摘要：本文通過總結(jié)實(shí)踐和梳理重要文件, 把1978年以來中國(guó)農(nóng)村發(fā)展分為五個(gè)不同戰(zhàn)略階段, 分別為:家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與糧食產(chǎn)量戰(zhàn)略;農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)并舉戰(zhàn)略;減負(fù)增收、糧食流通體制改革與小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略;“三農(nóng)”統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略;土地制度改革和完善 (“新土改”) 與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。對(duì)40年的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和發(fā)展做了系統(tǒng)的理論思考, 對(duì)一些重大實(shí)踐事件進(jìn)行了理論分析, 闡釋了其理論依據(jù)、證實(shí)和證偽的理論和理論的創(chuàng)新, 并且闡釋了如何科學(xué)理解和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 思考和展望了農(nóng)村的進(jìn)一步發(fā)展。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略; 階段性演變; 理論總結(jié); 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略;
一、 引 言
從1978年改革開放至今40年, 可以說, 沒有農(nóng)村的率先改革和發(fā)展, 就難以推進(jìn)城市改革和其他各個(gè)方面的改革, 工業(yè)化和城市化就不可能迅速而順利地推進(jìn)。除開改革初期家庭承包制的發(fā)生和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展具有一定自發(fā)性以外, 40年來, 中國(guó)政府對(duì)農(nóng)村的發(fā)展是有戰(zhàn)略的, 而且不同的階段有不同的發(fā)展戰(zhàn)略。學(xué)術(shù)界對(duì)“小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略”、“新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略”和“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”分別單獨(dú)研究比較多, 對(duì)其他農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略以及不同戰(zhàn)略之間的演變關(guān)注和研究比較少。對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和農(nóng)村發(fā)展的系統(tǒng)理論思考——理論依據(jù)是什么、證實(shí)了什么理論、證偽了什么理論、有什么理論創(chuàng)新等方面研究還不夠深入。本文試圖回顧、梳理和總結(jié)40年來中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村的發(fā)展戰(zhàn)略, 并進(jìn)行階段性劃分, 對(duì)不同的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展實(shí)踐進(jìn)行理論總結(jié)和提煉, 在此基礎(chǔ)上基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 思考和展望農(nóng)村的進(jìn)一步發(fā)展。以期在農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略的階段性劃分及其演變、不同戰(zhàn)略之間的內(nèi)在聯(lián)系的揭示、一些重大事件的理論分析、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的理論解析和對(duì)實(shí)踐的觀察方面有一些貢獻(xiàn)。
需要說明的是:第一, 對(duì)不同階段的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略的概括, 是根據(jù)客觀需要的強(qiáng)度、中央主要領(lǐng)導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)集體思想的明確度、提法表達(dá)的清晰度及其與其他戰(zhàn)略思想的可識(shí)別度、措施的重點(diǎn)集中度、實(shí)施力度、作用的廣度深度等。有些思想在一些階段也提出來了, 但是沒有具體的、有力度的措施, 只能說認(rèn)識(shí)到了, 雖然重要但是還力所不能及, 就不能視為相應(yīng)階段的戰(zhàn)略。有些事情可能民眾自發(fā)做起來了, 但是還沒有上升到國(guó)家有意識(shí)的發(fā)展戰(zhàn)略, 在本文中, 一般也不視為相應(yīng)時(shí)間段的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。第二, 對(duì)不同階段的戰(zhàn)略的概括, 主要依據(jù)歷次黨的代表大會(huì)的報(bào)告、歷次黨的三中全會(huì)的決定、歷年人代會(huì)的政府工作報(bào)告、歷次中央1號(hào)文件以及關(guān)于“三農(nóng)”問題的其他中央、國(guó)務(wù)院文件。涉農(nóng)文件可以分為三大類:一般情況下 (也有特殊情況) , 歷次黨代會(huì)及三中全會(huì)關(guān)于涉農(nóng)的提法和部署都是大綱性質(zhì)的, 體現(xiàn)的都是階段性的戰(zhàn)略構(gòu)想和重大措施的表達(dá), 歷次政府工作報(bào)告涉農(nóng)的提法也是與黨代會(huì)一致的、戰(zhàn)略性的, 主要領(lǐng)導(dǎo)的一些思想一般都在稍前一些場(chǎng)合、會(huì)議的講話中有所表達(dá), 然后體現(xiàn)在這些文件中;歷次中央農(nóng)村工作會(huì)議與涉農(nóng)的中央1號(hào)文件基本一致, 基本上是對(duì)上一類文件的思想進(jìn)行更豐富和全面的表述, 而且更多地是“三農(nóng)”工作年度性的目標(biāo)、任務(wù)和主要措施的安排。國(guó)務(wù)院及其部委和領(lǐng)導(dǎo)小組、辦公室等的一些文件, 一般都是抓具體落實(shí)。所以, 本文分析階段性農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略及其重點(diǎn)措施, 主要依據(jù)前兩類文 件。1
