——李連江、張靜、劉守英、應星對話錄
1978年改革開放以來，中國經濟飛速發展，而與經濟發展相伴而生的是，中國社會也發生著巨大的變化。表現在基層社會，城市“單位制”逐漸弱化，但其功能又未完全被居委會取代，鄉村“人民公社”被村委會取代。可以說，基層社會在組織方式、所發揮的功能上都發生了重大變化。如何理解中國40年的基層社會治理？當下基層社會治理面臨著什么樣的問題和挑戰？在這些變化和挑戰下，如何推動國家治理體系和治理能力現代化？
2018年5月26日，在北京大學“發展中的治理”學術研討會“中國基層社會治理”圓桌對話中，香港中文大學政治學系李連江教授（同時擔任引言人）、北京大學社會學系主任張靜教授、中國人民大學經濟學院劉守英教授、中國政法大學社會學院院長應星教授圍繞這些問題進行了討論和交流。
1、今天怎么定義治理概念
在學界，治理是一個具有模糊性、頗多分歧的概念。統治與治理、治理與管理的關系，什么是有效的社會治理等問題在“發展中的治理”其他場次的圓桌討論中，也被多次提及。此次圓桌討論的幾位學者也給出了自己的理解和定義。
李連江：廣義的治理是通過人為干預恢復自然秩序，是實事求是地求善。“治”，指“治水”的“治”，有個很清晰的對象，很清晰的手段；“理”指“理順”、“理清”的“理”。秩序是客觀的，自然秩序就是正常秩序。治理，先正確認識“理”，后依照“理”適當干預。
狹義的治理是社會政治治理，即治國、治世、治官、治民，是求善政，善政是公平、正義、長久的秩序。求善，是求邊沁說的“最大多數人最大的善”。與治水、治病不同，社會政治治理有特殊的困難。第一，社會秩序，特別是政治秩序，不是自然的秩序，而是人為的秩序。第二，人為的社會政治秩序是多元的、相對的，有各自的地理文化歷史背景。當前社會治理領域面臨著兩個問題：一個是人們行為預期的確定性減弱；一個是社會情緒的政治化傾向比較明顯。
應星：現在治理概念非常熱，也有很多爭議。不少研究者認為“治理”與“統治”是相對的，強調治理需要多元化的主體，是超越國家的，這是比較流行的治理的概念。但對于這種觀點，也有學者提出批評，比如王紹光教授最近專門對治理概念作了一個系統的梳理，對治理概念正本清源。王紹光提出，真正的治理其實并不是上面說的這樣，而是要強化國家治理。不過，我同意上一場討論里幾位學者說的，統治和治理、國家治理和所謂多元主體的治理不是舍此取彼、相互替代的關系。對治理這個概念來說，不妨可以將其理解為多元化的、將二者（國家治理和多元主體治理）結合起來的概念。
張靜：在談基層社會治理之前，確實需要先說清對治理的理解。目前所討論的治理，大部分的假定和前提是把治理看成一種管理，或者是一種技術的問題，即，應該采用什么樣的方法去管理社會、管理人員、管理國家，這是把治理看成管理，看成一種方法或技術問題。但在我看來，一個社會真正有效的治理，其實存在一些深層的問題，就是社會結構的平衡機制如何建立的問題。換句話說，一個社會的基本秩序，需要有一些基礎性關系的配置和平衡，有了這種配置和平衡，就不需要過度的管理。平衡的社會結構造就利益組織化秩序，這是一個政治社會學的基本原理，社會服從性的存在，不是因為采用了什么技術，或者什么有效的管理手段，而是因為這個社會有平衡的結構，這一點非常基本，我們可以從這個角度，來討論社會治理所出現的問題。
如何理解中國基層社會治理幾十年來的變遷？應星首先給出了分析。
2、理解中國社會治理變遷的總體線索
