——1949-1954年居委會檔案研究
摘要：城市基層社會是1949年后中國社會的獨特樣態之一，國家視之為基層政權轄下的居民區群眾及其生活生產。分析1949-1954年的歷史檔案可以發現，城市基層社會始于國家型構街居制，有三種機制共同發生了作用，即國家迫近和組織社區的機制、社區的配合機制和社區的自我維持機制。三種機制并存，基本上規定了此后城市基層社會的運行方向、基本特征以及改革所需要解決的主要命題。
關鍵詞：城市基層社會；居民區；國家機制；社區配合機制；社區自我維持機制
20世紀50年代定型的街道與居委會制、群團制、單位制、戶籍制、工廠制以及農村的集體化與人民公社制，共同從組織、社區、社群各個層面重新架構了中國社會，并且形塑了兩個獨特的社會樣態：一個是20世紀80年代后學界所討論的單位制社會或單位化社會，另一個是在國家政治語言中被長期使用、在日常生活中可以被清楚感知的基層社會。在很長時間里，中國社會主要是由單位化社會和基層社會構成。前者是由黨政機關、原企事業單位管理的人群。后者則是單位管理之外、由城市居委會和農村村社管理的人群，其中，城市基層社會主要由街居制支撐和約束，管理黨政機關、企事業等單位之外的人群。城市基層社會在體量上比單位制社會要大。例如，在1953年1月的上海，由機關企事業單位、學校管轄的人員約占居民總數的39.2%；在里弄參加居委會組織的活動者、主要在里弄生活但不參加活動者（老人、兒童等）各占32.9%和27.9%，后兩類人員相加占60.8%（中國社區展示中心編，2011，1：53）。不僅如此，城市基層社會的發生、運行方式都與單位制社會有很大不同。
一、研究議題與研究方法
基層社會現在用于指代城鄉社區，但在過去，城市基層社會一直指代的是街居制下的居委會轄區。1949年以后，“基層社會”既是獨特的國家與社會關系的制度安排，也是一個獨特的國家術語。它不同于“底層社會”、“草根社會”等通俗概念或術語，后者主要是在社會地位高低意義上來使用，指代與社會上層、精英階層相對的社會下層，或遠離政府、決策者的平民群體與民間組織等。它也不同于作為語詞的“社會基層”，后者大致表示家庭之上、最基本的社會層次。而社會學通常更傾向于用首屬/初級群體、次屬/次級群體、非正式群體與正式群體等概念來區分自下而上不同性質、規模和功能的社會群體；或者直接使用社區來指代既包含了家庭、鄰里等初級群體，又包含著次級群體和正式組織的聚居共同體。1949年后，我國以“基層社會”指代居委會/社區，其含義不僅在于確定它是“社會基層”，更是在于把它歸于基層政權管轄之下。
新政權大規模構建城市基層社會的實踐自1949年即已開始，不過關于基層社會的表述要略遲幾年。1956年，鄧小平在中國共產黨第八次代表大會上使用“社會生活”一詞，用以區分“黨的生活”（鄧小平，2013/1956）。劉少奇則進一步對“社會生活”與“社會生產”進行了區分（劉少奇，2013/1956）。1959年，劉少奇又就人民公社做出表述：“人民公社這種社會組織形式，在我國進入共產主義社會之后，也將是一種適當的基層社會組織形式……在組織生產的同時又組織生活，實現國家在農村的基層政權機構和公社的管理機構合一”（劉少奇，1959）。他的表述顯現了新的農村基層社會隨著基層政權進入而生成的特征。由此，城市基層社會逐漸被視為街道和居委會所管轄的城市居民區群眾的生產生活領域，主要管理的是里弄中無單位的一般居民（家庭婦女、攤販、商人、自由職業者、無業人員以及失業人員等）群體及其生產生活。
城市基層社會具有兩大鮮明特性。其一，把以往的居委會轄區、現在的城市社區視為基層社會，以說明社區之下再無別的基礎性社會組織層次，但其重點是強調基層社會所對應的是基層政權，處于后者的直接管理之下。這反映了我國社會管理的傳統，即政府直管社會，深度進駐社區，用類社區化把單位外的人員組織管理起來，置于基層黨政直接、主動管理的范圍內。其二，黨的基層組織在哪里，基層就在哪里。黨的基層組織是黨支部。支部在1949-1954年設在街道并指導居民區工作，改革后也一直設在居民區/社區，居民區/社區就是基層社會。所以，基層社會體現了黨領導社會的特征。就研究價值而言，要理解1949年以后的中國社會就不能不深入研究基層社會。改革開放以來，改革街居制、建設新型社區被提上實踐與研究的議程，近年來國家數次更新城市社區建設目標，目前確定為建設和諧有序、綠色文明、創新包容、共建共享的幸福家園，并且明確采取黨委領導、政府負責、居民參與、社會協同的路徑。經過幾十年的發展，就健全組織體系、設置正式制度、增加服務內容、增加政府資金支持、邁向城鄉銜接等環節而言，我國的社區建設成就可觀。但是，居民參與弱于政府推動，社區一般基礎功能未充分恢復的現象仍然比較突出。這與習慣沿用辦基層社會的辦法建設城市社區有關。因此，要理解當今城市社會及其轉型發展，也需要特別理解和研究城市基層社會。
當前，關于基層社會的研究比較薄弱。研究者們已意識到，新中國成立初期形構的城鄉基層社會以及新時期實行社區制后的城鄉社區是透視國家與社會關系的重要切入點（朱健剛，1997；何海兵，2003；張濟順，2004；李友梅，2003），但是關于基層社會的界定一直比較模糊。而有關城市基層社會的研究則一般是強調它是1949年后國家在重組社會過程中實施街居制（王金豹，1982）的結果，是單位制社會的補充；國家意圖是將龐雜混亂而異質的城市社會改造成為高度實現國家意志的社會（郭圣莉，2005，2007；華偉，2000；黃宗智，1986；張靜，1998），通過街居制構建城市基層社會，是徹底瓦解舊式社會精英和權力結構的重要組成部分；就實施結果而言，街居制為當時高度集中的政治體制、計劃經濟體制的實施和整個社會秩序整合提供了保證，同時也促成了所謂的“總體性社會”，社會秩序的狀況完全依賴于國家控制的力度（鞠正江，2009）。這些研究把城市基層社會的形成首先歸因于國家實施街居制，這并無不妥，但是街居制和基層社會不一定是單位制和單位化社會的簡單補充。研究認為，實施街居制的最重大結果不是國家通過居委會管住了社會所有人的所有生活，而是改變了歷史上政府與民間兩類組織在“基層”長期并行的格局，使之歸并在國家主導基層組織這一條線。就此而言，依托街居制而形成的基層社會是史無前例的，它包括了遠為精細和復雜的思慮、設計和實現機制。所謂復雜機制，首先是新政權運用國家機器實現社會統合，具體設置了指令下達、基層政權、臨時工作組、積極分子、考核與控制性獎勵、簡化法律并雙向賦予政府與居委會更多自由裁量權等“裝置”，最后成效標準則看是否低成本或無成本、高穩定地控制和管理了基層社會，等等。所以，基層社會包含著新政權管理社會的全套實驗方案，需要進行更細致的研究。
