——1949-1954年居委會(huì)檔案研究
摘要：城市基層社會(huì)是1949年后中國(guó)社會(huì)的獨(dú)特樣態(tài)之一，國(guó)家視之為基層政權(quán)轄下的居民區(qū)群眾及其生活生產(chǎn)。分析1949-1954年的歷史檔案可以發(fā)現(xiàn)，城市基層社會(huì)始于國(guó)家型構(gòu)街居制，有三種機(jī)制共同發(fā)生了作用，即國(guó)家迫近和組織社區(qū)的機(jī)制、社區(qū)的配合機(jī)制和社區(qū)的自我維持機(jī)制。三種機(jī)制并存，基本上規(guī)定了此后城市基層社會(huì)的運(yùn)行方向、基本特征以及改革所需要解決的主要命題。
關(guān)鍵詞：城市基層社會(huì)；居民區(qū)；國(guó)家機(jī)制；社區(qū)配合機(jī)制；社區(qū)自我維持機(jī)制
20世紀(jì)50年代定型的街道與居委會(huì)制、群團(tuán)制、單位制、戶(hù)籍制、工廠制以及農(nóng)村的集體化與人民公社制，共同從組織、社區(qū)、社群各個(gè)層面重新架構(gòu)了中國(guó)社會(huì)，并且形塑了兩個(gè)獨(dú)特的社會(huì)樣態(tài)：一個(gè)是20世紀(jì)80年代后學(xué)界所討論的單位制社會(huì)或單位化社會(huì)，另一個(gè)是在國(guó)家政治語(yǔ)言中被長(zhǎng)期使用、在日常生活中可以被清楚感知的基層社會(huì)。在很長(zhǎng)時(shí)間里，中國(guó)社會(huì)主要是由單位化社會(huì)和基層社會(huì)構(gòu)成。前者是由黨政機(jī)關(guān)、原企事業(yè)單位管理的人群。后者則是單位管理之外、由城市居委會(huì)和農(nóng)村村社管理的人群，其中，城市基層社會(huì)主要由街居制支撐和約束，管理黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)等單位之外的人群。城市基層社會(huì)在體量上比單位制社會(huì)要大。例如，在1953年1月的上海，由機(jī)關(guān)企事業(yè)單位、學(xué)校管轄的人員約占居民總數(shù)的39.2%；在里弄參加居委會(huì)組織的活動(dòng)者、主要在里弄生活但不參加活動(dòng)者（老人、兒童等）各占32.9%和27.9%，后兩類(lèi)人員相加占60.8%（中國(guó)社區(qū)展示中心編，2011，1：53）。不僅如此，城市基層社會(huì)的發(fā)生、運(yùn)行方式都與單位制社會(huì)有很大不同。
一、研究議題與研究方法
基層社會(huì)現(xiàn)在用于指代城鄉(xiāng)社區(qū)，但在過(guò)去，城市基層社會(huì)一直指代的是街居制下的居委會(huì)轄區(qū)。1949年以后，“基層社會(huì)”既是獨(dú)特的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的制度安排，也是一個(gè)獨(dú)特的國(guó)家術(shù)語(yǔ)。它不同于“底層社會(huì)”、“草根社會(huì)”等通俗概念或術(shù)語(yǔ)，后者主要是在社會(huì)地位高低意義上來(lái)使用，指代與社會(huì)上層、精英階層相對(duì)的社會(huì)下層，或遠(yuǎn)離政府、決策者的平民群體與民間組織等。它也不同于作為語(yǔ)詞的“社會(huì)基層”，后者大致表示家庭之上、最基本的社會(huì)層次。而社會(huì)學(xué)通常更傾向于用首屬/初級(jí)群體、次屬/次級(jí)群體、非正式群體與正式群體等概念來(lái)區(qū)分自下而上不同性質(zhì)、規(guī)模和功能的社會(huì)群體；或者直接使用社區(qū)來(lái)指代既包含了家庭、鄰里等初級(jí)群體，又包含著次級(jí)群體和正式組織的聚居共同體。1949年后，我國(guó)以“基層社會(huì)”指代居委會(huì)/社區(qū)，其含義不僅在于確定它是“社會(huì)基層”，更是在于把它歸于基層政權(quán)管轄之下。
新政權(quán)大規(guī)模構(gòu)建城市基層社會(huì)的實(shí)踐自1949年即已開(kāi)始，不過(guò)關(guān)于基層社會(huì)的表述要略遲幾年。1956年，鄧小平在中國(guó)共產(chǎn)黨第八次代表大會(huì)上使用“社會(huì)生活”一詞，用以區(qū)分“黨的生活”（鄧小平，2013/1956）。劉少奇則進(jìn)一步對(duì)“社會(huì)生活”與“社會(huì)生產(chǎn)”進(jìn)行了區(qū)分（劉少奇，2013/1956）。1959年，劉少奇又就人民公社做出表述：“人民公社這種社會(huì)組織形式，在我國(guó)進(jìn)入共產(chǎn)主義社會(huì)之后，也將是一種適當(dāng)?shù)幕鶎由鐣?huì)組織形式……在組織生產(chǎn)的同時(shí)又組織生活，實(shí)現(xiàn)國(guó)家在農(nóng)村的基層政權(quán)機(jī)構(gòu)和公社的管理機(jī)構(gòu)合一”（劉少奇，1959）。他的表述顯現(xiàn)了新的農(nóng)村基層社會(huì)隨著基層政權(quán)進(jìn)入而生成的特征。由此，城市基層社會(huì)逐漸被視為街道和居委會(huì)所管轄的城市居民區(qū)群眾的生產(chǎn)生活領(lǐng)域，主要管理的是里弄中無(wú)單位的一般居民（家庭婦女、攤販、商人、自由職業(yè)者、無(wú)業(yè)人員以及失業(yè)人員等）群體及其生產(chǎn)生活。
城市基層社會(huì)具有兩大鮮明特性。其一，把以往的居委會(huì)轄區(qū)、現(xiàn)在的城市社區(qū)視為基層社會(huì)，以說(shuō)明社區(qū)之下再無(wú)別的基礎(chǔ)性社會(huì)組織層次，但其重點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)基層社會(huì)所對(duì)應(yīng)的是基層政權(quán)，處于后者的直接管理之下。這反映了我國(guó)社會(huì)管理的傳統(tǒng)，即政府直管社會(huì)，深度進(jìn)駐社區(qū)，用類(lèi)社區(qū)化把單位外的人員組織管理起來(lái)，置于基層黨政直接、主動(dòng)管理的范圍內(nèi)。其二，黨的基層組織在哪里，基層就在哪里。黨的基層組織是黨支部。支部在1949-1954年設(shè)在街道并指導(dǎo)居民區(qū)工作，改革后也一直設(shè)在居民區(qū)/社區(qū)，居民區(qū)/社區(qū)就是基層社會(huì)。所以，基層社會(huì)體現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)的特征。就研究?jī)r(jià)值而言，要理解1949年以后的中國(guó)社會(huì)就不能不深入研究基層社會(huì)。改革開(kāi)放以來(lái)，改革街居制、建設(shè)新型社區(qū)被提上實(shí)踐與研究的議程，近年來(lái)國(guó)家數(shù)次更新城市社區(qū)建設(shè)目標(biāo)，目前確定為建設(shè)和諧有序、綠色文明、創(chuàng)新包容、共建共享的幸福家園，并且明確采取黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、居民參與、社會(huì)協(xié)同的路徑。經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，就健全組織體系、設(shè)置正式制度、增加服務(wù)內(nèi)容、增加政府資金支持、邁向城鄉(xiāng)銜接等環(huán)節(jié)而言，我國(guó)的社區(qū)建設(shè)成就可觀。但是，居民參與弱于政府推動(dòng)，社區(qū)一般基礎(chǔ)功能未充分恢復(fù)的現(xiàn)象仍然比較突出。這與習(xí)慣沿用辦基層社會(huì)的辦法建設(shè)城市社區(qū)有關(guān)。因此，要理解當(dāng)今城市社會(huì)及其轉(zhuǎn)型發(fā)展，也需要特別理解和研究城市基層社會(huì)。
當(dāng)前，關(guān)于基層社會(huì)的研究比較薄弱。研究者們已意識(shí)到，新中國(guó)成立初期形構(gòu)的城鄉(xiāng)基層社會(huì)以及新時(shí)期實(shí)行社區(qū)制后的城鄉(xiāng)社區(qū)是透視國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的重要切入點(diǎn)（朱健剛，1997；何海兵，2003；張濟(jì)順，2004；李友梅，2003），但是關(guān)于基層社會(huì)的界定一直比較模糊。而有關(guān)城市基層社會(huì)的研究則一般是強(qiáng)調(diào)它是1949年后國(guó)家在重組社會(huì)過(guò)程中實(shí)施街居制（王金豹，1982）的結(jié)果，是單位制社會(huì)的補(bǔ)充；國(guó)家意圖是將龐雜混亂而異質(zhì)的城市社會(huì)改造成為高度實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志的社會(huì)（郭圣莉，2005，2007；華偉，2000；黃宗智，1986；張靜，1998），通過(guò)街居制構(gòu)建城市基層社會(huì)，是徹底瓦解舊式社會(huì)精英和權(quán)力結(jié)構(gòu)的重要組成部分；就實(shí)施結(jié)果而言，街居制為當(dāng)時(shí)高度集中的政治體制、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的實(shí)施和整個(gè)社會(huì)秩序整合提供了保證，同時(shí)也促成了所謂的“總體性社會(huì)”，社會(huì)秩序的狀況完全依賴(lài)于國(guó)家控制的力度（鞠正江，2009）。這些研究把城市基層社會(huì)的形成首先歸因于國(guó)家實(shí)施街居制，這并無(wú)不妥，但是街居制和基層社會(huì)不一定是單位制和單位化社會(huì)的簡(jiǎn)單補(bǔ)充。研究認(rèn)為，實(shí)施街居制的最重大結(jié)果不是國(guó)家通過(guò)居委會(huì)管住了社會(huì)所有人的所有生活，而是改變了歷史上政府與民間兩類(lèi)組織在“基層”長(zhǎng)期并行的格局，使之歸并在國(guó)家主導(dǎo)基層組織這一條線。就此而言，依托街居制而形成的基層社會(huì)是史無(wú)前例的，它包括了遠(yuǎn)為精細(xì)和復(fù)雜的思慮、設(shè)計(jì)和實(shí)現(xiàn)機(jī)制。所謂復(fù)雜機(jī)制，首先是新政權(quán)運(yùn)用國(guó)家機(jī)器實(shí)現(xiàn)社會(huì)統(tǒng)合，具體設(shè)置了指令下達(dá)、基層政權(quán)、臨時(shí)工作組、積極分子、考核與控制性獎(jiǎng)勵(lì)、簡(jiǎn)化法律并雙向賦予政府與居委會(huì)更多自由裁量權(quán)等“裝置”，最后成效標(biāo)準(zhǔn)則看是否低成本或無(wú)成本、高穩(wěn)定地控制和管理了基層社會(huì)，等等。所以，基層社會(huì)包含著新政權(quán)管理社會(huì)的全套實(shí)驗(yàn)方案，需要進(jìn)行更細(xì)致的研究。
