摘要：本文通過總結實踐和梳理重要文件, 把1978年以來中國農村發(fā)展分為五個不同戰(zhàn)略階段, 分別為:家庭聯產承包責任制與糧食產量戰(zhàn)略;農業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)并舉戰(zhàn)略;減負增收、糧食流通體制改革與小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略;“三農”統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與新農村建設戰(zhàn)略;土地制度改革和完善 (“新土改”) 與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。對40年的農村經濟體制改革和發(fā)展做了系統(tǒng)的理論思考, 對一些重大實踐事件進行了理論分析, 闡釋了其理論依據、證實和證偽的理論和理論的創(chuàng)新, 并且闡釋了如何科學理解和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 思考和展望了農村的進一步發(fā)展。
關鍵詞：農村發(fā)展戰(zhàn)略; 階段性演變; 理論總結; 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略;
一、 引 言
從1978年改革開放至今40年, 可以說, 沒有農村的率先改革和發(fā)展, 就難以推進城市改革和其他各個方面的改革, 工業(yè)化和城市化就不可能迅速而順利地推進。除開改革初期家庭承包制的發(fā)生和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展具有一定自發(fā)性以外, 40年來, 中國政府對農村的發(fā)展是有戰(zhàn)略的, 而且不同的階段有不同的發(fā)展戰(zhàn)略。學術界對“小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略”、“新農村建設戰(zhàn)略”和“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”分別單獨研究比較多, 對其他農村發(fā)展戰(zhàn)略以及不同戰(zhàn)略之間的演變關注和研究比較少。對農村經濟體制改革和農村發(fā)展的系統(tǒng)理論思考——理論依據是什么、證實了什么理論、證偽了什么理論、有什么理論創(chuàng)新等方面研究還不夠深入。本文試圖回顧、梳理和總結40年來中共中央、國務院關于農村的發(fā)展戰(zhàn)略, 并進行階段性劃分, 對不同的農村發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展實踐進行理論總結和提煉, 在此基礎上基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 思考和展望農村的進一步發(fā)展。以期在農村發(fā)展戰(zhàn)略的階段性劃分及其演變、不同戰(zhàn)略之間的內在聯系的揭示、一些重大事件的理論分析、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的理論解析和對實踐的觀察方面有一些貢獻。
需要說明的是:第一, 對不同階段的農村發(fā)展戰(zhàn)略的概括, 是根據客觀需要的強度、中央主要領導或領導集體思想的明確度、提法表達的清晰度及其與其他戰(zhàn)略思想的可識別度、措施的重點集中度、實施力度、作用的廣度深度等。有些思想在一些階段也提出來了, 但是沒有具體的、有力度的措施, 只能說認識到了, 雖然重要但是還力所不能及, 就不能視為相應階段的戰(zhàn)略。有些事情可能民眾自發(fā)做起來了, 但是還沒有上升到國家有意識的發(fā)展戰(zhàn)略, 在本文中, 一般也不視為相應時間段的國家發(fā)展戰(zhàn)略。第二, 對不同階段的戰(zhàn)略的概括, 主要依據歷次黨的代表大會的報告、歷次黨的三中全會的決定、歷年人代會的政府工作報告、歷次中央1號文件以及關于“三農”問題的其他中央、國務院文件。涉農文件可以分為三大類:一般情況下 (也有特殊情況) , 歷次黨代會及三中全會關于涉農的提法和部署都是大綱性質的, 體現的都是階段性的戰(zhàn)略構想和重大措施的表達, 歷次政府工作報告涉農的提法也是與黨代會一致的、戰(zhàn)略性的, 主要領導的一些思想一般都在稍前一些場合、會議的講話中有所表達, 然后體現在這些文件中;歷次中央農村工作會議與涉農的中央1號文件基本一致, 基本上是對上一類文件的思想進行更豐富和全面的表述, 而且更多地是“三農”工作年度性的目標、任務和主要措施的安排。國務院及其部委和領導小組、辦公室等的一些文件, 一般都是抓具體落實。所以, 本文分析階段性農村發(fā)展戰(zhàn)略及其重點措施, 主要依據前兩類文 件。1
二、 中國農村發(fā)展戰(zhàn)略的階段性演化
中國 (包括農村) 經濟體制改革和發(fā)展, 不僅總體方向是確定和穩(wěn)定一致的, 而且具有連續(xù)性。但40年是一個較長時期, 不同時間段的具體任務和目標有一定差異。不同的領導人或領導集體, 在堅持方向和基本原則一致的前提下, 面對不同時期的具體任務時, 會有不同的戰(zhàn)略、策略和具體措施, 呈現出階段性。如果把領導集體及其核心的任期及其更替視為政治周期, 那么這種政治周期與中國經濟體制改革和經濟發(fā)展的階段性基本一致。農村經濟體制改革和農村發(fā)展戰(zhàn)略的階段性也自然地與之大體一致。經濟周期與政治周期具有相關性, 國際理論界是有共識的, 無論發(fā)展中國家還是發(fā)達國家都是如此。尤其對于發(fā)展中國家, 更加需要有效率的政府, 有意識、有計劃地推動經濟發(fā)展和經濟體制改革完善, 即使是以市場經濟體制為目標的體制變革, 也需要政府在一定限度內用非市場的手段推動市場化改 革。更加常態(tài)化的政府作為就是制定中長期經濟社會發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略。中國是一個政治穩(wěn)定的國家, 中央政府領導集團的任期和換屆都有其穩(wěn)定的機制, 每一屆領導集體在任期內根據國家的長期目標和戰(zhàn)略、前任的工作基礎以及任期內面臨的具體情況, 確定具有一定階段性特征的經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略。對于農村發(fā)展也是如此, 可以把1978年至今的農村發(fā)展過程大體分為五個階段, 中央關于農村發(fā)展戰(zhàn)略及其演變過程, 也相應地分為五個階段。
(一) 實施“家庭聯產承包責任制”與“糧食產量戰(zhàn)略”
第一階段:1978—1988年, 是中國改革開放的初期十年。這一階段的農業(yè)主要是解決糧食產量問題, 關鍵措施就是以家庭聯產承包責任制為核心的體制改革。農村和農業(yè)戰(zhàn)略可以概括為:實施家庭承包責任制與“溫飽戰(zhàn)略”或“糧食產量戰(zhàn)略”。關鍵詞是:“家庭承包責任制”、“糧食產量”。
最有效的措施就是體制改革, 準確地說是“討論、試點、認可、推廣和穩(wěn)定”家庭聯產承包責任制。眾所周知, 中共十一屆三中全會是中國改革開放開始的標志, 可是會議通過的《加快農業(yè)發(fā)展若干問題的決定 (草案) 》是“不許包產到戶、不許分田單干”的, 怎么理解?全國公認安徽小崗村是中國家庭聯產承包責任制的發(fā)源地, 安徽小崗村搞承包制以1978年11月24日簽署“生死協(xié)議書”為標志, 十一屆三中全會召開的時間是1978年12月18—22日, 前后不到一個月時間。十一屆三中全會上熱烈討論過承包責任制和其他責任制問題, 不能說十一屆三中全會對承包制不重視、在農村改革方面思想不解放。由于事關重大, 認識上有重大差異, 統(tǒng)一認識需要一個過程, 是很自然的事情, 而且是默認實踐中的家庭聯產承包制試點的。1979年9月, 中共十一屆四中全會修改并正式通過了《中共中央關于加快農業(yè)發(fā)展若干問題的決定》, 將草案中“不許包產到戶, 不許分田單干”, 改為“不許分田單干”, 初步肯定或默認了“包產到戶”的辦法。1980年爭論最激烈的時候鄧小平在4月和5月發(fā)表了兩次講話, 肯定了家庭承包。1980年9月, 中央發(fā)出《關于進一步加強和完善農業(yè)生產責任制的幾個問題》, 對包產到戶的做法作了基本的肯定。此后, 包產到戶、包干到戶迅速發(fā)展。1981年10月, 全國農村基本核算單位中, 建立各種形式生產責任制的已占97.8%, 其中包產到戶、包干到戶的占到50%。1982年1月, 中共中央批轉的《全國農村工作會議紀要》, 即1982年中央1號文件, 第一次明確地肯定了包產到戶、包干到戶都是“社會主義集體經濟的生產責任制。不論采取什么形式, 只要群眾不要求改變, 就不要變動”。