在既有研究中，有兩項提到“基層社會”的個案研究值得特別關注。一項是朱健剛以吳街為個案所做的1949年至20世紀末期上海的街區、基層變遷過程研究。他描述新政權攻克上海后“新的國家權力對基層社會的滲透是基于四種策略”，即鎮壓反政府的地方性力量（如幫會）、社區救濟和改造、大規模社會動員以及建立正式和非正式組織網絡來使權力運作到基層等（朱健剛，2003）。從批評的角度說，朱文的“基層社會”主要是泛指，沒有注意到“基層社會”對應的是基層政權。而在本文看來，1949年新中國成立后的基層社會并不是新中國成立之前的一般社會形式。另一項更值得重視的是張濟順的史學研究。張主要依據上海地方檔案描述1950-1955年間上海街區、里弄中人群及關系的復雜性，新政權通過建立、整頓居民委員會，突出其政治功能，實現基層政治動員與國家社會的一體化。張文認為新政權通過組織和改造居委會成功實現了“基層社會的整頓”，“上海基層社會大量的無組織的‘非單位人’由此而成為國家可以調控的政治力量，國家統合社會之路開始暢通”（張濟順，2004）。張文對上海居委會的性質功能的理解是準確的，對“基層社會”是管理上海“非單位人”方式的理解也是基本準確的。但是，張文也存在著一些問題，特別是：（1）未有可靠資料而暗示新中國建立前上海存在著舊式“基層社會”，也未說明所謂“基層社會”是相對于什么“非基層社會”而言的，多少忽視了基層社會是國家政權統合到街區、鄰里關系層面后產生的獨特社會現象；（2）強調國家通過居委會管住非單位人，“國家統合社會之路開始暢通”時，忽視了基層社會并非鐵板一塊由國家完全掌控，至少在基層社會形成時期并非如此；（3）某些史料的利用、分析及其支持的研究結論不夠準確，例如，張文認為新政權對城市基層社會政治生活的基本安排的最初部署是單位為主、里弄為輔，單位先行、里弄后續。這個結論缺乏史料支持，而且低估了新政權從一開始就重視通過重建基層組織而建構城市基層社會的特征。當然，張文運用檔案研究基層社會的辦法是極具啟發性的。
筆者擬采取歷史檔案研究的方法重新理解中國基層社會，特別是城市基層社會的發生和運行，主要集中研究了杭州市“中國社區展示中心”完成的《中國城市街道與居民委員會檔案史料選編》（十卷），它包括了從全國各地陸續征集到的1949-2010年的1000余份居委會檔案資料。本文先討論1949-1954年形成的城市基層社會，提出幾個初步的研究結論。（1）關于基層社會的起源，作者認同基層社會首先是由政治統合社會而成，國家實施街居制是基層社會形成的最大制度推動力。所以，就基層社會形成的機制而言，國家一邊的動因是建立強大國家，并且形成一套相應的國家統合社會和社區的機制。但是，在社會一邊也存在著一個重要機制，即一般存在著社會配合國家的機制，特別是一般存在著積極分子或新的社會經紀人及其作用過程。在新政權重塑社會的過程中，發現、培養和聚集起來的新的居民積極分子起到了非常關鍵的作用。沒有這種社會配合機制，街居制難以執行，基層社會是難以形成和運行的。（2）關于城市基層社會的運行，或者說它受街居制支撐和約束的程度，作者認為在一般情況下國家制度從來都很難完全刻板控制社會的每個角落，街居制等國家正式制度也未能完全控制所有社區關系和規則，基層社會在運行中實際上保留了改革后社區社會重新滋長的因子因素，這應該被解釋為基層社會中仍然存在著社區的自我保存機制。（3）與上述格局有關，并非街居制改成社區制就表明基層社會消失。如同基層社會的形成是特定國家與社會關系的社區表現，基層社會的改變也是國家與社會關系調整的社區表現，因此會受到國家與社會關系更替機制的制約；如果基層社會轉型是從基層社會轉向更具自主運轉能力和形態的常規社區，它一定是與國家對社會從統合轉向規制同步的，甚至是以此為前提的。
二、居委會與國家統合意圖
1949-1954年是中國街道居委會制度從嘗試到定型的五年，國家最終明晰了政權與居委會的關系要求、居委會與居民的關系要求。觀察這個過程，可以發現國家對基層社會的基本定性與期望，以及1954年成形的基層社會在多大程度上實現了國家的邏輯和意圖。
（一）啟動階段：戰略上高度重視重建基層組織，策略上對保甲人員先用后換
新中國第一個居民委員會產生于1949年10月的杭州市上城區，同期在其他城區、其他城市建立的是居民小組。按照1949年11月杭州市市長江華在“杭州市第三次各區局長聯席會議”上的解釋，建立居委會的意圖就是管理好城市人口，并且協助政府保護各種公共事業財產等（展示中心，2011，2：41）。成立居委會是杭州市政府的首創，但從基本工作方向上說，它絕不是杭州市政府的靈機一動。管理好城市一定要管理好城市人口，這在1949年年初的中共中央高層已經達成了共識。早在1948年下半年解放軍展開三大戰役之時，中共中央已經開始面臨如何進駐和管理越來越多、越來越大的城市的問題。一旦進城，如何組織、管理好城市居民區是其中重點議題之一。比較明確的認識是國民黨政權建立的保甲組織要定性為“國民黨反動政權的基層機構”，必須廢除；一時難以明確的是廢除后怎么辦。中共中央客觀上有兩種選擇。一種是從街（以及城郊的鄉）到居民區等“基層”的管理，從內容到形式一并全換，一進城立即實行民主建設，在工廠、學校、居民區都實施民主普選制度，通過人民代表會議選舉建立基層政權。這與國共輿論戰中中國共產黨倡議的新民主主義主張相吻合，但是根據在東北、石家莊等地不太成功的實踐，中央對人民覺悟程度和組織程度這兩方面是否具備直接民主的條件沒有把握。另一種是使用把政權機關拿在手里進行改造的方式，一方面沿用基層政權、基層組織管理居民區的路徑，另一方面予以改造。1949年1月，中央已經明確主張采取后一種辦法，并且發出《中共中央關于處理保甲人員辦法的指示》，提出策略和具體辦法，解放軍在新解放的城市均實施了這個辦法。
第一步：命令原保甲長“看守”原保甲，為派出街干部、居民組長替代保甲長爭取時間。
