一、導(dǎo)論
新中國(guó)成立后，通過土地改革，確立了農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地的所有權(quán)。中華人民共和國(guó)1954年《憲法》第八條規(guī)定：“ 國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)。”從法律理論上講，這次通過憲法確認(rèn)鄉(xiāng)民土地權(quán)利的革命性意義在于，它在“普天之下莫非王土；率土之濱，莫非王臣”的權(quán)力主導(dǎo)型社會(huì)之中，，注入了公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利這樣強(qiáng)有力的制約因素，為現(xiàn)代政治生活奠定了基礎(chǔ)。然而，遺憾的是，進(jìn)一步的制度安排在我們國(guó)家并沒有變成現(xiàn)實(shí)。與土地物權(quán)相關(guān)的法律制度還沒來得及制定，我們國(guó)家鄉(xiāng)村地區(qū)就已經(jīng)進(jìn)入了政社合一、“一大二公”的人民公社，土地產(chǎn)權(quán)從農(nóng)民轉(zhuǎn)移到了公社，農(nóng)民個(gè)體的土地所有權(quán)基本消失了。在政治高度集權(quán)、經(jīng)濟(jì)高度公有的社會(huì)背景下，中國(guó)鄉(xiāng)民的個(gè)體性土地權(quán)利甚至是私法權(quán)利完全甄滅了。中國(guó)鄉(xiāng)民變成了龐大國(guó)家機(jī)器的一個(gè)小小組成分子，而不再是自主性獨(dú)立存在的權(quán)利主體，“公”而無“私”了。
1978年以來，隨著改革的推進(jìn)，鄉(xiāng)民土地權(quán)利開始重新得到發(fā)展。對(duì)土地權(quán)利的發(fā)展首先發(fā)生直接影響的是農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)和政治改革，它的別稱叫“松綁”，核心是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和政社分設(shè)。通過實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)戶獲得了相當(dāng)程度的行動(dòng)自由，個(gè)體利益也開始出現(xiàn)、增值，農(nóng)戶與國(guó)家之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系開始松動(dòng)。通過實(shí)行政社分設(shè)，撤社建鄉(xiāng)，鄉(xiāng)民開始從由國(guó)家權(quán)力直接支配的高度組織化的團(tuán)體中分離出來，開始脫離公權(quán)者的直接支配、控制。“公私分離”開始從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)展到政治領(lǐng)域、公法領(lǐng)域。這其實(shí)是鄉(xiāng)民個(gè)體“去國(guó)家權(quán)力化”的過程。
值得注意的是，單純的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立和私域空間的出現(xiàn)還不足以生成鄉(xiāng)民的土地權(quán)利。“中國(guó)古代也有過類似的松綁與分化時(shí)期。及至明清之際，利益分化、角色分化和行為分化已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)?shù)某潭取！钡牵袊?guó)古代鄉(xiāng)民的私法權(quán)利特別是土地權(quán)利也只是稍有進(jìn)展，并沒有以穩(wěn)定、清晰的形態(tài)出現(xiàn)。因此，中國(guó)社會(huì)屢屢出現(xiàn)松完又緊，過緊導(dǎo)致起義，然后再松的怪圈。質(zhì)言之，中國(guó)古代的“無為而治”、“輕徭薄賦”不過是統(tǒng)治者的“仁政”，是統(tǒng)治者的從道德立場(chǎng)出發(fā)的自我約束。不管統(tǒng)治者如何與民休息、愛民如子，從這些行為中都不可能產(chǎn)生鄉(xiāng)民的權(quán)利。那么近日中國(guó)鄉(xiāng)村的松綁與分化究竟能夠在多大程度上激發(fā)鄉(xiāng)民土地權(quán)利的生長(zhǎng)？由松綁和分化所帶來的社會(huì)變化究竟能否容納、承認(rèn)和促進(jìn)土地權(quán)利的生長(zhǎng)？在這些問題上，筆者同意夏勇的解決方案：欲回答這些問題，就必須將注意力從對(duì)松綁與分化的背景與過程的解釋轉(zhuǎn)向?qū)λ山壟c分化的社會(huì)體制的解釋，從對(duì)利益基礎(chǔ)、自主行為、主體意識(shí)等權(quán)利生長(zhǎng)要素的解釋轉(zhuǎn)向?qū)σ?guī)范體系和相關(guān)的經(jīng)濟(jì)體制和政治體制的解釋。這種轉(zhuǎn)向，是由權(quán)利的本質(zhì)決定的。相較于“仁政”而言，“權(quán)利”的實(shí)質(zhì)就在于它給了鄉(xiāng)民一種可以抵御侵害的制度性力量。“對(duì)于我們每一個(gè)普通人來講，權(quán)利的價(jià)值就在于，把維護(hù)自己的尊嚴(yán)和利益的要求轉(zhuǎn)化成一種制度化的力量，使相關(guān)者（如他人）承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，使履行義務(wù)成為一種以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾的體制內(nèi)的要求。”
在筆者看來，與鄉(xiāng)村社會(huì)分化相伴隨的有兩個(gè)起整合作用的體制塑造要素，一個(gè)是政策，一個(gè)是法律。這兩個(gè)要素構(gòu)成了鄉(xiāng)民土地權(quán)利生長(zhǎng)的規(guī)范機(jī)制。如果說經(jīng)濟(jì)獨(dú)立和政社分離是鄉(xiāng)民土地權(quán)利生長(zhǎng)的基本前提，它們?yōu)樗綑?quán)成長(zhǎng)準(zhǔn)備了權(quán)利主體要素（即鄉(xiāng)民個(gè)體性的發(fā)育、成熟），那么政策和法律就是鄉(xiāng)民土地權(quán)利生長(zhǎng)的體制性要素。體制性要素的生長(zhǎng)，既可以防止政府權(quán)力的周期性破壞，又可以把從政府的自我克制中分化出來的個(gè)體的利益納入社會(huì)體制結(jié)構(gòu)，從不同的方面，在不同的程度上容納并刺激鄉(xiāng)民土地權(quán)利的生長(zhǎng)。
二、政策對(duì)鄉(xiāng)民土地權(quán)利的塑造