應星認為，可以用5條線索勾勒中國基層社會治理40年來的變遷歷程。第一條是從總體化的治理到治理的簡化，再到2008年之后某種意義上的新形式的強化治理；第二條是以人口和人事為核心來理解中國基層治理的線索；第三條線索是，基層治理機構中有一個輕和重的權衡，如何把握輕和重的度，也是當前面臨的一個問題；第四條線索是，治理已經不能單單依靠發展這一前輪，生態等事務與發展具有同等重要的地位；第五條線索，我們分析治理的時候往往關注最新動態、未來趨勢，這當然是重要的，但是我們同時需要注意深入研究歷史，包括傳統中國的歷史，以及蘇區時期、延安時期中國共產黨的基層治理歷史等。
應星：從1978年至今，中國基層社會治理經歷了40年的發展和變化，如何理解基層社會的治理變遷？我嘗試用5條線索勾勒這40年的變遷歷程。
第一條線索可以從總體化的治理，到治理的簡化，再到2008年之后某種意義上的新形式的強化治理這個角度去理解。簡略來看，1978年前，基層治理的兩種基本形態是在城市實行單位制、在農村實行人民公社制，不管人們怎么評價它復雜的效果，都可以借用總體性治理這個概念去概括。1978年以后，無論在農村還是在城市，基層治理的一個很重要的變化是治理的簡化，即不再建立以人身依附為核心的總體性的治理，而是通過若干專項指標實行的治理，比如1978年以后，在農村主要是通過承包地合同、計劃生育等若干專項指標來實施國家治理。相對總體性治理，它有一個治理簡化的過程。這個過程大約持續了30年。2008年之后，基層治理有一個新的趨勢，對這個趨勢人們有各種不同的提法，比如可以用技術治理來概括，它不再是簡單地用幾個專項指標去實現治理，而是進入一個更加精細化的甚至網格化的、強調大數據的治理。無論是在城市，還是在農村，這種治理一直延續到了今天，這是第一條線索。
第二條線索是，怎么理解治理的實質內涵。法國思想家福柯曾經對治理作過非常精彩的分析，他認為，治理是人和事的復合體。借用這個說法來看中國的基層治理，就會發現非常有意思的事情。在人和事的復合體的治理中，中國是以人為核心的治理，這個以人為核心可以從兩個層面理解：一個是以人事為核心，用官員的政治錦標賽，也就是通過壓力傳遞型來推動治理。在這方面，政治學、社會學做了很多重要的研究。無論是叫行政發包制也好、官員錦標賽也好，還是壓力傳遞型也好，這些實際上是把治理同干部的官位和政績掛鉤來推動治理。另外一個是以人口為核心。比如，計劃生育工作是以人口為核心的，經濟指標也是以人口來衡量的，比如人均GDP，人口成為中國基層社會治理的核心。人口和人事構成我們理解基層治理的第二條線索。
第三條線索是，基層治理機構中有一個輕和重的權衡。一方面，上面千條線，下面一根針，基層政府尤其是鄉鎮政府，在相當長的時間里是不堪其負的。另一方面，21世紀之后，隨著農村稅費改革、農民負擔問題的解決，基層政府尤其是鄉鎮政府任務又變得輕飄起來，用周飛舟教授的概念，叫做“懸浮”型的政府。原來是不堪其負，2004年之后，卻又走向了另一端，治理中不可承受之輕。所謂輕，指的是更高一級的政府機構通過項目制等形式和農民、社區建立直接的關聯。這就使得基層政府的重要性遭到了削弱。無論是曾經的不堪其重，還是現在的不堪其輕，可能都不是非常適當的，在輕和重這個度上如何把握，或者說，怎么再造基層組織，這可能是我們今天面臨的一個重要問題。
第四條線索，基層治理就像一輛前行的車，有前輪后輪。前30年，發展就像車的前輪，基層維穩、民眾維權、生態環境等問題則像車的后輪。基層治理這部車主要是靠前輪來帶動后輪，試圖以發展來帶動和解決一切問題，維穩、維權、生態等都要服從發展的大局。但今天來看，光靠前輪已經越來越帶不動基層治理這臺車了。比如，用花錢買平安的方式來維穩，錢是花得越來越多了，但是花錢不僅難以真正實現讓民眾安居樂業的目的，有時候反而會刺激政治投機心理。包括剛才（前一場對話會上）講到妥協問題，在基層治理的實踐中，什么點上能夠達到妥協，在什么情況下妥協，都變得極其復雜。因此，今天的基層治理中，無論是生態還是維穩或維權，某種程度上，已經變成和發展并行、并重的問題。如何處理這些關系，也是值得觀察的。