二、 中國(guó)農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略的階段性演化
中國(guó) (包括農(nóng)村) 經(jīng)濟(jì)體制改革和發(fā)展, 不僅總體方向是確定和穩(wěn)定一致的, 而且具有連續(xù)性。但40年是一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期, 不同時(shí)間段的具體任務(wù)和目標(biāo)有一定差異。不同的領(lǐng)導(dǎo)人或領(lǐng)導(dǎo)集體, 在堅(jiān)持方向和基本原則一致的前提下, 面對(duì)不同時(shí)期的具體任務(wù)時(shí), 會(huì)有不同的戰(zhàn)略、策略和具體措施, 呈現(xiàn)出階段性。如果把領(lǐng)導(dǎo)集體及其核心的任期及其更替視為政治周期, 那么這種政治周期與中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性基本一致。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略的階段性也自然地與之大體一致。經(jīng)濟(jì)周期與政治周期具有相關(guān)性, 國(guó)際理論界是有共識(shí)的, 無論發(fā)展中國(guó)家還是發(fā)達(dá)國(guó)家都是如此。尤其對(duì)于發(fā)展中國(guó)家, 更加需要有效率的政府, 有意識(shí)、有計(jì)劃地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革完善, 即使是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為目標(biāo)的體制變革, 也需要政府在一定限度內(nèi)用非市場(chǎng)的手段推動(dòng)市場(chǎng)化改 革。更加常態(tài)化的政府作為就是制定中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略。中國(guó)是一個(gè)政治穩(wěn)定的國(guó)家, 中央政府領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)的任期和換屆都有其穩(wěn)定的機(jī)制, 每一屆領(lǐng)導(dǎo)集體在任期內(nèi)根據(jù)國(guó)家的長(zhǎng)期目標(biāo)和戰(zhàn)略、前任的工作基礎(chǔ)以及任期內(nèi)面臨的具體情況, 確定具有一定階段性特征的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略。對(duì)于農(nóng)村發(fā)展也是如此, 可以把1978年至今的農(nóng)村發(fā)展過程大體分為五個(gè)階段, 中央關(guān)于農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略及其演變過程, 也相應(yīng)地分為五個(gè)階段。
(一) 實(shí)施“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”與“糧食產(chǎn)量戰(zhàn)略”
第一階段:1978—1988年, 是中國(guó)改革開放的初期十年。這一階段的農(nóng)業(yè)主要是解決糧食產(chǎn)量問題, 關(guān)鍵措施就是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的體制改革。農(nóng)村和農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略可以概括為:實(shí)施家庭承包責(zé)任制與“溫飽戰(zhàn)略”或“糧食產(chǎn)量戰(zhàn)略”。關(guān)鍵詞是:“家庭承包責(zé)任制”、“糧食產(chǎn)量”。
最有效的措施就是體制改革, 準(zhǔn)確地說是“討論、試點(diǎn)、認(rèn)可、推廣和穩(wěn)定”家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。眾所周知, 中共十一屆三中全會(huì)是中國(guó)改革開放開始的標(biāo)志, 可是會(huì)議通過的《加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定 (草案) 》是“不許包產(chǎn)到戶、不許分田單干”的, 怎么理解?全國(guó)公認(rèn)安徽小崗村是中國(guó)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的發(fā)源地, 安徽小崗村搞承包制以1978年11月24日簽署“生死協(xié)議書”為標(biāo)志, 十一屆三中全會(huì)召開的時(shí)間是1978年12月18—22日, 前后不到一個(gè)月時(shí)間。十一屆三中全會(huì)上熱烈討論過承包責(zé)任制和其他責(zé)任制問題, 不能說十一屆三中全會(huì)對(duì)承包制不重視、在農(nóng)村改革方面思想不解放。由于事關(guān)重大, 認(rèn)識(shí)上有重大差異, 統(tǒng)一認(rèn)識(shí)需要一個(gè)過程, 是很自然的事情, 而且是默認(rèn)實(shí)踐中的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制試點(diǎn)的。1979年9月, 中共十一屆四中全會(huì)修改并正式通過了《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》, 將草案中“不許包產(chǎn)到戶, 不許分田單干”, 改為“不許分田單干”, 初步肯定或默認(rèn)了“包產(chǎn)到戶”的辦法。1980年?duì)幷撟罴ち业臅r(shí)候鄧小平在4月和5月發(fā)表了兩次講話, 肯定了家庭承包。1980年9月, 中央發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問題》, 對(duì)包產(chǎn)到戶的做法作了基本的肯定。此后, 包產(chǎn)到戶、包干到戶迅速發(fā)展。1981年10月, 全國(guó)農(nóng)村基本核算單位中, 建立各種形式生產(chǎn)責(zé)任制的已占97.8%, 其中包產(chǎn)到戶、包干到戶的占到50%。1982年1月, 中共中央批轉(zhuǎn)的《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》, 即1982年中央1號(hào)文件, 第一次明確地肯定了包產(chǎn)到戶、包干到戶都是“社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制。不論采取什么形式, 只要群眾不要求改變, 就不要變動(dòng)”。