根據晉冀魯豫的經驗，中央指示建議，平津解放后按如下辦法處理保甲長：宣布保甲制度是國民黨反動統治的基層機構，保長是國民黨的工具和幫兇；暫時利用保甲人員，除少數罪惡昭著的保長要逮捕之外，一般的在短期內予以留用以維持居民區治安。程序分兩步，首先由區政府派員召集所有保長聽訓；然后再分區開群眾大會，家家有人到會，“著令保甲人員全體到場，站立一旁，去掉他們昔日的威風”（展示中心，2011，1：1）。1949年1月6日，彭真在良鄉對準備進入北京城的各區干部發表《掌握黨的基本政策，做好入城后的工作》的講話，專門重申了中央關于處理保長的指令（展示中心，2011，1：4）。就文件信息而言，首先，這個指示中不很明確的是，雖然界定了保甲組織是國民黨反動政權的基層組織因而必須廢除，但實際上并未取消保甲的形式框架，對原來保甲地界未予變動。這樣做除了沿襲居民的地界習慣外，多少表明中共中央很重視政權的基層組織形式及其功能，但估計直接實行基層民主有階段性困難，暫時還沒有做出相應的特別清楚的新安排。其次，在基層組織重建方面，著重處理保長群體。指示和講話明確的是判定保甲長特別是保長普遍是國民黨的爪牙、工具，要一邊在政府和群眾面前滅了保長的威風，令之低頭夾尾，一邊暫時留用，利用他們熟悉地界情況的條件，全力參加治安穩定工作，將功贖罪。這項指示不僅在平津兩市執行，而且確定了1949年解放軍進駐的所有地區處理保甲問題的總調子，包括在此前已解放的城市。（展示中心，2011，1：6）。從中央到各地顯示出一致的判斷與意圖，即大軍進城后做不到一個個聯系居民，必須通過基層組織；國民黨建立的保甲作為基層組織不能依靠和使用，但是新的基層組織暫無條件通過民主制度建立，只能暫時保存保甲的殼；可派干部不夠用，群眾積極分子一時也無法成氣候，所以對保甲人員要讓他邊低頭夾尾邊留用贖罪。
第二步：訓練街道工作干部和積極分子替換原保甲人員。
根據“正確的路線確定之后,干部就是決定的因素”（毛澤東，1991/1938）的工作經驗，解決問題的關鍵還是要派出干部取代保甲長。但是，接管城市后干部普遍不夠用。各城市的保甲中，保一般設在街道以下，新訓練的干部數量最多只能派到街道一級，稱為街干部。而替代甲和甲長的辦法，只能是通過發現和培養積極分子擔任居民小組長。所以努力培養居民積極分子就成為當務之急。沈陽市在1949年2月提出草案，采取的辦法是街長暫由政府委派，下設干事4-6人；然后參照行政區劃，劃分30戶為一居民組，設組長1人、副組長2人，干部不擔任居民組長，新的居民組不作為城市民主政權的一級組織，“它只是街政權的細胞組織，但仍須慎重選擇組長。首先要注重階級路線，即主要選舉工人、店員、貧民軍干屬及某些勞苦貧民、革命知識分子和自由職業者，同時也應適當照顧正當職業者的戶口比例，如在商人區可以選舉部分商人充任組長或副組長。應當在干部與群眾中明確宣布下列幾種人不能充任組長，即官僚資本家、逃亡地主、舊統治的余孽，無正當職業者，來歷不清政治面目不明者。舊甲長中個別成分好，沒有或很少做過壞事，解放后表現積極，而又為群眾擁護者，也可以當選為新的組長，但一般的舊保甲長，應在群眾中解職，并宣布在一定時期內不能擔任街組中的工作”（展示中心，2011，1：6-7）。其他城市的新政府也有類似行動，例如，1949年3月，《北平市人民政府關于廢除偽保甲制度建立街鄉政府初步草案》提出培養積極分子的辦法，甚至提出從中選拔合適者補充到街、鎮擔任基層政權干部（展示中心，2011，1：8-9）。
（二）1949年6月后的調整：工作重心與權力上移市政府，收回跨到居民區的腿
1949年6月前，在不設保甲長但是保持基層組織這個工作理念上沒有分歧，但是北方大城市在接管過程中卻遇到兩大問題。其一，迅速形成積極分子隊伍并不容易，所以，一些城市利用保甲的時間較長，廢除保甲進度不快（展示中心，2011，1：19-20）。其二，更重要的是開始出現“路線分歧”，是把權力向下放，把基層政權做實做大？還是把權力向上收，讓政權以市政府為中心運轉？由于中央強調基層組織重建的重要性，但可用干部少、培養積極分子不易，區街政府及其干部在處理街面問題上花費精力多，進度與辦法不盡相同，而接管城市的其他工作（例如職工工作、生產恢復與發展等）顯得很急迫。同時，一個城市中各區街政府各出其令還影響了整個城市的政令一致，居民有事多找區街政府，市政府顯得脫離群眾。劉少奇對此極不滿意，1949年6月他嚴厲批評這是“政出多門”、“步調紊亂”。劉的批評給各大城市軍管會帶來了很大壓力，各城市紛紛檢討。天津、北平開始強調城市與鄉村不同，政權與基層建設應做出區分。城市是政治、經濟、文化中心，交通、傳媒都便利，主要群眾又是集中的工人階級，所以“在城市中，街一級的政權和群眾組織根本就不應設立。區應設區公所，但也不應成為政權的一級。一切工作應盡量集中于市一級來進行，否則就會把應該由市政府(或市工會等)集中統一決定和進行的工作錯誤地加以分割，造成在工作中很混亂的現象”（展示中心，2011，1：18）。北平市經周恩來批示“原則同意”，華北局批準后，取消了街政權，設區公所，向市政府負責，并辦理一部分民政事務，區公所是市政府的派出機構而不再是一級政權，同時改造和加強派出所，其中，“進行社會調查，反映社會情況”等也列入派出所具體工作（展示中心，2011，1：18）。東北一些城市，例如安東、吉林兩市的做法、提法更為激烈，且產生了全國性影響。1950年1月22日，新華社轉發了《東北日報》社論《堅決改變城市政權的舊的組織形式與工作方法》。1月23日《人民日報》也報道了兩市的做法與經驗，基本模式就是把城市工作權力收歸市政府一級，撤銷區街政府，改設區公所，同時加強公安一條線在基層的工作權限。新華社、《人民日報》的報道表達的是中央高層對平津、安東、吉林調整方案的首肯態度，要求各城市在群眾工作方面把重點轉向抓人民代表會議，組織和建設單位的信息也極為明確和強烈。所以，調整并不限于東北，而是全國性的。全國已接管的城市基本上都參照劉少奇的批評意見和平津做法，取消了街道一級政權。
上述調整的主要成效是解決大批干部沉到區街后不利于改進城市人民代表會議、不利于把群眾按生產單位和職業組織起來的問題。市政府工作、城市人民代表會議，以及按行業職業組織群眾（群團工作、單位工作）從此開始得到加倍重視和推進。一些堅持要抓基層組織、管理好居民的意見，則被新華社、《人民日報》定性和批評為農村工作思維、圖工作方便、怕失去“腿”。《人民日報》斷言“大城市可以保留區人民政府；小城市主要經過市人民代表會議和各行業人民團體直接聯系群眾”（展示中心，2011，1：25-27）。不過，從1950年以后的情況看，這個調整的后續影響比較復雜。被《人民日報》痛批的怕政府在基層沒腿、工作沒抓手的擔心恰恰是實際情況，政府對居民區的左右力減弱的現象隨之發生，而且并不像預期的那樣可以通過人民代表會議、行業或單位組織替代解決（展示中心，2011，1：27）。因此，政府在基層組織重建工作上把政府干部邁進居民區的這條腿收回來后，如果還想保持對居民區的左右力、貫徹力，勢必要找到新的腿。
（三）再次布局：把區公所、居民小組結構調整為街居結構
1.居委會、街公所制度的出現