第五條線索，我們分析治理的時候往往關注最新動態、未來趨勢，這當然是重要的。但是我們同時需要注意深入研究歷史，包括傳統中國的歷史，也包括蘇區時期、延安時期及新中國成立初期中國共產黨的基層治理歷史等。陳寅恪先生講過，研究政治文化，要察其淵源、觀其流變。具體的治理政策有很多變化，但是人大體是不變的，是什么樣的政治人，就有什么樣的政治文化，而要理解政治文化，就需要有長遠的歷史眼光。無論是中國傳統的治理，還是中國共產黨從革命時期，在蘇區時期、延安時期就已經建立的這套治理體系，對我們今天理解治理文化的變化，都有非常重要的影響。今天我們如果過于重視現狀而忽略歷史，就可能克服不了舍本逐末的研究缺陷。
在對基層治理變遷總體線索的梳理之外，張靜、劉守英分別對城市和鄉村治理所面臨的問題給出了分析。
3、組織化關系變遷對社會治理的挑戰
張靜認為，一個社會真正特別有效的治理，存在一個深層的問題，就是如何保持社會結構的平衡機制。從政治社會學的角度看，改革開放40年的社會變遷，出現了一個不可忽略的現象：大量新的社會類別和組織形態出現。這意味著相對于1949年以來形成的組織架構，一種新的組織化關系出現，這一點值得注意。這個新的組織化關系的基本相貌是，出現了體制外和體制內兩種職業類別，他們和國家制度體系處于不同的關聯中。從整個社會的平衡度來看，國家體制對于體制外社會成員和組織的整合度較低。雖然在體制內，不同層級的組織和人員與中心體制的關聯度也有不同，但這只是程度問題，而體制外組織和中心體制的關聯，在性質上是完全不同于體制內的。這個變化的重要性，在于對社會治理提出了挑戰：結構關系的不平衡出現了。而我們現在的治理理念、組織、方法，甚至（治理）原則和理由，基本上建立于1949年，但當時的社會結構與現在不同，這一點可以解釋為什么那些治理的方法、組織、理念和理論，對應現在的問題效果不足。
張靜：很簡單，市場行為所依賴的是基于對等關系的合約，體制外組織用合約來協調彼此之間的關系，但體制內的行政關系不同，它是執行和被執行、指示和服從的關系，重點是有等級的。而市場中兩個公司之間，首先必須假定雙方沒有服從、被服從的關系，他們是自主的機構，必須服從法律，以同意合約來行事。體制外組織的基本行動邏輯、地位獲得的模式、資源流動方式，和體制內有等級的組織架構是不一樣的。這種等級是原有治理的主要機制，體制內組織可以依賴這一架構和中心的體制的關系，獲得保護，傳遞利益，解決問題。但體制外組織及人員，和中心體系則不存在同樣有效的關聯。基于中國人民大學最新的調查數據分析我們發現，對一些社會和政治問題的看法，體制外人士是不同于體制內人士的，換句話說，盡管我們可以用階層、黨派來看體制內的社會成分的差別，但我們不得不承認的是，體制內的各個階層以及各個黨派的同質性，要高于體制內外的同質性，這是過去40年出現的一個新現象。
這個現象導致了一系列治理問題的出現，比如，在組織分化的新條件下，國家中心體制如何整合異質性的社會成分？這對于維系基礎結構的平衡非常重要。在現有的國家中心體制中，人民代表大會、政協是吸納不同社會類別的一種基本建制，它的目標是保證整個國家和社會的平衡，把各種社會力量吸納到中心體制中來。他們是沿著體制內的層級結構產生代表的，在新的現實下，體制外組織能夠產生的代表較少，但體制外就業的人數，比例上已經超過城鎮就業的體制內成員（2017年最新調查顯示，有82.6%的城鎮就業人員在體制外工作，體制內工作者只占17.4%），（1）這說明，中心體制代表多元利益和差別的整合度在減弱。