在當(dāng)代中國(guó)的政治體制和社會(huì)治理過程中，以“紅頭文件”為代表的“政策”所發(fā)揮的重要作用是有目共睹的。1978年以來，政策一直是政府管理農(nóng)村、處理農(nóng)村問題的最重要工具。到現(xiàn)在為止，已經(jīng)形成了以黨中央全會(huì)決定為基礎(chǔ)包括中辦國(guó)辦聯(lián)合文件、中辦文件、國(guó)辦文件、各部委文件等部門性文件在內(nèi)的比較完整的政策體系。這些政策既規(guī)定了鄉(xiāng)民享有的權(quán)益和承擔(dān)的義務(wù)，也規(guī)定了政府的職責(zé)和義務(wù)。根據(jù)這些政策，中國(guó)鄉(xiāng)民所享有的與土地有關(guān)的權(quán)益得到了極大的擴(kuò)展，主要體現(xiàn)在以下方面：
（一）使用權(quán)益穩(wěn)定化：土地承包期限的延長(zhǎng)與承包關(guān)系的穩(wěn)定
1984年以后，中央陸續(xù)出臺(tái)一系列政策延長(zhǎng)農(nóng)村土地的承包期限。中共中央1984年1號(hào)文件將土地承包期延長(zhǎng)到15年以上。針對(duì)不同土地經(jīng)營(yíng)的周期特點(diǎn)，該文件還堅(jiān)持了區(qū)別對(duì)待的原則。生產(chǎn)周期長(zhǎng)的和開發(fā)性的項(xiàng)目，如果樹、林木、荒山、荒地等，承包期可以超過十五年。1991年11月中共十三屆八中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》，該決定指出要把家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一項(xiàng)基本制度長(zhǎng)期穩(wěn)定下來。
1993年11月中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策》，提出要把耕地承包期再延長(zhǎng)30年，其他種類的土地承包期可以更長(zhǎng)。1997年8月，針對(duì)地方實(shí)踐中出現(xiàn)的新疑惑，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》，要求地方嚴(yán)格執(zhí)行中央的延包政策，并明確指出：土地承包期再延長(zhǎng)30年，指的是家庭土地承包經(jīng)營(yíng)的期限，集體土地實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度，是一項(xiàng)長(zhǎng)期不變的政策。1998年10月中共中央十五屆三中全會(huì)通過《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》，再次重申了這一政策。
隨著承包經(jīng)營(yíng)期限的延長(zhǎng)和農(nóng)村人口的變化，實(shí)踐中出現(xiàn)了調(diào)整土地承包經(jīng)營(yíng)的要求。為了避免侵犯集體組織借調(diào)整土地之機(jī)侵犯農(nóng)民權(quán)益、進(jìn)一步穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，中央開始出臺(tái)措施穩(wěn)定承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系。1984年的《通知》提出了“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則，以穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系。1987年《決定》更是將穩(wěn)定土地承包關(guān)系作為核心內(nèi)容，重申反對(duì)違背農(nóng)民意愿調(diào)整土地承包。1993年《政策》則提出了“增人不增地，減人不減地”的方針政策，一來可以防止土地細(xì)碎化，更重要的是穩(wěn)定承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系使農(nóng)民有更大的穩(wěn)定感。
延長(zhǎng)土地承包期、穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)的一系列措施實(shí)際上賦予了農(nóng)民比較穩(wěn)定的使用集體土地的權(quán)益。農(nóng)村土地雖然屬于集體所有，但農(nóng)民卻可以通過長(zhǎng)期的使用來獲得受益。雖然從法律上講“使用”本身并非法律權(quán)利，特別地，不是一種物權(quán)性權(quán)利；但是，長(zhǎng)期“使用著”的權(quán)益就其實(shí)質(zhì)而言卻基本具備了權(quán)利的內(nèi)核。在中國(guó)特定的政治法律體制下，這種由政策賦予的權(quán)益在法律權(quán)利缺位的情況下，對(duì)農(nóng)民土地利益保護(hù)無疑具有極其重要的意義。
（二）處置權(quán)逐步回歸：承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)
隨著土地承包經(jīng)營(yíng)政策的逐漸穩(wěn)定，國(guó)家開始承認(rèn)鄉(xiāng)民對(duì)承包經(jīng)營(yíng)的土地進(jìn)行轉(zhuǎn)承包的行為。1984年中央1號(hào)文件規(guī)定，只要經(jīng)過集體同意，農(nóng)民可以對(duì)經(jīng)營(yíng)土地進(jìn)行轉(zhuǎn)承包。自此，不允許土地轉(zhuǎn)讓的規(guī)定開始被突破。1993年，中共中央正是提出，在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地依法有償轉(zhuǎn)讓。1998年10月十五屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村若干重大問題的決定》去掉了“聯(lián)產(chǎn)”二字，一改多年沿用的“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”用語，直接使用“家庭承包經(jīng)營(yíng)”，尊重了農(nóng)民已經(jīng)成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體的現(xiàn)實(shí)。鄉(xiāng)民的對(duì)土地使用的處置權(quán)益進(jìn)一步得到確認(rèn)。