在既有研究中，有兩項(xiàng)提到“基層社會(huì)”的個(gè)案研究值得特別關(guān)注。一項(xiàng)是朱健剛以吳街為個(gè)案所做的1949年至20世紀(jì)末期上海的街區(qū)、基層變遷過(guò)程研究。他描述新政權(quán)攻克上海后“新的國(guó)家權(quán)力對(duì)基層社會(huì)的滲透是基于四種策略”，即鎮(zhèn)壓反政府的地方性力量（如幫會(huì)）、社區(qū)救濟(jì)和改造、大規(guī)模社會(huì)動(dòng)員以及建立正式和非正式組織網(wǎng)絡(luò)來(lái)使權(quán)力運(yùn)作到基層等（朱健剛，2003）。從批評(píng)的角度說(shuō)，朱文的“基層社會(huì)”主要是泛指，沒(méi)有注意到“基層社會(huì)”對(duì)應(yīng)的是基層政權(quán)。而在本文看來(lái)，1949年新中國(guó)成立后的基層社會(huì)并不是新中國(guó)成立之前的一般社會(huì)形式。另一項(xiàng)更值得重視的是張濟(jì)順的史學(xué)研究。張主要依據(jù)上海地方檔案描述1950-1955年間上海街區(qū)、里弄中人群及關(guān)系的復(fù)雜性，新政權(quán)通過(guò)建立、整頓居民委員會(huì)，突出其政治功能，實(shí)現(xiàn)基層政治動(dòng)員與國(guó)家社會(huì)的一體化。張文認(rèn)為新政權(quán)通過(guò)組織和改造居委會(huì)成功實(shí)現(xiàn)了“基層社會(huì)的整頓”，“上海基層社會(huì)大量的無(wú)組織的‘非單位人’由此而成為國(guó)家可以調(diào)控的政治力量，國(guó)家統(tǒng)合社會(huì)之路開(kāi)始暢通”（張濟(jì)順，2004）。張文對(duì)上海居委會(huì)的性質(zhì)功能的理解是準(zhǔn)確的，對(duì)“基層社會(huì)”是管理上海“非單位人”方式的理解也是基本準(zhǔn)確的。但是，張文也存在著一些問(wèn)題，特別是：（1）未有可靠資料而暗示新中國(guó)建立前上海存在著舊式“基層社會(huì)”，也未說(shuō)明所謂“基層社會(huì)”是相對(duì)于什么“非基層社會(huì)”而言的，多少忽視了基層社會(huì)是國(guó)家政權(quán)統(tǒng)合到街區(qū)、鄰里關(guān)系層面后產(chǎn)生的獨(dú)特社會(huì)現(xiàn)象；（2）強(qiáng)調(diào)國(guó)家通過(guò)居委會(huì)管住非單位人，“國(guó)家統(tǒng)合社會(huì)之路開(kāi)始暢通”時(shí)，忽視了基層社會(huì)并非鐵板一塊由國(guó)家完全掌控，至少在基層社會(huì)形成時(shí)期并非如此；（3）某些史料的利用、分析及其支持的研究結(jié)論不夠準(zhǔn)確，例如，張文認(rèn)為新政權(quán)對(duì)城市基層社會(huì)政治生活的基本安排的最初部署是單位為主、里弄為輔，單位先行、里弄后續(xù)。這個(gè)結(jié)論缺乏史料支持，而且低估了新政權(quán)從一開(kāi)始就重視通過(guò)重建基層組織而建構(gòu)城市基層社會(huì)的特征。當(dāng)然，張文運(yùn)用檔案研究基層社會(huì)的辦法是極具啟發(fā)性的。
筆者擬采取歷史檔案研究的方法重新理解中國(guó)基層社會(huì)，特別是城市基層社會(huì)的發(fā)生和運(yùn)行，主要集中研究了杭州市“中國(guó)社區(qū)展示中心”完成的《中國(guó)城市街道與居民委員會(huì)檔案史料選編》（十卷），它包括了從全國(guó)各地陸續(xù)征集到的1949-2010年的1000余份居委會(huì)檔案資料。本文先討論1949-1954年形成的城市基層社會(huì)，提出幾個(gè)初步的研究結(jié)論。（1）關(guān)于基層社會(huì)的起源，作者認(rèn)同基層社會(huì)首先是由政治統(tǒng)合社會(huì)而成，國(guó)家實(shí)施街居制是基層社會(huì)形成的最大制度推動(dòng)力。所以，就基層社會(huì)形成的機(jī)制而言，國(guó)家一邊的動(dòng)因是建立強(qiáng)大國(guó)家，并且形成一套相應(yīng)的國(guó)家統(tǒng)合社會(huì)和社區(qū)的機(jī)制。但是，在社會(huì)一邊也存在著一個(gè)重要機(jī)制，即一般存在著社會(huì)配合國(guó)家的機(jī)制，特別是一般存在著積極分子或新的社會(huì)經(jīng)紀(jì)人及其作用過(guò)程。在新政權(quán)重塑社會(huì)的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)和聚集起來(lái)的新的居民積極分子起到了非常關(guān)鍵的作用。沒(méi)有這種社會(huì)配合機(jī)制，街居制難以執(zhí)行，基層社會(huì)是難以形成和運(yùn)行的。（2）關(guān)于城市基層社會(huì)的運(yùn)行，或者說(shuō)它受街居制支撐和約束的程度，作者認(rèn)為在一般情況下國(guó)家制度從來(lái)都很難完全刻板控制社會(huì)的每個(gè)角落，街居制等國(guó)家正式制度也未能完全控制所有社區(qū)關(guān)系和規(guī)則，基層社會(huì)在運(yùn)行中實(shí)際上保留了改革后社區(qū)社會(huì)重新滋長(zhǎng)的因子因素，這應(yīng)該被解釋為基層社會(huì)中仍然存在著社區(qū)的自我保存機(jī)制。（3）與上述格局有關(guān)，并非街居制改成社區(qū)制就表明基層社會(huì)消失。如同基層社會(huì)的形成是特定國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的社區(qū)表現(xiàn)，基層社會(huì)的改變也是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系調(diào)整的社區(qū)表現(xiàn)，因此會(huì)受到國(guó)家與社會(huì)關(guān)系更替機(jī)制的制約；如果基層社會(huì)轉(zhuǎn)型是從基層社會(huì)轉(zhuǎn)向更具自主運(yùn)轉(zhuǎn)能力和形態(tài)的常規(guī)社區(qū)，它一定是與國(guó)家對(duì)社會(huì)從統(tǒng)合轉(zhuǎn)向規(guī)制同步的，甚至是以此為前提的。
二、居委會(huì)與國(guó)家統(tǒng)合意圖
1949-1954年是中國(guó)街道居委會(huì)制度從嘗試到定型的五年，國(guó)家最終明晰了政權(quán)與居委會(huì)的關(guān)系要求、居委會(huì)與居民的關(guān)系要求。觀察這個(gè)過(guò)程，可以發(fā)現(xiàn)國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的基本定性與期望，以及1954年成形的基層社會(huì)在多大程度上實(shí)現(xiàn)了國(guó)家的邏輯和意圖。
（一）啟動(dòng)階段：戰(zhàn)略上高度重視重建基層組織，策略上對(duì)保甲人員先用后換
新中國(guó)第一個(gè)居民委員會(huì)產(chǎn)生于1949年10月的杭州市上城區(qū)，同期在其他城區(qū)、其他城市建立的是居民小組。按照1949年11月杭州市市長(zhǎng)江華在“杭州市第三次各區(qū)局長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議”上的解釋?zhuān)⒕游瘯?huì)的意圖就是管理好城市人口，并且協(xié)助政府保護(hù)各種公共事業(yè)財(cái)產(chǎn)等（展示中心，2011，2：41）。成立居委會(huì)是杭州市政府的首創(chuàng)，但從基本工作方向上說(shuō)，它絕不是杭州市政府的靈機(jī)一動(dòng)。管理好城市一定要管理好城市人口，這在1949年年初的中共中央高層已經(jīng)達(dá)成了共識(shí)。早在1948年下半年解放軍展開(kāi)三大戰(zhàn)役之時(shí)，中共中央已經(jīng)開(kāi)始面臨如何進(jìn)駐和管理越來(lái)越多、越來(lái)越大的城市的問(wèn)題。一旦進(jìn)城，如何組織、管理好城市居民區(qū)是其中重點(diǎn)議題之一。比較明確的認(rèn)識(shí)是國(guó)民黨政權(quán)建立的保甲組織要定性為“國(guó)民黨反動(dòng)政權(quán)的基層機(jī)構(gòu)”，必須廢除；一時(shí)難以明確的是廢除后怎么辦。中共中央客觀上有兩種選擇。一種是從街（以及城郊的鄉(xiāng)）到居民區(qū)等“基層”的管理，從內(nèi)容到形式一并全換，一進(jìn)城立即實(shí)行民主建設(shè)，在工廠、學(xué)校、居民區(qū)都實(shí)施民主普選制度，通過(guò)人民代表會(huì)議選舉建立基層政權(quán)。這與國(guó)共輿論戰(zhàn)中中國(guó)共產(chǎn)黨倡議的新民主主義主張相吻合，但是根據(jù)在東北、石家莊等地不太成功的實(shí)踐，中央對(duì)人民覺(jué)悟程度和組織程度這兩方面是否具備直接民主的條件沒(méi)有把握。另一種是使用把政權(quán)機(jī)關(guān)拿在手里進(jìn)行改造的方式，一方面沿用基層政權(quán)、基層組織管理居民區(qū)的路徑，另一方面予以改造。1949年1月，中央已經(jīng)明確主張采取后一種辦法，并且發(fā)出《中共中央關(guān)于處理保甲人員辦法的指示》，提出策略和具體辦法，解放軍在新解放的城市均實(shí)施了這個(gè)辦法。
第一步：命令原保甲長(zhǎng)“看守”原保甲，為派出街干部、居民組長(zhǎng)替代保甲長(zhǎng)爭(zhēng)取時(shí)間。