組織通道的差異還反映在另一問題上：靈活解決社會問題的微觀機制不暢。在新的社會結構里，只有不到1/4的人處于典型的體制內組織通道上，他們可以通過層級單位傳遞利益，解決問題。我們分析一組數據就可以看到明顯的變化。一項2015年的調查數據顯示，如果遇到不公，選擇向法院上訴的占71.3%，選擇黨政部門（包含工青婦）的占59%，選擇個人協商解決的占36.7%，選擇求助媒體的占24.3%，選擇信訪、上訪的占15.9%，選擇找單位解決的只占13.8%。而對比早先（1987年和1999年）的類似調查數據，可以看到明顯不同：1987年的調查顯示，單位在所有訴求表達渠道中具有“支配性的”地位，它是解決問題的主要渠道，有72%的訴求通過單位提出；12年后，在1999年的同樣調查中，受訪個體選擇單位渠道解決問題的比例有所下降，但還是第一位的，“工作單位”和“黨政部門”（包括工青婦團體）渠道，共同高居人們選擇的前列。當時，相比沒有單位的人，在黨政機關工作的人解決問題的能力高8倍以上。（2）這種能力顯然不是來自個人，而是來自個人和體制內組織的結構關系。
為什么說這個問題對于治理提出了重要的挑戰？因為我們現在的治理理念、治理組織、治理方法，甚至基本原則和理由，基本上建立于1949年。而剛才所說的組織分化和異質化發展情況，是最近40年才發生的，原有的組織通道沒有全面有效囊括新生的類別。比如，原來一個人注冊到單位，單位就是個人的依靠和代表組織，也是個人的責任組織。在這個社會組織結構中，中心體制對社會成分的吸納大體不成問題，多數人處在層層遞進的、以單位為組織化的機構中，每個單位都直接或間接地連接著中心體制，單位有它的制度化位置，成為處理問題的基本組織。如果說單位是一個非常重要的代理性治理組織的話（單位代替政府承擔很多治理的職能），如果80%以上的人不在體制內，同時又沒有新的結構安排吸納他們進入，會出現什么情況？如果單位曾經作為一個基層機制來平衡利益沖突問題，那么現在很多體制外人員的身邊都沒有這樣的機制，如果處理利益平衡的機制在基層的作用完全消失，提供微觀社會公正的機制瓦解，整個社會的治理自然出現困境。
應星：對于張老師的觀點，我補充一點看法，科爾奈曾提出社會主義體制中的“父愛主義”，這一概念也是可以借鑒的。關于體制外和體制內，還可能有一條界限，即城市和農村之間的界限，兩者之間有非常大的差別。農村，無論是原來的人民公社，還是在人民公社解體之后，它都不具有“父愛主義”性質，不是一個福利共同體。這是公社和單位制特別大的差別。所以，我們在考察變量時，可能需要把城鄉差別放在組織通道中。要注意的是，在城市內部“父愛主義”的程度有很大的差別，存在著嚴格的等級制或官本位痕跡。因此，關于體制內外變化的狀況，可能在城市里會更加突出。
張靜：上面這個討論尚沒有包含鄉村，但邏輯上二者有一些相通之處：這就是，有點像體制內外的位置差別，鄉村和城市也并非處于同樣的制度和組織環境中，而且對鄉村是靜止態管理的，隨著人口的大規模流動，也自然引發大量社會治理問題。
張靜：（回應美國斯坦福大學社會學系主任周雪光教授問題“我同意這些分析，有一個問題是，體制內也是千差萬別的，這些差異性怎么裝到體制內外變化這樣一個框架里面？”）