允許土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)，本質(zhì)上是賦予了農(nóng)民對(duì)土地使用和收益權(quán)益的處置權(quán)。按照 的分析，處置權(quán)是財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要組成部分，該權(quán)益在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下尤為重要。可以說，它是權(quán)利主體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的基石性權(quán)利。這一處分權(quán)益雖不能等同于物權(quán)權(quán)利，但是它的確立對(duì)于農(nóng)民土地權(quán)益體系的完善卻有著及其重要的意義。
（三）建設(shè)用地使用權(quán)益：鄉(xiāng)民宅基地的保護(hù)
對(duì)鄉(xiāng)民來講，宅基地使用權(quán)益是與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)益同樣重要的利益。改革以來，對(duì)鄉(xiāng)民宅基地使用權(quán)益的保護(hù)日漸加強(qiáng)。
改革前，鄉(xiāng)民的宅基地權(quán)益經(jīng)歷了從所有權(quán)到權(quán)利虛無的變遷。新中國(guó)成立后，經(jīng)過土地改革運(yùn)動(dòng)，隨著農(nóng)村土地私人所有的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村宅基地也實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民私人所有。在 “耕者有其田”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了“居者有其屋”。通過土地改革確立的農(nóng)民宅基地所有權(quán)確定了農(nóng)民對(duì)土地和房屋的所有權(quán)人地位，允許其買賣、出租、抵押等。然而，隨著農(nóng)村社會(huì)主義改造和人民公社化運(yùn)動(dòng)的完成，農(nóng)民的宅基地也從私人所有變成了集體所有。到1962年9月中共中央頒布《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》時(shí)止，我國(guó)農(nóng)村土地一律為集體所有，不再存在土地私人所有權(quán)的法律形式。鄉(xiāng)民丟掉了所有的針對(duì)宅基地的物權(quán)性權(quán)利，變成了單純的“居住者”。農(nóng)民宅基地物權(quán)開始虛無化。
改革過程中逐漸確立了鄉(xiāng)民的宅基地使用權(quán)。1982年2月23日國(guó)務(wù)院發(fā)布《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》，正式確認(rèn)農(nóng)民的宅基地使用權(quán)但是不允許買賣、出租和轉(zhuǎn)讓。2004年11月2日，國(guó)土資源部頒布《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)民宅基地使用權(quán)益的保護(hù)。
農(nóng)村的宅基地使用權(quán)是具有中國(guó)特色的一種土地權(quán)利。它具有保障性、福利性等特色，是國(guó)家在“需求就是權(quán)利”之指導(dǎo)思想下創(chuàng)設(shè)的保障鄉(xiāng)民權(quán)益的法律。這一制度體系的完善，對(duì)于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)“居者有其屋”，具有極其重要的意義。
中央農(nóng)村土地政策得到了較為徹底的貫徹。從1984年開始，中央連續(xù)多年以一號(hào)文件的形式出臺(tái)農(nóng)村政策，顯示了政府中央政府貫徹農(nóng)村政策的堅(jiān)強(qiáng)決心。依靠以黨委、政府為核心的動(dòng)員體制，政府把土地政策執(zhí)行到了幾乎每一個(gè)中國(guó)農(nóng)村，即使是窮鄉(xiāng)僻壤也不例外。筆者的家鄉(xiāng)在山東沂蒙山老區(qū)費(fèi)縣最偏遠(yuǎn)的石井鄉(xiāng)，地處費(fèi)縣、平邑和棗莊三市交界處，是比較偏遠(yuǎn)的地方。即便在這種地方，土地政策也是得到了強(qiáng)有力的實(shí)施。寒假回家查訪，發(fā)現(xiàn)我們莊上的老年人懂的土地政策都比我這個(gè)重點(diǎn)大學(xué)法學(xué)院的博士生多。在湖南長(zhǎng)沙、湘潭農(nóng)村的調(diào)查中，我也發(fā)現(xiàn)了類似的情況。這些都表明，農(nóng)村土地政策已經(jīng)深入農(nóng)村生活，變成了農(nóng)村地區(qū)一種重要的結(jié)構(gòu)性力量。
綜上所述，改革以來，通過政策調(diào)整，國(guó)家基本在農(nóng)村地區(qū)形成了較為完整的鄉(xiāng)民土地權(quán)益體系。這一體系包括生產(chǎn)性土地使用權(quán)益、一定程度的處置權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等，涵蓋了生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、生活的方方面面。這一權(quán)益體系主要是靠政策形成的，由于調(diào)整手段本身的局限性，還存在著一系列的缺陷：（1）體系還不夠健全，還有一些重要的權(quán)益沒有被包括進(jìn)來；（2）權(quán)益還沒有被法律化為權(quán)利，構(gòu)成要件不明晰，缺乏法律上的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，有待于進(jìn)一步科學(xué)化、體系化；（3）政策的效力較低，且不具可訴性，受制于行政控制手段的局限，權(quán)益的保護(hù)的有效性大打折扣。
三、法律對(duì)鄉(xiāng)民土地權(quán)利的塑造
從1978年至今，我國(guó)已經(jīng)形成了以憲法為基礎(chǔ)包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、司法解釋等在內(nèi)的比較完整的土地權(quán)利調(diào)整法律法律體系。中國(guó)鄉(xiāng)民土地權(quán)利有了飛速的進(jìn)展。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
（一）從“使用者”到“債權(quán)人”