根據(jù)晉冀魯豫的經(jīng)驗(yàn)，中央指示建議，平津解放后按如下辦法處理保甲長(zhǎng)：宣布保甲制度是國(guó)民黨反動(dòng)統(tǒng)治的基層機(jī)構(gòu)，保長(zhǎng)是國(guó)民黨的工具和幫兇；暫時(shí)利用保甲人員，除少數(shù)罪惡昭著的保長(zhǎng)要逮捕之外，一般的在短期內(nèi)予以留用以維持居民區(qū)治安。程序分兩步，首先由區(qū)政府派員召集所有保長(zhǎng)聽(tīng)訓(xùn)；然后再分區(qū)開(kāi)群眾大會(huì)，家家有人到會(huì)，“著令保甲人員全體到場(chǎng)，站立一旁，去掉他們昔日的威風(fēng)”（展示中心，2011，1：1）。1949年1月6日，彭真在良鄉(xiāng)對(duì)準(zhǔn)備進(jìn)入北京城的各區(qū)干部發(fā)表《掌握黨的基本政策，做好入城后的工作》的講話，專(zhuān)門(mén)重申了中央關(guān)于處理保長(zhǎng)的指令（展示中心，2011，1：4）。就文件信息而言，首先，這個(gè)指示中不很明確的是，雖然界定了保甲組織是國(guó)民黨反動(dòng)政權(quán)的基層組織因而必須廢除，但實(shí)際上并未取消保甲的形式框架，對(duì)原來(lái)保甲地界未予變動(dòng)。這樣做除了沿襲居民的地界習(xí)慣外，多少表明中共中央很重視政權(quán)的基層組織形式及其功能，但估計(jì)直接實(shí)行基層民主有階段性困難，暫時(shí)還沒(méi)有做出相應(yīng)的特別清楚的新安排。其次，在基層組織重建方面，著重處理保長(zhǎng)群體。指示和講話明確的是判定保甲長(zhǎng)特別是保長(zhǎng)普遍是國(guó)民黨的爪牙、工具，要一邊在政府和群眾面前滅了保長(zhǎng)的威風(fēng)，令之低頭夾尾，一邊暫時(shí)留用，利用他們熟悉地界情況的條件，全力參加治安穩(wěn)定工作，將功贖罪。這項(xiàng)指示不僅在平津兩市執(zhí)行，而且確定了1949年解放軍進(jìn)駐的所有地區(qū)處理保甲問(wèn)題的總調(diào)子，包括在此前已解放的城市。（展示中心，2011，1：6）。從中央到各地顯示出一致的判斷與意圖，即大軍進(jìn)城后做不到一個(gè)個(gè)聯(lián)系居民，必須通過(guò)基層組織；國(guó)民黨建立的保甲作為基層組織不能依靠和使用，但是新的基層組織暫無(wú)條件通過(guò)民主制度建立，只能暫時(shí)保存保甲的殼；可派干部不夠用，群眾積極分子一時(shí)也無(wú)法成氣候，所以對(duì)保甲人員要讓他邊低頭夾尾邊留用贖罪。
第二步：訓(xùn)練街道工作干部和積極分子替換原保甲人員。
根據(jù)“正確的路線確定之后,干部就是決定的因素”（毛澤東，1991/1938）的工作經(jīng)驗(yàn)，解決問(wèn)題的關(guān)鍵還是要派出干部取代保甲長(zhǎng)。但是，接管城市后干部普遍不夠用。各城市的保甲中，保一般設(shè)在街道以下，新訓(xùn)練的干部數(shù)量最多只能派到街道一級(jí)，稱(chēng)為街干部。而替代甲和甲長(zhǎng)的辦法，只能是通過(guò)發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)積極分子擔(dān)任居民小組長(zhǎng)。所以努力培養(yǎng)居民積極分子就成為當(dāng)務(wù)之急。沈陽(yáng)市在1949年2月提出草案，采取的辦法是街長(zhǎng)暫由政府委派，下設(shè)干事4-6人；然后參照行政區(qū)劃，劃分30戶(hù)為一居民組，設(shè)組長(zhǎng)1人、副組長(zhǎng)2人，干部不擔(dān)任居民組長(zhǎng)，新的居民組不作為城市民主政權(quán)的一級(jí)組織，“它只是街政權(quán)的細(xì)胞組織，但仍須慎重選擇組長(zhǎng)。首先要注重階級(jí)路線，即主要選舉工人、店員、貧民軍干屬及某些勞苦貧民、革命知識(shí)分子和自由職業(yè)者，同時(shí)也應(yīng)適當(dāng)照顧正當(dāng)職業(yè)者的戶(hù)口比例，如在商人區(qū)可以選舉部分商人充任組長(zhǎng)或副組長(zhǎng)。應(yīng)當(dāng)在干部與群眾中明確宣布下列幾種人不能充任組長(zhǎng)，即官僚資本家、逃亡地主、舊統(tǒng)治的余孽，無(wú)正當(dāng)職業(yè)者，來(lái)歷不清政治面目不明者。舊甲長(zhǎng)中個(gè)別成分好，沒(méi)有或很少做過(guò)壞事，解放后表現(xiàn)積極，而又為群眾擁護(hù)者，也可以當(dāng)選為新的組長(zhǎng)，但一般的舊保甲長(zhǎng)，應(yīng)在群眾中解職，并宣布在一定時(shí)期內(nèi)不能擔(dān)任街組中的工作”（展示中心，2011，1：6-7）。其他城市的新政府也有類(lèi)似行動(dòng)，例如，1949年3月，《北平市人民政府關(guān)于廢除偽保甲制度建立街鄉(xiāng)政府初步草案》提出培養(yǎng)積極分子的辦法，甚至提出從中選拔合適者補(bǔ)充到街、鎮(zhèn)擔(dān)任基層政權(quán)干部（展示中心，2011，1：8-9）。
（二）1949年6月后的調(diào)整：工作重心與權(quán)力上移市政府，收回跨到居民區(qū)的腿
1949年6月前，在不設(shè)保甲長(zhǎng)但是保持基層組織這個(gè)工作理念上沒(méi)有分歧，但是北方大城市在接管過(guò)程中卻遇到兩大問(wèn)題。其一，迅速形成積極分子隊(duì)伍并不容易，所以，一些城市利用保甲的時(shí)間較長(zhǎng)，廢除保甲進(jìn)度不快（展示中心，2011，1：19-20）。其二，更重要的是開(kāi)始出現(xiàn)“路線分歧”，是把權(quán)力向下放，把基層政權(quán)做實(shí)做大？還是把權(quán)力向上收，讓政權(quán)以市政府為中心運(yùn)轉(zhuǎn)？由于中央強(qiáng)調(diào)基層組織重建的重要性，但可用干部少、培養(yǎng)積極分子不易，區(qū)街政府及其干部在處理街面問(wèn)題上花費(fèi)精力多，進(jìn)度與辦法不盡相同，而接管城市的其他工作（例如職工工作、生產(chǎn)恢復(fù)與發(fā)展等）顯得很急迫。同時(shí)，一個(gè)城市中各區(qū)街政府各出其令還影響了整個(gè)城市的政令一致，居民有事多找區(qū)街政府，市政府顯得脫離群眾。劉少奇對(duì)此極不滿意，1949年6月他嚴(yán)厲批評(píng)這是“政出多門(mén)”、“步調(diào)紊亂”。劉的批評(píng)給各大城市軍管會(huì)帶來(lái)了很大壓力，各城市紛紛檢討。天津、北平開(kāi)始強(qiáng)調(diào)城市與鄉(xiāng)村不同，政權(quán)與基層建設(shè)應(yīng)做出區(qū)分。城市是政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，交通、傳媒都便利，主要群眾又是集中的工人階級(jí)，所以“在城市中，街一級(jí)的政權(quán)和群眾組織根本就不應(yīng)設(shè)立。區(qū)應(yīng)設(shè)區(qū)公所，但也不應(yīng)成為政權(quán)的一級(jí)。一切工作應(yīng)盡量集中于市一級(jí)來(lái)進(jìn)行，否則就會(huì)把應(yīng)該由市政府(或市工會(huì)等)集中統(tǒng)一決定和進(jìn)行的工作錯(cuò)誤地加以分割，造成在工作中很混亂的現(xiàn)象”（展示中心，2011，1：18）。北平市經(jīng)周恩來(lái)批示“原則同意”，華北局批準(zhǔn)后，取消了街政權(quán)，設(shè)區(qū)公所，向市政府負(fù)責(zé)，并辦理一部分民政事務(wù)，區(qū)公所是市政府的派出機(jī)構(gòu)而不再是一級(jí)政權(quán)，同時(shí)改造和加強(qiáng)派出所，其中，“進(jìn)行社會(huì)調(diào)查，反映社會(huì)情況”等也列入派出所具體工作（展示中心，2011，1：18）。東北一些城市，例如安東、吉林兩市的做法、提法更為激烈，且產(chǎn)生了全國(guó)性影響。1950年1月22日，新華社轉(zhuǎn)發(fā)了《東北日?qǐng)?bào)》社論《堅(jiān)決改變城市政權(quán)的舊的組織形式與工作方法》。1月23日《人民日?qǐng)?bào)》也報(bào)道了兩市的做法與經(jīng)驗(yàn)，基本模式就是把城市工作權(quán)力收歸市政府一級(jí)，撤銷(xiāo)區(qū)街政府，改設(shè)區(qū)公所，同時(shí)加強(qiáng)公安一條線在基層的工作權(quán)限。新華社、《人民日?qǐng)?bào)》的報(bào)道表達(dá)的是中央高層對(duì)平津、安東、吉林調(diào)整方案的首肯態(tài)度，要求各城市在群眾工作方面把重點(diǎn)轉(zhuǎn)向抓人民代表會(huì)議，組織和建設(shè)單位的信息也極為明確和強(qiáng)烈。所以，調(diào)整并不限于東北，而是全國(guó)性的。全國(guó)已接管的城市基本上都參照劉少奇的批評(píng)意見(jiàn)和平津做法，取消了街道一級(jí)政權(quán)。
上述調(diào)整的主要成效是解決大批干部沉到區(qū)街后不利于改進(jìn)城市人民代表會(huì)議、不利于把群眾按生產(chǎn)單位和職業(yè)組織起來(lái)的問(wèn)題。市政府工作、城市人民代表會(huì)議，以及按行業(yè)職業(yè)組織群眾（群團(tuán)工作、單位工作）從此開(kāi)始得到加倍重視和推進(jìn)。一些堅(jiān)持要抓基層組織、管理好居民的意見(jiàn)，則被新華社、《人民日?qǐng)?bào)》定性和批評(píng)為農(nóng)村工作思維、圖工作方便、怕失去“腿”。《人民日?qǐng)?bào)》斷言“大城市可以保留區(qū)人民政府；小城市主要經(jīng)過(guò)市人民代表會(huì)議和各行業(yè)人民團(tuán)體直接聯(lián)系群眾”（展示中心，2011，1：25-27）。不過(guò)，從1950年以后的情況看，這個(gè)調(diào)整的后續(xù)影響比較復(fù)雜。被《人民日?qǐng)?bào)》痛批的怕政府在基層沒(méi)腿、工作沒(méi)抓手的擔(dān)心恰恰是實(shí)際情況，政府對(duì)居民區(qū)的左右力減弱的現(xiàn)象隨之發(fā)生，而且并不像預(yù)期的那樣可以通過(guò)人民代表會(huì)議、行業(yè)或單位組織替代解決（展示中心，2011，1：27）。因此，政府在基層組織重建工作上把政府干部邁進(jìn)居民區(qū)的這條腿收回來(lái)后，如果還想保持對(duì)居民區(qū)的左右力、貫徹力，勢(shì)必要找到新的腿。
（三）再次布局：把區(qū)公所、居民小組結(jié)構(gòu)調(diào)整為街居結(jié)構(gòu)
1.居委會(huì)、街公所制度的出現(xiàn)