中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革是從農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制開始的, 有人稱之為“農(nóng)村包圍城市”, 即借鑒農(nóng)村家庭承包制在城市國(guó)有企業(yè)進(jìn)行承包制改革的道路。實(shí)踐證明, 這一時(shí)期的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略正確, 改革比較順利, 取得了巨大成功, 全國(guó)人民的溫飽問題基本解決。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù), 從1979年開始允許家庭承包制在少數(shù)地方試點(diǎn)到1982年, 糧食總產(chǎn)量增長(zhǎng)了7178萬噸, 年均增長(zhǎng)5%以上。1982年全國(guó)推廣承包責(zé)任制后, 1984年糧食達(dá)到40730.5萬噸, 年均增長(zhǎng)近9%, 到1989年的幾年間, 雖然有波動(dòng), 但是基本穩(wěn)定在40000萬噸左右, 全國(guó)多數(shù)地區(qū)溫飽問題基本解決。
(二) “完善家庭承包制”與“農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)并舉戰(zhàn)略”
第二階段:1989—1997年, 將近10年。這一時(shí)期, 雖然每年的中央1號(hào)文件不是涉農(nóng)的, 但是中央絲毫沒有降低對(duì)“三農(nóng)”的重視, 也許這一時(shí)期涉農(nóng)文件密度是最高的。綜合這些文件和措施, 可以把這一時(shí)期的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略概括為:“農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)并舉”戰(zhàn)略或“農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)兩條腿走路”戰(zhàn)略。
從1978年開始, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè) (1996年通過《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》以前稱之為“社隊(duì)企業(yè)”) 就開始發(fā)展, 1984—1988年發(fā)展迅速, 雖然也有中央文件和中央領(lǐng)導(dǎo)的肯定, 但是基本上屬于農(nóng)民自發(fā)發(fā)展, 沒有上升到國(guó)家戰(zhàn)略。1989年以后進(jìn)入規(guī)范、相對(duì)有序的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略意義的階段, 也成為國(guó)家工業(yè)化的戰(zhàn)略組成部分。所以, 從1989年開始, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)才成為國(guó)家農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略。1987年鄧小平在一次會(huì)見外賓時(shí)說:“我們完全沒有預(yù)料到的最大收獲, 就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展起來了” (鄧小平, 1993) 。可見, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在此以前并不是國(guó)家的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略和工業(yè)化戰(zhàn)略的組成部分, 而是意外的“異軍突起”。
中央把抓糧食、蔬菜、肉類生產(chǎn)和流通通俗地表達(dá)為“米袋子”工程和“菜籃子”工程。當(dāng)時(shí)中央是把鼓勵(lì)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)置于農(nóng)村發(fā)展和“90年代中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要”的框架內(nèi)思考和實(shí)施的, 主要還是希望農(nóng)民由此增加現(xiàn)金收入, 所以, 稱之為農(nóng)民的“錢袋子”工程。那時(shí)的說法是“無農(nóng)不穩(wěn)、無工不富和無商不活”。所以, 也可以把這一時(shí)期的戰(zhàn)略通俗地概括為“米袋子”、“菜籃子”和“錢袋子”戰(zhàn)略。關(guān)鍵詞有穩(wěn)定家庭承包制、 (主要是) 耕地承包期30年不變、“米袋子”、“菜籃子”和“錢袋子”。
重點(diǎn)措施包括:
其一, 針對(duì)承包合同陸續(xù)到期導(dǎo)致農(nóng)民的擔(dān)心、農(nóng)民不愿意對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期投資甚至掠奪性經(jīng)營(yíng)、一段時(shí)期內(nèi)糧食生產(chǎn)的徘徊、一些地方基層干部比較頻繁地調(diào)整承包地等情況, 關(guān)鍵還是穩(wěn)定和完善土地家庭承包制, 幾乎所有重要文件都如此強(qiáng)調(diào)。其實(shí)1984年第一輪合同到期時(shí), 就提出適當(dāng)延長(zhǎng)承包期, 1993年提出再延長(zhǎng)30年, 中辦發(fā)[1997]16號(hào)文件即《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》, 正式明確土地 (耕地) 承包期30年, 這是標(biāo)志性文件和事件。
