(zhuǎn)的過程對于村級治理的影響。今后，可能會更多地關(guān)注到是否形成了新的規(guī)模經(jīng)營條件下的村治模式。
從土地流轉(zhuǎn)的過程來看，首先要看流轉(zhuǎn)的主要推動者是誰，是政府、村集體、村干部私人、外來企業(yè)，還是當?shù)剞r(nóng)民。如果是當?shù)剞r(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)，且經(jīng)營規(guī)模不大，那么，這樣的農(nóng)民會成為當?shù)厣鐓^(qū)的中堅力量，也就是賀雪峰所強調(diào)的中農(nóng)，他們也是鄉(xiāng)村治理的骨干力量。如果是村集體推動的，要看形成的農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式是怎樣的，是企業(yè)還是家庭農(nóng)場，尤為重要的是要看集體的所有權(quán)主體角色能否有效發(fā)揮。比如松江的家庭農(nóng)場模式中，集體的所有權(quán)主體角色在政府的支持下得到有效發(fā)揮，通過土地的再集中強化了村集體經(jīng)濟組織的活力。貴州的塘約模式也是如此，李昌平的內(nèi)置金融試驗中也包含了集體對于土地經(jīng)營權(quán)的再集中，也都強化了集體的地權(quán)。如果是政府，那么，也要看政府的動機是什么，如果是為了便于將來的拆遷，那么，會同時出現(xiàn)村民自治的行政化。如果是為了發(fā)展規(guī)模化的經(jīng)營，要看政府僅僅是為了制造亮點爭取上級的項目，還是真心希望發(fā)展普遍的規(guī)模化經(jīng)營。無論是哪一種模式，都可能發(fā)生變質(zhì)，這其中，引起注意比較多的是所謂“分利秩序”的形成，也就是權(quán)力和勢力相結(jié)合，占有了國家的投入和鄉(xiāng)村的資源。
土地流轉(zhuǎn)對于農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的影響是很明顯的。它要求從小農(nóng)經(jīng)濟的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系向規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系升級。我國的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系在承包到戶以后需要發(fā)生兩個轉(zhuǎn)變。第一個轉(zhuǎn)變從官辦的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系向市場化的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的轉(zhuǎn)變。在稅費改革以前，盡管承包到戶了，由于政府和集體還要向農(nóng)民收稅費，因此統(tǒng)一的管理和服務(wù)還是存在的，這體現(xiàn)在政府辦的農(nóng)業(yè)服務(wù)機構(gòu)還能夠延續(xù)改革初期的工作模式。然而隨著市場化的發(fā)展，官辦的服務(wù)體系難免線斷、網(wǎng)破和人散。稅費改革普遍推行了養(yǎng)事不養(yǎng)人的改革，端掉了很多農(nóng)業(yè)干部的鐵飯碗。第二個轉(zhuǎn)變是從小農(nóng)經(jīng)濟的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系向規(guī)模經(jīng)營的社會化服務(wù)體系的轉(zhuǎn)變。在這個轉(zhuǎn)變中，小的服務(wù)主體被進一步淘汰，大的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在財政補貼的幫助下發(fā)展了高水平大規(guī)模的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)隊伍，形成了新的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。小農(nóng)經(jīng)濟由于得不到足夠的社會化服務(wù)，生存更加困難。
在這個過程中，農(nóng)業(yè)管理模式也發(fā)生了變化，小農(nóng)經(jīng)濟主要管理主體在鄉(xiāng)村兩級，而在很多地方，對于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體從一開始就形成了以縣為主的管理模式。同時，也從塊的管理轉(zhuǎn)向了條的管理，由財政部門管理集體資金，由國土部門管理集體土地的情況趨于普遍化。這對于鄉(xiāng)村治理來說，既可能是精細化的，也可能是碎片化的。
四、結(jié)語：中國地權(quán)模式的展望
