內(nèi)容提要: 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織現(xiàn)狀難以融合三權(quán)分置，改革呼吁其實現(xiàn)主體功能轉(zhuǎn)型。主體塑造下的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應作為“農(nóng)民集體”之民事表達主體。農(nóng)民個體的雙重身份屬性決定借助成員權(quán)體系實現(xiàn)集體所有權(quán)具有正當性，“股份制”+“合作制”的構(gòu)建模式符合農(nóng)民自愿聯(lián)合的利益訴求。統(tǒng)、分良性結(jié)合要求從簡單強調(diào)農(nóng)民個體權(quán)利解放到農(nóng)民個體為集體創(chuàng)收轉(zhuǎn)變，農(nóng)民專業(yè)合作社中設(shè)“集體股”系有效實現(xiàn)集體經(jīng)濟的創(chuàng)新路徑。股權(quán)結(jié)構(gòu)區(qū)分設(shè)置“資格股”與“追加股”以實現(xiàn)聯(lián)合與發(fā)展，以“成員權(quán)—股權(quán)”拆分構(gòu)造妥適安置農(nóng)民個體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間的利益關(guān)系。
關(guān)鍵詞: 三權(quán)分置; 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織; 農(nóng)民集體; 法人化; 成員權(quán)
許中緣，江西理工大學文法學院名譽院長，中南大學土地法制研究中心教授、博士生導師。崔雪煒，中南大學土地法制研究中心人員，博士研究生。
本文系“中外土地征收制度的資料整理與比較研究” ( 14ZDB125) 、中南大學“農(nóng)地三權(quán)分置經(jīng)營模式存在問題及立法完善研究 ( 2017zzts251) ”及懷化市“供給側(cè)改革視角下三權(quán)分置改革研究”的階段性成果。
本文原刊于《當代法學》2018年第1期，感謝作者授權(quán)發(fā)布，如需轉(zhuǎn)載請注明出處；注釋已略，如需引用請核對期刊原文。
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)民財富增長的重要保障，負有帶動中國經(jīng)濟與社會實現(xiàn)第二次飛躍的重任。中共中央、國務院在《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》( 以下稱中發(fā)〔2016〕37 號) 明確指出，進行集體資產(chǎn)股份合作制改革，應發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織功能作用，因地制宜探索農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式; 《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》 ( 中發(fā)〔2015〕1 號) 提出，抓緊研究起草農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例，盡早將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法納入國家立法計劃，賦予其法人地位。集體經(jīng)濟組織因其自身帶有社區(qū)性、地域性和封閉性，而成為與其他一般民事主體相區(qū)別的“特別法人”，然而，我國法律對于集體經(jīng)濟組織的規(guī)制管理少之又少，集體經(jīng)濟發(fā)展的頂層法律制度嚴重缺失。實踐中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織呈現(xiàn)虛化與缺位、組織形態(tài)紛雜與失范等極為混亂的景象。于此，《民法總則》系第一次以民事基本法的形式賦予其“特別法人”地位，意義重大。但該項規(guī)定過于簡單，迫切需要理論及立法對相關(guān)問題予以明確。
需要指出的是，盡管集體經(jīng)濟組織法人在農(nóng)村已經(jīng)長期存在，但“三權(quán)分置”中承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置的法思想為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格與股份變動制度提供了全新的視角及集體經(jīng)濟發(fā)展的突破口，同時農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人化改造將是全面實現(xiàn)“三權(quán)分置”改革的前提基礎(chǔ)。因而，在“三權(quán)分置”政策背景下探究農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人化構(gòu)造具有重要意義。本文對此進行探討。
一、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織現(xiàn)狀難以融合“三權(quán)分置”
(一) “三權(quán)分置”改革呼吁“集體所有制”形成主體表達
1.土地規(guī)模化流轉(zhuǎn)需要集體經(jīng)濟組織作為服務主體、組織主體
傳統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)營體制下土地制度變革決定土地承包經(jīng)營權(quán)只能局限在狹窄范圍內(nèi)的“小農(nóng)” 單戶流轉(zhuǎn)，難具規(guī)模化。此種土地流轉(zhuǎn)模式下僅賦予農(nóng)戶權(quán)能相對完善的“承包經(jīng)營權(quán)”即可滿足農(nóng)民個體的生產(chǎn)發(fā)展之需，加之“土地承包經(jīng)營權(quán)三十年不變”的政策背景，“農(nóng)民集體” 意志難有表達之需，近年來農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)實也表明，虛置的集體土地所有權(quán)、空殼的集體經(jīng)濟根本無力支撐農(nóng)村的公共產(chǎn)品和公共服務供給，無力提供農(nóng)民普遍持續(xù)增收的動力。
而“三權(quán)分置”改革實施關(guān)鍵在于“搞活經(jīng)營權(quán)”，單純依靠“三權(quán)”分解難以有效解決當前因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力巨大變化所帶來的農(nóng)業(yè)不經(jīng)濟無效率的問題。三權(quán)分置中， “農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有作為農(nóng)村基本經(jīng)營制度的根本，必須得到充分體現(xiàn)和保障，不能虛置”，奠定集體統(tǒng)層服務之物質(zhì)基礎(chǔ)必須扭轉(zhuǎn)集體所有權(quán)被承包經(jīng)營權(quán)分化的局面，強化村社集體行動能力，解決單家獨戶“辦不好和不好辦”的共同事物，這是農(nóng)戶在狹小承包地上實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的唯一可選道路，因此，需要集體經(jīng)濟組織作為“統(tǒng)合”主體、組織主體，為土地經(jīng)營權(quán)規(guī)模化流轉(zhuǎn)提供服務、經(jīng)營平臺。
2.集體產(chǎn)權(quán)制度變革依賴集體經(jīng)濟組織作為集體產(chǎn)權(quán)代表主體
中發(fā)〔2016〕37 號明確提出集體產(chǎn)權(quán)制度改革應作為“三權(quán)分置”政策實施的前提。對集體資產(chǎn)分門別類開展清產(chǎn)核資并實行臺賬記載，清產(chǎn)核資結(jié)果向全體集體經(jīng)濟組織成員公示并經(jīng)成員大會確認，可見，集體產(chǎn)權(quán)制度變革呼吁農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為集體產(chǎn)權(quán)代表主體存在。
3. 集體經(jīng)濟的實現(xiàn)仰仗集體經(jīng)濟組織作為集體資產(chǎn)管理主體
中發(fā)〔2016〕37 號倡導建立兼顧集體優(yōu)越性與個人積極性的、適應市場經(jīng)濟發(fā)展的集體經(jīng)濟運行新機制，必須重建集體資產(chǎn)管理主體以盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)，實現(xiàn)多種形式的農(nóng)民合作與聯(lián)合，充分展現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在“管理集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟、服務集體成員等方面”的功能作用。
(二) 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織現(xiàn)狀落后于“三權(quán)分置”改革需求
1.主體制度殘缺下的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織難以實現(xiàn)功能轉(zhuǎn)型
第一，集體統(tǒng)層面臨規(guī)制困境。現(xiàn)有“集體所有制”缺乏法律的直接規(guī)制，集體所有權(quán)主體認定缺乏明確標準，主體制度殘缺下的農(nóng)民權(quán)利虛化嚴重，都從根本上影響著集體所有權(quán)制度的功能發(fā)揮。作為集體所有權(quán)主體代表的“農(nóng)民集體”只能片面地承受所有權(quán)不當限縮的結(jié)果，卻無力通過所有權(quán)行使獲取收益;集體所有權(quán)的“有名無實”導致集體經(jīng)濟匱乏，集體經(jīng)濟組織權(quán)利內(nèi)容缺失、權(quán)利行使受限。
第二，集體統(tǒng)層利益實現(xiàn)缺位。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為制度協(xié)調(diào)的平臺，應當實現(xiàn)行政機構(gòu)與農(nóng)民的有效對接——政府惠農(nóng)政策的落實需要農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的貫徹執(zhí)行，而實踐中，“由于集體經(jīng)濟組織實力有限，糧食直補資金直接補給集體成員，導致集體組織缺乏公共服務建設(shè)的經(jīng)濟來源”，政策和法律中對集體經(jīng)濟組織的忽視，導致其制度價值難以實現(xiàn); 其主體性獨立地位之缺失，導致其職能被其他組織形態(tài)覆蓋，私法屬性難以顯現(xiàn)。
2.農(nóng)村集體經(jīng)濟組織概念自身內(nèi)含、外延不清
《憲法》《物權(quán)法》等法律對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織定位采取廣義概念，致使其內(nèi)涵和外延難以具體、明確。理論界對其概念內(nèi)涵、邊界范圍存在認識上的多元化，有學者將其界定為范圍很寬的概念，具體包括公社型集體經(jīng)濟組織、社區(qū)合作型集體經(jīng)濟組織和社區(qū)股份合作型集體經(jīng)濟組織，也有主張其范圍應同時包含農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟組織、供銷合作社、信用合作社以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)。以上主體均在一定程度上分擔著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的功能，但其是否均為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的表現(xiàn)形態(tài)，是否都應當成為《民法總則》規(guī)定的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，尚有待探究。
3.“農(nóng)民集體”與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織關(guān)系混亂
“農(nóng)民集體”乃基于一系列政治運動的產(chǎn)物，其創(chuàng)制之初便未遵循法律主體構(gòu)造之制度邏輯，在民法的概念體系中缺乏與“農(nóng)民集體”直接劃等號的概念，但“農(nóng)民集體”始終保持與集體所有權(quán)主體制度的緊密關(guān)聯(lián)。而立法中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織同樣表現(xiàn)出與集體所有權(quán)的緊密聯(lián)系，但對“農(nóng)民集體”與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系卻未予明朗，學界質(zhì)疑“兩者實為一體，還是各自分立?”基于“農(nóng)民集體”與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的概念混同，實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人化改造面臨兩大問題: 其一，“農(nóng)民集體”和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織兩者皆與集體所有權(quán)存在緊密聯(lián)系，那么，實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人化改造是否需要在重塑“農(nóng)民集體”主體構(gòu)造之基礎(chǔ)上實現(xiàn)? 其二，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人化改造是否為“農(nóng)民集體”的“直接法人化”? 學者主張應當“重塑‘農(nóng)民集體’，賦予其特殊法人地位以解決集體所有權(quán)主體缺位與虛化問題”，有學者進一步提出“由‘農(nóng)民集體’以土地使用權(quán)出資設(shè)立‘農(nóng)村集體經(jīng)濟組織’以規(guī)避經(jīng)營失敗導致的清償危機”，但卻未給予“農(nóng)民集體”一個合適的民事主體地位安置——對于該種模式下“農(nóng)民集體”屬于何種民事主體未予回應。
“就農(nóng)村制度實踐而言，集體所有權(quán)統(tǒng)一經(jīng)營是我國農(nóng)村集體所有制的重要實現(xiàn)形式”，“集體統(tǒng)籌經(jīng)營，是中國堅持農(nóng)村集體所有制的重要原因”。三權(quán)分置改革實現(xiàn)，尤其需要強化集體所有之制度優(yōu)勢，改變傳統(tǒng)農(nóng)戶“分田單干”模式下的“弱所有權(quán)、強經(jīng)營權(quán)”之權(quán)利構(gòu)造，如何“重塑村社層次的集體統(tǒng)籌經(jīng)營”、“落實集體所有權(quán)”，應是改革極力解決的問題。
二、“三權(quán)分置”改革視域下的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織地位
集體所有制下發(fā)揮集體統(tǒng)籌功能，需要重構(gòu)集體所有權(quán)主體制度。中發(fā)〔2016〕37 號提出集體資產(chǎn)應確權(quán)至不同層級的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體，由其代表集體行使所有權(quán);《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》主張將健全的集體經(jīng)濟組織民主議事機制作為集體所有權(quán)行使之保障。三權(quán)分置改革呼喚農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)揮其市場主體地位，使弱勢農(nóng)民聯(lián)合“抱團發(fā)展”以改變“農(nóng)民原子化經(jīng)營模式便于外界直接從家戶手中汲取資源”以及 “小農(nóng)社會化張力造成的農(nóng)民喪失合作基礎(chǔ)而鮮與外界侵奪力量抗衡”的現(xiàn)狀，改變單個農(nóng)民在市場談判中的弱勢地位，抵御外部力量汲取農(nóng)村社會資源。此種層面上的集體所有權(quán)主體制度重塑，重在發(fā)揮其“避免集體資產(chǎn)流失”的功能: 一是防御“村民委員會”的利益攫取，避免集體土地資產(chǎn)演變?yōu)樯贁?shù)村干部群體所有; 二是防御國家公權(quán)力依靠征收攫取土地增值收益，避免陷入“土地財政”漩渦; 三是防止工商資本過度侵占集體利益空間，有效利用下鄉(xiāng)資本、防止“集體”為資本所吞噬。必須實現(xiàn)集體所有權(quán)主體獨立，厘清“農(nóng)民集體”與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關(guān)聯(lián)。
(一) “農(nóng)民集體”難以直接作為市場主體
將農(nóng)民集體作為集體所有權(quán)主體予以法人化改造，可能產(chǎn)生集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)之風險，導致集體土地公有制瓦解和土地私有化。學者在“農(nóng)民集體法人化改造”路徑下提出了兩種風險規(guī)避方式: 其一，運用《憲法》第 10 條的強制性規(guī)定將“農(nóng)村土地”界定為“限制流通物”，此情形下只能通過“征收”實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn);其二，基于農(nóng)村土地承載社會保障功能的公共政策考量，將農(nóng)村土地所有權(quán)排除在法人責任財產(chǎn)范圍之外。然而，作為法人主要財產(chǎn)的土地不得用于償債始終難以避免其淪為市場經(jīng)濟下的“怪胎”，難以真正還原其私法主體屬性，使其在市場經(jīng)濟中難具博弈能力和自主力量，最終影響農(nóng)村集體經(jīng)濟的有效實現(xiàn)。
集體土地的保障屬性決定其所有權(quán)主體范圍應局限于“農(nóng)村一定社區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民集體”，而其缺乏法律“團體性”。因此，基于風險規(guī)避視角，“農(nóng)民集體”作為集體土地所有權(quán)主體不能直接進入市場交易，而只能由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表其從事市場行為，此種路徑下，即便農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營失敗也不會危及集體土地所有權(quán)本身，農(nóng)民失去的不過是一定期限的經(jīng)營效益，應當說，規(guī)避風險是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為“農(nóng)民集體”之主體代表形式的本質(zhì)意義; 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有的土地使用權(quán)可以滿足土地投資者依據(jù)經(jīng)營需要使用土地的目的。立法區(qū)分“農(nóng)民集體”與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并非制度上的疊床架屋，實質(zhì)乃基于立法技術(shù)之設(shè)計，目的在于建構(gòu)風險控制下的自由市場主體。
(二) “農(nóng)民集體”與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織關(guān)系厘清
1.法律實然層面的“農(nóng)民集體”之規(guī)范屬性
集體所有制系“一定范圍內(nèi)”的成員公有制，其實現(xiàn)與成員經(jīng)濟利益的實現(xiàn)緊密相關(guān)，因而，所有權(quán)主體界定為相應集體范圍內(nèi)的全體成員集體所有乃基于集體所有制實現(xiàn)的要求。法律上的“農(nóng)民集體”是在計劃經(jīng)濟背景下以農(nóng)村自然村落為基礎(chǔ)、以村落自然居民為成員形成的共同體形態(tài)，并不具備法人“財產(chǎn)聯(lián)合”之特色; 長期以來，在法律解釋和實踐操作層面集體成員沒有任何具體的民事權(quán)利。通觀《憲法》第 10 條第 2 款、《民法通則》第 74 條、《物權(quán)法》第 59 條以及《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，雖然“農(nóng)民集體”概念在條文中呈現(xiàn)數(shù)次轉(zhuǎn)變，卻皆通過“(農(nóng)民) 集體所有”表達，筆者揣測，其規(guī)范屬性僅限于說明“土地集體所有應界定為‘屬于本集體成員集體所有’”。此外，“農(nóng)民集體”不可能作為民事主體直接出現(xiàn)，因其直接參與民事活動將可能產(chǎn)生以自己財產(chǎn)為基礎(chǔ)清償?shù)膶ν鈧鶆眨瑔适мr(nóng)民生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。于此，“農(nóng)民集體”的法律地位并非取決于立法之選擇，“農(nóng)民集體”并不具備“直接實現(xiàn)”的法律期待。
2.農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應為“農(nóng)民集體”之民事主體地位表達
以主體制度的重新建構(gòu)為切入點進行的集體所有權(quán)制度改革，是農(nóng)村制度變革不能回避且無法繞過的障礙。集體所有權(quán)的制度運行必須重視所有權(quán)在利益實現(xiàn)層面的權(quán)能發(fā)揮，將重構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為農(nóng)民集體以所有者身份獲取經(jīng)濟權(quán)益的基本路徑。
第一，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是“農(nóng)民集體”的集體所有權(quán)代表行使主體。“農(nóng)民集體”概念本身帶有落后的身份色彩、高度的抽象性并且缺乏自我利益的實現(xiàn)機制，只能作為集體所有權(quán)的靜態(tài)主體; 只有通過構(gòu)造農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對其明確化和具體化才能實現(xiàn)集體所有制的制度操作性。《物權(quán)法》第 60 條明確區(qū)分了“農(nóng)民集體”與其代表主體之間的關(guān)系; 《土地管理法》第 10 條規(guī)定屬于農(nóng)民集體所有的土地，由集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理，表明所有權(quán)權(quán)利主體與行使主體相區(qū)分，以保障“集體所有”與“集體經(jīng)濟”之分別實現(xiàn)以及“所有權(quán)”與“經(jīng)營權(quán)”分離，改變倚仗于成員的“集體主義覺悟”實現(xiàn)集體經(jīng)濟的現(xiàn)狀，擺脫“看似人人所有，實則無人所有”的困局。
第二，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是“農(nóng)民集體”的意志表達主體。《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為承包地發(fā)包方負有監(jiān)督職責，用以確保承包地在符合農(nóng)民集體意志的前提下經(jīng)營，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成為“農(nóng)民集體”的意志表達載體，而“農(nóng)民集體” 缺乏直接的意志表達途徑，立法者似乎并不需要其獨立意志的出現(xiàn)，也并未對其直接表達懷有期待。
第三，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應為“農(nóng)民集體”利益表達之主體。長期以來，一些地方征收補償款直接撥付給農(nóng)地使用權(quán)人，作為所有者的“農(nóng)民集體”卻未獲絲毫。《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出新一輪農(nóng)村土地制度變革鼓勵通過農(nóng)民集體財產(chǎn)自身增值功能的有效實現(xiàn)促進農(nóng)民收入持續(xù)增長，由此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應作為農(nóng)民集體的利益表達主體，保障農(nóng)民分享土地增值收益并實現(xiàn)公平分配。
三、“三權(quán)分置”背景下農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人化構(gòu)造
(一) 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“特別法人”之“特別”厘定