其二, 抓糧食生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品流通, 解決“米袋子”問題。抓生產(chǎn)的措施主要是技術(shù)推廣等服務(wù)體系、基礎(chǔ)設(shè)施、金融支持。抓流通的主要措施是改革糧食流通體制:建立國(guó)家糧食儲(chǔ)備制度、實(shí)行糧食經(jīng)營(yíng)和價(jià)格“雙軌制”、建立糧食收購(gòu)保護(hù)價(jià)格制度和糧食風(fēng)險(xiǎn)基金制度、組建以經(jīng)營(yíng)農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)資金為主的農(nóng)業(yè)政策性銀行等, 總體思路是構(gòu)建國(guó)家宏觀調(diào)控制度前提下的市場(chǎng)化流通體制, 標(biāo)志性成果是于1992年底終結(jié)了從1955年開始的糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度, 其基礎(chǔ)是糧食生產(chǎn)體制改革和技術(shù)進(jìn)步。
其三, 全面支持畜、禽、魚、蔬菜的生產(chǎn)和流通, 解決“菜籃子”問題。這一時(shí)期, 中國(guó)北方蔬菜大棚栽培技術(shù)和牛、羊、豬、魚等的人工規(guī)模化養(yǎng)殖技術(shù)迅速提高和普及, 短期內(nèi)解決了中國(guó)最大的民生問題。
其四, 中央已經(jīng)把促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展有意識(shí)地提升為國(guó)家的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略。不過, 總體上主要還是政策支持, 對(duì)農(nóng)民給政策、給空間、允許做、鼓勵(lì)做、自己做, 引導(dǎo)農(nóng)民因地制宜、充分利用資源、就地取材, 不僅允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦集體企業(yè), 村里可以辦、家庭也可以辦, 家庭還可以合伙聯(lián)辦, 叫做“四輪驅(qū)動(dòng)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)極大地促進(jìn)了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。
(三) 減負(fù)增收、糧食流通體制改革與小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略
第三階段:1998—2003年。這一階段是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革艱難而又關(guān)鍵的時(shí)期, 也是涉農(nóng)改革方面比較多、文件和改革措施比較密集的時(shí)期。前所未有地重視增加農(nóng)民收入和進(jìn)行糧食流通體制改革, 同時(shí)把小城鎮(zhèn)建設(shè)作為帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的綜合性大戰(zhàn)略。可以把這一時(shí)期的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略概括為“減負(fù)增收、糧食流通體制改革和小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略”, 關(guān)鍵詞是《土地承包法》、減負(fù)增收、糧食流通體制改革和小城鎮(zhèn)建設(shè)。
重點(diǎn)措施包括:
其一, 最主要和最基本的措施還是穩(wěn)定和完善家庭承包責(zé)任制。最重要也是標(biāo)志性的事件是于2002年8月29日頒布、2003年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)土地承包法》, 以法律形式明確耕地承包期30年不變。這是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)。
其二, 抓稅費(fèi)改革, 減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。當(dāng)時(shí)的現(xiàn)實(shí)情況是:農(nóng)民收入增幅連續(xù)4年下降。1997—2003年, 農(nóng)民收入連續(xù)7年增長(zhǎng)不到4%, 不及城鎮(zhèn)居民收入增量的五分之一。而且稅費(fèi)繁多, 農(nóng)民負(fù)擔(dān)很重, 糧食主產(chǎn)區(qū)和多數(shù)農(nóng)戶收入持續(xù)徘徊甚至減收。城鄉(xiāng)居民收入差距在一度縮小后又進(jìn)一步擴(kuò)大。1998年10月, 十五屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》, 提出“堅(jiān)持多予少取, 讓農(nóng)民得到更多的實(shí)惠。”稅費(fèi)改革是減負(fù)增收的主要措施之一, 主要是減稅、減費(fèi)、調(diào)整稅收政策, 遏制面向農(nóng)民的亂收費(fèi)、亂集資、亂罰款和各種攤派。
其三, 抓糧食流通體制改革。從20世紀(jì)70年代末就開始改革傳統(tǒng)的糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷體制, 但是, 這一時(shí)期改革是作為農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略的重點(diǎn)之一進(jìn)行的, 與前期的糧食流通體制不同, 改革方向或目標(biāo)是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制, 建立起有宏觀調(diào)控的市場(chǎng)化的糧食流通體制。1998年中央2號(hào)文件進(jìn)一步明確“四分開一完善” (即政企分開、中央與地方責(zé)任分開、儲(chǔ)備與經(jīng)營(yíng)分開、新老糧食財(cái)務(wù)掛賬分開和完善糧食價(jià)格機(jī)制) 的原則。2001年7月國(guó)務(wù)院下發(fā)了《進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見》, 要求堅(jiān)持“保護(hù)產(chǎn)區(qū)、放開銷區(qū)”的改革原則, 希望國(guó)有糧食企業(yè)為主渠道, 能起到穩(wěn)定市場(chǎng)的作用, 多種形式的其他渠道使得市場(chǎng)充滿活力。到2004年5月, 國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見》, 此后就基本上實(shí)行了全面放開糧食購(gòu)銷的市場(chǎng)體制。