1982年中央“一號(hào)文件”規(guī)定的包產(chǎn)到戶和包干到戶都只能作為一種集體內(nèi)的生產(chǎn)責(zé)任制和獲取報(bào)酬的勞動(dòng)義務(wù)而存在，而不是一種權(quán)利。因?yàn)椋a(chǎn)到戶就是指“包產(chǎn)到隊(duì)，定產(chǎn)到田，責(zé)任到人”；而包干到戶則是指“交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下的都是自己的”。但是，這種責(zé)任制卻淡化了生產(chǎn)隊(duì)對(duì)勞動(dòng)生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使農(nóng)民對(duì)土地享有了某些自主性的權(quán)益。
1983年中央“一號(hào)文件”不僅將包干到戶定性為“一種新型的家庭經(jīng)濟(jì)”，同時(shí)還要求“建立和健全承包合同制”，從而在政策上將農(nóng)民對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)初步確立為一種“合同權(quán)利”。但是，此時(shí)的權(quán)利還只是在政策層面講的，還欠缺法律上的規(guī)定和保障。這是因?yàn)椋菏紫龋逦瘯?huì)依舊擁有著隨時(shí)調(diào)整土地的權(quán)力，這就是所謂的“大穩(wěn)定、小調(diào)整”；其次，政策不同于法律，政策規(guī)定只能轉(zhuǎn)化為政府部門的執(zhí)行義務(wù)，并沒有賦予農(nóng)民請(qǐng)求權(quán)，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在受到侵犯時(shí)往往缺乏法律救濟(jì)的途徑。在這種情形下，農(nóng)民只能通過私力救濟(jì)或上訪等途徑來維護(hù)自己的利益。
1986年以后，政策規(guī)定開始落實(shí)為法律。最高人民法院于同年4月14日頒布司法解釋《關(guān)于審理農(nóng)村承包合同糾紛案件若干問題的意見》，為人民法院審理農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛提供了法律依據(jù)。該司法解釋不但將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛界定為一種合同糾紛，而且規(guī)定了相應(yīng)的違約責(zé)任，從而認(rèn)可了農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的合同債權(quán)性質(zhì)。1986年6月25日，全國(guó)人大常委會(huì)通過《土地管理法》。該法第12條規(guī)定：“集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國(guó)有土地，可以由集體或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)。承包經(jīng)營(yíng)土地的集體或者個(gè)人，有保護(hù)和按照承包合同規(guī)定的用途合理利用土地的義務(wù)。土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)。”至此，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有了法律依據(jù)。
《土地管理法》使農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益變成了合同債權(quán)。從此，鄉(xiāng)民由集體土地的使用者變成了對(duì)集體土地享有土地承包經(jīng)營(yíng)債權(quán)的債權(quán)人；由政策保護(hù)的土地承包經(jīng)營(yíng)利益的受益人變成了法律保護(hù)的私法權(quán)利主體。
（二）從“債權(quán)人”到“物權(quán)人”
農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所面臨的主要問題來自于行政權(quán)對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的侵奪。在這種情況下，《土地管理法》規(guī)定的合同債權(quán)性保護(hù)辦法已不能滿足保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的需要。2002年 8月 29日，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》。該法以法律形式賦予了農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的農(nóng)村土地使用權(quán)，標(biāo)志著鄉(xiāng)民的土地權(quán)利走上了物權(quán)化的軌道。該法從總則、家庭承包、其他形式的承包、爭(zhēng)議的解決和法律責(zé)任、附則等五個(gè)方面對(duì)土地質(zhì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)給予了物權(quán)性質(zhì)的保護(hù)。該法對(duì)鄉(xiāng)民土地權(quán)利的保護(hù)具有三個(gè)新的特點(diǎn)：（1）農(nóng)民土地權(quán)利開始由合同債權(quán)向土地物權(quán)過度；（2）鄉(xiāng)民土地權(quán)利體系開始明確，法律上的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)開始完備；（3）允許依法流轉(zhuǎn)，處分權(quán)開始法律化。
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化后，尚需要物權(quán)登記等具體性制度的輔助。為此，農(nóng)業(yè)部先后頒布了兩個(gè)規(guī)范性文件，以貫徹落實(shí)《農(nóng)村土地承包法》，農(nóng)村土地物權(quán)的登記、流轉(zhuǎn)開始有了具體性的制度依據(jù)。2003年11月14日，農(nóng)業(yè)部頒布《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》，對(duì)農(nóng)村土地承包方依法取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行確認(rèn)保護(hù)。該辦法按照《農(nóng)村土地承包法》的要求，制定了加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理的具體制度。 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證從本質(zhì)上來講是一種物權(quán)憑證，是農(nóng)村土地承包合同生效后，國(guó)家依法確認(rèn)承包方享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律憑證。該管理辦法第3條規(guī)定：“承包耕地、園地、荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地從事種植業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，承包方依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，應(yīng)頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證予以確認(rèn)。承包草原、水面、灘涂從事養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的，依照《中華人民共和國(guó)草原法》、《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》等有關(guān)規(guī)定確權(quán)發(fā)證。”這就為確認(rèn)鄉(xiāng)民土地物權(quán)、明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)、解決農(nóng)村土地糾紛提供了法律制度和技術(shù)上的根據(jù)。2005年1月7日農(nóng)業(yè)部頒布《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)開始有了明確的制度性規(guī)范。該管理辦法第4條規(guī)定：“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)規(guī)范有序。依法形成的流轉(zhuǎn)關(guān)系應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)。”
2007年3月16日全國(guó)人民代表大會(huì)表決通過《物權(quán)法》。我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化徹底完成。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及其流轉(zhuǎn)的法律調(diào)整更加規(guī)范化。新頒布的《物權(quán)法》在“用益物權(quán)”一章中單列“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，用較大篇幅對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)諸多方面的內(nèi)容作了詳細(xì)規(guī)定。從由《農(nóng)村土地承包法》到《物權(quán)法》，鄉(xiāng)民的土地物權(quán)得到了法律的正式承認(rèn)。農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了由承包合同債權(quán)人到土地物權(quán)人的跨越。包括農(nóng)村集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)等四類土地權(quán)利在內(nèi)的鄉(xiāng)民土地物權(quán)體系開始建立健全。
根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定并結(jié)合物權(quán)法理，我們可將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化概括為以下幾方面：(一)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)效力的法定化。按照物權(quán)法定原則，法律將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)利法定化。（二）作為權(quán)利主體的鄉(xiāng)民獲得了對(duì)物的直接支配權(quán)。鄉(xiāng)民物權(quán)人對(duì)于他所獲得的物權(quán)標(biāo)的物，可以進(jìn)行直接的管領(lǐng)處分，集體或他人都不得非法干涉； (三)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利構(gòu)成法定化、體系法定化，確立了農(nóng)民土地物權(quán)請(qǐng)求權(quán)的基礎(chǔ)。（四）侵犯農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律責(zé)任的法定化，農(nóng)民可以通過司法訴訟途徑維護(hù)自己權(quán)益。
立法并不一定是社會(huì)現(xiàn)實(shí)關(guān)系的真實(shí)反映，在我們這種法律移植國(guó)家情況可能更是如此。中國(guó)在如此短的時(shí)間內(nèi)制定出如此繁多而又相對(duì)完備的鄉(xiāng)村土地法律規(guī)范，當(dāng)然值得肯定。但我們更應(yīng)該關(guān)心、討論的問題是，那就是這些良好的法律是否已經(jīng)“抵達(dá)”了鄉(xiāng)村？是否為鄉(xiāng)民所用，發(fā)揮了現(xiàn)實(shí)的作用？
據(jù)筆者考察，法律進(jìn)入農(nóng)村的途徑主要有三條。第一條途徑是政府的自上而下性質(zhì)的“普法”運(yùn)動(dòng)。這是一種有組織的“送法下鄉(xiāng)”。從1986年開始，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了5個(gè)五年普法規(guī)劃。追隨“普法”的腳步，土地法已經(jīng)進(jìn)入到了最基層、最偏遠(yuǎn)的農(nóng)村。毫無疑問，包含著土地權(quán)利規(guī)范的法律隨著“普法”宣傳和教育進(jìn)入鄉(xiāng)民的視界，村民就會(huì)對(duì)其變得熟悉起來，這會(huì)大大提高鄉(xiāng)民的土地權(quán)利意識(shí)。以致于村支書會(huì)發(fā)出這樣的感慨：“現(xiàn)在的村民不好管了，嚇唬不住了。不但不好管，（他們）還常常念著法律、文件來找你要優(yōu)惠、要補(bǔ)助。”第二條途徑是訴訟。在鄉(xiāng)村地區(qū)，涉及財(cái)產(chǎn)尤其是土地權(quán)屬爭(zhēng)議的民事訴訟、行政訴訟、調(diào)解、仲裁案件日益增多。“打官司”的案件訴訟使得鄉(xiāng)民開始零距離接觸從普法宣傳中了解到的那些法律。訴訟也成了鄉(xiāng)民檢驗(yàn)法律是否管用的“試金石”。在這種意義上，我們可以把鄉(xiāng)村訴訟安坐展示鄉(xiāng)村土地權(quán)利生長(zhǎng)的一個(gè)“窗口”。