在我國(guó)南方地區(qū)有一些城市與上述情況有所不同，在取消區(qū)政府改設(shè)區(qū)公所的過(guò)程中，組建居民組織的工作反而受到重視，希望以此彌補(bǔ)政府工作重心上移后基層工作干部少、事務(wù)多的狀況。杭州市從1949年10月至1950年3月，基本完成了全市居委會(huì)和居民小組的組建工作。上海同期建立了各種里弄居民組織，如里弄福利會(huì)、冬防隊(duì)等。1950年10月志愿軍入朝參戰(zhàn)后，北京一些城區(qū)紛紛組建居民抗美援朝愛(ài)國(guó)主義教育宣傳隊(duì)，對(duì)此《人民日?qǐng)?bào)》在1951年7月予以推介。其他一些城市也將全面建立居委會(huì)作為基層政權(quán)建設(shè)的相關(guān)工作。1950年10月27日，《福州市市區(qū)居民委員會(huì)暫行組織條例》獲得省人民政府批準(zhǔn)。這個(gè)條例是除杭州市之外比較早、比較明確規(guī)定居委會(huì)性質(zhì)、職能、結(jié)構(gòu)、與政府（區(qū)公所）關(guān)系的地方性條例。它申明設(shè)立居委會(huì)是“為適應(yīng)市民要求，協(xié)助政府舉辦市民福利事業(yè)，密切政府與市民間的聯(lián)系起見(jiàn)”；規(guī)定居委會(huì)“受市人民政府及區(qū)公所領(lǐng)導(dǎo)”并協(xié)助政府辦理六類(lèi)事項(xiàng)，即號(hào)召并組織市民參加生產(chǎn)，興辦改善衛(wèi)生設(shè)施，舉辦合作社事業(yè)，辦理社會(huì)救濟(jì)及其他社會(huì)福利事業(yè)，向市民傳達(dá)區(qū)公所指定事項(xiàng)，向區(qū)公所反映市民意見(jiàn)與要求；規(guī)定了居民區(qū)規(guī)模與居委會(huì)、居民小組選任辦法等（展示中心，2011，1：31-32）。條例除了沒(méi)有說(shuō)明居委會(huì)人員的工作酬勞與經(jīng)費(fèi)來(lái)源之外，與后來(lái)陸續(xù)推出的居委會(huì)組織辦法基本處在同一框架中，既可以被視為地方補(bǔ)正區(qū)公所改革后居民區(qū)工作的典型辦法，又可以被看作政府收回“一條腿”之后，要在居民區(qū)把群眾組織起來(lái)并貫徹政府意圖的確需要居委會(huì)這類(lèi)“新腿”。在杭州、福州之后，其他城市也開(kāi)始實(shí)行區(qū)/街公所加居委會(huì)的新模式，并且逐漸得到中央認(rèn)可。1952年中央政務(wù)院頒布了《城市街公所組織暫行辦法（草案）》和《城市居民委員會(huì)組織暫行辦法（草案）》。華東軍政委員會(huì)則具體提出要在10萬(wàn)人以上城市建立居委會(huì)，上海市發(fā)布了《上海市居民委員會(huì)組織暫行辦法（草案）》。至此，在居民區(qū)和基層群眾工作方面初步出現(xiàn)了明確的街公所（有的也稱(chēng)第X辦事處，例如上海）加居委會(huì)的制度。
2.街居制的新問(wèn)題：居委會(huì)經(jīng)費(fèi)與居委會(huì)人員酬勞問(wèn)題
從政務(wù)院到地方，有關(guān)街居組織的新條例具有基本共同點(diǎn)：明確規(guī)定居委會(huì)不是基層政權(quán)，是群眾性或群眾自治性組織，幫政府做事，替居民服務(wù)，所以經(jīng)費(fèi)由政府適當(dāng)補(bǔ)貼，其他部分按自覺(jué)自愿原則向居民募集，收支概況定期報(bào)告人民政府并向居民公布（展示中心，2011，1：52）。1953年11月8日，《中央人民政府內(nèi)務(wù)部關(guān)于城市居民委員會(huì)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的意見(jiàn)（草案）》專(zhuān)門(mén)明確提出補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)（展示中心，2011，1：68-69）。11月22日，《中央政法黨組干事會(huì)關(guān)于城市街道辦事處組織、居民委員會(huì)組織和經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的報(bào)告》向主席和中央政府提交情況調(diào)查與建議，同時(shí)附送了修改后的《城市居民委員會(huì)組織通則（修正草案）》、《城市街道辦事處組織通則》、《內(nèi)務(wù)部黨組關(guān)于解決居民委員會(huì)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的意見(jiàn)》，請(qǐng)求審查批準(zhǔn)后報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院通過(guò)并公布執(zhí)行（展示中心，2011，1：69-73）。此后，內(nèi)務(wù)部、財(cái)政部、各地政府都密集制定方案，頒發(fā)通知提出具體補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)（展示中心，2011，1：68）。基本辦法仍然是規(guī)定政府按一定標(biāo)準(zhǔn)撥發(fā)一定數(shù)量的居委會(huì)干部酬勞和居委會(huì)工作經(jīng)費(fèi)（例如，大部分城市按每千人口每月補(bǔ)助居委會(huì)5萬(wàn)元公雜費(fèi)，12萬(wàn)-15萬(wàn)元生活補(bǔ)助費(fèi)用以補(bǔ)助工作繁重而生活困難的主要工作人員；西部幾個(gè)物價(jià)高的城市補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)提高），其他事項(xiàng)費(fèi)用向居民自愿募集、禁止攤派，經(jīng)費(fèi)使用須接受政府與居民監(jiān)督。
3.解決最后一個(gè)問(wèn)題：誰(shuí)來(lái)當(dāng)居委會(huì)干部？
從替換保甲人員開(kāi)始，各城市除一度提倡廣泛代表性之外，大都強(qiáng)調(diào)要從工人階級(jí)尤其是產(chǎn)業(yè)工人中物色居民小組和居民委員會(huì)干部。大致從改區(qū)政府為區(qū)公所、政府工作重心上移開(kāi)始，由于強(qiáng)調(diào)推進(jìn)行業(yè)組織、單位組織建設(shè)，并以單位制度管理單位人員，原先擔(dān)任居民組織工作的機(jī)關(guān)企事業(yè)單位人員不再參加居委會(huì)組織的活動(dòng)，所以，居委會(huì)干部來(lái)源變成了一個(gè)從政治上、數(shù)量上、素質(zhì)上都需要綜合考慮解決的新問(wèn)題。1952年12月，內(nèi)務(wù)部按照周恩來(lái)的指示，由華北行政委員會(huì)、中央政治法律委員會(huì)、中央公安部組成調(diào)查組，分赴上海、天津、北京、沈陽(yáng)、武漢等地，協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門(mén)，就城市街道居民的組織形式、工作任務(wù)、各地存在的問(wèn)題等進(jìn)行調(diào)查，提出解決意見(jiàn)，為中央統(tǒng)一提出解決問(wèn)題的方案提供參考。1953年1月，上海等地的調(diào)查報(bào)告紛紛建議主要由干部、職工家屬（主要是婦女）充任居委會(huì)干部（展示中心，2011，1：53-58）。建議報(bào)告為中央提供了極為重要的決策依據(jù)。1953年3月4日，《謝覺(jué)哉就城市居民委員會(huì)有關(guān)問(wèn)題給政法委員會(huì)的報(bào)告》直接大篇幅引用上海數(shù)據(jù)材料，并向政法委提出與上海一致的意見(jiàn)。報(bào)告還說(shuō)明已經(jīng)根據(jù)這次調(diào)查起草了《城市居民委員會(huì)員的組織辦法》及《城市街公所組織辦法》，基本內(nèi)容事先已取得各調(diào)查市負(fù)責(zé)干部的原則同意，一并提交政法委審核批準(zhǔn)（展示中心，2011，1：60-64）。從此之后，由家庭婦女尤其是職工家屬為主擔(dān)任居委會(huì)、居民小組干部成為長(zhǎng)期定規(guī)。
上述街居關(guān)系、居委會(huì)經(jīng)費(fèi)、居委會(huì)干部來(lái)源三大問(wèn)題解決之后，實(shí)行街居制的最大問(wèn)題基本解決。但是，各地城市在政府的街道機(jī)構(gòu)設(shè)置上的不同辦法與五花八門(mén)的叫法，諸如街政府、街公所、街辦事處等，很不統(tǒng)一。為此，彭真于1953年向毛澤東并中共中央遞交《城市應(yīng)建立街道辦事處和居民委員會(huì)》的報(bào)告，提出居民委員會(huì)是“群眾自治組織，不是政權(quán)組織，也不是政權(quán)組織在下面的腿”，城市街道不屬于一級(jí)政權(quán)，而是“市或區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)”（彭真，1991a/1953）。這個(gè)建議中關(guān)于居委會(huì)不是政權(quán)組織在下面的“腿”的看法顯得較為理想化，在實(shí)踐中則完全難以避免，但是辦事處、居委會(huì)的這個(gè)劃分本身是簡(jiǎn)潔明了的。彭真的建議被中央采納后，各地政府在街道辦事機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一的問(wèn)題應(yīng)聲而解。至1954年12月31日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)了《城市街道辦事處組織條例》、《城市居民委員會(huì)組織條例》。雖然全國(guó)的街居設(shè)置工作實(shí)際上于1956年才基本結(jié)束，但是這兩個(gè)條例的通過(guò)和頒布本身表明，街居制的完整模式在1954年年底已經(jīng)正式獲得國(guó)家法律形態(tài)。
4.其他重要變化：居民區(qū)歸約為居委會(huì)一家管理