這一時(shí)期為什么要、為什么能進(jìn)行糧食流通的市場(chǎng)化改革?一是, 經(jīng)過長(zhǎng)期努力, 中國(guó)糧食總量供求基本平衡, 告別了短缺時(shí)代, 但是結(jié)構(gòu)性剩余和不足矛盾突出;二是, 收購(gòu)價(jià)格大幅度波動(dòng)而使得產(chǎn)量和種糧收入大幅度波動(dòng), 多了賣不了而影響農(nóng)民種糧積極性, 少了又價(jià)格大漲, 引發(fā)通貨膨脹;三是, 已經(jīng)加入WTO, 農(nóng)業(yè)和糧食的產(chǎn)銷政策需要調(diào)整;四是, 國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)較重。所以, 才有底氣、有必要實(shí)行市場(chǎng)化取向的、有配套措施和宏觀調(diào)控的流通體制改革。這是戰(zhàn)略性的改革措施, 體制的轉(zhuǎn)換對(duì)于長(zhǎng)期的糧食供求的引導(dǎo)作用是主要的, 也有利于引導(dǎo)農(nóng)民優(yōu)化生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、增加收入或減少盲目生產(chǎn)帶來的損失。不過, 對(duì)于這一時(shí)期的糧食流通體制改革, 有一段時(shí)間有不同看法, 主要是開始階段體制沒有完全理順導(dǎo)致國(guó)有糧食流通企業(yè)價(jià)格倒掛、沒有積極性、有造假行為, 不過那只是短暫的。現(xiàn)在看來, 改革方向是對(duì)的, 符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求, 是成功的。這一時(shí)期的糧食流通體制改革與統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度、反地區(qū)封鎖等以往改革不同, 形成有宏觀調(diào)控的市場(chǎng)化、主渠道管穩(wěn)、多渠道管活的改革。
其四, 退耕還林、還草、還湖。由于制度的穩(wěn)定、政策的鼓勵(lì)、國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施投入增加等, 糧食生產(chǎn)能力加強(qiáng)。1995年糧食大豐收, 國(guó)家糧食儲(chǔ)備能力大增, 實(shí)際儲(chǔ)備的糧食持續(xù)增長(zhǎng)達(dá)5000億斤以上, 加上農(nóng)民家庭儲(chǔ)備, 夠全體中國(guó)人吃一年以上。這一狀況給“退耕還林 (湖、草) ”、改善生態(tài)環(huán)境創(chuàng)造了條件。
其五, 小城鎮(zhèn)建設(shè)。這是站在解決農(nóng)村一系列深層次矛盾、優(yōu)化農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、增加農(nóng)民收入、優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系、加速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化等多角度考慮的, 是在走中國(guó)特色的、農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化的道路。1998年10月, 黨的十五屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》指出, “發(fā)展小城鎮(zhèn), 是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略。”從十五屆三中全會(huì)的決定可以明確看出:小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略是農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略, 是立足農(nóng)村、提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)深度廣度的農(nóng)村綜合發(fā)展的戰(zhàn)略。但是, 從客觀效果看, 完全可以說, 小城鎮(zhèn)建設(shè)是中國(guó)特色的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略三合一的發(fā)展戰(zhàn)略, 已經(jīng)體現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。
(四) “三農(nóng)”統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略
第四階段, 2003—2012年。這一時(shí)期的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略可以概括為“三農(nóng)”統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略, 關(guān)鍵詞包括土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、“三農(nóng)”統(tǒng)籌、廢除農(nóng)業(yè)稅、種糧直補(bǔ)、新農(nóng)村建設(shè)。
黨的十六大在強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的前提下, 提出“全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì), 加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程”, 十七大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展, 推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”。顯然, 十七大之前, 繼續(xù)承接前一階段的“小城鎮(zhèn)建設(shè)”戰(zhàn)略, 強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化, 十七大之后, 重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到“新農(nóng)村建設(shè)”, 而新農(nóng)村建設(shè)的具體內(nèi)容 (例如村改居、農(nóng)房改造等) 也是與“小城鎮(zhèn)建設(shè)”吻合的, 說明了戰(zhàn)略的連續(xù)性和階段性重點(diǎn)。