在我國南方地區有一些城市與上述情況有所不同，在取消區政府改設區公所的過程中，組建居民組織的工作反而受到重視，希望以此彌補政府工作重心上移后基層工作干部少、事務多的狀況。杭州市從1949年10月至1950年3月，基本完成了全市居委會和居民小組的組建工作。上海同期建立了各種里弄居民組織，如里弄福利會、冬防隊等。1950年10月志愿軍入朝參戰后，北京一些城區紛紛組建居民抗美援朝愛國主義教育宣傳隊，對此《人民日報》在1951年7月予以推介。其他一些城市也將全面建立居委會作為基層政權建設的相關工作。1950年10月27日，《福州市市區居民委員會暫行組織條例》獲得省人民政府批準。這個條例是除杭州市之外比較早、比較明確規定居委會性質、職能、結構、與政府（區公所）關系的地方性條例。它申明設立居委會是“為適應市民要求，協助政府舉辦市民福利事業，密切政府與市民間的聯系起見”；規定居委會“受市人民政府及區公所領導”并協助政府辦理六類事項，即號召并組織市民參加生產，興辦改善衛生設施，舉辦合作社事業，辦理社會救濟及其他社會福利事業，向市民傳達區公所指定事項，向區公所反映市民意見與要求；規定了居民區規模與居委會、居民小組選任辦法等（展示中心，2011，1：31-32）。條例除了沒有說明居委會人員的工作酬勞與經費來源之外，與后來陸續推出的居委會組織辦法基本處在同一框架中，既可以被視為地方補正區公所改革后居民區工作的典型辦法，又可以被看作政府收回“一條腿”之后，要在居民區把群眾組織起來并貫徹政府意圖的確需要居委會這類“新腿”。在杭州、福州之后，其他城市也開始實行區/街公所加居委會的新模式，并且逐漸得到中央認可。1952年中央政務院頒布了《城市街公所組織暫行辦法（草案）》和《城市居民委員會組織暫行辦法（草案）》。華東軍政委員會則具體提出要在10萬人以上城市建立居委會，上海市發布了《上海市居民委員會組織暫行辦法（草案）》。至此，在居民區和基層群眾工作方面初步出現了明確的街公所（有的也稱第X辦事處，例如上海）加居委會的制度。
2.街居制的新問題：居委會經費與居委會人員酬勞問題
從政務院到地方，有關街居組織的新條例具有基本共同點：明確規定居委會不是基層政權，是群眾性或群眾自治性組織，幫政府做事，替居民服務，所以經費由政府適當補貼，其他部分按自覺自愿原則向居民募集，收支概況定期報告人民政府并向居民公布（展示中心，2011，1：52）。1953年11月8日，《中央人民政府內務部關于城市居民委員會經費問題的意見（草案）》專門明確提出補助標準（展示中心，2011，1：68-69）。11月22日，《中央政法黨組干事會關于城市街道辦事處組織、居民委員會組織和經費問題的報告》向主席和中央政府提交情況調查與建議，同時附送了修改后的《城市居民委員會組織通則（修正草案）》、《城市街道辦事處組織通則》、《內務部黨組關于解決居民委員會經費問題的意見》，請求審查批準后報請國務院通過并公布執行（展示中心，2011，1：69-73）。此后，內務部、財政部、各地政府都密集制定方案，頒發通知提出具體補助標準（展示中心，2011，1：68）。基本辦法仍然是規定政府按一定標準撥發一定數量的居委會干部酬勞和居委會工作經費（例如，大部分城市按每千人口每月補助居委會5萬元公雜費，12萬-15萬元生活補助費用以補助工作繁重而生活困難的主要工作人員；西部幾個物價高的城市補助標準相應提高），其他事項費用向居民自愿募集、禁止攤派，經費使用須接受政府與居民監督。
3.解決最后一個問題：誰來當居委會干部？
從替換保甲人員開始，各城市除一度提倡廣泛代表性之外，大都強調要從工人階級尤其是產業工人中物色居民小組和居民委員會干部。大致從改區政府為區公所、政府工作重心上移開始，由于強調推進行業組織、單位組織建設，并以單位制度管理單位人員，原先擔任居民組織工作的機關企事業單位人員不再參加居委會組織的活動，所以，居委會干部來源變成了一個從政治上、數量上、素質上都需要綜合考慮解決的新問題。1952年12月，內務部按照周恩來的指示，由華北行政委員會、中央政治法律委員會、中央公安部組成調查組，分赴上海、天津、北京、沈陽、武漢等地，協調當地政府有關部門，就城市街道居民的組織形式、工作任務、各地存在的問題等進行調查，提出解決意見，為中央統一提出解決問題的方案提供參考。1953年1月，上海等地的調查報告紛紛建議主要由干部、職工家屬（主要是婦女）充任居委會干部（展示中心，2011，1：53-58）。建議報告為中央提供了極為重要的決策依據。1953年3月4日，《謝覺哉就城市居民委員會有關問題給政法委員會的報告》直接大篇幅引用上海數據材料，并向政法委提出與上海一致的意見。報告還說明已經根據這次調查起草了《城市居民委員會員的組織辦法》及《城市街公所組織辦法》，基本內容事先已取得各調查市負責干部的原則同意，一并提交政法委審核批準（展示中心，2011，1：60-64）。從此之后，由家庭婦女尤其是職工家屬為主擔任居委會、居民小組干部成為長期定規。
上述街居關系、居委會經費、居委會干部來源三大問題解決之后，實行街居制的最大問題基本解決。但是，各地城市在政府的街道機構設置上的不同辦法與五花八門的叫法，諸如街政府、街公所、街辦事處等，很不統一。為此，彭真于1953年向毛澤東并中共中央遞交《城市應建立街道辦事處和居民委員會》的報告，提出居民委員會是“群眾自治組織，不是政權組織，也不是政權組織在下面的腿”，城市街道不屬于一級政權，而是“市或區政府的派出機關”（彭真，1991a/1953）。這個建議中關于居委會不是政權組織在下面的“腿”的看法顯得較為理想化，在實踐中則完全難以避免，但是辦事處、居委會的這個劃分本身是簡潔明了的。彭真的建議被中央采納后，各地政府在街道辦事機構設置不統一的問題應聲而解。至1954年12月31日，全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過了《城市街道辦事處組織條例》、《城市居民委員會組織條例》。雖然全國的街居設置工作實際上于1956年才基本結束，但是這兩個條例的通過和頒布本身表明，街居制的完整模式在1954年年底已經正式獲得國家法律形態。
4.其他重要變化：居民區歸約為居委會一家管理