在街居制逐漸明確、逐步推進(jìn)的過(guò)程中，還有一個(gè)重要的伴生現(xiàn)象，即過(guò)去進(jìn)入居民區(qū)活動(dòng)的其他社團(tuán)逐漸消失，或逐漸退出居民區(qū)，日漸形成的城市基層社會(huì)歸約到居委會(huì)一家組織管理。以杭州為例，1949年下半年在廢保建居過(guò)程中，居民區(qū)除了保甲還有其他組織。除了上、中、下三個(gè)城中區(qū)外，其他區(qū)還有農(nóng)協(xié)會(huì)、苦力會(huì)、店員會(huì)、工人會(huì)、攤販會(huì)等“群眾團(tuán)體”（展示中心，2011，2：45）及各種生產(chǎn)組織，選居委會(huì)時(shí)須征求這些團(tuán)體的意見(jiàn)。此外還有各種“舊社團(tuán)”，這些社團(tuán)需要重新登記，在活動(dòng)范圍方面要遵照政府的要求。1949年12月《杭州市民政局半年來(lái)工作總結(jié)報(bào)告》提到在社會(huì)科學(xué)工作中“管理宗教、慈善、同鄉(xiāng)會(huì)館等社團(tuán)——確定工作方針與斗爭(zhēng)策略，自11月起辦理登記，截至12月止，已登記者包括宗教團(tuán)體34個(gè)(佛教、道教部按一個(gè)統(tǒng)計(jì))、慈善機(jī)構(gòu)27個(gè)、同鄉(xiāng)會(huì)館37個(gè)，未登記者以同鄉(xiāng)會(huì)為多，有20余個(gè)，籌備組織同鄉(xiāng)會(huì)聯(lián)合整理委員會(huì)、社會(huì)福利事業(yè)聯(lián)合會(huì)、祠廟管理委員會(huì)及各種宗教協(xié)會(huì)”（展示中心，2011，2：69）。1950年《杭州市一年來(lái)民政局工作初步總結(jié)》則說(shuō)：“通過(guò)調(diào)查登記，做到基本上了解舊社團(tuán)的一般情況，并使其接受領(lǐng)導(dǎo)，結(jié)合社救事業(yè)，發(fā)揮了一定作用——舊社團(tuán)主要為福救、宗教、同鄉(xiāng)會(huì)館等團(tuán)體，已登記福救團(tuán)體五十二個(gè)，同鄉(xiāng)會(huì)館四十四個(gè)，宗教教會(huì)八個(gè)，教堂六百九十一座，教徒八千九百零二人”（展示中心，2011，2：98）。1950年以后，這些文件中提及的群眾團(tuán)體主要匯入政府對(duì)單位組織、行業(yè)組織的管理渠道，而宗教慈善團(tuán)體等“舊社團(tuán)”的活動(dòng)接受政府的管理并淡出了居民區(qū)。全國(guó)其他接管后的城市都開(kāi)展了類(lèi)似的工作。1950年1月22日，新華社、《人民日?qǐng)?bào)》轉(zhuǎn)載《東北日?qǐng)?bào)》1月7日社論，解釋這是出于政權(quán)工作更好聯(lián)系人民群眾的意圖：“這樣就將城市的人民群眾，按其不同的生產(chǎn)與生活的需要分別組織起來(lái)了，市與區(qū)的機(jī)關(guān)，就通過(guò)這些組織聯(lián)系群眾。而過(guò)去通過(guò)街的一攬子的組織是無(wú)法直接聯(lián)系這樣多方面的群眾的”（展示中心，2011，1：28）。此后，行業(yè)人員歸行業(yè)、單位人員歸單位，居委會(huì)獨(dú)家管理無(wú)單位的居民，基本上兩不交叉，即基層社會(huì)由基層政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)、掌握下的居委會(huì)獨(dú)家管理。
綜觀居委會(huì)制度從嘗試到定型的過(guò)程，可以發(fā)現(xiàn)國(guó)家在建設(shè)居委會(huì)、基層社會(huì)上是有明確的意圖和期望的。（1）從開(kāi)始就明確國(guó)民黨的基層組織不能繼續(xù)使用，但是基層組織必需管理城市人口，即采取基層組織建設(shè)把居民區(qū)作為基層社會(huì)管理，是國(guó)家一開(kāi)始就確定并且一直堅(jiān)持的主張。（2）綜合考慮戰(zhàn)爭(zhēng)期間和戰(zhàn)后盡快恢復(fù)和發(fā)展城市生產(chǎn)更重要，居民區(qū)在基本清除了敵特分子之后沒(méi)有重大治安問(wèn)題，公安部門(mén)有力量圍護(hù)日常治安，其他行業(yè)與職業(yè)組織可更高效管理機(jī)關(guān)企事業(yè)單位人員，政府直接管理居民區(qū)日常事務(wù)的成本太高等因素，政府認(rèn)為干部不能把全部或主要精力放在基層社會(huì)組織管理之上，更不適合把自己的一條腿直接伸到居民區(qū)層級(jí)。（3）政府意圖要貫徹到居民仍然是重要的工作，因此，盡管一般意義上可以申明居民組織不應(yīng)該是政府在基層工作的腿，但是實(shí)際上需要邁出另一條由居民自己組成、并聽(tīng)從政府領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)、管理和協(xié)助政府的腿，這就是居委會(huì)。（4）居委會(huì)在法律上表述為居民群眾自治組織，但至少在功能、工作和經(jīng)費(fèi)支持上應(yīng)該不完全是自治組織；政府對(duì)居委會(huì)要管、教、放結(jié)合，居委會(huì)對(duì)居民也需管、教、服務(wù)結(jié)合。（5）以群眾積極分子任職居委會(huì)；居委會(huì)干部不是政府干部，但需要給予補(bǔ)貼；居委會(huì)不是一級(jí)政權(quán)，但是需要給予辦公經(jīng)費(fèi)支持。（6）除了基層政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)、掌握下的居委會(huì)組織，基層社會(huì)中不宜再有其他社會(huì)團(tuán)體。（7）基層政權(quán)加居委會(huì)管理基層社會(huì)并非是社會(huì)管理的唯一常規(guī)模式，它須配合群團(tuán)組織制度、單位制度，等等。
在制度特征上，街居制作為替代改造保甲制、建設(shè)基層政權(quán)與基層群眾民主自治的結(jié)果，一方面強(qiáng)調(diào)需要基層政權(quán)和基層組織，但堅(jiān)決不要保甲的殼和其中的人；另一方面強(qiáng)調(diào)需要群眾民主自治，但也不采取常規(guī)形式。所以，這項(xiàng)制度包含的是雙間接機(jī)制，即基層群眾通過(guò)居委會(huì)間接民主，國(guó)家通過(guò)居委會(huì)間接統(tǒng)合基層社會(huì)。它在客觀上把清末以來(lái)政府主導(dǎo)設(shè)置和建設(shè)基層組織、新民主主義理論贊成的民眾民主自治、歷史上更早的郡縣制中的縣以下“以役代職”這三種不同的邏輯和因素揉于一體。國(guó)家期待通過(guò)從群眾中民選而來(lái)的積極分子領(lǐng)導(dǎo)群眾；群眾通過(guò)成為積極分子或圍繞著積極分子來(lái)參與社區(qū)民主；而整個(gè)半統(tǒng)合半自治的基層社會(huì)格局一方面用于應(yīng)對(duì)居民群眾自己的大量日常問(wèn)題，另一方面用于生成支持政府的力量，并處在政府的領(lǐng)導(dǎo)、掌握之下。從實(shí)踐結(jié)果看，實(shí)施街居制的直接成果是通過(guò)體制化的群眾積極分子中間機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了對(duì)居民區(qū)最大限度地組織和統(tǒng)合，居民區(qū)迅速成為在基層政權(quán)之下用居委會(huì)、居民小組單一方式組織管理的基層社會(huì)。
三、國(guó)家統(tǒng)合機(jī)制與社會(huì)配合機(jī)制
街居制包含了一套國(guó)家機(jī)制。如果把機(jī)制視為一套自然生成或人工設(shè)置的裝置合乎原理地依次發(fā)生作用的系統(tǒng)，那么，街居制中的基本國(guó)家機(jī)制大體可以描述為：國(guó)家運(yùn)用領(lǐng)土的中央控制權(quán)力，按照低成本高效率地統(tǒng)合與指揮日常社會(huì)的設(shè)計(jì)方向，設(shè)置基層政權(quán)與積極分子銜接裝置，通過(guò)后者的有限代理和傳導(dǎo)而實(shí)現(xiàn)對(duì)居民區(qū)的調(diào)控。
國(guó)家機(jī)制采取了中間傳導(dǎo)裝置，而且其一半傳導(dǎo)裝置來(lái)自非政府、非政權(quán)性質(zhì)的居委會(huì)，這意味著國(guó)家意圖在傳導(dǎo)中會(huì)有所減弱，還很可能意味著不能直達(dá)所有人和所有活動(dòng)。所以，基層社會(huì)格局僅僅依賴(lài)政府一頭努力以及簡(jiǎn)單制定一個(gè)街居制度，并不見(jiàn)得能夠迅速順利形成，即使形成也未見(jiàn)得能幾十年不變，一定有其他的因素和機(jī)制在基層社會(huì)形成與運(yùn)行過(guò)程中共同發(fā)生作用。本文在一般意義上把來(lái)自社會(huì)方面的作用機(jī)制暫且稱(chēng)為社會(huì)或社區(qū)配合機(jī)制，即當(dāng)國(guó)家趨近、梳理、統(tǒng)合社會(huì)時(shí)，社會(huì)中會(huì)出現(xiàn)積極接近國(guó)家權(quán)力的群體，通過(guò)爭(zhēng)取和維持這種緊密關(guān)系而取得和保持自己在社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)方面的優(yōu)勢(shì)地位。通常國(guó)家統(tǒng)配社會(huì)資源的能力越強(qiáng)，社會(huì)配合群體就會(huì)越活躍。從這個(gè)角度看，在歷史上出現(xiàn)的鄉(xiāng)紳充任中間代理人處理縣以下各種事務(wù)，可算作古代現(xiàn)象。清末以后實(shí)行保甲制下的保甲人員在某種程度上也是這類(lèi)人員。在1949-1954年建立和實(shí)行街居制的過(guò)程中，群眾積極分子也起到了類(lèi)似作用，區(qū)別在于其性質(zhì)上是勞動(dòng)群眾服務(wù)于革命政權(quán)，而不是舊式精英貼近政權(quán)。群眾積極分子涌現(xiàn)并發(fā)生作用，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行觀察。
（一）國(guó)家給出機(jī)會(huì)
社會(huì)配合機(jī)制發(fā)生作用的前提是國(guó)家給出機(jī)會(huì)。在1949-1954年以街居制形塑基層社會(huì)的過(guò)程中，之所以會(huì)出現(xiàn)一大批居委會(huì)工作積極分子，最重要的原因是國(guó)家有迫切需求而且給予了明確機(jī)會(huì)。