重點(diǎn)措施包括:
其一, 穩(wěn)定和完善家庭承包制。最重要的舉措就是:第一, 在中共十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》, 明確賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán), 現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。第二, 部署了土地制度進(jìn)一步改革和完善的幾個(gè)重要方面:嚴(yán)格的耕地保護(hù), 強(qiáng)調(diào)18億畝耕地紅線;農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證;保障、鼓勵(lì)和服務(wù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn), 允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán);城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng);林權(quán)體制改革等。
其二, 廢除農(nóng)業(yè)稅。2003年12月31日, 《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》由中共中央、國(guó)務(wù)院以中發(fā)[2004]1號(hào)文件印發(fā)。中共十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》, 明確提出了2020年農(nóng)民人均純收入比2008年翻一番的農(nóng)村改革發(fā)展基本目標(biāo)。減負(fù)增收的措施是綜合的, 有些是 長(zhǎng)期都在實(shí)施的, 中央這一時(shí)期特別強(qiáng)調(diào)“多予、少取、放活”的方針。標(biāo)志性措施之一, 就是在多年農(nóng)村稅費(fèi)改革的基礎(chǔ)上, 2005年12月29日, 第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議決定, 《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)稅條例》自2006年1月1日起廢止, 2006年2月27日, 國(guó)務(wù)院發(fā)布第459號(hào)國(guó)務(wù)院令, 宣布自2006年2月17日起廢止農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。從此, 中國(guó)廢止實(shí)施了2000多年、在新中國(guó)也存在了50多年 (從1958年開始) 的農(nóng)業(yè)稅。
其三, 實(shí)施糧食直接補(bǔ)貼政策, 即按農(nóng)民種糧面積把補(bǔ)貼資金直接支付給農(nóng)戶。目的是為了進(jìn)一步保障和提高糧食綜合生產(chǎn)能力、調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性和增加農(nóng)民收入。也與加入WTO后農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策調(diào)整的需要有關(guān)。從2000年提出糧食直補(bǔ)的政策構(gòu)想, 到2004年全國(guó)實(shí)施, 用了五個(gè)年頭, 先后經(jīng)歷了改革方案醞釀 (2000—2001年) 、試點(diǎn) (2002—2003年) 和全面推廣三個(gè)發(fā)展階段。2016年起, 在全國(guó)全面推開農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革。
其四, 抓農(nóng)業(yè)質(zhì)量和食品安全。這時(shí), 中國(guó)居民已經(jīng)從吃飽階段轉(zhuǎn)向了“吃好”階段。這是歷史性轉(zhuǎn)變, 中央戰(zhàn)略和政策適時(shí)地做出了調(diào)整, 是農(nóng)村發(fā)展的重要事件。
其五, 抓“三農(nóng)”統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。包括:基本社會(huì)保障和社會(huì)管理的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;努力建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制;促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度改革, 方便進(jìn)城農(nóng)民落戶和轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村綜合改革;促進(jìn)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展、完善農(nóng)村醫(yī)療救助制度;增加對(duì)縣的一般性轉(zhuǎn)移支付、促進(jìn)財(cái)力與事權(quán)相匹配;逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表;逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工勞動(dòng)報(bào)酬、子女就學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租購(gòu)等與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇;加快建立商業(yè)性金融、合作性金融、政策性金融相結(jié)合的農(nóng)村金融格局;對(duì)農(nóng)村更多財(cái)政和稅收政策支持。
其六, 抓農(nóng)村教育和農(nóng)民素質(zhì)。主要是:調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)布局;提高農(nóng)村義務(wù)教育的質(zhì)量, 包括從政策上鼓勵(lì)優(yōu)秀畢業(yè)生到農(nóng)村當(dāng)教師;提高農(nóng)村學(xué)生的安全保障;加快發(fā)展農(nóng)村中等職業(yè)教育和對(duì)農(nóng)民的不同形式的專業(yè)培訓(xùn);等等。