中國的經濟體制改革是從農村土地產權制度和農業(yè)經營體制開始的, 有人稱之為“農村包圍城市”, 即借鑒農村家庭承包制在城市國有企業(yè)進行承包制改革的道路。實踐證明, 這一時期的農村發(fā)展戰(zhàn)略正確, 改革比較順利, 取得了巨大成功, 全國人民的溫飽問題基本解決。根據國家統(tǒng)計局的數據, 從1979年開始允許家庭承包制在少數地方試點到1982年, 糧食總產量增長了7178萬噸, 年均增長5%以上。1982年全國推廣承包責任制后, 1984年糧食達到40730.5萬噸, 年均增長近9%, 到1989年的幾年間, 雖然有波動, 但是基本穩(wěn)定在40000萬噸左右, 全國多數地區(qū)溫飽問題基本解決。
(二) “完善家庭承包制”與“農業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)并舉戰(zhàn)略”
第二階段:1989—1997年, 將近10年。這一時期, 雖然每年的中央1號文件不是涉農的, 但是中央絲毫沒有降低對“三農”的重視, 也許這一時期涉農文件密度是最高的。綜合這些文件和措施, 可以把這一時期的農村發(fā)展戰(zhàn)略概括為:“農業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)并舉”戰(zhàn)略或“農業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)兩條腿走路”戰(zhàn)略。
從1978年開始, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè) (1996年通過《中華人民共和國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》以前稱之為“社隊企業(yè)”) 就開始發(fā)展, 1984—1988年發(fā)展迅速, 雖然也有中央文件和中央領導的肯定, 但是基本上屬于農民自發(fā)發(fā)展, 沒有上升到國家戰(zhàn)略。1989年以后進入規(guī)范、相對有序的農村經濟發(fā)展戰(zhàn)略意義的階段, 也成為國家工業(yè)化的戰(zhàn)略組成部分。所以, 從1989年開始, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)才成為國家農村發(fā)展戰(zhàn)略。1987年鄧小平在一次會見外賓時說:“我們完全沒有預料到的最大收獲, 就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展起來了” (鄧小平, 1993) 。可見, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在此以前并不是國家的農村發(fā)展戰(zhàn)略和工業(yè)化戰(zhàn)略的組成部分, 而是意外的“異軍突起”。
中央把抓糧食、蔬菜、肉類生產和流通通俗地表達為“米袋子”工程和“菜籃子”工程。當時中央是把鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)置于農村發(fā)展和“90年代中國農業(yè)發(fā)展綱要”的框架內思考和實施的, 主要還是希望農民由此增加現金收入, 所以, 稱之為農民的“錢袋子”工程。那時的說法是“無農不穩(wěn)、無工不富和無商不活”。所以, 也可以把這一時期的戰(zhàn)略通俗地概括為“米袋子”、“菜籃子”和“錢袋子”戰(zhàn)略。關鍵詞有穩(wěn)定家庭承包制、 (主要是) 耕地承包期30年不變、“米袋子”、“菜籃子”和“錢袋子”。
重點措施包括:
其一, 針對承包合同陸續(xù)到期導致農民的擔心、農民不愿意對土地進行長期投資甚至掠奪性經營、一段時期內糧食生產的徘徊、一些地方基層干部比較頻繁地調整承包地等情況, 關鍵還是穩(wěn)定和完善土地家庭承包制, 幾乎所有重要文件都如此強調。其實1984年第一輪合同到期時, 就提出適當延長承包期, 1993年提出再延長30年, 中辦發(fā)[1997]16號文件即《關于進一步穩(wěn)定和完善農村土地承包關系的通知》, 正式明確土地 (耕地) 承包期30年, 這是標志性文件和事件。
其二, 抓糧食生產和農產品流通, 解決“米袋子”問題。抓生產的措施主要是技術推廣等服務體系、基礎設施、金融支持。抓流通的主要措施是改革糧食流通體制:建立國家糧食儲備制度、實行糧食經營和價格“雙軌制”、建立糧食收購保護價格制度和糧食風險基金制度、組建以經營農產品收購資金為主的農業(yè)政策性銀行等, 總體思路是構建國家宏觀調控制度前提下的市場化流通體制, 標志性成果是于1992年底終結了從1955年開始的糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度, 其基礎是糧食生產體制改革和技術進步。
其三, 全面支持畜、禽、魚、蔬菜的生產和流通, 解決“菜籃子”問題。這一時期, 中國北方蔬菜大棚栽培技術和牛、羊、豬、魚等的人工規(guī)模化養(yǎng)殖技術迅速提高和普及, 短期內解決了中國最大的民生問題。
其四, 中央已經把促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展有意識地提升為國家的農村發(fā)展戰(zhàn)略。不過, 總體上主要還是政策支持, 對農民給政策、給空間、允許做、鼓勵做、自己做, 引導農民因地制宜、充分利用資源、就地取材, 不僅允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦集體企業(yè), 村里可以辦、家庭也可以辦, 家庭還可以合伙聯辦, 叫做“四輪驅動”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)極大地促進了中國的經濟增長、農民增收和農業(yè)剩余勞動力轉移。
(三) 減負增收、糧食流通體制改革與小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略
第三階段:1998—2003年。這一階段是中國經濟體制改革艱難而又關鍵的時期, 也是涉農改革方面比較多、文件和改革措施比較密集的時期。前所未有地重視增加農民收入和進行糧食流通體制改革, 同時把小城鎮(zhèn)建設作為帶動農村經濟社會全面發(fā)展的綜合性大戰(zhàn)略。可以把這一時期的農村發(fā)展戰(zhàn)略概括為“減負增收、糧食流通體制改革和小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略”, 關鍵詞是《土地承包法》、減負增收、糧食流通體制改革和小城鎮(zhèn)建設。
重點措施包括:
其一, 最主要和最基本的措施還是穩(wěn)定和完善家庭承包責任制。最重要也是標志性的事件是于2002年8月29日頒布、2003年1月1日實施的《中華人民共和國土地承包法》, 以法律形式明確耕地承包期30年不變。這是農業(yè)結構調整和農業(yè)穩(wěn)定的制度基礎。
其二, 抓稅費改革, 減輕農民負擔。當時的現實情況是:農民收入增幅連續(xù)4年下降。1997—2003年, 農民收入連續(xù)7年增長不到4%, 不及城鎮(zhèn)居民收入增量的五分之一。而且稅費繁多, 農民負擔很重, 糧食主產區(qū)和多數農戶收入持續(xù)徘徊甚至減收。城鄉(xiāng)居民收入差距在一度縮小后又進一步擴大。1998年10月, 十五屆三中全會通過《中共中央關于農業(yè)和農村工作若干重大問題的決定》, 提出“堅持多予少取, 讓農民得到更多的實惠。”稅費改革是減負增收的主要措施之一, 主要是減稅、減費、調整稅收政策, 遏制面向農民的亂收費、亂集資、亂罰款和各種攤派。