首先是因?yàn)閺恼紊峡紤]，新舊政權(quán)性質(zhì)不同，在接管舊政權(quán)時(shí)除了留用業(yè)務(wù)、技術(shù)人員，基本上從上到下都需要更換干部特別是重要干部和政治干部，然而干部卻根本不夠用。從1948年下半年開(kāi)始，戰(zhàn)爭(zhēng)勝利之快超出預(yù)期，接管城市的干部準(zhǔn)備工作非常倉(cāng)促，越向南方這一問(wèn)題越突出。例如，第三野戰(zhàn)軍1948年9月攻下關(guān)內(nèi)第一個(gè)省會(huì)城市濟(jì)南時(shí)，還可提前兩個(gè)月準(zhǔn)備8000名接管城市的干部。而1949年5月4日三野大軍進(jìn)入人口達(dá)50余萬(wàn)人的杭州市后，派入地方系統(tǒng)工作的“南下干部”僅400人，素養(yǎng)暫且不論，數(shù)量也屬捉襟見(jiàn)肘。5月7日成立軍管會(huì)，主任譚震林在杭州市軍管會(huì)成立大會(huì)上的講話比較了接收濟(jì)南時(shí)的情況，感嘆敵人比我們跑得更快，“我們這次進(jìn)杭州是太快了……工作上感到措手不及”（展示中心，2011，2：8）。所以，新政權(quán)接管城市除了留用改造舊機(jī)關(guān)人員外，迫切需要新的群眾積極分子配合參與城市生產(chǎn)、生活的恢復(fù)。但是，解放初各城市群眾的情況遠(yuǎn)比預(yù)想的復(fù)雜，新政權(quán)無(wú)法直接依靠群眾建立各級(jí)民主政權(quán)和民主自治組織，還是得通過(guò)派干部去組織群眾參與肅清敵特、維護(hù)治安、廢除保甲等活動(dòng)，并希望通過(guò)為積極分子涌現(xiàn)提供氛圍和機(jī)會(huì)，從中去發(fā)現(xiàn)、激勵(lì)和培養(yǎng)積極分子。
其次，新政權(quán)迫切需要群眾積極分子不僅是出于缺少干部的政治考慮，而且因?yàn)樾抡卞X(qián)，無(wú)法為干部隊(duì)伍急速擴(kuò)張?zhí)峁┫鄳?yīng)的財(cái)政支持。以北京為例，1949年3月，市政府提出了一個(gè)關(guān)于基層政權(quán)干部的確定與待遇方案：新提拔任用的街鄉(xiāng)政權(quán)工作人員和委派的街鄉(xiāng)干部，每月待遇均暫以不超過(guò)二百斤小米為原則，其辦公費(fèi)應(yīng)按所管戶(hù)數(shù)的多少計(jì)算，但每月不得超過(guò)二百斤小米。各街、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)之辦公費(fèi)及人員待遇米，在市未統(tǒng)籌以前暫由區(qū)負(fù)責(zé)，由各街、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，統(tǒng)一掌握（展示中心，2011，1：9）。到1949年5月，北京城區(qū)計(jì)劃建立的187個(gè)街已完成66個(gè)街，完成36%；郊區(qū)計(jì)劃建立270個(gè)街鄉(xiāng)，完成220個(gè)，完成82%。各區(qū)報(bào)告中稱(chēng)5月15日前將全部完成（展示中心，2011，1：14）。如果按3月文件規(guī)定每街配備8人計(jì)，可知北京457個(gè)街鄉(xiāng)政府單位至少需配置脫產(chǎn)干部3656人，僅干部“待遇小米”每月就需70多萬(wàn)斤。干部供給加上基層政權(quán)辦公所需經(jīng)費(fèi)，給新政府從中央到地方都造成了極大的財(cái)政壓力。市政府之所以明文規(guī)定街鄉(xiāng)鎮(zhèn)下設(shè)的閭、居民小組所有人員都“不脫離生產(chǎn)”，即不按專(zhuān)職干部供給小米、配置辦公經(jīng)費(fèi)等，都與財(cái)政供給緊張有關(guān)。北京的情況很有代表性。各地普遍缺干部，但在供給保障能力上卻不支持直接、迅速擴(kuò)大干部隊(duì)伍規(guī)模，更不允許在基層政權(quán)以下給其他基層組織大量補(bǔ)助，這就不得不更多地動(dòng)員和依靠財(cái)政成本較小的群眾積極分子來(lái)參與、支援國(guó)家建設(shè)和政權(quán)建設(shè)。居民區(qū)里日常事務(wù)多，就宣傳鼓勵(lì)居民事居民辦，通過(guò)居民群眾積極分子領(lǐng)導(dǎo)居民群眾辦，這不僅僅是出于政治策略考慮，而且也是受財(cái)政能力限制而不得不為之舉。
（二）居民積極分子積極性看漲
從社會(huì)方面看，居民區(qū)為什么會(huì)出現(xiàn)新積極分子？
首先，有基礎(chǔ)。一般是因?yàn)榕f社會(huì)中一直存在著底層積怨，保甲長(zhǎng)負(fù)責(zé)要糧、要丁、攤派，有的保甲長(zhǎng)又仗勢(shì)欺負(fù)普通居民。有些居民積怨多年，趁新政府開(kāi)展廢除保甲制的宣傳、動(dòng)員會(huì)議的合法機(jī)會(huì)，訴苦訴怨，既響應(yīng)了政府號(hào)召，又釋放了憤激。很多居民直接針對(duì)人進(jìn)行清算，甚至出現(xiàn)“吊打恐怖”，以至于“引起全體偽保甲人員的普遍恐惶”。所以，沈陽(yáng)、北京市政府都明確提出不要打人，政府的主張是斗爭(zhēng)可以作為居民訴苦、表達(dá)革命情感的起點(diǎn)，但是要教育他們提高覺(jué)悟，把注意力集中到反對(duì)舊制度上（展示中心，2011，1：9）。在編排居民小組時(shí)，曾出現(xiàn)“無(wú)標(biāo)準(zhǔn)的提出擠壞人等不恰當(dāng)?shù)目谔?hào)”（展示中心，2011，1：6，1：20-21），被擠出來(lái)的大多數(shù)都不是政治上的壞人，而是與居民關(guān)系緊張的人，或者居民看不起的人，如娼妓等。所以，沈陽(yáng)市委特意要求不得擠壞人，不要針對(duì)私人、個(gè)人搞打擊，斗爭(zhēng)矛頭要指向保甲制度，斗惡霸則事先要經(jīng)過(guò)區(qū)委討論、市委批準(zhǔn)，以免造成不必要的緊張；要一律禁止打人；對(duì)保長(zhǎng)、甲長(zhǎng)要有區(qū)別，應(yīng)當(dāng)著重斗最壞的保長(zhǎng)，而不應(yīng)過(guò)多的斗爭(zhēng)甲長(zhǎng)，等等（展示中心，2011，1：7）。北京、沈陽(yáng)兩地政府鄭重做出上述規(guī)定，說(shuō)明居民群眾在做積極分子過(guò)程中釋放對(duì)舊社會(huì)日常生活、對(duì)往日直接壓迫者的怨氣大致是一種普遍現(xiàn)象，而不僅僅是北京、沈陽(yáng)獨(dú)有的現(xiàn)象（展示中心，2011，2：52，2：55-56）。
其次，有更好的待遇、地位和機(jī)會(huì)。在廢除保甲制度過(guò)程中，群眾普遍將信將疑，有所顧慮，積極分子面對(duì)政府說(shuō)新制度好處時(shí)還有些言不由衷，但是隨著居委會(huì)、居委小組等普遍建立并開(kāi)展活動(dòng)以后，群眾積極分子還真是獲得和感受到了做積極分子參與新制度、新居民區(qū)建設(shè)帶來(lái)的各種好處。由積極分子而成為居委會(huì)干部，其社會(huì)、政治地位同步得到提升。1949年12月10日，杭州市上城區(qū)分所《取消保甲制建立居民委員會(huì)工作總結(jié)（五）》中列舉了一些“群眾反映”和工作經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)時(shí)說(shuō)，群眾的主要特征是一開(kāi)始還需要?jiǎng)訂T參與選舉（展示中心，2011，2：60-61），一旦進(jìn)入居民委員會(huì)選舉環(huán)節(jié)以后，選上的受到羨慕；原來(lái)的窮苦居民更容易受到激發(fā)；而小商人則一般比較計(jì)較花時(shí)間在居委會(huì)去做統(tǒng)計(jì)戶(hù)數(shù)，組織居民合作社生產(chǎn)、消防、衛(wèi)生、防匪、防特、救濟(jì)等事不合算，不太情愿（展示中心，2011，2：62）。總體上，居民群眾努力成為積極分子的熱情是呈上升趨勢(shì)的。1949年杭州市新政府開(kāi)始工作后的大半年時(shí)間，以恢復(fù)秩序和穩(wěn)定城市生產(chǎn)生活為第一考慮，對(duì)社會(huì)“各界”的政策包容度較高，階級(jí)政策和緩，不獨(dú)強(qiáng)調(diào)勞資兩利，工商資本權(quán)益較受尊重，而且地主階層也未成為斗爭(zhēng)對(duì)象，處在人民之列（展示中心，2011，2：41）。因此，這一時(shí)期一般群眾的社會(huì)地位提升感還不夠明顯。隨著1950年1月24日中共中央發(fā)出指示，開(kāi)始在新解放區(qū)實(shí)行土改運(yùn)動(dòng)的準(zhǔn)備工作，形勢(shì)就發(fā)生了重大變化，階級(jí)斗爭(zhēng)從斗保甲向其他層面?zhèn)鬟f。杭州市以往的有錢(qián)人尤其是地主的地位感顯著下降，而群眾積極分子的社會(huì)、政治地位上升感變得越來(lái)越明顯，進(jìn)入居委會(huì)的人更加受一般居民羨慕，愿意做積極分子的人變得越來(lái)越多。所以，當(dāng)政府要求加強(qiáng)機(jī)關(guān)企事業(yè)單位建設(shè)，干部、職工在單位參加活動(dòng)而不參加居民區(qū)活動(dòng)、居委會(huì)干部主要從職工家屬中選擇時(shí)，居民區(qū)里婦女參與來(lái)源甚廣，整個(gè)轉(zhuǎn)換工作毫不困難。
盡管政府財(cái)政弱小，無(wú)力大規(guī)模擴(kuò)張干部隊(duì)伍，但是對(duì)積極加入居民組織、民為居委會(huì)干部的群眾積極分子，還是盡可能提供了一些補(bǔ)助。居委會(huì)自己還在里弄組織開(kāi)展生產(chǎn)的任務(wù)和機(jī)會(huì)，具有一定的資源調(diào)配權(quán)力。政府也認(rèn)為在里弄內(nèi)組織生產(chǎn)很有必要（展示中心，2011，2：145）。1951年2月20日，華東局召開(kāi)華東民政會(huì)議，“城市組”對(duì)城市居民區(qū)人員及其生產(chǎn)要求做出反映和判斷：“1居民是哪些人？①貧苦勞動(dòng)人民——無(wú)固定職業(yè)，臨時(shí)出賣(mài)勞動(dòng)力做苦力。②半商業(yè)性的——臨時(shí)做攤販、賣(mài)開(kāi)水等。③失業(yè)過(guò)久的人員——工人、知識(shí)分子。④家眷——職業(yè)在本市。⑤殷實(shí)富戶(hù)——業(yè)主地主，歇業(yè)資本家。⑥退殘農(nóng)員。⑦游民散兵。根據(jù)這些成分，第四種人可培養(yǎng)為骨干。2組織起來(lái)干什么？他們大約是要求解決職業(yè)、救濟(jì)、市政□□等問(wèn)題，組織后可以解決這些切身問(wèn)題。此外對(duì)壞分子要管理教育，對(duì)殷實(shí)富戶(hù)要貫徹稅負(fù)勸募等任務(wù)”（展示中心，2011,2：145）。所以，由居委會(huì)來(lái)組織居民區(qū)的一些生產(chǎn)、救濟(jì)工作，是政府和居民的共同愿望。華東地區(qū)基本上是在廢保甲、建立居委會(huì)過(guò)程的一開(kāi)始就開(kāi)展這項(xiàng)工作。在全國(guó)其他城市，居委會(huì)組織里弄居民辦生產(chǎn)合作社、小作坊、小工廠的情況也很普遍。雖然在目前已收集的檔案材料中未見(jiàn)居委會(huì)如何具體在里弄生產(chǎn)中進(jìn)行資源調(diào)配、分配的細(xì)節(jié)，但大致可以推想組織者和分配者的社會(huì)地位總是高于一般居民群眾，大致可以推斷出居委會(huì)的生產(chǎn)組織調(diào)配力提升過(guò)程也是居民群眾做積極分子的熱情同步提升的過(guò)程。
（三）哪些人可以成為積極分子？
各市在建立居委會(huì)組織的過(guò)程中，一開(kāi)始就比較注重積極分子的條件、資格審核。以杭州為例，1949年11月21日，在《艮山區(qū)分局對(duì)組織“人民居民委員會(huì)”的工作計(jì)劃》中就明確提出，要了解積極分子“他的成份（分）出身，社會(huì)關(guān)系，表現(xiàn)態(tài)度”（展示中心，2011，2：45）。1949年12月12日，《杭州市上城區(qū)公所取消保甲制度建立居民委員會(huì)半年工作總結(jié)》中提出，“委員和組長(zhǎng)的條件：委員會(huì)必須以工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)有各階層參加，委員和組長(zhǎng)在地區(qū)上也分布普遍，此外本人尚須具備下列幾個(gè)條件：①政治條件：認(rèn)識(shí)清楚，沒(méi)有反動(dòng)行為，重視勞動(dòng)人民；②出身成分：以工人階級(jí)為主，并須有小手工業(yè)者、小商人、知識(shí)分子、開(kāi)明士紳參加；③群眾印象：認(rèn)為積極熱心，公正，沒(méi)有貪污行為，沒(méi)有做過(guò)對(duì)不起群眾事情”（展示中心，2011，2：64）。按照以上標(biāo)準(zhǔn)，杭州市的第一批居委會(huì)干部、居民小組長(zhǎng)中，自然就以工人為主（展示中心，2011，2：76-78）。不過(guò)，這里需要留意兩個(gè)問(wèn)題：其一，1953年1月以后，各地根據(jù)內(nèi)務(wù)部組織調(diào)查并向中央提出建議以后，居民區(qū)干部轉(zhuǎn)向以職工尤其是先進(jìn)職工的家屬為主擔(dān)任，政治標(biāo)準(zhǔn)則同此前并無(wú)二致；其二，如下文將要討論的，隨著在實(shí)際工作中居委會(huì)向“腿”的方向轉(zhuǎn)變，居民區(qū)的群眾積極分子開(kāi)始出現(xiàn)由積極分子向半職業(yè)型中間人轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。
四、基層社會(huì)中的社區(qū)自我維持機(jī)制
在城市基層社會(huì)，由群眾積極分子組成的居委會(huì)除幫助居民區(qū)肅清敵特，還幫助政府管理很多具體事務(wù)，其中很多事務(wù)屬于協(xié)助政府管理基層社會(huì)。雖然各城市由于財(cái)政供給緊張，一般強(qiáng)調(diào)居民組織不是一級(jí)政權(quán)、人員不脫產(chǎn)，如果確需脫產(chǎn)或補(bǔ)貼的則要報(bào)市政府統(tǒng)一審核批準(zhǔn)，但是下達(dá)給居民組織要做的事卻很多很細(xì)，以至于有些城市甚至考慮過(guò)給居委會(huì)干部采取薪金制（展示中心，2011，2：32）。這種情況一直延續(xù)到全國(guó)人大1954年推出街居組織的法規(guī)后也未能改變，而且實(shí)際上歸到居委會(huì)處理的事務(wù)也越來(lái)越多。1952年《上海市江寧區(qū)崇安里居民委員會(huì)工作任務(wù)》曾列舉過(guò)居委會(huì)的日常工作清單，有40多項(xiàng)，內(nèi)容包括組織漫畫(huà)大字報(bào)、里弄調(diào)解等（展示中心，2011，1：41-43）。到1961年3月，由上海里弄出據(jù)的證明就包括了財(cái)貿(mào)方面30項(xiàng)、文教衛(wèi)生9項(xiàng)、政法6項(xiàng)、交通公用事業(yè)14項(xiàng)、其他方面3項(xiàng)，共計(jì)62大項(xiàng)，內(nèi)容細(xì)到了管理居民婚喪“申請(qǐng)小菜”、嬰兒缺奶申請(qǐng)奶糕奶粉、買(mǎi)飯碗買(mǎi)洋釘?shù)某潭龋ㄕ故局行模?011，1：165-166）。就此說(shuō)明，居委會(huì)對(duì)基層社會(huì)生產(chǎn)生活的管理是全方位的。
然而，居民區(qū)生活作為社區(qū)生活的內(nèi)容遠(yuǎn)不止上述這些事項(xiàng)。盡管居委會(huì)要管的事甚多甚細(xì)，但是，居民區(qū)生活、生產(chǎn)面畢竟太大、太多樣，居委會(huì)是管不過(guò)來(lái)的。因此，如果要問(wèn)得到社會(huì)配合而形成的基層社會(huì)是否由街居制和居委會(huì)實(shí)現(xiàn)了全控制，居委會(huì)是否管住了居民區(qū)所有事、所有人的所有活動(dòng)和行為，答案顯然不是。就一般機(jī)理而言，這主要是因?yàn)樯鐓^(qū)具有特殊性，它居于家庭與社會(huì)之間的層面，有共同體屬性，并不適合進(jìn)行過(guò)于嚴(yán)密的組織管理。而政府固然愿意盡量梳理清楚社會(huì)情況，能管的都直接管，但是管得越多越細(xì)，相應(yīng)需要支付的成本也越高，直到無(wú)法承受。配合國(guó)家的居民積極分子固然能夠贏得更高的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)地位，但是他們也不愿意或無(wú)能力以盡義務(wù)的方式做一切事。因此，剩下的居民區(qū)內(nèi)的事務(wù)和關(guān)系仍然只能由居民按社會(huì)、社區(qū)的慣習(xí)自行處理。這些在社區(qū)生活中出現(xiàn)的具體事務(wù)、關(guān)系具備日常生活的經(jīng)常性，會(huì)反復(fù)出現(xiàn)，屬于社會(huì)生活中規(guī)模大、分布廣、高管理成本、低政治價(jià)值、反復(fù)生成的事務(wù)，通常會(huì)令政府衡量后不予干預(yù)或不經(jīng)常干預(yù)，通過(guò)居民積極分子中介代理也不能完全有效干預(yù)。對(duì)于這種社區(qū)通過(guò)反復(fù)生成、規(guī)模大、分布廣、高管理成本、低政治價(jià)值的領(lǐng)域、事務(wù)、關(guān)系和行為，促使政府不直接進(jìn)入而聽(tīng)由社區(qū)按習(xí)慣方式去處理的狀況，本文將其視為社區(qū)的自我維持機(jī)制。
在基層社會(huì)型構(gòu)時(shí)期，社區(qū)自我維持機(jī)制是通過(guò)積極和消極兩種方式呈現(xiàn)出來(lái)的。積極形態(tài)是指在居民區(qū)內(nèi)只要是國(guó)家、居委會(huì)不處理的事，居民會(huì)自行按熟人規(guī)則、社區(qū)習(xí)慣來(lái)處理，使得社區(qū)生活在居民區(qū)、在基層社會(huì)中得以延續(xù)。在這個(gè)過(guò)程中，居民區(qū)仍然發(fā)揮社區(qū)的基礎(chǔ)功能，即社區(qū)居民間的交往、互助功能，以及在交往、互助過(guò)程中執(zhí)行對(duì)社區(qū)成員的社會(huì)化功能。而消極形態(tài)則是通過(guò)居委會(huì)干部的半職業(yè)中間人化方式呈現(xiàn)出來(lái)的。所謂半職業(yè)中間人，首先是指居委會(huì)機(jī)構(gòu)中的干部群體是半職業(yè)性的；其次是指它處在國(guó)家干部與居民群眾之間、官與民之間，具有某種非官非民的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)地位；同時(shí)還是指由此塑造出的、特定的角色期待，以及角色擔(dān)當(dāng)者的特定的、模式化的心理取向與行動(dòng)選擇。一般而言，中間人在關(guān)系結(jié)構(gòu)上處于一種有彈性的中間地位，需要依據(jù)交往交換的另外兩方的地位和力量的變化，調(diào)整自已以保障實(shí)現(xiàn)雙方交換的同時(shí)也實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化（毛丹、陳佳俊，2017）。在1949-1954年基層社會(huì)型構(gòu)時(shí)期，可能是因?yàn)檎矫娼o予的任務(wù)多而重，給予的福利待遇總體上較低，居委會(huì)積極分子一方面聽(tīng)從政府指令，但是一般也不會(huì)整天圍著政府轉(zhuǎn)；另一方面作為居民選出來(lái)的干部需要考慮居民的需要，但是一般也不認(rèn)為自己可以像政府干部那樣管理群眾。所以，如果說(shuō)后來(lái)居委會(huì)干部中間人化的突出表現(xiàn)為不是干部而像干部，是群眾又不像群眾，即主要不像群眾，那么這個(gè)特征還是在1954年后逐漸顯現(xiàn)的。在1949-1954年情況有所不同，主要特征是居委會(huì)積極分子既不像干部，也不像群眾，即主要不像干部，在基層社會(huì)中發(fā)揮的作用不強(qiáng)勢(shì)，因而居民們自行處理生產(chǎn)生活和交往的自由度也就更大一些，主要表現(xiàn)在以下方面。
（1）積極分子不夠積極。在建立街居制和基層社會(huì)的過(guò)程中，政府頻繁召開(kāi)各種會(huì)議，占用工作時(shí)間多，群眾積極分子又沒(méi)有工作補(bǔ)貼或補(bǔ)貼抵不上工作收入損失，所以，不僅前文所述的一些小商小販不愿多參加居民區(qū)活動(dòng)，一些積極分子包括居委會(huì)干部也變得積極性不高，工作熱情下降。北京市很早就出現(xiàn)了這個(gè)問(wèn)題（展示中心，2011，1：15）。杭州市在1949年11月也要求“注重打破群眾的幾個(gè)顧慮：①做事情影響生活；②開(kāi)會(huì)多麻煩；③不識(shí)字，工作無(wú)力勝任；④沒(méi)有聲望，人家不理睬；⑤怕將來(lái)抽丁”（展示中心，2011，2：51-52）。可見(jiàn)，群眾和群眾積極分子都怕開(kāi)會(huì)影響生活，這不是個(gè)別城市的現(xiàn)象。面對(duì)這個(gè)情況，有不少城市曾經(jīng)認(rèn)為工人出身的居民覺(jué)悟更高，一度主張主要從工人中物色居委會(huì)干部。但是，工人和其他職員的工余時(shí)間更少，反而沒(méi)有太多熱情擔(dān)任居民小組干部。直到1953年初以后比較明確給予居委會(huì)補(bǔ)貼，并且開(kāi)始以職工家屬、家庭婦女為主擔(dān)任居委會(huì)干部，這個(gè)問(wèn)題才得到緩解。但是，這時(shí)又遇到了下面的問(wèn)題。