其七, 新農(nóng)村建設(shè)——關(guān)鍵的標(biāo)志性思路。總要求:生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主。這是總體的、綜合的思路和工程。前面幾個(gè)方面的措施, 可以說從不同方面服務(wù)于或有利于“新農(nóng)村建設(shè)”。但是, 還要有其具體的、重點(diǎn)的含義和任務(wù)。第一, 要重點(diǎn)改變農(nóng)村的物理景觀和農(nóng)村工作的重點(diǎn)空間, 除了考慮一部分農(nóng)民的城鎮(zhèn)化和市民化以外, 還考慮農(nóng)村本身和繼續(xù)留在農(nóng)村的人。不要讓農(nóng)村總是臟亂差, 要抓村容、衛(wèi)生等。第二, 明確具體的工程, 包括生產(chǎn)和生活的基礎(chǔ)設(shè)施, 例如“三通”、“四通”甚至“五通”、“六通”, 水利建設(shè) (具體見2011年的中央1號(hào)文件《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》) 、農(nóng)房改造、撤村并居和宅基地整理。第三, 強(qiáng)化農(nóng)村的組織建設(shè)和鄉(xiāng)村治理。第四, 讓農(nóng)民提高受教育水平、講衛(wèi)生、改變精神面貌、改變不良和不科學(xué)的生產(chǎn)生活習(xí)慣。
(五) “土地制度改革和完善”與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略
第五階段:2012—至今, 即十八大以來的新時(shí)期。農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)了從“新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略”到“新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略”與“新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”并舉、再到“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”與“新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”并舉的演變。這是符合發(fā)展規(guī)律和現(xiàn)實(shí)需要的。十九大以后的重點(diǎn)就是“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”, 新型城鎮(zhèn)化和脫貧攻堅(jiān)都要結(jié)合和統(tǒng)籌到“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”中。實(shí)際上十九大前后分別重點(diǎn)關(guān)注了兩部分人:之前重點(diǎn)關(guān)注已經(jīng)或正在進(jìn)城的農(nóng)民, 之后重點(diǎn)關(guān)注必須和不得不留在鄉(xiāng)村的農(nóng)民。但是二者是有聯(lián)系的, 需要統(tǒng)籌。此后, 還提出新一輪土地制度改革和完善, 即一些媒體概括的“新土改”。因此, 這一階段的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略可以概括為“新一輪土地制度改革完善”與“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”, 關(guān)鍵詞是“新土改”、脫貧攻堅(jiān)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興。
重點(diǎn)措施包括:
其一, 在不改變土地公有制性質(zhì)、不突破耕地紅線、不讓農(nóng)民利益減少的底線上實(shí)施“新土改”:在長(zhǎng)期穩(wěn)定土地承包關(guān)系的前提下, 再延長(zhǎng)承包期30年;從理論上和政策上明細(xì)承包地“三權(quán)分置”;進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng);進(jìn)一步明確和維護(hù)農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)益;改革農(nóng)村宅基地制度, 允許自愿前提下有償退出 (允許用錢置換、房屋置換、置換商品房) 。“新土改”的一些內(nèi)容, 實(shí)際上是從十七屆三中全會(huì)的決議后就開始了。值得注意的是, 該階段和第四階段, 尤其是該階段, 雖然也強(qiáng)調(diào)家庭承包關(guān)系的穩(wěn)定, 但是具體內(nèi)容和目的有所不同, 前三個(gè)階段主要是為了穩(wěn)定承包制, 穩(wěn)定農(nóng)民的家庭農(nóng)業(yè)方式, 后兩個(gè)階段強(qiáng)調(diào)明確、穩(wěn)定和維護(hù)承包戶的土地權(quán)益, 同時(shí)鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn), 以適應(yīng)土地集約經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。
其二, 重新重視發(fā)展和改革集體經(jīng)濟(jì) (股份合作制) 的同時(shí), 強(qiáng)調(diào)賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份擁有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán), 這是新時(shí)代一個(gè)很重要的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路。
其三, 抓城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理念下的新型城鎮(zhèn)化, 重點(diǎn)是“三個(gè)1億人口”的高質(zhì)量城鎮(zhèn)化, 即1億已經(jīng)進(jìn)城的農(nóng)民工融入城市, 包括就業(yè)、住房、子女上學(xué)等;1億城市擴(kuò)張過程中形成的城中村的棚戶區(qū)改造;1億農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化。
其四, 十九大做出重大決策:全面實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和“三農(nóng)”統(tǒng)籌的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。十九大報(bào)告和2018年中央1號(hào)文件對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求、基本原則、多個(gè)方面的重要內(nèi)容和措施, 都做了明確、系統(tǒng)的闡述。