第一，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“特別法人”區(qū)別于非營利性法人。中發(fā)〔2016〕37 號指出“農(nóng)村集體經(jīng)濟運行新機制”需要“體現(xiàn)集體優(yōu)越性”，“讓廣大農(nóng)民分享改革發(fā)展成果”，實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人化承載集體經(jīng)濟實現(xiàn)之功能期待，集體經(jīng)濟運行新機制以集體經(jīng)濟效能最大發(fā)揮為衡量標準，體現(xiàn)“趨利性”，此乃與“非營利法人”之區(qū)分所在。
第二，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“特別法人”區(qū)別于營利性法人。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為集體經(jīng)濟主體，其法人化塑造必須重視集體經(jīng)濟之制度價值的實現(xiàn)。集體土地及其構(gòu)造物作為大部分村莊農(nóng)村集體經(jīng)濟組織運營管理的主要資產(chǎn)，集體土地制度的獨特性及其承載的功能寄托決定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人難以成為單純的營利法人。由于集體土地承載保障功能，集體土地必須剝離絕大部分“資本”屬性，其上建立的成員權(quán)制度設(shè)置將具有區(qū)別于一般集體資產(chǎn)成員權(quán)的特殊性，而這些限制因素施加于一般意義上的成員權(quán)必將禁錮其發(fā)展，由此決定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的權(quán)利行使必然受到較多限制。
(二) 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人主體之構(gòu)造
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人化構(gòu)造旨在構(gòu)建集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)的主體制度。一直以來，集體所有權(quán)主體缺位乃基于物權(quán)法理論的偏移——物權(quán)立法觀念從“歸屬”到“利用”的偏移，使學界對于所有權(quán)理論的探究過早撤出，不可避免地造成所有權(quán)理論缺陷未能在物權(quán)立法中得以完善。構(gòu)建統(tǒng)合層面的集體經(jīng)濟組織需要完善傳統(tǒng)所有權(quán)主體制度的相關(guān)理論空白，以集體所有權(quán)主體制度為中心完善其組織建構(gòu)。
1. 構(gòu)建集體成員權(quán)體系充實集體所有權(quán)主體制度
構(gòu)建成員權(quán)制度是使農(nóng)民集體獲取土地所有權(quán)增值利益的法律渠道。法律團體主體人格的賦予不僅有助于團體以獨立名義從事社會交往，“更應有利于自然人實現(xiàn)其基本權(quán)利”，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之主體塑造亦應保障農(nóng)民成員基本權(quán)利的實現(xiàn)。而實踐中，除存在土地承包方面的利益關(guān)聯(lián)外，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員缺乏基本的身份認同，缺失集體經(jīng)濟實現(xiàn)對其自身權(quán)利保障的安全感，往往在集體經(jīng)濟運行中置身事外。而成員權(quán)的設(shè)置將改變“各人自掃門前雪，不管他家瓦上霜”的傳統(tǒng)觀念，農(nóng)民個人也會更加關(guān)注集體所有權(quán)的運行情況，將是加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份認同的關(guān)鍵舉措，也是保障集體所有權(quán)“落實”、防止集體所有權(quán)利益虛化的重要手段。成員權(quán)本屬于集體土地所有權(quán)主體制度的重要成分，但農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人化改造必須將成員權(quán)從集體土地所有權(quán)制度中分離出來，一是強化成員身份認同，推動集體經(jīng)濟組織意志形成，二是創(chuàng)建農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員分享集體利益的渠道，實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員享有的公平分配權(quán)。
2. 明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“合作制”+ “股份制”的組織結(jié)構(gòu)
(1)以合作制為“基”
中發(fā)〔2016〕37 號指出“農(nóng)村集體經(jīng)濟是通過合作與聯(lián)合實現(xiàn)共同發(fā)展的一種經(jīng)濟形態(tài)”，反映了成員集體的獨特訴求。傳統(tǒng)承包經(jīng)營制度造成的小農(nóng)社會化張力已然使農(nóng)民呈現(xiàn)原子化而處于弱勢地位，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織保障農(nóng)民集體不受公權(quán)力專橫干涉、不受外部資本控制、與同類弱勢群體互助合作以及獲得政府幫助等獨特的利益訴求，決定其本質(zhì)在于弱者的自助合作。于此，以合作制視角塑造的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人乃基于農(nóng)民個體發(fā)展的現(xiàn)實需求。
(2)以股份制為“發(fā)展”
集體成員的利益訴求具有獨立于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的存在價值。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織基于弱勢農(nóng)民自愿聯(lián)合，寄托了農(nóng)民個體尋求自身經(jīng)濟發(fā)展的“希冀”，“要想希望變成現(xiàn)實就必須讓利益訴求轉(zhuǎn)化為權(quán)利”。合作化運動時期的農(nóng)民聯(lián)合發(fā)展沒有取得成功，根源在于強大的政治干預使合作社法人嚴重偏離民事主體構(gòu)建原則而未能發(fā)揮應有作用——“農(nóng)民失去土地所有權(quán)人身份換取集體成員身份的同時，沒有被賦予任何類似于‘投資人’的法律地位，農(nóng)民與其被集體化的私有土地之間的聯(lián)系被全然斬斷”。
中發(fā)〔2016〕37 號和黨的十八大報告分別指出“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革重心在于完善農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能”、“依法維護農(nóng)民集體收益分配權(quán)”。集體所有制價值體系蘊含對“經(jīng)濟效益”的追求，不應僅指向集體經(jīng)濟利益層面，農(nóng)民個人作為集體成員更是集體所有權(quán)價值實現(xiàn)的最終歸屬，以股份制為核心構(gòu)建農(nóng)民個體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的利益聯(lián)結(jié)機制，無疑成為維護和保障集體收益分配權(quán)的應然途徑。
3.實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人化治理
重建集體所有權(quán)主體制度的目的在于保障集體成員決策權(quán)，體現(xiàn)社會主義民主精神。而現(xiàn)行法律制度下，農(nóng)民參與決策和監(jiān)督權(quán)利基礎(chǔ)薄弱; 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為農(nóng)民集體意志表達主體，應當通過完善的法人治理結(jié)構(gòu)，“達到相關(guān)利益主體之間的權(quán)力、責任和利益的相互制衡，實現(xiàn)效率和公平的合理統(tǒng)一”。以全體成員組建的社員大會應作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的權(quán)力機關(guān) （意思機關(guān)） ，在村民委員會之外設(shè)立一個單獨的組織取代當前村民委員會代行的經(jīng)濟職能，作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的執(zhí)行機關(guān)，該執(zhí)行機關(guān)由社員大會選舉產(chǎn)生的理事構(gòu)成，該執(zhí)行機關(guān)即為理事會，主要負責人為農(nóng)村集體經(jīng)濟織法人之法定代表人; 同時，選擇設(shè)立監(jiān)事會作為法人監(jiān)督機關(guān)，但鑒于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的社區(qū)封閉性，一般不需要設(shè)立監(jiān)督機關(guān)，可以村務公開制度為基礎(chǔ)保障集體成員行使監(jiān)督權(quán)。
(三) 農(nóng)民專業(yè)合作社中設(shè)“集體股”實現(xiàn)集體經(jīng)濟利益
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承載農(nóng)村公共產(chǎn)品供給功能已達共識。人民公社時期，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給實行國家財政撥款的“制度內(nèi)供給”和農(nóng)村集體經(jīng)濟自籌的“制度外供給”的雙軌制，以 “政社合一”為特征的人民公社承擔了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給職能; 到家庭聯(lián)產(chǎn)承包時期， “統(tǒng)”體現(xiàn)為稅費收入，“三提五統(tǒng)”成為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織供給公共產(chǎn)品的主要來源; 取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的公共服務供給徹底喪失經(jīng)濟來源，統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)營體制徹底虛化。而在各地集體產(chǎn)權(quán)制度改革實踐中出現(xiàn)了兩種現(xiàn)實回應以解決集體組織公共產(chǎn)品供給匱乏之困境: 其一，在集體資產(chǎn)股份制改造過程中設(shè)置一定比例的“集體股”，提取集體收益滿足公共產(chǎn)品供給;其二，在一些不設(shè)集體股的地區(qū)，采取加大提取公積金、公益金的形式，或者將公共建設(shè)列支集體經(jīng)濟成本，扣除后再分紅，通過“集體收益保留”方式滿足公共產(chǎn)品供給。筆者認為，“三權(quán)分置”改革歷史環(huán)境下的統(tǒng)、分良性結(jié)合體現(xiàn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承擔公共服務供給功能的同時，農(nóng)民個體應為集體創(chuàng)收，而不再是簡單強調(diào)農(nóng)民的個人權(quán)利解放。農(nóng)民個體聯(lián)合組建的合作社與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織聯(lián)合發(fā)展將是集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)的創(chuàng)新路徑:一方面，對于各級財政資金投入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目形成的資產(chǎn)應當折股量化為村集體資產(chǎn)。一直以來，農(nóng)民合作社直接享受國家給予集體的各項補貼和優(yōu)惠 (包括農(nóng)機農(nóng)具的購買補貼、農(nóng)業(yè)技術(shù)服務、新品種提供，以及在生產(chǎn)服務、農(nóng)產(chǎn)品加工、銷售等方面實行的稅收減免優(yōu)惠等) ，可以說，農(nóng)民合作社一定程度上代替“集體”分釋了部分集體經(jīng)濟來源，自然應當承載一定程度的集體經(jīng)濟職能 ——保障農(nóng)村社會公共服務供給。因此，對于已直接接受各項政府資金的農(nóng)民合作社，應將補貼資金折合相應股份納入村集體收益; 另一方面，農(nóng)戶享有對經(jīng)營權(quán)的自主處置權(quán)，可以選擇將經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，或者以經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)自愿聯(lián)合組建農(nóng)民合作社。而農(nóng)戶享有的經(jīng)營權(quán)乃基于成員身份在“無支付對價”的前提下原始取得，歷史證明，農(nóng)民個體具備為集體經(jīng)濟創(chuàng)收的合理性。人民公社時期通過集體提留方式負擔公共支出，家庭承包責任制實施后以“三提五統(tǒng)”形式提取公共支出，后轉(zhuǎn)變?yōu)槔U納農(nóng)業(yè)稅費形式，三者不同在于由“集體經(jīng)濟組織直接列支形式”轉(zhuǎn)換為“由農(nóng)戶直接負擔”，但總體而言，農(nóng)民個體均在有償支付“相應對價” 的基礎(chǔ)上使用集體土地。而上述農(nóng)戶以經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)村集體經(jīng)濟組織后，通過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織配置集體股或者“集體收益保留”方式已然實現(xiàn)了農(nóng)民個體相應對價的支付。而農(nóng)民基于經(jīng)營權(quán)自愿結(jié)合組建的農(nóng)民專業(yè)合作社，自然也需要實現(xiàn)農(nóng)民個體對價的支付——實踐中，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織牽頭農(nóng)戶組建合作經(jīng)濟組織，并整合各類政策、項目和資金，建立村集體股份參與收益分配的形式，應成為集體經(jīng)濟實現(xiàn)的創(chuàng)新方式。于此，筆者建議，農(nóng)民自愿組建的農(nóng)民合作社股權(quán)應區(qū)分設(shè)置“集體股”與“個人股”，保障“集體”適當占股比例并列入“集體經(jīng)濟收益”，用于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)全體成員的公共產(chǎn)品服務供給。
(四) 實現(xiàn)農(nóng)民個體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的利益聯(lián)結(jié)機制
個人在公有制經(jīng)濟組織中呈現(xiàn)出二重性質(zhì)，既是獨立的個體又是公有制經(jīng)濟組織的一員。一方面，集體所有乃任何成員個人所擁有的那一部分所有權(quán)和其他成員共同擁有的所有權(quán)共同構(gòu)成。剝離成員個人所有權(quán)，公有權(quán)將無從談起。但另一方面，任何成員個人又不是所有者，其只有與其他成員的所有權(quán)相結(jié)合、共同構(gòu)成公有權(quán)時才有效并發(fā)揮作用。有理性的、尋求自我利益的成員不會主動采取行動以追求集體共同利益，農(nóng)民個人追求自身利益的自主性強化了其脫離集體的“離心力”，作為分散農(nóng)戶結(jié)合組建的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織面臨利益支解危機，必須創(chuàng)設(shè)農(nóng)民個體與集體經(jīng)濟組織之間的利益聯(lián)結(jié)機制，將集體利益通過關(guān)系明朗的利益機制輸送至成員個體，增強其“集體成員”之身份認同，并依靠利益關(guān)系恢復集體經(jīng)濟組織自我發(fā)展及管理的能力。于此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股權(quán)配置應區(qū)分設(shè)置“資格股”和“追加股”。具體而言:
第一，對于集體經(jīng)營性資產(chǎn)、未承包到戶的集體土地資源、各級財政資金投入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目形成的資產(chǎn)等屬于社區(qū)集體資產(chǎn)，農(nóng)民個人基于成員身份屬性享有對“集體經(jīng)營性資產(chǎn)經(jīng)營收益、未承包到戶的集體土地資源集中開發(fā)或公開招標發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目、政府幫扶資金、集體經(jīng)濟組織投資所獲股權(quán)收益”的利益分配請求權(quán)，對應股權(quán)為“資格股”。各地區(qū)集體資產(chǎn)改革實踐中，按照集體成員“人頭數(shù)”分配的保底分紅即為此類“資格股”收益。
第二，基于“農(nóng)村現(xiàn)有承包關(guān)系保持穩(wěn)定不變”的改革政策，將承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置以保障農(nóng)民與土地永久法權(quán)關(guān)系存續(xù)的前提下自由支配土地使用權(quán); 農(nóng)戶基于身份性承包權(quán)享有初始意義上的土地經(jīng)營權(quán)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革必須保證農(nóng)戶已有經(jīng)營權(quán)不因改革推行而被迫喪失，因此，農(nóng)戶只能自愿決定是否以經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人換取相應股份，該類股權(quán)可稱為“追加股”。
因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)中財產(chǎn)性權(quán)利將分為兩部分: 其一，基于成員身份享有的共益性質(zhì)的利益分配請求權(quán)，即“資格股權(quán)”; 其二，基于經(jīng)營權(quán)入股享有的自益性質(zhì)的“追加股權(quán)”。
(五) 構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股份轉(zhuǎn)讓與成員資格退出機制
如前述，經(jīng)營權(quán)入股遵循自愿原則，農(nóng)民可將經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人換取股份，也可繼續(xù)保留經(jīng)營權(quán)自主經(jīng)營或與其他農(nóng)戶共同組建合作社經(jīng)營，經(jīng)營權(quán)并不負載農(nóng)民的社會保障，因此，“追加股”應實行自由轉(zhuǎn)讓制度。
而“資格股”乃基于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負載的社會保障功能而無條件賦予集體成員個人對集體收益的分配請求權(quán)，同時基于集體成員亦為集體所有權(quán)人 (農(nóng)民集體) 之成員而負載集體資產(chǎn)管理、集體經(jīng)濟效益分配之權(quán)利，權(quán)利應呈現(xiàn)“社區(qū)封閉性”，其轉(zhuǎn)讓不能突破本集體經(jīng)濟組織的范圍——只能在本集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓或者由本集體贖回。同時，為平衡成員股權(quán)轉(zhuǎn)讓自由 (私權(quán)屬性) 與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織社會保障功能 (公法屬性) 的關(guān)系，“資格股”處置應創(chuàng)設(shè)以股份退出為主的股權(quán)流動機制——成員轉(zhuǎn)讓資格股份額的，應當經(jīng)其他成員同意，其他成員不同意的應當由集體回購，以便集體將該份額分配給其他集體成員，實現(xiàn)集體公平保障義務; 集體不同意回購的，則視為同意退出的成員轉(zhuǎn)讓該份額，如果沒有人受讓該份額，則強制集體回購以保障集體成員的退股自由。
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員退出將直接導致農(nóng)民喪失最基本的社會保障來源——對農(nóng)村土地的承包權(quán)。現(xiàn)有法律中土地承包經(jīng)營權(quán)帶有分享集體社會保障的身份性，其轉(zhuǎn)讓會導致承包關(guān)系變更以及轉(zhuǎn)讓人承包權(quán)的永久喪失，對于《土地承包法》第 37 條規(guī)定承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓需“經(jīng)發(fā)包方同意”，具有一定合理性，但僅限于此，遠遠不夠。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負載的社會保障功能要求其必須“持續(xù)不斷”地為本社區(qū)內(nèi)全體成員提供土地供給。即便承包關(guān)系發(fā)生主體變更，但承包權(quán)本身負載的保障功能卻并不會相應消失，在此視角下，承包權(quán)只能“退出”不能“轉(zhuǎn)讓” 以保障“農(nóng)村土地社會保障功能的實現(xiàn)”始終在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織能夠調(diào)整的范圍之內(nèi)，實現(xiàn)對新增人口的土地供給，承包權(quán)流轉(zhuǎn)也呈現(xiàn)出農(nóng)地社會保障供給的“內(nèi)部流動性”特征。
結(jié) 語
三權(quán)分置改革要求農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為獨立主體身份出現(xiàn)，改變傳統(tǒng)民商法對農(nóng)村成員集體獨特訴求之忽視，于此，以全新視角塑造的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獨具特殊意義。“合作制”和 “股份制”相結(jié)合的“農(nóng)村股份合作社法人”具有先天制度優(yōu)勢，但在實踐中，股份合作經(jīng)濟卻未呈現(xiàn)出當初論者所闡述的優(yōu)勢——即將傳統(tǒng)的合作制與資本主義的股份制完美的結(jié)合，至少不是如這一經(jīng)濟組織形態(tài)的倡導者認為的那樣有效率。傳統(tǒng)的股份合作制理論顯然不能適應自由競爭的市場經(jīng)濟秩序，必須構(gòu)建成員權(quán)體系推動集體所有權(quán)主體制度運行。“承包權(quán)—經(jīng)營權(quán)”分置之法構(gòu)造對于集體成員權(quán)的體系配置造成“沖擊”，同時衍生別樣“活力”——踐行“成員權(quán)—股權(quán)”拆分構(gòu)造方使農(nóng)民個體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的利益關(guān)系妥適安置。
另外，《民法總則》第 101 條規(guī)定“未設(shè)立村集體經(jīng)濟組織的，村民委員會可以依法代行村集體經(jīng)濟組織的職能”，基于我國部分地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織本體缺乏之現(xiàn)狀，全面推進三權(quán)分置改革必須借助于基層自治組織——村委會——的協(xié)調(diào)和組織作用，土地規(guī)模化流轉(zhuǎn)以及農(nóng)民改革積極性激發(fā)將在很大程度上依賴于村委會主導功能的發(fā)揮，實現(xiàn)村委會與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的結(jié)合符合現(xiàn)實趨勢。但傳統(tǒng)的“政經(jīng)合一”體制廣受詬病，如何避免村民委員會濫用權(quán)力使基層民主異化為“富人治村”，防止村民處于權(quán)力邊緣，實現(xiàn)“鄉(xiāng)村善治”將是繼明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織地位與結(jié)構(gòu)之后的又一艱巨任務。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：土地法制研究院（微信公眾號原創(chuàng)）2018-10-18
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