其三, 抓糧食流通體制改革。從20世紀70年代末就開始改革傳統(tǒng)的糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷體制, 但是, 這一時期改革是作為農村發(fā)展戰(zhàn)略的重點之一進行的, 與前期的糧食流通體制不同, 改革方向或目標是適應社會主義市場經濟體制, 建立起有宏觀調控的市場化的糧食流通體制。1998年中央2號文件進一步明確“四分開一完善” (即政企分開、中央與地方責任分開、儲備與經營分開、新老糧食財務掛賬分開和完善糧食價格機制) 的原則。2001年7月國務院下發(fā)了《進一步深化糧食流通體制改革的意見》, 要求堅持“保護產區(qū)、放開銷區(qū)”的改革原則, 希望國有糧食企業(yè)為主渠道, 能起到穩(wěn)定市場的作用, 多種形式的其他渠道使得市場充滿活力。到2004年5月, 國務院出臺《關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》, 此后就基本上實行了全面放開糧食購銷的市場體制。
這一時期為什么要、為什么能進行糧食流通的市場化改革?一是, 經過長期努力, 中國糧食總量供求基本平衡, 告別了短缺時代, 但是結構性剩余和不足矛盾突出;二是, 收購價格大幅度波動而使得產量和種糧收入大幅度波動, 多了賣不了而影響農民種糧積極性, 少了又價格大漲, 引發(fā)通貨膨脹;三是, 已經加入WTO, 農業(yè)和糧食的產銷政策需要調整;四是, 國家財政補貼負擔較重。所以, 才有底氣、有必要實行市場化取向的、有配套措施和宏觀調控的流通體制改革。這是戰(zhàn)略性的改革措施, 體制的轉換對于長期的糧食供求的引導作用是主要的, 也有利于引導農民優(yōu)化生產結構、增加收入或減少盲目生產帶來的損失。不過, 對于這一時期的糧食流通體制改革, 有一段時間有不同看法, 主要是開始階段體制沒有完全理順導致國有糧食流通企業(yè)價格倒掛、沒有積極性、有造假行為, 不過那只是短暫的。現在看來, 改革方向是對的, 符合社會主義市場經濟體制的要求, 是成功的。這一時期的糧食流通體制改革與統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、反地區(qū)封鎖等以往改革不同, 形成有宏觀調控的市場化、主渠道管穩(wěn)、多渠道管活的改革。
其四, 退耕還林、還草、還湖。由于制度的穩(wěn)定、政策的鼓勵、國家基礎設施投入增加等, 糧食生產能力加強。1995年糧食大豐收, 國家糧食儲備能力大增, 實際儲備的糧食持續(xù)增長達5000億斤以上, 加上農民家庭儲備, 夠全體中國人吃一年以上。這一狀況給“退耕還林 (湖、草) ”、改善生態(tài)環(huán)境創(chuàng)造了條件。
其五, 小城鎮(zhèn)建設。這是站在解決農村一系列深層次矛盾、優(yōu)化農業(yè)和農村經濟結構、增加農民收入、優(yōu)化農產品供求關系、加速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化等多角度考慮的, 是在走中國特色的、農民就地城鎮(zhèn)化的道路。1998年10月, 黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關于農業(yè)和農村工作若干重大問題的決定》指出, “發(fā)展小城鎮(zhèn), 是帶動農村經濟和社會發(fā)展的一個大戰(zhàn)略。”從十五屆三中全會的決定可以明確看出:小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略是農村發(fā)展戰(zhàn)略, 是立足農村、提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)深度廣度的農村綜合發(fā)展的戰(zhàn)略。但是, 從客觀效果看, 完全可以說, 小城鎮(zhèn)建設是中國特色的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農村發(fā)展戰(zhàn)略三合一的發(fā)展戰(zhàn)略, 已經體現了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。
(四) “三農”統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與新農村建設戰(zhàn)略
第四階段, 2003—2012年。這一時期的農村發(fā)展戰(zhàn)略可以概括為“三農”統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與新農村建設戰(zhàn)略, 關鍵詞包括土地承包關系長久不變、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、“三農”統(tǒng)籌、廢除農業(yè)稅、種糧直補、新農村建設。
黨的十六大在強調城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的前提下, 提出“全面繁榮農村經濟, 加快城鎮(zhèn)化進程”, 十七大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展, 推進社會主義新農村建設”。顯然, 十七大之前, 繼續(xù)承接前一階段的“小城鎮(zhèn)建設”戰(zhàn)略, 強調城鎮(zhèn)化, 十七大之后, 重點轉移到“新農村建設”, 而新農村建設的具體內容 (例如村改居、農房改造等) 也是與“小城鎮(zhèn)建設”吻合的, 說明了戰(zhàn)略的連續(xù)性和階段性重點。
重點措施包括:
其一, 穩(wěn)定和完善家庭承包制。最重要的舉措就是:第一, 在中共十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》, 明確賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權, 現有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變。第二, 部署了土地制度進一步改革和完善的幾個重要方面:嚴格的耕地保護, 強調18億畝耕地紅線;農村土地確權、登記、頒證;保障、鼓勵和服務土地承包經營權流轉, 允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權;城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場;林權體制改革等。
其二, 廢除農業(yè)稅。2003年12月31日, 《關于促進農民增加收入若干政策的意見》由中共中央、國務院以中發(fā)[2004]1號文件印發(fā)。中共十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》, 明確提出了2020年農民人均純收入比2008年翻一番的農村改革發(fā)展基本目標。減負增收的措施是綜合的, 有些是 長期都在實施的, 中央這一時期特別強調“多予、少取、放活”的方針。標志性措施之一, 就是在多年農村稅費改革的基礎上, 2005年12月29日, 第十屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議決定, 《中華人民共和國農業(yè)稅條例》自2006年1月1日起廢止, 2006年2月27日, 國務院發(fā)布第459號國務院令, 宣布自2006年2月17日起廢止農業(yè)特產稅。從此, 中國廢止實施了2000多年、在新中國也存在了50多年 (從1958年開始) 的農業(yè)稅。
其三, 實施糧食直接補貼政策, 即按農民種糧面積把補貼資金直接支付給農戶。目的是為了進一步保障和提高糧食綜合生產能力、調動農民種糧積極性和增加農民收入。也與加入WTO后農業(yè)補貼政策調整的需要有關。從2000年提出糧食直補的政策構想, 到2004年全國實施, 用了五個年頭, 先后經歷了改革方案醞釀 (2000—2001年) 、試點 (2002—2003年) 和全面推廣三個發(fā)展階段。2016年起, 在全國全面推開農業(yè)“三項補貼”改革。
其四, 抓農業(yè)質量和食品安全。這時, 中國居民已經從吃飽階段轉向了“吃好”階段。這是歷史性轉變, 中央戰(zhàn)略和政策適時地做出了調整, 是農村發(fā)展的重要事件。