從中，我們既可以看到鄉(xiāng)民對(duì)公權(quán)者、對(duì)他人行使主張權(quán)、權(quán)力權(quán)的情景，也可以看到鄉(xiāng)民對(duì)公權(quán)者行使自主權(quán)、豁免權(quán)的情景。常被人提及的農(nóng)村地區(qū)涉法涉訴信訪，多是由土地問題特別是土地征收問題引起的。這是一個(gè)典型的鄉(xiāng)民對(duì)公權(quán)者主張自主權(quán)、豁免權(quán)的情形。就法律意識(shí)的擴(kuò)張而言，訴訟遠(yuǎn)不止具有個(gè)案意義。法律進(jìn)入鄉(xiāng)村的第三條途徑是“公共信息流”。“公共信息流”指的是現(xiàn)代城市信息向鄉(xiāng)村地區(qū)流動(dòng)的各種信息渠道。第一種是電視、電影、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代訊息媒體。隨著“村村通電視”“鄉(xiāng)鄉(xiāng)通網(wǎng)絡(luò)”工程的實(shí)施，鄉(xiāng)民已經(jīng)可以很方便地接觸電視、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代訊息媒體。第二種是返鄉(xiāng)人群。主要是返鄉(xiāng)進(jìn)城務(wù)工人員、回村大學(xué)生等接受過現(xiàn)代法律信息的人群，與祖輩父輩相比，這些新生代鄉(xiāng)民群體往往具有大量的法律知識(shí)、很強(qiáng)的法律意識(shí)。這群人也就成了法律進(jìn)入鄉(xiāng)村的一種主要公共信息媒介。諸多途徑相互作用，形成合力，無疑大大擴(kuò)展了法律作用的空間，擴(kuò)張了鄉(xiāng)民土地權(quán)利意識(shí)和權(quán)利要求。
四、政策與法律的糾結(jié)
鄉(xiāng)民土地權(quán)利的體制塑造主要是指農(nóng)村地權(quán)體系的規(guī)范構(gòu)造。財(cái)產(chǎn)權(quán)由法律體系調(diào)整，把政策要素納入其中可能不為人理解。我們往往在討論鄉(xiāng)民公法權(quán)利的體制構(gòu)造時(shí)，只習(xí)慣談法律而不涉及政策。確實(shí)，就西方主流法治理論而言，政策要素并不屬于權(quán)利機(jī)制。但在當(dāng)代中國(guó)，就功能而論，卻應(yīng)當(dāng)把政策納入鄉(xiāng)民土地權(quán)利機(jī)制。在筆者看來，理論所要做的不是舍棄在現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮作用的政策，而是將其納入體系，并進(jìn)行分析、探討。
把政策納入當(dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)村地權(quán)體系構(gòu)造，是由中國(guó)特殊的政治體制決定的。如果把國(guó)家權(quán)力體系中的人大、政府、政協(xié)、法院和檢察院統(tǒng)稱為“政府”的話，在此之外還存在著一套權(quán)力系統(tǒng)，那就是“黨委”。在憲法體制下，執(zhí)政的共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)黨；在政治體制的設(shè)置和運(yùn)作中，“黨委”則是一個(gè)獨(dú)立的權(quán)力系統(tǒng)。并且，更進(jìn)一步，黨委系統(tǒng)作為領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)，在規(guī)格上要高于政府系統(tǒng)。于是，中國(guó)的政治體制就成了“黨委權(quán)力”系統(tǒng)和“國(guó)家權(quán)力”系統(tǒng)雙軌運(yùn)行的政治體制。政治體制的雙軌制決定了規(guī)范體系的雙軌性。
黨委權(quán)力系統(tǒng)的優(yōu)越性決定了政策比法律的優(yōu)越性。這種優(yōu)越性主要不是體現(xiàn)在理論上的位階上，而是體現(xiàn)在實(shí)施上。借助強(qiáng)大的組織體系和動(dòng)員力量，執(zhí)政黨可以迅速把政策貫徹落實(shí)到社會(huì)單元末梢。雖然從理論上說，法律效力比政策高，可在現(xiàn)實(shí)中，官員和鄉(xiāng)民往往更重視政策。鄉(xiāng)民常說的“政策比法律管用”就是這種優(yōu)越性的生動(dòng)描述。這其實(shí)是一種“政策法律化”。
“政策法律化”只是政策與法律糾結(jié)的一個(gè)方面，其另一面是“法律政策化”。上圖政策到法律的箭頭表示的就是這層意思。從來源上說，“法律政策化”是指法律往往是政策的反映；法律往往是為貫徹、落實(shí)政策而設(shè)的。三十年鄉(xiāng)民土地權(quán)利成長(zhǎng)走的就是先政策宣示后法律落實(shí)的路徑。從實(shí)施上說，“法律政策化”就是指法律實(shí)施權(quán)宜化，根據(jù)政策精神、政策變遷實(shí)施法律。
“政策法律化”和“法律政策化”這兩種法律與政策糾結(jié)的表現(xiàn)形式都反映了一個(gè)事實(shí)，那就是“黨委權(quán)力”系統(tǒng)在整個(gè)政治法律體系中的優(yōu)先性和政策在整個(gè)社會(huì)正式規(guī)范體系中的優(yōu)位性。
塑造鄉(xiāng)民土地權(quán)利的政策體系雖然有其現(xiàn)實(shí)功效性，但就其本質(zhì)而言，并不能長(zhǎng)期作為主要制度整合手段使用。雖然新時(shí)期的土地政策具有很強(qiáng)的制度性、體系性特征，與古代“與民休息”、“輕徭薄賦”之類單純減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的變法有很大不同。但由于其執(zhí)行主要靠權(quán)力的層級(jí)傳遞，政策執(zhí)行度取決于上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)察和監(jiān)督，所以從根本上講，它還是一種當(dāng)權(quán)者的“自我約束”，在這其中，公權(quán)力還是決定性因素。一旦公權(quán)力自我約束失靈，政策模式就會(huì)出問題。相較而言，從私法權(quán)利特別是土地權(quán)利生長(zhǎng)的角度觀察，通過法律的制度整合與古已有之的“與民休息”和“輕徭薄賦”之類單純減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的變法有著根本的不同。它最大的重要性不在于當(dāng)權(quán)者的“自我約束”，而在于在此之外生發(fā)出來了鄉(xiāng)民的“私權(quán)”，打破了公法關(guān)系一統(tǒng)天下的局面，生發(fā)出了私法關(guān)系。這就有可能突破傳統(tǒng)的民官之間的“懇求—體恤”關(guān)系，從權(quán)力支配型社會(huì)向權(quán)利本本位型社會(huì)過渡。