中國農(nóng)村地權(quán)模式的總的方向是實現(xiàn)治權(quán)、身份權(quán)和產(chǎn)權(quán)之間的一種平衡關(guān)系。這種平衡不等于是對等的關(guān)系。在當前的形勢下，地權(quán)的產(chǎn)權(quán)化會有一定的發(fā)展空間，同時國家治權(quán)的影響力也會曲曲折折地被強化，那么普通農(nóng)民和農(nóng)民集體的地權(quán)會趨于弱化。不過我們還不能說地權(quán)模式的演變已經(jīng)沒有懸念了，當前還有幾個基本的問題有待探索。
第一，家庭經(jīng)營和規(guī)模經(jīng)營的關(guān)系。自從20世紀90年代鼓勵農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營以來，在中央和省級的財政投入扶大扶強不扶弱的模式刺激下，地方農(nóng)業(yè)部門形成了壘大戶的工作模式，通過大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)爭取上級的項目。這在效率和公平之間形成了不平衡，而且也未必尊重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的一般規(guī)律。現(xiàn)在強調(diào)要發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。問題在于，怎么做到在家庭經(jīng)營基礎(chǔ)上的適度規(guī)模經(jīng)營？這其中集體要起到什么作用？這不是一個可以一刀切的過程。
第二，集體土地所有制和市場經(jīng)濟的關(guān)系。這主要是“三塊地”的問題，既包括宅基地使用權(quán)和集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市問題，這種屬于集體所有的地怎么才能成為可以交易的資產(chǎn)，各地還在試點探索。也包括了集體土地征收制度的改革問題，縮小征地范圍和讓集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市是相關(guān)的過程，但涉及到廣泛的利益調(diào)整。或者說涉及到治權(quán)和身份權(quán)之間的關(guān)系問題。
第三，管理權(quán)和所有權(quán)的關(guān)系。自承包到戶以后，農(nóng)地管理發(fā)生了從塊的管理到條的專業(yè)管理的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變的同時也是行政集權(quán)的過程，鄉(xiāng)村集體的土地處置權(quán)被上收了。土地用途管制的加強是世界各國的共同趨勢，這是有必要的。但在中國，也要注意管理權(quán)和所有權(quán)的關(guān)系中的這樣一種趨勢，那就是管理權(quán)會侵占所有權(quán)。比如村集體經(jīng)濟組織本來只是代替村民組織集體發(fā)包土地，但這種發(fā)包權(quán)很容易轉(zhuǎn)變成所有權(quán)，以至于人們會認為土地就是屬于村級集體所有的。這種所有制的升級在人民公社時期反復(fù)地發(fā)生著，那個時代的中央文件中都會鄭重地提出要限制所有制的升級。但在今天，這個問題受到的重視不夠，所有制的升級沿著行政的邏輯無聲無息地發(fā)生著，其后果無法預(yù)料。
第四，關(guān)于農(nóng)民進城與返鄉(xiāng)的關(guān)系。中國的農(nóng)地制度必須鼓勵農(nóng)民進城，這是當前中國發(fā)展的大局，只有讓農(nóng)民愿意進城，保持勞動力的足量供給，才能使得勞動力的價格具有國際競爭的優(yōu)勢。但是，又要為農(nóng)民可能的返鄉(xiāng)留下后路，不能斷了農(nóng)民的后路。這就是所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置的基本考慮。保住國家的大后方是國家治權(quán)的任務(wù)，國家治權(quán)需要通過集體所有權(quán)的實現(xiàn)而實現(xiàn)。問題在于，集體所有權(quán)到底如何實現(xiàn)？在這個問題上還需要探索，很難有答案。
所有這四個問題中，一個共同的焦點是集體的所有權(quán)如何實現(xiàn)。看來，這個所有權(quán)是無法否定的，問題只是在于如何實現(xiàn)。只要集體所有權(quán)實現(xiàn)了，集體土地所有制對于鄉(xiāng)村治理的影響就不可忽視。
作者簡介：熊萬勝，男，華東理工大學(xué)中國城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心主任，教授。畢菲榮，女，華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院研究生。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）2018年第1期
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