其五, 抓“三農”統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。包括:基本社會保障和社會管理的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;努力建立以工促農、以城帶鄉(xiāng)長效機制;促進城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度改革, 方便進城農民落戶和轉變?yōu)槭忻?繼續(xù)推進農村綜合改革;促進農村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展、完善農村醫(yī)療救助制度;增加對縣的一般性轉移支付、促進財力與事權相匹配;逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表;逐步實現農民工勞動報酬、子女就學、公共衛(wèi)生、住房租購等與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇;加快建立商業(yè)性金融、合作性金融、政策性金融相結合的農村金融格局;對農村更多財政和稅收政策支持。
其六, 抓農村教育和農民素質。主要是:調整農村中小學布局;提高農村義務教育的質量, 包括從政策上鼓勵優(yōu)秀畢業(yè)生到農村當教師;提高農村學生的安全保障;加快發(fā)展農村中等職業(yè)教育和對農民的不同形式的專業(yè)培訓;等等。
其七, 新農村建設——關鍵的標志性思路。總要求:生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主。這是總體的、綜合的思路和工程。前面幾個方面的措施, 可以說從不同方面服務于或有利于“新農村建設”。但是, 還要有其具體的、重點的含義和任務。第一, 要重點改變農村的物理景觀和農村工作的重點空間, 除了考慮一部分農民的城鎮(zhèn)化和市民化以外, 還考慮農村本身和繼續(xù)留在農村的人。不要讓農村總是臟亂差, 要抓村容、衛(wèi)生等。第二, 明確具體的工程, 包括生產和生活的基礎設施, 例如“三通”、“四通”甚至“五通”、“六通”, 水利建設 (具體見2011年的中央1號文件《關于加快水利改革發(fā)展的決定》) 、農房改造、撤村并居和宅基地整理。第三, 強化農村的組織建設和鄉(xiāng)村治理。第四, 讓農民提高受教育水平、講衛(wèi)生、改變精神面貌、改變不良和不科學的生產生活習慣。
(五) “土地制度改革和完善”與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略
第五階段:2012—至今, 即十八大以來的新時期。農村發(fā)展戰(zhàn)略實現了從“新農村建設戰(zhàn)略”到“新農村建設戰(zhàn)略”與“新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”并舉、再到“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”與“新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”并舉的演變。這是符合發(fā)展規(guī)律和現實需要的。十九大以后的重點就是“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”, 新型城鎮(zhèn)化和脫貧攻堅都要結合和統(tǒng)籌到“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”中。實際上十九大前后分別重點關注了兩部分人:之前重點關注已經或正在進城的農民, 之后重點關注必須和不得不留在鄉(xiāng)村的農民。但是二者是有聯系的, 需要統(tǒng)籌。此后, 還提出新一輪土地制度改革和完善, 即一些媒體概括的“新土改”。因此, 這一階段的農村發(fā)展戰(zhàn)略可以概括為“新一輪土地制度改革完善”與“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”, 關鍵詞是“新土改”、脫貧攻堅、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興。
重點措施包括:
其一, 在不改變土地公有制性質、不突破耕地紅線、不讓農民利益減少的底線上實施“新土改”:在長期穩(wěn)定土地承包關系的前提下, 再延長承包期30年;從理論上和政策上明細承包地“三權分置”;進一步強調建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場;進一步明確和維護農民對土地的權益;改革農村宅基地制度, 允許自愿前提下有償退出 (允許用錢置換、房屋置換、置換商品房) 。“新土改”的一些內容, 實際上是從十七屆三中全會的決議后就開始了。值得注意的是, 該階段和第四階段, 尤其是該階段, 雖然也強調家庭承包關系的穩(wěn)定, 但是具體內容和目的有所不同, 前三個階段主要是為了穩(wěn)定承包制, 穩(wěn)定農民的家庭農業(yè)方式, 后兩個階段強調明確、穩(wěn)定和維護承包戶的土地權益, 同時鼓勵土地流轉, 以適應土地集約經營和農業(yè)現代化。
其二, 重新重視發(fā)展和改革集體經濟 (股份合作制) 的同時, 強調賦予農民對集體資產股份擁有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權, 這是新時代一個很重要的農村經濟發(fā)展思路。
其三, 抓城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理念下的新型城鎮(zhèn)化, 重點是“三個1億人口”的高質量城鎮(zhèn)化, 即1億已經進城的農民工融入城市, 包括就業(yè)、住房、子女上學等;1億城市擴張過程中形成的城中村的棚戶區(qū)改造;1億農民就地城鎮(zhèn)化。
其四, 十九大做出重大決策:全面實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和“三農”統(tǒng)籌的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。十九大報告和2018年中央1號文件對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求、基本原則、多個方面的重要內容和措施, 都做了明確、系統(tǒng)的闡述。
三、 農村發(fā)展戰(zhàn)略和農村體制變遷的理論總結
農村經濟體制改革和農村發(fā)展, 確實是在探索中進行, 但是不等于沒有自覺意識和理論依據。有對理論的證實, 也有對既有理論的證偽和創(chuàng)新。以下將針對一些重大或標志性事件加以理論總結和提煉。
(一) 以家庭承包制的實施和不斷完善為主線的農村經濟體制改革, 總體的理論依據是歷史唯物主義基本原理和“初級階段理論”
盡管現在大家學習和運用的經濟學理論豐富多彩, 但是中國經濟體制改革包括農村經濟體制改革, 總體上的主要依據是馬克思主義的歷史唯物主義基本原理:生產力水平 (這里是以人類重大的、代表性的生產工具創(chuàng)新標志的、階段性的生產力水平或者生產力檔次, 不是生產數量的小的變化) 決定以主要生產資料所有制性質為核心內容的經濟體制或生產關系, 而由生產力和生產關系組成的經濟基礎又決定采取什么樣的法律制度等;生產關系和上層建筑也會反作用于生產力和經濟基礎, 即如果人為地建立起超越于生產力和經濟基礎的經濟體制和上層建筑, 就會阻礙生產力發(fā)展和擾亂經濟關系及經濟體制運轉。這一原理確實是一個國家或民族認識和判斷其處于什么階段、采取的制度是否合適的最基本的理論依據和標準。我國農村原來實行的是土地集體所有、集體統(tǒng)一經營、國家下達給農民具體的種植計劃、農民按所出勞動時間記錄工分并依此按勞分配。這種體制實際上超越了生產力水平, 超越了農村和農民實際狀況, 也許是一個高度發(fā)達的社會主義階段的農村生產關系。實施家庭承包制的前提就是:重新確認中國 (包括農村) 還處于“社會主義初級階段”, 其理論依據就是歷史唯物主義基本原理的發(fā)展——“社會主義初級階段理論”。家庭承包制就是在保持集體土地所有權前提下的產權關系、分配關系和經濟管理體制的重大調整, 更適合初級階段的農村和農業(yè)生產力要求。
(二) 長期存在的“人民公社體制”作為低效的“納什均衡”, 為什么20世紀70年代末被打破?
安徽小崗村農民自發(fā)搞“家庭聯產承包 責任制”, 是一個很有趣、很有時代意義的經濟學現象。為什么是20世紀70年代末?為什么在安徽首發(fā)?具體幾月幾號、在哪個村開始, 也許是偶然的, 但是在那個年代、在安徽, 具有必然性。經濟學的“納什均衡”不一定是高效的, 從20世紀50年代末開始, 一直延續(xù)到20世紀70年代末的“三級所有隊為基礎”的“人民公社”體制, 實際上是一個低效率的納什均衡。為什么到了20世紀70年代末, 農民自發(fā)把土地承包到家庭呢?因為博弈的條件變了, 農民成本收益核算的結果也會變, 博弈的占優(yōu)策略選擇也就變了。到了20世紀70年代末, 中國的糧食短缺度達到建國以來 (除了1959—1961三年國民經濟困難時期) 的頂峰。制度創(chuàng)新的潛在收益已經大于成本和風險了, 低效率的納什均衡被打破了。在安徽首發(fā), 主要原因是安徽農民有承包制的歷史經驗和知識積累或記憶, 品嘗過土地承包的甜頭。還有另外一個原因或客觀條件, 即安徽, 尤其淮北地區(qū), 歷來都是多災害、人口多、糧食短缺嚴重的地區(qū), 鳳陽就是這樣的地區(qū)。也許確實有其他地區(qū)的農民與安徽淮北的農民在差不多、甚至更早一點時間搞了家庭承包制, 不過不影響我們的解釋, 其他比較早搞承包制的地方與安徽淮北地區(qū)的情況差不多。
(三) 不完全契約理論也許需要修正——家庭承包制是無逆向選擇和道德風險的開放性契約
不完全契約理論為大家所熟悉。許多經濟活動涉及到不同主體的責權利, 需要通過契約加以界定。農村土地家庭承包制的本質是國家、集體和農戶之間簽訂的、涉及責權利關系的契約, 雖然發(fā)包方是村集體, 實際上國家是介入的, 所以實際上是三方契約。從經濟學的意義上看, 幾乎所有契約都是不完全的。“不完全”是什么意思?眾多學者基于對客觀上的未來不確定性理解不完全契約理論, 好像契約之所以不完全, 不是不想簽完全契約, 而是客觀條件制約而被動的不完全。實際上, 還有簽約人尤其是主簽約人從實際出發(fā), 為了應對未來情況變化而在簽約時主動留下豁口, 便于將來好商量, 或者對一些具體情況決策權不想干預而主動留給非主簽約人 (實際上為了節(jié)約激勵和約束成本) 。所以, 從這個意義上, 契約的不完全性還有主簽約人的主動所為的性質, 是為了保持簽約的開放性和靈活性, 因此, 我認為不完全契約理論, 還有一種“開放性契約理論”。契約的不完全性是實質性的, 法律意義上的“契約不完全性”并不多見, 因為一般都有“未盡事項或特殊事項通過xx方式解決”, 等于法律上是明確責權利主體的。再具體看承包制契約, 初期的承包契約規(guī)定了國家、集體和農戶的責權利, 通俗地說就是:交了國家的、留足集體的、剩下都是自己的。后來的承包契約中不再有“上繳國家”和“集體提留”, 國家和集體當然還要求農戶在規(guī)定用途內使用土地等約束, 不管具體經營方式, 也不參與收益分配, 都由農戶自己決定。顯然, 土地承包契約是高度開放性 (不完全性) 契約, 尤其是后來的契約, 國家和集體有意為之, 即使放權讓利, 也是為了降低交易成本。不過有一點既有契約理論可能不好解釋:一般而言, 不同主體自由簽約, 由于信息不對稱, 幾乎都有逆向選擇和道德風險問題, 而集體所有土地, 集體與農戶自由契約, 幾乎沒有逆向選擇問題, 也沒有道德風險問題。為什么?是不完全契約理論被證偽還是承包契約本身具有特殊性?也許與中國特殊的土地產權關系和國家特殊的簽約身份有關, 中國的土地家庭承包制也許已經超越了一般意義上的契約。首先, 農村土地雖然法律規(guī)定歸村集體所有, 但國家是有權介入的, 而且農戶是有村民資格權的, 起碼是共同所有者之一。其次, 對土地的信息, 農戶與集體代表即村民委員會幾乎一樣知曉, 沒有不對稱的情況。再次, 收益分配方面, 初期雖然有國家和集體的份額, 但都是固定的, 只有農戶自己的是不固定的, 所以農戶不會有道德風險。后來國家和集體都不參與分配, 收益全部歸農戶, 國家不會有道德風險。最后, 國家的身份很特殊, 既是簽約人之一, 又是村集體的監(jiān)督者和約束者, 使得集體一般不能侵害農戶權益。
(四) 土地集中效應差異化假說與中國現階段的土地流轉
中國處于大轉型之中, 這種轉型可以概括為“四化”——城市化、工業(yè)化、農業(yè)本身產業(yè)化和市場化, 這是具有歷史必然性、進步性的大轉型, 必然導致大量土地用途改變、土地流轉和集中、土地征收、土地集約化經營。土地既在城鄉(xiāng)之間和工農業(yè)之間流轉 (含市場化交易和非市場化的征收) , 也在農村和農業(yè)內部的流轉, 基本上都會導 致土地集中和部分農民主動放棄 (轉讓) 或被動失去土地。對于中國尤其是政府而言, 土地流轉集中、農民失去土地, 是一個敏感問題。其實, 過去的歷史研究和所謂的經驗總結是值得重新審視的, 更重要的是, 不同時代背景下土地集中的政治經濟效應是有很大差異的, 筆者曾經專門撰文分析闡述了這種差異 (黃少安和謝冬水, 2013) 。中國現階段的土地流轉和集中是順應工業(yè)化、城市化、市場化和農業(yè)本身產業(yè)化而為之, 土地流轉和集中本身就是“四化”的一部分, 而且推動“四化”, 失地農民不會大規(guī)模失業(yè)。現實中大量農業(yè)剩余勞動力的存在不是因為土地流轉集中, 不是因為農民失去土地, 而是因為中國人口和中國農村人口絕對量大。相反, 因為有工業(yè)化和城市化在創(chuàng)造著更多、收入更高的就業(yè)崗位和成為市民的機會, 才大量吸收了農業(yè)剩余勞動力。所以, 土地流轉集中和工業(yè)化、城市化, 正是農民更大的、長期的利益, 當然, 也是農村發(fā)展和中國發(fā)展的目標所在。保護農民利益、為農民著想, 也應該有這種維度的考慮。也許具體失地的農民個體不一定即時就業(yè)和市民化, 宏觀上也會有一定比例的摩擦性失業(yè), 但是這不影響趨勢和方向, 不能因此否定或延緩土地流轉和集中, 更不能在政策和機制上使得眾多農民長期依戀在小塊土地上。當然, 政府需要加強包括失業(yè)保障在內的社會保障體系的建設。
(五) 政府征地的“補償與否”和“補償標準高低”的理論解釋
在土地改變用途和流轉過程中, 政府應該充當什么角色和實際充當了什么角色?按政府和市場分工的原理, 政府應該只限于為了提供公共品而向居民征地 (包括地上的房產) , “征地”的嚴格定性就是政府為了公共產品供給。可是, 實際上中國各級政府尤其是地方政府, 幾乎包攬了所有公共品和非公共品所需要的土地供給, 都是政府從居民 (主要是農民) 那里把土地征收過來, 再自用或通過“招拍掛”方式賣給不同投資者使用。政府補償標準、公共用途是否屬實和非公共品土地市場, 一直是被討論、甚至詬病的方面, 因為補償太低而使農民吃虧成為多數人共識。在此試圖給予經濟學的理性分析。
首先, 政府的角色問題。為了公共品征地肯定是政府應該的行為, 但是, 過程中有越界行為——有些不是為了公共用途卻以公共用途名義征地, 有些是公共用途但是卻超出了實際所需數量。至于政府介入非公共品用地, 低價征收后再高價賣出, 具有一定必然性。第一, 中國的城市土地本來就是國有的, 農村土地法律上也是集體所有, 本來就不是居民私有, 中國地方政府及其官員實際上在進行以經濟建設為核心內容的政治錦標賽, 為了經濟增長, 特別是具體為了招商引資, 政府介入既能快速、又能優(yōu)惠給投資者土地。
其次, “是否補償”問題。需要分別分析公共品“征地”和非公共品“征地”。為公共用途征地, 假定性質和數量都沒有問題, 理論上可以補償, 也可以不補償。究其原因, 既然政府為了提供公共服務而征地, 被征地者實際上是拿土地換公共品, 而且政府補償資金來源于對居民的稅收, 要補償就得另外征稅。具體有幾種情況:如果公共品服務范圍與征地對象范圍一致, 例如, 政府向一個村 (假定土地是集體所有、沒有實施家庭承包) 征地10畝建一所小學, 家家戶戶孩子都得上學, 就不需要補償。承包制之前就是如此執(zhí)行的。當然, 如果公共品服務對象與被征地對象不一致。例如, 為全國或全縣性公共品而征用了一個村的土地, 應該需要補償該村;土地稀缺度很低, 相對價格很低, 小規(guī)模征地, 不值得補償, 或者說, 為了籌措補償款而付出的交易成本大于補償款。例如, 一家有數千、數萬畝土地, 政府征用1—2畝, 不值幾個錢, 也不必去要求補償, 不如做點貢獻;被征地對象來自土地的收入占其總收入的比例很低。例如, 一個年收入200萬元的家庭, 被征用一塊地, 年收入約減少2000元, 被征用者也可能不必去要求補償。當然后兩者情況在中國現階段比較少。至于政府為非公共品征地, 不管多少, 理論上都是需要補償的, 當然也存在上述后兩種情況, 即當事人放棄補償的可能, 不過中國現階段出現的可能性極低。
最后, “補償標準高低”問題。在此主要討論對農民的征地補償標準問題。首先應該承認:中國的工業(yè)化和城市化是在農民的支持下“起步”的。新中國的工業(yè)化靠工農產品“剪刀差”積累起步的資本, 由于嚴格的城鄉(xiāng)分隔, 農民幾乎沒有分享計劃體制下的工業(yè)化和城市化成果。改革開放以來再一次工業(yè)化和城市化高潮, 農民又一次為“起步”和“持續(xù)”做出了巨大貢獻, 主要是通過提供廉價土地和廉價勞動力, 這是符合事實的基本判斷。這也是中國工業(yè)化城市化的約束條件決定的。但是, 另外一個基本判斷也是成立的:改革開放以來農民的付出是值得的, 農民并沒有吃虧, 無論微觀個體還是宏觀統(tǒng)計, 都可以如此判斷。也許有人覺得矛盾, 既然政府低價征地, 農民肯定有利益損失。本文的依據:一是, 根據全國各地實地考察, 幾乎沒有農民因為被征地而出現生活水平的下降。比較普遍的情況是:一方面與政府有矛盾, 希望多補償, 另一方面又希望政府征地而獲得補償。二是農民不滿意、鬧矛盾的主要原因不是覺得絕對吃虧了, 而是縱向攀比 (同村的土地今年征地比以往補償多) 和橫向攀比 (同村或鄰村的補償標準不一樣) 。三是農民在起步和持續(xù)支持工業(yè)化和城市化的同時, 也為自己創(chuàng)造了更多的務工掙錢機會和市民化從而分享城市化成果的機會。農民廉價提供土地和勞動力是事實, 大幅度降低了“兩化”成本是事實, 但是由于成本降低也大大加速了“兩化”, 使得大批 (被征地的和未被征地的) 農民成為“農民工”或“市民”而“掙得大量工資”, 這也是事實。可以說, 這是“兩化”給的機會, 也可以說是農民自己的貢獻促成的機會。其實對國家、政府、農民、原有城市市民, 都有好處。假如沒有低地價、低勞動力價格, “兩化”不能起步, 或者速度很低, 農民就沒有機會務工掙錢, 土地也不增值、不值錢。可以大體測算一下:把被征收的農民土地, 按假定存在市場的市場價格計算值多少錢, 再計算政府總共補償了多少錢, 之間的差額應該就是一些人士關注的農民少拿的那一部分或吃虧的部分或貢獻的部分。再大體算另一筆大賬:40年以來, 農民通過務工的總收入是多少。務工總收入加上政府對土地的實際補償款, 應該遠遠大于假如用市場價格計算的全部土地收入, 至少二者等價。有人可能認為不能這么算, 不征地農民也可以有農業(yè)以外的收入, 征地按市場價格補償, 農民也一樣務工掙錢。既然以中國大的轉型和變革為背景討論問題, 還真的需要這么算。改革開放以前農民就是沒有農業(yè)以外的掙錢途徑, 而且土地不值錢, 改革開放以后, 如果不是因為土地和勞動力低價, 中國的工業(yè)化和城市化進程還真的沒有條件如此之快, 農民肯定不會如此大規(guī)模、快速度成為工人和市民。所以, 應該從大背景、用大視野看待問題, 判斷廣大農民是中國幾十年以來工業(yè)化和城市化的犧牲品還是受益者和分享者?應該既是分享者, 也是受害者。那些認為應該大幅度 (幾倍幾十倍) 提高征地補償標準的觀點或主張, 除開可能的感情因素外, 基本上不具有科學的理性, 很難真正維護農民利益。
(六) 為什么土地產權制度改革是“三權分置”而不是“私有化”:經濟學精髓的體現
中國特殊的土地產權關系和現實的政治體制, 需要我們深思熟慮并作理論創(chuàng)新。“三權 (所有權、承包權和經營權) 分置”就是特定約束條件下的重要理論創(chuàng)新, 能解決需要解決的問題, 還讓各方面都能夠接受, 形成一種有效的均衡狀態(tài)。
但是, 有一些經濟學家主張中國土地私有化, 他們往往在媒體上多次發(fā)表見解 (也有在學術專著中總結性、學理性表達觀點的) , 不過基本上都前后一致, 所以, 筆者引用或提及其中一次即可。例如, 楊小凱 (2006) 主張“中國農業(yè)要真正搞起來, 土地一定要私有化, 要自由買賣。”許成鋼 (2011) 從土地拆遷補償的角度, 認為“如果把完整的土地產權歸還給農民, 允許進行交易, 農民就不會赤貧, 低收入民眾的收入問題也就解決了, 不平等也就縮小了。社會也和諧了。”陳志武 (2005) 認為“農村土地私有化的結果不會比現在更糟”;文貫中 (2014) 把一貫的土地私有化主張闡述得清楚而有自己的邏輯, 認為土地私有化是改革的當務之急。
主張土地私有化的學者也是為國為民在探索, 如果不考慮現實起點和約束條件, 經濟學理論邏輯可能沒有問題。可是, 研究現階段的、現實的土地制度改革問題, 不可能不考慮現實起點和中國特殊的國情及實際的約束條件。
我們的目的是什么?是追求符合古典和新古典經濟學的邏輯一致性還是“土地流轉集中、適應‘四化’需要和保障農民權益”?如果追求后者, 不必宣布土地法律上尤其是憲法上的私有化就能達到, 為什么非得宣布私有?宣布私有就能更好地維護農民權益嗎?大的政治體制不變或不會變, 私有化能保障的, 不宣布法律上的私有化, 也能保障, 否則, 即使宣布私有化也未必能更好地保障。而且, 政治體制穩(wěn)定是政治穩(wěn)定的基礎。如果因為土地私有化而導致政治體制不穩(wěn)定, 那么中國可能陷入政治、經濟和社會的不穩(wěn)定, 社會亂了、經濟垮了, 中國可能真的落入中等收入陷阱, 誰還能保護農民的土地權益?誰的利益還能得到保護?農民和其他老百姓還有多少利益需要保護?國際上這方面的教訓不是沒有。這就是政治邏輯和政治與經濟的邏輯, 是政治經濟學的邏輯。孰輕孰重, 我們應該有理性認識。否則, 美好的愿望和古典、新古典經濟學邏輯的意義何在?
農村土地“三權分置”, 可以說是土地制度的重大創(chuàng)新。“土地所有權”理論上界定很清楚, “土地經營權”也能界定清楚。可是原來我們的土地家庭承包制是把“集體土地所有權”與“農戶家庭承包經營權”分開, 不是一般的所有權與經營權分離。“承包經營權”是什么權利?理論上一直難以說清楚。承包制初期的分配原則是“交了國家的、留足集體的、剩下都是自己的”, 集體所有權在收益上體現很清楚。可是, 土地承包制隨著現實經濟發(fā)展的需要而演變, 有關的法律、制度和政策也相應調整, 圍繞土地承包關系的責權利關系也變了, 承包期限大大延長, 承包權越來越穩(wěn)定或固化, 承包者不僅不再需要上繳國家和集體收益, 國家還給予補貼, 集體所有權在收益上已經沒有體現了, 而且, 承包地還可以入股、抵押、轉讓、繼承等。于是理論上的問題提出來了, 承包經營權只是經營權嗎?好像不是。是所有權嗎?也不是, 因為法律很清楚, 所有權是集體的, 農戶對土地的處置也是有明確而嚴格的限制。那么, 農民拿土地入股獲得的“股權”是什么權?承包者轉讓的什么權、獲得的收益是什么收益?理論上必須創(chuàng)新, 給出一個解釋。于是, 我們提出“三權分置”, 關鍵是把“承包權”獨立出來, 與“經營權”分開。“土地承包權”是什么權?是與農民的集體成員資格相聯系的, 介于所有權與經營權之間的權利。筆者曾經在1995年調研和分析這一問題, 撰文闡述了這種權利, 稱之為“準土地所有權”或“準股權” (黃少安, 1995) , 實際上指的就是現在的“承包權”, 既能適應現實的需要, 又能避免現實與既有產權理論的矛盾。經濟學的科學價值觀之一就是尋求“均衡”, 市場機制理論上是價格信號引導資源配置的機制, 可操作的價格機制就是談判和達成一致的機制, 現實中可見的、可操作的是不同主體都主張權利、都妥協(xié)讓步、都給對方留有余地或臺階、達成大家都過得去即“均衡”的機制。這也是經濟學的精髓之一。
(七) 為什么土地承包期不是長久不變, 而是再延長三十年?
為什么中共十七屆三中全會決定表述的是“土地承包關系長久不變”, 而十九大報告有了“再延長三十年”的表述?經過一些媒體的解讀, 讓民眾有了疑問, 因此需要理論上給予解釋澄清。首先, 要明確黨的十九大報告的表述是“保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變, 第二輪土地承包到期后再延長三十年”。“承包關系長久不變”的表述沒有變, 這是定性, 在此前提下再延長三十年, 是定量, 性質是穩(wěn)定的, 承包期限總得有數量。其次, 定性前提下“再延長30年”是更有余地、更科學的決策。第二輪承包期到期的時間是2020年左右, 再延長30年, 到了2050年以后了, 按照既有規(guī)劃目標 (如果實現) , 中國已經是一個完成了工業(yè)化和城市化的現代化強國, 中國經濟總量、質量、經濟關系都會發(fā)生重大改變, 各種制度都將適應新時代, 土地制度也可能需要變。
(八) 如何評價“種糧直接補貼政策”效應?
國家財政對種糧農民實行直接補貼政策, 從2003年開始試點, 2004年全面實施, 到現在一直執(zhí)行, 有所微變, 但變化不大, 而且補貼力度逐年增加。政策實施有兩個目標:一是增加農民收入, 二是保障糧食安全, 二者內在聯系。因為農民種糧食收入低, 政府的意圖是, 通過對種糧食的農民按種植面積補貼收入, 以刺激農民擴大種植面積, 從而增加糧食產量, 保障糧食安全。應該肯定的是, 政策目標 (主觀動機) 是符合我國經濟社會發(fā)展需要的。但是, 認為“農民種糧食不合算, 賠錢, 比較利益低”的判斷, 是有偏差的。把這種判斷作為制定和實施種糧直接補貼政策的重要依據, 是不可靠的。農民種糧食其實投入產出比很高, 大面積入戶調查發(fā)現, 北方糧食主產區(qū)農民種糧食, 純利潤率達100%, 一畝地一年能有1000元左右的純利潤。南方農民也起碼能獲得50%以上純利潤率。成本計算時, 把農民用工都按打工的機會成本計入了成本。中國農民種糧食不是不合算, 是總收入低、總利潤低, 原因是土地面積太小。
按種糧面積直接補貼的政策, 在有土地拋荒或有地可以開墾的前提下, 短期內會正向刺激種糧土地面積增加從而使糧食總產量增加, 但是, 這種增加會受到多數農戶種糧決策行為、單戶農民土地總量、拋荒及可開墾土地總量、種植經濟作物的比較利益以及全國耕地總量的硬約束, 增加量是有限度的。從機理上沒有促進農民提高復種指數的作用, 甚至相反, 實際情況是南方農民的糧食復種指數有所下降, 北方不變。對增加農民收入的作用要具體分析。無論對少數種糧大戶還是眾多小戶, 畢竟是增加了收入, 無論多少, 增加總比減少好。但是, 對于單個大戶和小戶而言, 具有不同的意義。對于多數小戶而言, 雖然農民種糧收入增加的比率不低, 但是不改變其收入狀況, 更不可能使其致富, 甚至可以忽略不計, 他們也不會因為這些補貼收入而多種糧食;對于種糧大戶來說, 本來收入就很高, 補貼收入總量也大。這些大戶無需補貼就已經比較富有, 甚至相當富有, 也有非常高的種糧積極性, 再補貼他們會加大收入差距。因此建議:雖然不必停止 (收入剛性原理告訴我們, 取消是不合適的) , 但是也不必再增加種糧直接補貼的數量 (實際上現在還在逐年增加) , 因為再增加補貼量對政策目標的實現基本沒有正向作用了, 而國家財政負擔確實不輕;計劃增加的財政資金可以通過別的方式惠農, 例如增加農民的醫(yī)療保障基金等, 這樣作用更大;對于已經執(zhí)行而且還要執(zhí)行的補貼, 也不必實行補大不補小的原則。
四、 科學理解鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 重視“戰(zhàn)略”實施中的問題
(一) 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標與中國鄉(xiāng)村的未來
黨的十九大報告和2018年中央1號文件已經提出新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標任務是分階段的, 到2020年是近期目標, 到2035年是中期目標, 到2050年是相對遠期的目標——“鄉(xiāng)村全面振興, 農業(yè)強、農村美、農民富全面實現”。到那時的鄉(xiāng)村, 我們可以設想的圖景:從人的角度, 留在鄉(xiāng)村的人, 總體素質高、精神面貌好、日子過得好。什么是“好日子”或“好生活”?應該是:好的產業(yè)——保證不缺錢;住得好——房子本身的內外設施 (供水、供暖、供電等) 完備;好的公共生產生活設施——交通、通訊、文化體育、科技服務等設施;好的教育條件——從孩子到成人的教育硬件和軟件條件;好的社會保障體系——養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保障;好的公共環(huán)境——好的公共衛(wèi)生、綠化美化等;好的風氣——遵紀守法、鄉(xiāng)風文明、移風易俗、和諧相處、好人好事等。從物和景的角度, 鄉(xiāng)村作為大空間, 既享有城市現代文明的成果, 又有不同于和優(yōu)于城市的山清水秀、安靜整潔和田園風光。
(二) 科學理解“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”很重要
第一, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是中國過去農村發(fā)展戰(zhàn)略延續(xù)和提升。
本文第一部分雖然揭示了不同階段農村發(fā)展戰(zhàn)略的階段性特征, 但不同階段的戰(zhàn)略是具有連貫性的, 表現在三個方面。一是, 有一些戰(zhàn)略性任務或措施貫穿在每一個階段, 主要是三大任務或措施: (1) 抓農業(yè)、特別是“吃”的問題, 包括吃飯、吃菜、吃的結構和吃的安全; (2) 始終抓土地家庭承包制的穩(wěn)定和完善; (3) 一直抓扶貧。圍繞三大戰(zhàn)略性任務, 有一系列具體的連續(xù)性的措施。這是由中國最重要的國情——世界上人口最多、人均可耕的優(yōu)質土地很有限、發(fā)展過程中收入差距拉大從而貧困人口也多等決定的。如此多的人在有限的耕地上要吃的, 還要吃飽、吃好, 哪屆政府、哪個領導集體也不敢不高度重視, 中國即使成為了發(fā)達國家, 農業(yè)仍然將是中國經濟、社會和政治穩(wěn)定的基礎性條件。二是, 有一些戰(zhàn)略性任務, 分階段完成。例如, 糧食流通體制改革, 從逐步取消統(tǒng)購統(tǒng)銷到建立起與市場經濟體制相適應的流通體制, 經過四個階段才基本改革到位。這是由改革的難度和任務的可分解性決定的。三是, 中央領導換屆時, 初期都會繼續(xù)承接上一階段的戰(zhàn)略任務, 不久后再提出新的戰(zhàn)略和任務, 在中央層面上 (不排除中下層執(zhí)行時, 因為理解原因而出現一定程度脫節(jié)或偏差的可能性) 體現了政治周期過渡的平穩(wěn)性和戰(zhàn)略的前后銜接。“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略與我國改革開放四十年來的農村發(fā)展戰(zhàn)略一脈相承并與時俱進。不能割裂我國農村發(fā)展戰(zhàn)略的歷史演變去理解“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”, 也不能用一個戰(zhàn)略去否定另一個戰(zhàn)略。否則, 執(zhí)行中會造成困惑, 一些措施可能沖突, 一些投入可能浪費或效率降低。
第二, 要立足于工業(yè)化與城市化的大背景理解“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。