在街居制逐漸明確、逐步推進的過程中，還有一個重要的伴生現象，即過去進入居民區活動的其他社團逐漸消失，或逐漸退出居民區，日漸形成的城市基層社會歸約到居委會一家組織管理。以杭州為例，1949年下半年在廢保建居過程中，居民區除了保甲還有其他組織。除了上、中、下三個城中區外，其他區還有農協會、苦力會、店員會、工人會、攤販會等“群眾團體”（展示中心，2011，2：45）及各種生產組織，選居委會時須征求這些團體的意見。此外還有各種“舊社團”，這些社團需要重新登記，在活動范圍方面要遵照政府的要求。1949年12月《杭州市民政局半年來工作總結報告》提到在社會科學工作中“管理宗教、慈善、同鄉會館等社團——確定工作方針與斗爭策略，自11月起辦理登記，截至12月止，已登記者包括宗教團體34個(佛教、道教部按一個統計)、慈善機構27個、同鄉會館37個，未登記者以同鄉會為多，有20余個，籌備組織同鄉會聯合整理委員會、社會福利事業聯合會、祠廟管理委員會及各種宗教協會”（展示中心，2011，2：69）。1950年《杭州市一年來民政局工作初步總結》則說：“通過調查登記，做到基本上了解舊社團的一般情況，并使其接受領導，結合社救事業，發揮了一定作用——舊社團主要為福救、宗教、同鄉會館等團體，已登記福救團體五十二個，同鄉會館四十四個，宗教教會八個，教堂六百九十一座，教徒八千九百零二人”（展示中心，2011，2：98）。1950年以后，這些文件中提及的群眾團體主要匯入政府對單位組織、行業組織的管理渠道，而宗教慈善團體等“舊社團”的活動接受政府的管理并淡出了居民區。全國其他接管后的城市都開展了類似的工作。1950年1月22日，新華社、《人民日報》轉載《東北日報》1月7日社論，解釋這是出于政權工作更好聯系人民群眾的意圖：“這樣就將城市的人民群眾，按其不同的生產與生活的需要分別組織起來了，市與區的機關，就通過這些組織聯系群眾。而過去通過街的一攬子的組織是無法直接聯系這樣多方面的群眾的”（展示中心，2011，1：28）。此后，行業人員歸行業、單位人員歸單位，居委會獨家管理無單位的居民，基本上兩不交叉，即基層社會由基層政權領導、指導、掌握下的居委會獨家管理。
綜觀居委會制度從嘗試到定型的過程，可以發現國家在建設居委會、基層社會上是有明確的意圖和期望的。（1）從開始就明確國民黨的基層組織不能繼續使用，但是基層組織必需管理城市人口，即采取基層組織建設把居民區作為基層社會管理，是國家一開始就確定并且一直堅持的主張。（2）綜合考慮戰爭期間和戰后盡快恢復和發展城市生產更重要，居民區在基本清除了敵特分子之后沒有重大治安問題，公安部門有力量圍護日常治安，其他行業與職業組織可更高效管理機關企事業單位人員，政府直接管理居民區日常事務的成本太高等因素，政府認為干部不能把全部或主要精力放在基層社會組織管理之上，更不適合把自己的一條腿直接伸到居民區層級。（3）政府意圖要貫徹到居民仍然是重要的工作，因此，盡管一般意義上可以申明居民組織不應該是政府在基層工作的腿，但是實際上需要邁出另一條由居民自己組成、并聽從政府領導、指導、管理和協助政府的腿，這就是居委會。（4）居委會在法律上表述為居民群眾自治組織，但至少在功能、工作和經費支持上應該不完全是自治組織；政府對居委會要管、教、放結合，居委會對居民也需管、教、服務結合。（5）以群眾積極分子任職居委會；居委會干部不是政府干部，但需要給予補貼；居委會不是一級政權，但是需要給予辦公經費支持。（6）除了基層政權領導、指導、掌握下的居委會組織，基層社會中不宜再有其他社會團體。（7）基層政權加居委會管理基層社會并非是社會管理的唯一常規模式，它須配合群團組織制度、單位制度，等等。
在制度特征上，街居制作為替代改造保甲制、建設基層政權與基層群眾民主自治的結果，一方面強調需要基層政權和基層組織，但堅決不要保甲的殼和其中的人；另一方面強調需要群眾民主自治，但也不采取常規形式。所以，這項制度包含的是雙間接機制，即基層群眾通過居委會間接民主，國家通過居委會間接統合基層社會。它在客觀上把清末以來政府主導設置和建設基層組織、新民主主義理論贊成的民眾民主自治、歷史上更早的郡縣制中的縣以下“以役代職”這三種不同的邏輯和因素揉于一體。國家期待通過從群眾中民選而來的積極分子領導群眾；群眾通過成為積極分子或圍繞著積極分子來參與社區民主；而整個半統合半自治的基層社會格局一方面用于應對居民群眾自己的大量日常問題，另一方面用于生成支持政府的力量，并處在政府的領導、掌握之下。從實踐結果看，實施街居制的直接成果是通過體制化的群眾積極分子中間機構實現了對居民區最大限度地組織和統合，居民區迅速成為在基層政權之下用居委會、居民小組單一方式組織管理的基層社會。
三、國家統合機制與社會配合機制
街居制包含了一套國家機制。如果把機制視為一套自然生成或人工設置的裝置合乎原理地依次發生作用的系統，那么，街居制中的基本國家機制大體可以描述為：國家運用領土的中央控制權力，按照低成本高效率地統合與指揮日常社會的設計方向，設置基層政權與積極分子銜接裝置，通過后者的有限代理和傳導而實現對居民區的調控。
國家機制采取了中間傳導裝置，而且其一半傳導裝置來自非政府、非政權性質的居委會，這意味著國家意圖在傳導中會有所減弱，還很可能意味著不能直達所有人和所有活動。所以，基層社會格局僅僅依賴政府一頭努力以及簡單制定一個街居制度，并不見得能夠迅速順利形成，即使形成也未見得能幾十年不變，一定有其他的因素和機制在基層社會形成與運行過程中共同發生作用。本文在一般意義上把來自社會方面的作用機制暫且稱為社會或社區配合機制，即當國家趨近、梳理、統合社會時，社會中會出現積極接近國家權力的群體，通過爭取和維持這種緊密關系而取得和保持自己在社會競爭方面的優勢地位。通常國家統配社會資源的能力越強，社會配合群體就會越活躍。從這個角度看，在歷史上出現的鄉紳充任中間代理人處理縣以下各種事務，可算作古代現象。清末以后實行保甲制下的保甲人員在某種程度上也是這類人員。在1949-1954年建立和實行街居制的過程中，群眾積極分子也起到了類似作用，區別在于其性質上是勞動群眾服務于革命政權，而不是舊式精英貼近政權。群眾積極分子涌現并發生作用，可以從以下幾個方面進行觀察。
（一）國家給出機會
社會配合機制發生作用的前提是國家給出機會。在1949-1954年以街居制形塑基層社會的過程中，之所以會出現一大批居委會工作積極分子，最重要的原因是國家有迫切需求而且給予了明確機會。
首先是因為從政治上考慮，新舊政權性質不同，在接管舊政權時除了留用業務、技術人員，基本上從上到下都需要更換干部特別是重要干部和政治干部，然而干部卻根本不夠用。從1948年下半年開始，戰爭勝利之快超出預期，接管城市的干部準備工作非常倉促，越向南方這一問題越突出。例如，第三野戰軍1948年9月攻下關內第一個省會城市濟南時，還可提前兩個月準備8000名接管城市的干部。而1949年5月4日三野大軍進入人口達50余萬人的杭州市后，派入地方系統工作的“南下干部”僅400人，素養暫且不論，數量也屬捉襟見肘。5月7日成立軍管會，主任譚震林在杭州市軍管會成立大會上的講話比較了接收濟南時的情況，感嘆敵人比我們跑得更快，“我們這次進杭州是太快了……工作上感到措手不及”（展示中心，2011，2：8）。所以，新政權接管城市除了留用改造舊機關人員外，迫切需要新的群眾積極分子配合參與城市生產、生活的恢復。但是，解放初各城市群眾的情況遠比預想的復雜，新政權無法直接依靠群眾建立各級民主政權和民主自治組織，還是得通過派干部去組織群眾參與肅清敵特、維護治安、廢除保甲等活動，并希望通過為積極分子涌現提供氛圍和機會，從中去發現、激勵和培養積極分子。