五、往何處去：城鎮(zhèn)化進(jìn)程中鄉(xiāng)民土地權(quán)利的未來命運(yùn)
從政策性的“大包干”到民事基本法《物權(quán)法》的通過，在短短不到三十年的時(shí)間里，我們就實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)民土地權(quán)利從責(zé)任制生產(chǎn)義務(wù)到合同債權(quán)再到土地物權(quán)的“三步走戰(zhàn)略”。
鄉(xiāng)民土地權(quán)利三步走戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)是具有里程碑意義的偉大歷史變革，這一成就在我們國(guó)家?guī)浊隁v史長(zhǎng)河中尚屬首次：（1）私法性的鄉(xiāng)民土地物權(quán)體系確立。在古代中國(guó)，雖然偶爾也有用律例等成文法手段保護(hù)土地權(quán)利的例子，但是獨(dú)立于皇權(quán)官府之外、受私法嚴(yán)格保護(hù)的私法性權(quán)利卻是不存在的。按照秦暉的分析，這叫有“私欲”無“私權(quán)”。（2）確認(rèn)、保護(hù)私權(quán)的社會(huì)規(guī)范體系開始建立。我們首次建立起了保護(hù)鄉(xiāng)民土地物權(quán)的法律框架體系。從憲法到基本民事法再到法規(guī)、規(guī)章、司法解釋等，鄉(xiāng)民土地物權(quán)保護(hù)體系基本建立。這一成就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了我國(guó)古代的傳統(tǒng)法制，也超越了我們國(guó)家一直以來對(duì)農(nóng)民權(quán)益的政策保護(hù)模式。由政策保護(hù)模式向法律保護(hù)模式的變遷，與我們國(guó)家治理戰(zhàn)略的變遷緊密相關(guān)，體現(xiàn)了依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的要求。（3）獨(dú)立于公權(quán)力的鄉(xiāng)民私域空間開始形成，鄉(xiāng)民的個(gè)體性逐權(quán)體系。鄉(xiāng)民的自主獨(dú)立主體地位得到步成熟，作為權(quán)利主體的私有者開始真正出現(xiàn)。
雖然鄉(xiāng)村地權(quán)體系已經(jīng)出現(xiàn)，但是這一體系卻并不穩(wěn)固。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速推進(jìn)的未來，鄉(xiāng)民土地權(quán)利保護(hù)面臨著以下幾個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)：
一是與國(guó)有土地相比，鄉(xiāng)民的土地所有權(quán)屬于不完全所有權(quán)，隨時(shí)可能被國(guó)家征收。所有權(quán)機(jī)制將資源分配給權(quán)利主體所有，由權(quán)利主體支配，由其擁有對(duì)特定資源的控制權(quán)、收益權(quán)。所有權(quán)機(jī)制要有效運(yùn)作必須具備以下三個(gè)前提性條件：（1）權(quán)利界定明晰，使相關(guān)主體明確自己的權(quán)利、義務(wù)；（2）保障有力，侵害行為受到應(yīng)有的制裁；（3）具有可流通性，能順暢地流轉(zhuǎn)。我們可以把滿足以上條件的產(chǎn)權(quán)界定為“完全所有權(quán)”。而與之對(duì)比，就當(dāng)下而言，作為整個(gè)地權(quán)體系基礎(chǔ)的集體土地所有權(quán)并不是一種完全所有權(quán)。我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)行的是農(nóng)民集體所有制度，農(nóng)村集體土地所有權(quán)實(shí)際上是一種“共同體共有”，而非個(gè)體私有，其主體分別是：（1）村農(nóng)民集體；（2）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體；（3）農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)民集體。即便是共有，也并非完全的所有。因?yàn)樵诠餐w之外還存在著另外一個(gè)支配主體，那就是國(guó)家。政府臨駕于農(nóng)民集體之上，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）集體土地所有權(quán)不得轉(zhuǎn)讓，如要轉(zhuǎn)讓，必須將集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有。（2）集體所有的土地不得出讓。《城市房地產(chǎn)管理法》第8條規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，該幅國(guó)有土地的使用權(quán)方可有償出讓。”（3）根據(jù)《土地管理法》第61條的規(guī)定，農(nóng)村集體公共設(shè)施、公益設(shè)施建設(shè)用地，仍須由縣級(jí)以上政府批準(zhǔn)，集體經(jīng)濟(jì)組織沒有批準(zhǔn)權(quán)。（4）根據(jù)《土地管理法》第62條的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員無論是利用原有宅基地、村內(nèi)空閑地建房，還是申請(qǐng)新的集體土地建房，均由縣級(jí)以上政府批準(zhǔn)，集體經(jīng)濟(jì)組織沒有批準(zhǔn)權(quán)。
通過以上分析我們可以看出，我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)行的是以政府管理為主導(dǎo)、以共同體共有為輔助的控制模式。在這種模式下：（1）鄉(xiāng)民喪失了對(duì)土地的最終支配權(quán)。土地的處分權(quán)掌握在政府手中，土地權(quán)屬的變更、用途的變更都由政府決定。處分權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)的缺失表明，鄉(xiāng)民的集體土地所有權(quán)已經(jīng)不是完全意義上的所有權(quán)，而是一種受托管理權(quán)，受政府委托、在政府監(jiān)督下管理土地。（2）政府享有對(duì)集體土地的最終支配權(quán)。名義上的集體土地所有權(quán)主體對(duì)土地的最終支配權(quán)轉(zhuǎn)移到了政府手中。但政府的這種支配權(quán)和政府對(duì)國(guó)有土地的支配權(quán)又不同。首先，這種支配權(quán)不是國(guó)家，而是各級(jí)政府。從理論上講，國(guó)有土地所有權(quán)的主體只有一個(gè)，那就是國(guó)家，地方政府只是受中央政府委托管理土地。而集體土地的處分權(quán)卻掌握在各級(jí)政府手中，各級(jí)政府依據(jù)法律規(guī)定都有權(quán)處分集體土地，比如，建設(shè)用地的審批、土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)都由各級(jí)政府決定。其次，政府的支配權(quán)是建立在集體土地所有權(quán)基礎(chǔ)之上的，是最終支配權(quán)。以政府管理為主導(dǎo)、以共同體共有為輔助的鄉(xiāng)村土地所有權(quán)模式為政府公權(quán)力通過征收剝奪鄉(xiāng)民土地權(quán)利敞開了大門。