中國作為世界上最大的發(fā)展中國家, 自新中國成立以來一直處于工業(yè)化和城市化的進程中。經過改革開放40年的不斷發(fā)展, 中國目前進入了工業(yè)化和城市化的中期階段, 這是大背景和大趨勢。在此趨勢和背景下, 按照國際總體的趨勢和規(guī)律, 鄉(xiāng)村的相對衰落是可能出現的現象。但這只是人口的減少與房屋的凋敝 (空心村) , 并不是鄉(xiāng)村產業(yè)、文化、人的素質和環(huán)境越來越落后。而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要對城鎮(zhèn)化和工業(yè)化有一個正確的認識, 其具體內涵并不是否定甚至抑制城鎮(zhèn)化和工業(yè)化, 也不是要在鄉(xiāng)村大興土木去大力發(fā)展工業(yè), 更不是要呼喚已經進城的人返回鄉(xiāng)村。
第三, “鄉(xiāng)村振興”是長期戰(zhàn)略, 不可能一蹴而就。
中國是人口大國, 也是貧困人口大國, 現在仍然是世界上最大的發(fā)展中國家, 要實現現代化, 任務艱巨, 尤其是農村的現代化, 困難重重, 實現和穩(wěn)定小康水平都不容易。在具體實施過程中, 切忌違背基本的歷史發(fā)展規(guī)律, 產生短期內徹底改變農村面貌、上大臺階等不切實際的幻想。中央制定的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”目標是分為三個階段、由近及遠、分階段推進的, 實踐中需要因地因時制宜、逐步實施。
第四, “鄉(xiāng)村振興”的主體是農民、主業(yè)是農業(yè)。
這是變不了也不能變的, 因為我們永遠都需要農民和農業(yè)。當然, 不能因為大家需要農業(yè)和農民, 就得讓一部分人永遠是不變的農民, 讓農業(yè)永遠不變。可變和該變的是:農民數量會減少, 農民素質會提高, 農民生活質量會提高;農業(yè)質量會提高, 農業(yè)業(yè)態(tài)會變化, 農業(yè)結構會優(yōu)化, 農業(yè)產業(yè)鏈會延長 (最主要的是農產品加工業(yè)) , 農業(yè)經營方式會變化;為農業(yè)和農民的生產 (和流通) 生活服務的產業(yè)會越來越豐富;生產和生活的環(huán)境和條件越來越好, 包括基礎設施和自然環(huán)境, 人與人之間的關系越來越和諧、文明。
鄉(xiāng)村振興關鍵是人的振興, 振興的關鍵主體是農民。不能片面理解為是政府要去振興鄉(xiāng)村, 而是政府引導、幫助農民自主振興鄉(xiāng)村, 農民必須意識到自己的使命, 自己行動起來, 不能被動地等待政府來“振興或拯救”。對于絕大多數農村地區(qū)而言, 振興鄉(xiāng)村產業(yè)主要是振興農業(yè), 產業(yè)興旺主要農業(yè)興旺, 要保障農產品數量、提高農業(yè)的技術含量和農業(yè)勞動生產率、降低農業(yè)的環(huán)境污染, 同時延長農業(yè)的產業(yè)鏈即發(fā)展為農業(yè)生產、農產品加工和流通等的服務業(yè), 提升農業(yè)價值從而讓農民和農業(yè)有利可圖。如果振興的主體不是農民, 振興的不是農業(yè), 那就不是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略 (可能是其他戰(zhàn)略) 的對象。
第五, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是與新型城鎮(zhèn)化統(tǒng)籌的農村發(fā)展戰(zhàn)略。
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略具有內在聯系, 其最終的目的都是針對農民, 只不過是兩部分農民, 新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的具體重點就是要解決“三個一億人口問題”, 是三億農民真正市民化的問題。而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是解決必須留在農村和不得不留在農村生產和生活的農民的問題。需要將兩大戰(zhàn)略統(tǒng)籌實施, 使得兩者相互補充、相互促進。
(三) 關注和解決鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中的問題
通過實地考察我們發(fā)現, 黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來, 全國各地幾乎都行動起來了, 尤其是各級地方政府, 都有了具體行動方案并開始實施, 許多鄉(xiāng)村的生活生產環(huán)境有了明顯改善。但是在實踐中的一些問題值得關注, 需要解決。
第一, 主要是政府在作為, 主要支持方式是投錢。政府在鄉(xiāng)村振興中扮演了非常重要的角色, 特別是基層的政府人員為鄉(xiāng)村振興付出了很大的努力, 作為很多。農村基礎設施差, 政府投錢也是應該的和必須的。但是, 僅靠政府力量是不夠的, 政府大包大攬, 農民當然歡迎, 但是農民自己積極性不高、不行動、不思考、“等靠要”的現象比較明顯, 使得政府雖然作為多, 但是作用打折扣, 而且, 這種振興方式難以持續(xù)。
第二, 重視“物”, 但是重視“人”不夠。重視修路、改造房子等基礎設施建設, 也不能說沒有重視人的行動, 例如村里有一些文化體育設施、老年活動中心等。但是, 這些還是以基礎設施建設為載體的, 對人本身的重視不夠, 表現在:一是農村基礎教育條件差, 中小學教學質量差, 沒有得到應有改善;二是沒有調動廣大農民參與鄉(xiāng)村振興、改善自己生活環(huán)境的積極性, 很多公益性、不需要資金與技術支持而且能改善自己生活環(huán)境的事情沒有人去做或者不好好做;三是組織振興偏重于村黨組織的強化 (這是必要的) , 對把農民組織起來、挖掘農民潛力做好自己的事和公共事務重視不夠。
第三、基礎設施建設效率低, 難有規(guī)模經濟。應該說, 短期內基礎設施的投入已經不少, 但是有些投入的效率低。例如, 通路、通光纜、通自來水、廁所改造等, “廁所革命”難成功, 尤其北方冬天溫度低, 得燒熱水沖廁所。這些都歸因于農民分散居住, 基礎設施建設沒有規(guī)模經濟, 有些甚至沒法做。因此, 農房改造、農民適度集中居住、建“大村莊”或“小城鎮(zhèn)”的思路是合理的。其實, 把“大村莊”建好, 與發(fā)達國家的所謂城鎮(zhèn)、甚至城市, 規(guī)模上無差異, 有利于基礎設施建設和提高效率。
第四, 一些地方主要靠政府大量投入打造的鄉(xiāng)村振興的“樣板工程”, 投入太大, 不可持續(xù)、復制和推廣, 而且導致沒能得到政府大量投入的鄰村的攀比和不滿。
第五, 比較普遍地過度重視“鄉(xiāng)村旅游”。我們考察的鄉(xiāng)村中, 多數都把發(fā)展“鄉(xiāng)村旅游”作為產業(yè)振興的重點或重點之一, 這是誤區(qū), 是不切實際的。因地制宜很重要, 絕大多數農村應該沒有發(fā)展旅游的條件, 即使有旅游資源也沒有那么多游客, 大量投入后可能虧損和利用率低。多數地區(qū), 鄉(xiāng)村產業(yè)振興還是要集中在農業(yè)及其相關產業(yè)上, 不能本末倒置, 偏離鄉(xiāng)村產業(yè)振興的主道。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：經濟研究,2018(12)
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