其次，新政權迫切需要群眾積極分子不僅是出于缺少干部的政治考慮，而且因為新政府缺錢，無法為干部隊伍急速擴張提供相應的財政支持。以北京為例，1949年3月，市政府提出了一個關于基層政權干部的確定與待遇方案：新提拔任用的街鄉政權工作人員和委派的街鄉干部，每月待遇均暫以不超過二百斤小米為原則，其辦公費應按所管戶數的多少計算，但每月不得超過二百斤小米。各街、鄉、鎮之辦公費及人員待遇米，在市未統籌以前暫由區負責，由各街、鄉、鎮負擔，統一掌握（展示中心，2011，1：9）。到1949年5月，北京城區計劃建立的187個街已完成66個街，完成36%；郊區計劃建立270個街鄉，完成220個，完成82%。各區報告中稱5月15日前將全部完成（展示中心，2011，1：14）。如果按3月文件規定每街配備8人計，可知北京457個街鄉政府單位至少需配置脫產干部3656人，僅干部“待遇小米”每月就需70多萬斤。干部供給加上基層政權辦公所需經費，給新政府從中央到地方都造成了極大的財政壓力。市政府之所以明文規定街鄉鎮下設的閭、居民小組所有人員都“不脫離生產”，即不按專職干部供給小米、配置辦公經費等，都與財政供給緊張有關。北京的情況很有代表性。各地普遍缺干部，但在供給保障能力上卻不支持直接、迅速擴大干部隊伍規模，更不允許在基層政權以下給其他基層組織大量補助，這就不得不更多地動員和依靠財政成本較小的群眾積極分子來參與、支援國家建設和政權建設。居民區里日常事務多，就宣傳鼓勵居民事居民辦，通過居民群眾積極分子領導居民群眾辦，這不僅僅是出于政治策略考慮，而且也是受財政能力限制而不得不為之舉。
（二）居民積極分子積極性看漲
從社會方面看，居民區為什么會出現新積極分子？
首先，有基礎。一般是因為舊社會中一直存在著底層積怨，保甲長負責要糧、要丁、攤派，有的保甲長又仗勢欺負普通居民。有些居民積怨多年，趁新政府開展廢除保甲制的宣傳、動員會議的合法機會，訴苦訴怨，既響應了政府號召，又釋放了憤激。很多居民直接針對人進行清算，甚至出現“吊打恐怖”，以至于“引起全體偽保甲人員的普遍恐惶”。所以，沈陽、北京市政府都明確提出不要打人，政府的主張是斗爭可以作為居民訴苦、表達革命情感的起點，但是要教育他們提高覺悟，把注意力集中到反對舊制度上（展示中心，2011，1：9）。在編排居民小組時，曾出現“無標準的提出擠壞人等不恰當的口號”（展示中心，2011，1：6，1：20-21），被擠出來的大多數都不是政治上的壞人，而是與居民關系緊張的人，或者居民看不起的人，如娼妓等。所以，沈陽市委特意要求不得擠壞人，不要針對私人、個人搞打擊，斗爭矛頭要指向保甲制度，斗惡霸則事先要經過區委討論、市委批準，以免造成不必要的緊張；要一律禁止打人；對保長、甲長要有區別，應當著重斗最壞的保長，而不應過多的斗爭甲長，等等（展示中心，2011，1：7）。北京、沈陽兩地政府鄭重做出上述規定，說明居民群眾在做積極分子過程中釋放對舊社會日常生活、對往日直接壓迫者的怨氣大致是一種普遍現象，而不僅僅是北京、沈陽獨有的現象（展示中心，2011，2：52，2：55-56）。
其次，有更好的待遇、地位和機會。在廢除保甲制度過程中，群眾普遍將信將疑，有所顧慮，積極分子面對政府說新制度好處時還有些言不由衷，但是隨著居委會、居委小組等普遍建立并開展活動以后，群眾積極分子還真是獲得和感受到了做積極分子參與新制度、新居民區建設帶來的各種好處。由積極分子而成為居委會干部，其社會、政治地位同步得到提升。1949年12月10日，杭州市上城區分所《取消保甲制建立居民委員會工作總結（五）》中列舉了一些“群眾反映”和工作經驗教訓時說，群眾的主要特征是一開始還需要動員參與選舉（展示中心，2011，2：60-61），一旦進入居民委員會選舉環節以后，選上的受到羨慕；原來的窮苦居民更容易受到激發；而小商人則一般比較計較花時間在居委會去做統計戶數，組織居民合作社生產、消防、衛生、防匪、防特、救濟等事不合算，不太情愿（展示中心，2011，2：62）。總體上，居民群眾努力成為積極分子的熱情是呈上升趨勢的。1949年杭州市新政府開始工作后的大半年時間，以恢復秩序和穩定城市生產生活為第一考慮，對社會“各界”的政策包容度較高，階級政策和緩，不獨強調勞資兩利，工商資本權益較受尊重，而且地主階層也未成為斗爭對象，處在人民之列（展示中心，2011，2：41）。因此，這一時期一般群眾的社會地位提升感還不夠明顯。隨著1950年1月24日中共中央發出指示，開始在新解放區實行土改運動的準備工作，形勢就發生了重大變化，階級斗爭從斗保甲向其他層面傳遞。杭州市以往的有錢人尤其是地主的地位感顯著下降，而群眾積極分子的社會、政治地位上升感變得越來越明顯，進入居委會的人更加受一般居民羨慕，愿意做積極分子的人變得越來越多。所以，當政府要求加強機關企事業單位建設，干部、職工在單位參加活動而不參加居民區活動、居委會干部主要從職工家屬中選擇時，居民區里婦女參與來源甚廣，整個轉換工作毫不困難。
盡管政府財政弱小，無力大規模擴張干部隊伍，但是對積極加入居民組織、民為居委會干部的群眾積極分子，還是盡可能提供了一些補助。居委會自己還在里弄組織開展生產的任務和機會，具有一定的資源調配權力。政府也認為在里弄內組織生產很有必要（展示中心，2011，2：145）。1951年2月20日，華東局召開華東民政會議，“城市組”對城市居民區人員及其生產要求做出反映和判斷：“1居民是哪些人？①貧苦勞動人民——無固定職業，臨時出賣勞動力做苦力。②半商業性的——臨時做攤販、賣開水等。③失業過久的人員——工人、知識分子。④家眷——職業在本市。⑤殷實富戶——業主地主，歇業資本家。⑥退殘農員。⑦游民散兵。根據這些成分，第四種人可培養為骨干。2組織起來干什么？他們大約是要求解決職業、救濟、市政□□等問題，組織后可以解決這些切身問題。此外對壞分子要管理教育，對殷實富戶要貫徹稅負勸募等任務”（展示中心，2011,2：145）。所以，由居委會來組織居民區的一些生產、救濟工作，是政府和居民的共同愿望。華東地區基本上是在廢保甲、建立居委會過程的一開始就開展這項工作。在全國其他城市，居委會組織里弄居民辦生產合作社、小作坊、小工廠的情況也很普遍。雖然在目前已收集的檔案材料中未見居委會如何具體在里弄生產中進行資源調配、分配的細節，但大致可以推想組織者和分配者的社會地位總是高于一般居民群眾，大致可以推斷出居委會的生產組織調配力提升過程也是居民群眾做積極分子的熱情同步提升的過程。