二是鄉(xiāng)民無法因?yàn)橥恋卣魇斩@得公平的補(bǔ)償。鄉(xiāng)民土地權(quán)利作為一種私權(quán)，其實(shí)質(zhì)就是通過社會(huì)規(guī)范（尤其是法律規(guī)范）保障鄉(xiāng)民土地權(quán)益，從而抵御他人尤其是政府權(quán)力的侵奪。與鄉(xiāng)民地權(quán)發(fā)生關(guān)系時(shí)，“等價(jià)交換”至少是“合理價(jià)格交換”應(yīng)成為唯一原則。真正的土地權(quán)利與其他任何形式的個(gè)人私權(quán)一樣，只以等價(jià)物的獲取為交換原則。在無法獲得完全的土地支配權(quán)情況下，對(duì)鄉(xiāng)民而言，較次一級(jí)的公平是可以獲得合理的征收補(bǔ)償。但目前的體制，尚無法確保這一結(jié)果的出現(xiàn)。這首先體現(xiàn)在征收規(guī)范的不健全，私權(quán)無法獲得制度保障。未來一段時(shí)期，我國(guó)城鎮(zhèn)化會(huì)加速推進(jìn)，向鄉(xiāng)村征收土地的需求會(huì)加速膨脹，但我們卻還沒有建立起有效保護(hù)鄉(xiāng)民地權(quán)的土地征收補(bǔ)償制度體系。在鄉(xiāng)村，土地征收法規(guī)的制定短期內(nèi)還無可能。更為嚴(yán)峻的是，截至目前，土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還是由地方政府自己規(guī)定，我國(guó)還沒有出臺(tái)一部規(guī)范鄉(xiāng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的全國(guó)性法律規(guī)范。規(guī)范缺位的實(shí)質(zhì)結(jié)果是為土地征收打開綠燈，鄉(xiāng)民不但無法阻止土地被征收，就連合理的補(bǔ)償也無法拿到。規(guī)范缺位是一方面，另一方面是土地征收中的地方政府官員腐敗行為侵剝鄉(xiāng)民，導(dǎo)致鄉(xiāng)民無法獲得公平的補(bǔ)償。在城市化進(jìn)程中，土地是一種極其稀缺的資源。受盲目的政績(jī)觀的影響和非法牟取暴利的利益驅(qū)動(dòng)，地方政府往往會(huì)置中央的禁令和農(nóng)民的利益于不顧，想方設(shè)法“圈地”、“租地”。土地資源的支配權(quán)掌握在政府手中，權(quán)力尋租帶來的貪污受賄、官商勾結(jié)等腐敗行為會(huì)急劇擴(kuò)散。導(dǎo)致中央政府不能有效抑制地方政府非法占地，農(nóng)民失地現(xiàn)象嚴(yán)重，失地農(nóng)民得不到公正補(bǔ)償。
三是鄉(xiāng)民土地權(quán)利市場(chǎng)化交易很難實(shí)現(xiàn)。財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)質(zhì)在于權(quán)利主體的自由支配以及收益的實(shí)現(xiàn)。但在目前，鄉(xiāng)民最重要的三類土地權(quán)利：宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等，都不可以自由進(jìn)行市場(chǎng)化交易。國(guó)家嚴(yán)控鄉(xiāng)民土地權(quán)利交易，政策和法律理由固然是多元的，但最主要的，還是因?yàn)猷l(xiāng)村土地制度的根基。集體土地的所有權(quán)雖然屬于集體，但最終支配權(quán)卻在政府。這種權(quán)利是否行使、在何時(shí)行使、針對(duì)哪些客體行使取決于各級(jí)政府的意志。在政府的控制下，土地處分、建設(shè)用地分配等等都不再由集體決定，集體自主作用的空間越來越小。在這種情形下，農(nóng)民能否享有、何時(shí)可以享有、可以享有多少土地收益權(quán)最終取決于政府。最終支配權(quán)在政府手中，農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)就沒有最終定價(jià)權(quán)。所以，是否可以市場(chǎng)化交易、如何交易、交易后能否享有流轉(zhuǎn)帶來的價(jià)值完全取決于政府。如何切實(shí)發(fā)揮市場(chǎng)在鄉(xiāng)村土地資源配置中的支配性作用，還有待進(jìn)一步探索。核心癥結(jié)在于，如何處理好集體土地收益在中央政府、地方政府、村集體、鄉(xiāng)民個(gè)體間的妥善分配。這在很大程度上取決于各主體間的博弈能力，但在這一過程中，鄉(xiāng)民并不占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位。
中國(guó)改革起于農(nóng)村，其最終成敗亦將取決于農(nóng)村改革的成敗。三十年農(nóng)村改革最大的成就是在提高農(nóng)民生活水平的同時(shí)初步確立了相對(duì)完整的鄉(xiāng)民土地權(quán)利體系。私法性土地物權(quán)一方面為農(nóng)村市場(chǎng)化改革的最終完成奠定了基礎(chǔ)；另一方面也為鄉(xiāng)民抵御政府和集體、他人的侵犯行為提供了強(qiáng)有力的手段。這就為鄉(xiāng)民權(quán)益的保護(hù)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展提供了可靠的保障。當(dāng)然，問題還遠(yuǎn)沒有解決，改革依舊任重道遠(yuǎn)。筆者希望隨著新一輪改革的開啟，中國(guó)會(huì)再次進(jìn)入一個(gè)政策與法律良好互動(dòng)的時(shí)期，確保以權(quán)利保障為核心的法治建設(shè)在改革中前進(jìn)。
作者系中央黨史和文獻(xiàn)研究院第四研究部副研究員。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第6期
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