以和中心體制的關聯為焦點，體制內的差異確實存在，比如上層和基層，但在制度關系里，這是程度的差別，不是性質的差別，而體制內外的組織和中心體制的關系，存在基本性質的差別。這是我注意它的原因。體制內的組織無論在多么基礎的層次，它和中心組織的關聯已經制度化了，這些關系具有正當性，如果有困難可以提出要求，有專門的且制度承認的文件通道可以反映。但是體制外的大小組織都不存在這種制度化的設置，他們必須通過交換才能獲得想要的東西。這可以解釋為什么政商關系在體制外會更重要。因為缺乏什么，它就變得重要。這也可以解釋為什么體制外的大組織，通常會有一個機構負責公共關系，其最主要職責是跟政府建立關系。這更可以解釋為什么民企、外企，需要花很大的精力和成本來建立關系，才能發展他們的事業，這是他們的生存邏輯使然。他們不能像體制內組織一樣等靠要，沒有這種資格和地位，由于和體制內類似的制度化通道對于他們不存在，很多體制外人員的需求沒有辦法得到回應。他們的責任組織不明確，不知道誰應該對他們的事情負責任。從政治社會學角度看，他們沒有辦法順暢地和國家體制建立起連接，同時也沒有什么機構能夠像體制內一樣，直接回應他們的利益。這些新的組織類別和群體缺乏組織通道回應他們的需求，這是新時期社會治理面臨的問題。
4、鄉村治理中的問題和挑戰
劉守英教授認為，第一，觀察鄉村治理要跟轉型結合起來看，判斷中國到底是真轉型還是假轉型，從根子上講不能光看城市，更要看鄉村。第二是鄉村治理的核心問題，在于土改以來地權制度以及農業經營制度的變化，給農民留下來了什么。根本在于農民對地權的信心，這個信心不是簡單的私有化、什么萬能制度能解決的問題。第三點是我們在觀察鄉村治理變化的時候，要特別關注代際之間的差異。現在來看這個差異到底會帶來多大的影響，還要進一步觀察。第四點是，治理的核心是達到一個各利益相關方都可以接受的、合意的、平衡的秩序結構。鄉村治理中牽涉到四個關系，第一個是國家跟農民的關系，第二個是國家跟村莊的關系，第三個是村莊和村莊內部農民的關系，第四個是農民跟農民的關系。鄉村治理中非常重要的一點是，牽涉到的四個關系形成一個怎么樣的秩序結構。
劉守英：第一個問題，鄉村治理的根子問題，在于土改以來地權制度以及農業經營制度的變化，給農民留下了什么。要害在于農民對地權的信心，這個信心不是簡單的私有化、什么萬能制度能解決的問題。
第二個問題，對于鄉村的變遷要有一個客觀的判斷，影響中國整體演變的兩個方面對鄉村的影響到底到什么程度？第一個方面是工業化和城市化，第二個方面是對鄉村進行的一整套自上而下的制度改革。我們原來對工業化、城市化的理解，是農業國逐漸變成工業國，現在中國的城市化率已經達到58%，已經過半，基本上可以說已經是一個工業化和城市化的國家，但這些能成為我們判斷中國轉型的標志嗎？中國整個社會根本的轉型要看哪？要看鄉村是不是轉變了。鄉村轉變的標志在哪？也就是說，工業化和城市化的方式能不能真正帶來鄉村的根本變化？所以我們很容易理解的一件事情就是，工業化和城市化一定會帶來鄉村的變化嗎？不一定的。比如計劃工業化時期的工業化方式，帶來的結果是農民和土地、村莊的關系綁得更緊了，并沒有脫離鄉土社會基本的制度框。費老曾經總結過鄉村工業化的方式，離土不離鄉，但我對這個存有異議。鄉村工業化還是在本鄉本土，只有分工分業，但是沒有帶來農民和土地、村莊的關系的變化。到了20世紀90年代以后這一輪大規模的工業化、城鎮化，其進步的地方在于，農民是異地工業化、沿海工業化，農民離土出村。但是我們也能看到大量的農一代回村返農。這些是我們在進行大的結構判斷中非常重要的因素，中國到底是真轉型還是假轉型？判斷的依據不是在城市，是在鄉村。