（三）哪些人可以成為積極分子？
各市在建立居委會組織的過程中，一開始就比較注重積極分子的條件、資格審核。以杭州為例，1949年11月21日，在《艮山區分局對組織“人民居民委員會”的工作計劃》中就明確提出，要了解積極分子“他的成份（分）出身，社會關系，表現態度”（展示中心，2011，2：45）。1949年12月12日，《杭州市上城區公所取消保甲制度建立居民委員會半年工作總結》中提出，“委員和組長的條件：委員會必須以工人階級領導有各階層參加，委員和組長在地區上也分布普遍，此外本人尚須具備下列幾個條件：①政治條件：認識清楚，沒有反動行為，重視勞動人民；②出身成分：以工人階級為主，并須有小手工業者、小商人、知識分子、開明士紳參加；③群眾印象：認為積極熱心，公正，沒有貪污行為，沒有做過對不起群眾事情”（展示中心，2011，2：64）。按照以上標準，杭州市的第一批居委會干部、居民小組長中，自然就以工人為主（展示中心，2011，2：76-78）。不過，這里需要留意兩個問題：其一，1953年1月以后，各地根據內務部組織調查并向中央提出建議以后，居民區干部轉向以職工尤其是先進職工的家屬為主擔任，政治標準則同此前并無二致；其二，如下文將要討論的，隨著在實際工作中居委會向“腿”的方向轉變，居民區的群眾積極分子開始出現由積極分子向半職業型中間人轉變的趨勢。
四、基層社會中的社區自我維持機制
在城市基層社會，由群眾積極分子組成的居委會除幫助居民區肅清敵特，還幫助政府管理很多具體事務，其中很多事務屬于協助政府管理基層社會。雖然各城市由于財政供給緊張，一般強調居民組織不是一級政權、人員不脫產，如果確需脫產或補貼的則要報市政府統一審核批準，但是下達給居民組織要做的事卻很多很細，以至于有些城市甚至考慮過給居委會干部采取薪金制（展示中心，2011，2：32）。這種情況一直延續到全國人大1954年推出街居組織的法規后也未能改變，而且實際上歸到居委會處理的事務也越來越多。1952年《上海市江寧區崇安里居民委員會工作任務》曾列舉過居委會的日常工作清單，有40多項，內容包括組織漫畫大字報、里弄調解等（展示中心，2011，1：41-43）。到1961年3月，由上海里弄出據的證明就包括了財貿方面30項、文教衛生9項、政法6項、交通公用事業14項、其他方面3項，共計62大項，內容細到了管理居民婚喪“申請小菜”、嬰兒缺奶申請奶糕奶粉、買飯碗買洋釘的程度（展示中心，2011，1：165-166）。就此說明，居委會對基層社會生產生活的管理是全方位的。
然而，居民區生活作為社區生活的內容遠不止上述這些事項。盡管居委會要管的事甚多甚細，但是，居民區生活、生產面畢竟太大、太多樣，居委會是管不過來的。因此，如果要問得到社會配合而形成的基層社會是否由街居制和居委會實現了全控制，居委會是否管住了居民區所有事、所有人的所有活動和行為，答案顯然不是。就一般機理而言，這主要是因為社區具有特殊性，它居于家庭與社會之間的層面，有共同體屬性，并不適合進行過于嚴密的組織管理。而政府固然愿意盡量梳理清楚社會情況，能管的都直接管，但是管得越多越細，相應需要支付的成本也越高，直到無法承受。配合國家的居民積極分子固然能夠贏得更高的政治、經濟、社會地位，但是他們也不愿意或無能力以盡義務的方式做一切事。因此，剩下的居民區內的事務和關系仍然只能由居民按社會、社區的慣習自行處理。這些在社區生活中出現的具體事務、關系具備日常生活的經常性，會反復出現，屬于社會生活中規模大、分布廣、高管理成本、低政治價值、反復生成的事務，通常會令政府衡量后不予干預或不經常干預，通過居民積極分子中介代理也不能完全有效干預。對于這種社區通過反復生成、規模大、分布廣、高管理成本、低政治價值的領域、事務、關系和行為，促使政府不直接進入而聽由社區按習慣方式去處理的狀況，本文將其視為社區的自我維持機制。
在基層社會型構時期，社區自我維持機制是通過積極和消極兩種方式呈現出來的。積極形態是指在居民區內只要是國家、居委會不處理的事，居民會自行按熟人規則、社區習慣來處理，使得社區生活在居民區、在基層社會中得以延續。在這個過程中，居民區仍然發揮社區的基礎功能，即社區居民間的交往、互助功能，以及在交往、互助過程中執行對社區成員的社會化功能。而消極形態則是通過居委會干部的半職業中間人化方式呈現出來的。所謂半職業中間人，首先是指居委會機構中的干部群體是半職業性的；其次是指它處在國家干部與居民群眾之間、官與民之間，具有某種非官非民的政治、經濟、社會地位；同時還是指由此塑造出的、特定的角色期待，以及角色擔當者的特定的、模式化的心理取向與行動選擇。一般而言，中間人在關系結構上處于一種有彈性的中間地位，需要依據交往交換的另外兩方的地位和力量的變化，調整自已以保障實現雙方交換的同時也實現自身利益的最大化（毛丹、陳佳俊，2017）。在1949-1954年基層社會型構時期，可能是因為政府方面給予的任務多而重，給予的福利待遇總體上較低，居委會積極分子一方面聽從政府指令，但是一般也不會整天圍著政府轉；另一方面作為居民選出來的干部需要考慮居民的需要，但是一般也不認為自己可以像政府干部那樣管理群眾。所以，如果說后來居委會干部中間人化的突出表現為不是干部而像干部，是群眾又不像群眾，即主要不像群眾，那么這個特征還是在1954年后逐漸顯現的。在1949-1954年情況有所不同，主要特征是居委會積極分子既不像干部，也不像群眾，即主要不像干部，在基層社會中發揮的作用不強勢，因而居民們自行處理生產生活和交往的自由度也就更大一些，主要表現在以下方面。
（1）積極分子不夠積極。在建立街居制和基層社會的過程中，政府頻繁召開各種會議，占用工作時間多，群眾積極分子又沒有工作補貼或補貼抵不上工作收入損失，所以，不僅前文所述的一些小商小販不愿多參加居民區活動，一些積極分子包括居委會干部也變得積極性不高，工作熱情下降。北京市很早就出現了這個問題（展示中心，2011，1：15）。杭州市在1949年11月也要求“注重打破群眾的幾個顧慮：①做事情影響生活；②開會多麻煩；③不識字，工作無力勝任；④沒有聲望，人家不理睬；⑤怕將來抽丁”（展示中心，2011，2：51-52）。可見，群眾和群眾積極分子都怕開會影響生活，這不是個別城市的現象。面對這個情況，有不少城市曾經認為工人出身的居民覺悟更高，一度主張主要從工人中物色居委會干部。但是，工人和其他職員的工余時間更少，反而沒有太多熱情擔任居民小組干部。直到1953年初以后比較明確給予居委會補貼，并且開始以職工家屬、家庭婦女為主擔任居委會干部，這個問題才得到緩解。但是，這時又遇到了下面的問題。