三、 農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略和農(nóng)村體制變遷的理論總結(jié)
農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和農(nóng)村發(fā)展, 確實(shí)是在探索中進(jìn)行, 但是不等于沒有自覺意識(shí)和理論依據(jù)。有對(duì)理論的證實(shí), 也有對(duì)既有理論的證偽和創(chuàng)新。以下將針對(duì)一些重大或標(biāo)志性事件加以理論總結(jié)和提煉。
(一) 以家庭承包制的實(shí)施和不斷完善為主線的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革, 總體的理論依據(jù)是歷史唯物主義基本原理和“初級(jí)階段理論”
盡管現(xiàn)在大家學(xué)習(xí)和運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論豐富多彩, 但是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革包括農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革, 總體上的主要依據(jù)是馬克思主義的歷史唯物主義基本原理:生產(chǎn)力水平 (這里是以人類重大的、代表性的生產(chǎn)工具創(chuàng)新標(biāo)志的、階段性的生產(chǎn)力水平或者生產(chǎn)力檔次, 不是生產(chǎn)數(shù)量的小的變化) 決定以主要生產(chǎn)資料所有制性質(zhì)為核心內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)體制或生產(chǎn)關(guān)系, 而由生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系組成的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)又決定采取什么樣的法律制度等;生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑也會(huì)反作用于生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ), 即如果人為地建立起超越于生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)體制和上層建筑, 就會(huì)阻礙生產(chǎn)力發(fā)展和擾亂經(jīng)濟(jì)關(guān)系及經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)轉(zhuǎn)。這一原理確實(shí)是一個(gè)國(guó)家或民族認(rèn)識(shí)和判斷其處于什么階段、采取的制度是否合適的最基本的理論依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)農(nóng)村原來實(shí)行的是土地集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、國(guó)家下達(dá)給農(nóng)民具體的種植計(jì)劃、農(nóng)民按所出勞動(dòng)時(shí)間記錄工分并依此按勞分配。這種體制實(shí)際上超越了生產(chǎn)力水平, 超越了農(nóng)村和農(nóng)民實(shí)際狀況, 也許是一個(gè)高度發(fā)達(dá)的社會(huì)主義階段的農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系。實(shí)施家庭承包制的前提就是:重新確認(rèn)中國(guó) (包括農(nóng)村) 還處于“社會(huì)主義初級(jí)階段”, 其理論依據(jù)就是歷史唯物主義基本原理的發(fā)展——“社會(huì)主義初級(jí)階段理論”。家庭承包制就是在保持集體土地所有權(quán)前提下的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、分配關(guān)系和經(jīng)濟(jì)管理體制的重大調(diào)整, 更適合初級(jí)階段的農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力要求。
(二) 長(zhǎng)期存在的“人民公社體制”作為低效的“納什均衡”, 為什么20世紀(jì)70年代末被打破?
安徽小崗村農(nóng)民自發(fā)搞“家庭聯(lián)產(chǎn)承包 責(zé)任制”, 是一個(gè)很有趣、很有時(shí)代意義的經(jīng)濟(jì)學(xué)現(xiàn)象。為什么是20世紀(jì)70年代末?為什么在安徽首發(fā)?具體幾月幾號(hào)、在哪個(gè)村開始, 也許是偶然的, 但是在那個(gè)年代、在安徽, 具有必然性。經(jīng)濟(jì)學(xué)的“納什均衡”不一定是高效的, 從20世紀(jì)50年代末開始, 一直延續(xù)到20世紀(jì)70年代末的“三級(jí)所有隊(duì)為基礎(chǔ)”的“人民公社”體制, 實(shí)際上是一個(gè)低效率的納什均衡。為什么到了20世紀(jì)70年代末, 農(nóng)民自發(fā)把土地承包到家庭呢?因?yàn)椴┺牡臈l件變了, 農(nóng)民成本收益核算的結(jié)果也會(huì)變, 博弈的占優(yōu)策略選擇也就變了。到了20世紀(jì)70年代末, 中國(guó)的糧食短缺度達(dá)到建國(guó)以來 (除了1959—1961三年國(guó)民經(jīng)濟(jì)困難時(shí)期) 的頂峰。制度創(chuàng)新的潛在收益已經(jīng)大于成本和風(fēng)險(xiǎn)了, 低效率的納什均衡被打破了。在安徽首發(fā), 主要原因是安徽農(nóng)民有承包制的歷史經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)積累或記憶, 品嘗過土地承包的甜頭。還有另外一個(gè)原因或客觀條件, 即安徽, 尤其淮北地區(qū), 歷來都是多災(zāi)害、人口多、糧食短缺嚴(yán)重的地區(qū), 鳳陽就是這樣的地區(qū)。也許確實(shí)有其他地區(qū)的農(nóng)民與安徽淮北的農(nóng)民在差不多、甚至更早一點(diