由低保人到低保戶的轉變不僅僅是政策執行部門的執政態度的轉變，更是執政能力的提升。與其花大力氣改善執政態度，不如下大功夫建立基本的統計數據系統，提升國家基礎性的權力。
一
武漢郊區農村低保評定一般程序是：農戶申請，村里組成評議組對申請人進行甄別評議，將甄別過的低保戶名單上報街道民政辦，街道民政辦入戶調查，區民政局低保科入戶調查，確定低保名單，在村里公示，確定低保名單。
按國家低保政策，凡是家庭人均收入低于貧困標準的農戶都可以享受低保，貧困標準是按戶來計算的，所以低保一般都是以戶為單位，是低保戶。不過，在現實操作中很難對農戶收入進行準確計量，因為農戶收入來源差異極大，且這些收入往往五花八門，很多都是現金收入，并沒有精確的收入統計。
正是因為沒有精確的收入統計，計算農戶人均收入就很難，若農戶申請低保戶就很難拒絕。究竟哪一戶應該納入低保就很難判定。
解決是否應該納入低保的一個辦法是通過村民代表的評定，即由村民代表投票選出低保戶。為了做到公平客觀，一般先通過村民組長進行困難摸底，村組干部比較各戶的困難程度，將比較情況向村民代表介紹，再由村民代表投票選出低保戶。村莊是熟人社會，無論是村組干部還是村民代表，都對本村情況比較了解，誰家收入多少，誰家更為困難，大家心中有底。
不過，由村民代表選低保也可能存在不夠客觀的問題，典型是一些特殊困難戶卻可能人際關系不好，村民代表和村組干部故意不選他，還有一些人雖然經濟條件不錯，卻可能也想吃低保，反正錢是國家出，村組干部和村民代表也樂得送人情。
因此，上級部門為了讓低保更公平客觀，就制定出一些相對外在的排斥性條件，比如有大型電器、有轎車、在城市買房、在銀行有一定數額存款等等。縣鄉民政部門入戶調查，就是要確定低保戶達到了這個外在條件。
無論是由村民代表評選還是進行外在條件的入戶調查，農戶家庭人均收入是否低于低保線仍然還有很大的模糊空間和不確定性。而既然低保的錢是國家出的，縣鄉民政其實也很難有精力深入到每戶進行核查，村一級在甄別確定低保戶并上報上去時就十分關鍵，在一般情況下面，村一級報上去的低保戶都會成為低保對象。
村一級報低保就有兩個標準，一是村民認為他比較困難，應該納入低保，一是他符合低保戶的外在條件。
按農民對低保的理解，低保戶就是困難戶，就是最應該享受國家困難補助的農戶，因此，村民在推薦低保戶時一般按困難程度給出排序。村莊最困難的農戶主要是家庭沒有勞動力，或主要勞動力有殘疾，這些農戶收入來源少，人均收入低，自然被推薦為低保戶，還有家庭中有多個高中生、大學生，教育負擔重，而父母收入不高的農戶也會被推為低保戶；此外，還有人家庭經濟條件也許不錯，但有人得了重病比如癌癥或尿毒癥，若有低保，合作醫療的報銷比例就比較高。這些家庭并不是全家都困難，而是個人困難，村民因此認為得重病的人應當吃低保，他的家人則不應該吃低保；同樣的情況是，一個家庭并不困難，但其中一個人有二級以上殘疾，這個有殘疾的個人可以吃低保，他的家庭卻不應該吃低保。這樣一來就出現了與低保戶不同的低保人。既然無法精確計算每一戶的收入，就依據村民對低保對困難救助的理解來評定低保人。
低保是上級無償給予的支持，應保盡保。村一級當然也愿意有更多村民獲得低保。有一些因為歷史遺留問題或者其他問題沒有解決的村民到上級上訪要求解決問題，但這些問題往往牽扯面廣，很難有效解決，在地方政府解決問題手段有限的情況下面，地方政府往往許諾給一個低保指標來解決問題。還有一些狠人通過各種手段來謀取低保指標，這樣就形成了以低保人為特點的維穩保。
因為缺少對農民收入的精確統計，造成了政策中的低保戶變成實踐中的“低保人”的情況。而且，也正是因為缺少精確的收入統計，確定低保人或低保戶上的自由度相對比較大。我們調研過的武漢市郊一個村莊，2000人，竟然有60戶100多人吃低保。而按當地收入，真正人均收入低入國定貧困線的應不超過10戶。
二
相對武漢市郊農村，上海農村有較為健全的社保體系，最為重要的是，目前上海市已經建立了完整的農戶收入統計體系，上海農民務工經商都要申報個人收入，因為這是與他們將來可以享受到的社會保障相關的。有了較為完整農戶家庭收入統計，上海低保戶的確定就既不需要由村民來評，又不需要各種復雜的入戶調查，而只需要由低收入戶通過村一級向上申報，由上級相關部門調看農戶收入統計，就可以判斷這個農戶年人均收入是否低于上海市農村低保線，是否應該納入到低保戶了。
因為有相對完整的農戶收入統計，我們調研村中，每個村都只有情況極為特殊的2~3戶符合低保救助標準，所以，上海市農村低保戶的比例很小，且最重要的是，上海農村是低保戶而不是低保人。上海農村之所以是低保戶，不是因為上海市低保部門更加按政策辦事，而是因為上海市建立了更加健全有效的關于家庭收入的統計系統。這樣一個統計系統是國家最為重要的基礎性權力。正是通過這個基礎性權力，國家可以做到更加精準地扶持貧困，更加有效地監督基層權力的運轉。
這個意義上計，由低保人到低保戶的轉變不僅僅是政策執行部門的執政態度的轉變，更是執政能力的提升。
與其花大力氣改善執政態度，不如下大功夫建立基本的統計數據系統，提升國家基礎性的權力。
2016年1月8日晚上
中國鄉村發現網轉自：《區域中國》
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