（2）積極分子文化低，工作能力和影響力有限。1951年1月7日，《人民日報》發表《北京市第七區組織居民宣傳隊的經驗》，提醒說要對有關人員及時加強教育：“宣傳隊員的工作情緒一般都很高，但對時事、政策所知很少，文化水平也較低（文盲半文盲占28%；粗通文字和小學程度的占63%；文化程度較高的只占9%），因此必須組織他們進行學習”（展示中心，2011，1：33-34）。
（3）積極分子不一定是真的。1949年12月1日，在“杭州市第四次各區局長聯席會議”上中城區區長匯報說：“積極分子必須要在運動中去發現培養，通過合作運動組織居委會，不通過運動的積極分子不一定是真的，靠不住的”（展示中心，2011，2：56）。
居委會積極分子中的這些問題，多少影響了居委會對居民群眾日常生活的干預力。當然，居委會不能更強勢地發揮作用還有一些客觀限制，這些限制問題更不是居委會干部和其他群眾積極分子能夠輕易解決的。
首先，原來保甲制下保的規模不小，有些合二、三保為一個居委會管理的居民區更大，人不熟，居委會選舉變得很困難，直接進行細密管控性工作變得更困難，只能通過居民小組去開展工作，工作下放到居民小組則無法避免放松要求、降低標準。以1949年10月杭州上城區第一個居委會為例，區公所曾報告說：“這個居民委員會的區域打破了舊保甲的界限，依照街道自然的形態劃定，共有居民二千余戶，選出了九個居民委員，其中有工人、手工業者、小商人、知識分子、公務員、工廠經理，包括了各階層的分子，因此，它的基礎是很廣大的。居民委員會之下分劃四十個小組，每組約有居民五十戶左右。”區公所承認：“最大的困難有兩點：①居民多互不認識，選舉困難。城市中的居民，職業上的關系多，而鄰居之間很少往來。所以雖近在咫尺，也不知道你的名字職業，重門深閨的人家自更不用說了。因此在小組座談提對象的時候大家都有些困難。②還有些居民對于居民委員會的認識不夠，或者工作忙怕麻煩，因此對應選居民委員或小組長尚有若干顧慮。居民是散漫的，他們有不同職業，不同的成分，多樣的性格”（展示中心，2011，2：37-38）。第一個居委會顯得太大，后來不得不進行調整。全國城市在試驗過程中，對各個居委會下轄戶數、人數都做了原則規定，一般在五百戶至一兩千戶居多，再后來又考慮到居委會成本、與街道和派出所對接方便，因此并不按居民熟悉程度為標準設置居民區和居委會。總的看來居民區偏大，在設置上照顧到基層組織標準多于照顧到社區交往方便標準，居民太多，相互之間熟悉程度較低。面對一個個龐大的居民區，居委會工作面臨很多困難。
其次，居委會安排單位外人員生產就業的能力有限，攤販和其他自謀臨時職業者就有大量存在的余地。1949年5月，北京市相關部門總結工作時曾說：“整理攤販與交通管制，過去我們雖曾注意，也召集過有關部門討論，唯因缺乏有經驗的干部，致這一工作拖延至今未加整理，汽車肇禍日有所聞。三輪車、自行車的登記工作根本未辦，攤販滿街阻塞交通，亦無人管。造成上述嚴重現象的原因：第一，進城以后，對上項業務究屬何部專責，未有公布明文法規；第二，舊警察和路警的消極怠工，或怕管理，抱著不得罪人的態度放棄管理；第三，從老解放區來的同志，無管理大城市的經驗；第四，市民利用局區間及各局間之罅隙，自圖私利，而不顧全大體”（展示中心，2011，1：16）。由此可見，居委會組織雖然把組織居民區生產、發展福利作為當然工作，但是在解決就業方面的能力畢竟有限，不要說為自謀生路的臨時就業人員提供其他就業機會，他們就連自己的穩定就業都還是問題。在這種情況下，居委會對上述人員的管束能力相對比較有限，這些人員聽從、配合居委會工作的程度也相對較低。
再次，居委會管了太多的事，不僅沒空、沒力量管理更多的事務，而且因為居民間差異很大，居委會統一開展的活動都未必能得到居民應有的好評。例如，1950年春節杭州市中城區各居委會落實組織擁軍優屬濟困工作，結果發現工作對象的反映并不一致，“烈屬中周惠華得到人民銀行的光榮匾額后，特別來信致謝，軍屬陳筱龍得到救濟后，表示要將情況告知前方子女，好好為人民立功，后方政府照顧得很好。另外二家軍屬任寶榮、張劉氏未得到救濟，由于調查時不夠明確，該家屬以為一定救濟，除夕晚16號來區后說服教育補給他，情緒上才漸漸地轉好。個別請求，失業救濟，總計有十余家，其中有技術的女工好幾家，對政府不能有效辦法表示不滿”（展示中心，2011，2：87）。上述情況的出現有其偶發性，但是其必然性在于根本不存在讓每家每戶、每個居民都同樣滿意的事以及處理這些事務的工作模式。
無論是從主觀積極性還是客觀條件看，居委會實際上管不到基層社會的方方面面。所以，1956年中華人民共和國內務部民政司編制《做好城市居民工作》小冊子，比較細致地介紹了各地的經驗，比較現實地規定了居委會可做的事項有哪些。這個文件并沒有說“法無禁止即可行”，居委會管理事項之外的事都歸居民自由行事，但是它實際上在某種程度上還是多少承認了基層社會作為社區存在著某種形態、程度的空地，而空地的運行規則不是國家法規、政策文件所能規定的。社區空地說到底就是日常生活的日常性特征（管理高成本、低政治意義、重復性發生等），決定了日常生活可以被政治力量嚴重影響但又不能被政治所高度整合。由此，社區需要、社區習慣不能不得到默認，社區關系處理在很多方面還是被習慣規則左右，雖然后來國家以文化風俗革命加以約束、干預和改造，實際上仍然很難一直特別剛性地進行約束。
五、結束語
綜合來看，基層社會是由國家主導、社區配合、社區自我維持三種機制共同作用而形成與維系的。在1949-1954年的啟動階段，三種機制中第一種的作用最強，第二種顯在，第三種弱隱，但是，缺少其中一種就不成基層社會。按上述方式型構的基層社會迅速替代了國民黨政權的基層架構，在居民區中迅速驅除了國民黨政權的殘余影響，對城市生活生產的恢復發揮了穩定和支撐作用。而其弱點顯然是行政主導力過強，居委會協助政府辦事很多而開始產生半行政化色彩，居民區作為社區的基礎功能較弱，居民對社區生活的需要和興趣與居委會的主要工作有相當的距離，等等。后來30年的基層社會運行以及最近30年逐漸建設新型社區過程中遇到的一些基本問題，也正是在這個基礎上累積起來的。受歷史條件和慣性規定的影響，目前和今后的基層社會改革建設中上述三種機制會繼續發揮作用，但是由于基層社會中尤其需要解決社區基礎功能的發育和健全問題，運用第一種、第二種機制時顯然需要把促進和保持社區基礎功能作為前提。
作者簡介：毛丹，浙江大學社會學系、浙江大學地方政府與社會治理研究中心
中國鄉村發現網轉自：社會學研究雜志 微信公眾號（原創）
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