（2）積極分子文化低，工作能力和影響力有限。1951年1月7日，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表《北京市第七區(qū)組織居民宣傳隊(duì)的經(jīng)驗(yàn)》，提醒說(shuō)要對(duì)有關(guān)人員及時(shí)加強(qiáng)教育：“宣傳隊(duì)員的工作情緒一般都很高，但對(duì)時(shí)事、政策所知很少，文化水平也較低（文盲半文盲占28%；粗通文字和小學(xué)程度的占63%；文化程度較高的只占9%），因此必須組織他們進(jìn)行學(xué)習(xí)”（展示中心，2011，1：33-34）。
（3）積極分子不一定是真的。1949年12月1日，在“杭州市第四次各區(qū)局長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議”上中城區(qū)區(qū)長(zhǎng)匯報(bào)說(shuō)：“積極分子必須要在運(yùn)動(dòng)中去發(fā)現(xiàn)培養(yǎng)，通過(guò)合作運(yùn)動(dòng)組織居委會(huì)，不通過(guò)運(yùn)動(dòng)的積極分子不一定是真的，靠不住的”（展示中心，2011，2：56）。
居委會(huì)積極分子中的這些問(wèn)題，多少影響了居委會(huì)對(duì)居民群眾日常生活的干預(yù)力。當(dāng)然，居委會(huì)不能更強(qiáng)勢(shì)地發(fā)揮作用還有一些客觀限制，這些限制問(wèn)題更不是居委會(huì)干部和其他群眾積極分子能夠輕易解決的。
首先，原來(lái)保甲制下保的規(guī)模不小，有些合二、三保為一個(gè)居委會(huì)管理的居民區(qū)更大，人不熟，居委會(huì)選舉變得很困難，直接進(jìn)行細(xì)密管控性工作變得更困難，只能通過(guò)居民小組去開(kāi)展工作，工作下放到居民小組則無(wú)法避免放松要求、降低標(biāo)準(zhǔn)。以1949年10月杭州上城區(qū)第一個(gè)居委會(huì)為例，區(qū)公所曾報(bào)告說(shuō)：“這個(gè)居民委員會(huì)的區(qū)域打破了舊保甲的界限，依照街道自然的形態(tài)劃定，共有居民二千余戶(hù)，選出了九個(gè)居民委員，其中有工人、手工業(yè)者、小商人、知識(shí)分子、公務(wù)員、工廠經(jīng)理，包括了各階層的分子，因此，它的基礎(chǔ)是很廣大的。居民委員會(huì)之下分劃四十個(gè)小組，每組約有居民五十戶(hù)左右。”區(qū)公所承認(rèn)：“最大的困難有兩點(diǎn)：①居民多互不認(rèn)識(shí)，選舉困難。城市中的居民，職業(yè)上的關(guān)系多，而鄰居之間很少往來(lái)。所以雖近在咫尺，也不知道你的名字職業(yè)，重門(mén)深閨的人家自更不用說(shuō)了。因此在小組座談提對(duì)象的時(shí)候大家都有些困難。②還有些居民對(duì)于居民委員會(huì)的認(rèn)識(shí)不夠，或者工作忙怕麻煩，因此對(duì)應(yīng)選居民委員或小組長(zhǎng)尚有若干顧慮。居民是散漫的，他們有不同職業(yè)，不同的成分，多樣的性格”（展示中心，2011，2：37-38）。第一個(gè)居委會(huì)顯得太大，后來(lái)不得不進(jìn)行調(diào)整。全國(guó)城市在試驗(yàn)過(guò)程中，對(duì)各個(gè)居委會(huì)下轄?wèi)魯?shù)、人數(shù)都做了原則規(guī)定，一般在五百戶(hù)至一兩千戶(hù)居多，再后來(lái)又考慮到居委會(huì)成本、與街道和派出所對(duì)接方便，因此并不按居民熟悉程度為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置居民區(qū)和居委會(huì)。總的看來(lái)居民區(qū)偏大，在設(shè)置上照顧到基層組織標(biāo)準(zhǔn)多于照顧到社區(qū)交往方便標(biāo)準(zhǔn)，居民太多，相互之間熟悉程度較低。面對(duì)一個(gè)個(gè)龐大的居民區(qū)，居委會(huì)工作面臨很多困難。
其次，居委會(huì)安排單位外人員生產(chǎn)就業(yè)的能力有限，攤販和其他自謀臨時(shí)職業(yè)者就有大量存在的余地。1949年5月，北京市相關(guān)部門(mén)總結(jié)工作時(shí)曾說(shuō)：“整理攤販與交通管制，過(guò)去我們雖曾注意，也召集過(guò)有關(guān)部門(mén)討論，唯因缺乏有經(jīng)驗(yàn)的干部，致這一工作拖延至今未加整理，汽車(chē)肇禍日有所聞。三輪車(chē)、自行車(chē)的登記工作根本未辦，攤販滿街阻塞交通，亦無(wú)人管。造成上述嚴(yán)重現(xiàn)象的原因：第一，進(jìn)城以后，對(duì)上項(xiàng)業(yè)務(wù)究屬何部專(zhuān)責(zé)，未有公布明文法規(guī)；第二，舊警察和路警的消極怠工，或怕管理，抱著不得罪人的態(tài)度放棄管理；第三，從老解放區(qū)來(lái)的同志，無(wú)管理大城市的經(jīng)驗(yàn)；第四，市民利用局區(qū)間及各局間之罅隙，自圖私利，而不顧全大體”（展示中心，2011，1：16）。由此可見(jiàn)，居委會(huì)組織雖然把組織居民區(qū)生產(chǎn)、發(fā)展福利作為當(dāng)然工作，但是在解決就業(yè)方面的能力畢竟有限，不要說(shuō)為自謀生路的臨時(shí)就業(yè)人員提供其他就業(yè)機(jī)會(huì)，他們就連自己的穩(wěn)定就業(yè)都還是問(wèn)題。在這種情況下，居委會(huì)對(duì)上述人員的管束能力相對(duì)比較有限，這些人員聽(tīng)從、配合居委會(huì)工作的程度也相對(duì)較低。
再次，居委會(huì)管了太多的事，不僅沒(méi)空、沒(méi)力量管理更多的事務(wù)，而且因?yàn)榫用耖g差異很大，居委會(huì)統(tǒng)一開(kāi)展的活動(dòng)都未必能得到居民應(yīng)有的好評(píng)。例如，1950年春節(jié)杭州市中城區(qū)各居委會(huì)落實(shí)組織擁軍優(yōu)屬濟(jì)困工作，結(jié)果發(fā)現(xiàn)工作對(duì)象的反映并不一致，“烈屬中周惠華得到人民銀行的光榮匾額后，特別來(lái)信致謝，軍屬陳筱龍得到救濟(jì)后，表示要將情況告知前方子女，好好為人民立功，后方政府照顧得很好。另外二家軍屬任寶榮、張劉氏未得到救濟(jì)，由于調(diào)查時(shí)不夠明確，該家屬以為一定救濟(jì)，除夕晚16號(hào)來(lái)區(qū)后說(shuō)服教育補(bǔ)給他，情緒上才漸漸地轉(zhuǎn)好。個(gè)別請(qǐng)求，失業(yè)救濟(jì)，總計(jì)有十余家，其中有技術(shù)的女工好幾家，對(duì)政府不能有效辦法表示不滿”（展示中心，2011，2：87）。上述情況的出現(xiàn)有其偶發(fā)性，但是其必然性在于根本不存在讓每家每戶(hù)、每個(gè)居民都同樣滿意的事以及處理這些事務(wù)的工作模式。
無(wú)論是從主觀積極性還是客觀條件看，居委會(huì)實(shí)際上管不到基層社會(huì)的方方面面。所以，1956年中華人民共和國(guó)內(nèi)務(wù)部民政司編制《做好城市居民工作》小冊(cè)子，比較細(xì)致地介紹了各地的經(jīng)驗(yàn)，比較現(xiàn)實(shí)地規(guī)定了居委會(huì)可做的事項(xiàng)有哪些。這個(gè)文件并沒(méi)有說(shuō)“法無(wú)禁止即可行”，居委會(huì)管理事項(xiàng)之外的事都?xì)w居民自由行事，但是它實(shí)際上在某種程度上還是多少承認(rèn)了基層社會(huì)作為社區(qū)存在著某種形態(tài)、程度的空地，而空地的運(yùn)行規(guī)則不是國(guó)家法規(guī)、政策文件所能規(guī)定的。社區(qū)空地說(shuō)到底就是日常生活的日常性特征（管理高成本、低政治意義、重復(fù)性發(fā)生等），決定了日常生活可以被政治力量嚴(yán)重影響但又不能被政治所高度整合。由此，社區(qū)需要、社區(qū)習(xí)慣不能不得到默認(rèn)，社區(qū)關(guān)系處理在很多方面還是被習(xí)慣規(guī)則左右，雖然后來(lái)國(guó)家以文化風(fēng)俗革命加以約束、干預(yù)和改造，實(shí)際上仍然很難一直特別剛性地進(jìn)行約束。
五、結(jié)束語(yǔ)
綜合來(lái)看，基層社會(huì)是由國(guó)家主導(dǎo)、社區(qū)配合、社區(qū)自我維持三種機(jī)制共同作用而形成與維系的。在1949-1954年的啟動(dòng)階段，三種機(jī)制中第一種的作用最強(qiáng)，第二種顯在，第三種弱隱，但是，缺少其中一種就不成基層社會(huì)。按上述方式型構(gòu)的基層社會(huì)迅速替代了國(guó)民黨政權(quán)的基層架構(gòu)，在居民區(qū)中迅速驅(qū)除了國(guó)民黨政權(quán)的殘余影響，對(duì)城市生活生產(chǎn)的恢復(fù)發(fā)揮了穩(wěn)定和支撐作用。而其弱點(diǎn)顯然是行政主導(dǎo)力過(guò)強(qiáng)，居委會(huì)協(xié)助政府辦事很多而開(kāi)始產(chǎn)生半行政化色彩，居民區(qū)作為社區(qū)的基礎(chǔ)功能較弱，居民對(duì)社區(qū)生活的需要和興趣與居委會(huì)的主要工作有相當(dāng)?shù)木嚯x，等等。后來(lái)30年的基層社會(huì)運(yùn)行以及最近30年逐漸建設(shè)新型社區(qū)過(guò)程中遇到的一些基本問(wèn)題，也正是在這個(gè)基礎(chǔ)上累積起來(lái)的。受歷史條件和慣性規(guī)定的影響，目前和今后的基層社會(huì)改革建設(shè)中上述三種機(jī)制會(huì)繼續(xù)發(fā)揮作用，但是由于基層社會(huì)中尤其需要解決社區(qū)基礎(chǔ)功能的發(fā)育和健全問(wèn)題，運(yùn)用第一種、第二種機(jī)制時(shí)顯然需要把促進(jìn)和保持社區(qū)基礎(chǔ)功能作為前提。
作者簡(jiǎn)介：毛丹，浙江大學(xué)社會(huì)學(xué)系、浙江大學(xué)地方政府與社會(huì)治理研究中心
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：社會(huì)學(xué)研究雜志 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
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