第三個問題是，目前一些新的變化需要高度關注。我最近一直在講，未來可能帶來整個鄉村變化的還是人。這個人指的是代際，農一代已經返鄉了，但從全國各地的實際情況來看，農二代和農一代可能會不一樣，農一代基本上會返鄉，但農二代已經不回去了，他們主要的消費在城市，生活方式也是城市化了的。另外從社會學角度觀察，農二代即使回去，也不一定住村里的，有住到城里的傾向；有很多人回去以后，也不講本地話，會講廣州普通話、上海普通話，就是不講當地的話，實際上是熟悉人陌生化。購房也是，未來的農二代可能是落城不落村。代際的這些變化，可能帶來農民和土地、村莊的粘度發生變化，發生松動。所以，第三點是我們在觀察鄉村基層治理的時候，要特別關注代際的差異。但這個差異到底會帶來多大的影響，還要進一步觀察。
第四個問題是，我們整套自上而下向鄉村輸送的正式制度，對鄉村的非正式制度帶來多大的沖擊？改革以后，類似農業稅這樣的正式制度在減少，非正式制度對鄉村的影響看來是不可忽略的。
劉守英：（回應周雪光教授問題“從現在再往前看十年、二十年甚至更長時間，中國過去的傳統，或者所謂的農民性，在多大程度上會有或者要有變化？”）
這個問題非常有價值，這是需要我們作出重大的理論解釋的。談到中國整個社會的轉型，根本性的轉型就是農民性的轉型。我的觀點是，20世紀90年代還是費老講的離土不離鄉，鄉村是根本沒有變化（轉型）的。如果在整個中國的轉型中，農民跟土地、跟村莊的關系沒有松動，那即使城市化達到80%都沒有用，人還是粘著地、粘著村。20世紀90年代末以后這一輪的農民進城、離土出村，是帶來根本變化的，這個根本變化就是農民跟土地、跟村莊關系的松動，這是一個大的結構性的變化。但這里需要評估另外一件事，鄉村通行的是熟人社會的關系規則，包括進城以后形成地方聚居區，比如北京的浙江村、河南村，但是，對于進城以后的這些人，不能簡單因為他們還是用熟人社會的規則，就認為他們的現代性不夠。進到城市社會以后，他們是在用鄉村熟悉的非正式制度來應對城市社會的制度規則。看中國的轉型，鄉下人在城里的變遷是要關注的，但更為根本的，還是要回到鄉村社會的人和地、村的關系，重點還是農一代和農二代的差異性。農一代是20世紀80年代分地的一代。農二代基本沒有干過農活，跟土地的關系發生了變化，但這一代可能是整個中國轉型過渡的一代，鄉村可能是故鄉，土地可能是故土，但他們也不會完全離開鄉土，城市也沒有完全接納他們，亦城亦鄉的規則可能會相互影響。但再下一代，農三代會完成整個巨變，規則和行為會更靠近城市。對決策來說，需要考慮的是，讓他們往城市里走還是往回拉（返回鄉村）。
劉守英：（回應北京大學中國社會與發展研究中心劉世定教授問題“怎么看在討論治理問題的時候用交易成本的框架？”）
在討論治理問題的時候，用交易成本的概念太小了。在討論中國治理問題的時候，甚至用制度的概念都太小了，它是個體制的問題。如果用交易成本來分析，那么制度的變遷、制度的供給，就都是用微觀主體的成本收益來分析，但我覺得更多地要用體制變遷視角思考，治理的核心是一個秩序的問題，很難說一個制度是好還是不好，早期作制度分析的時候，會強調制度的有效性，但是大多數是無效的制度為何存在。實際上就是合意的、合適的，不一定是最優的或者成本最小的。整個治理的核心，是達到一個大家都可以接受的、合意的、平衡的秩序。討論鄉村治理，非常重要的一點是，牽涉到的幾個方面形成一個怎么樣的秩序結構。第一個是國家跟農民的關系，第二個是國家跟村莊的關系，第三個是村莊和村莊內部農民的關系，第四個是農民跟農民的關系。這些不同的關系形成一個什么樣的結構，也就是我講的秩序，這些秩序形成的時候，有的可能是最優的，但有的可能不是最優的。所以我是不大同意用交易成本看治理問題的。
中國鄉村發現網轉自：《中國社會科學評價》2018年03期
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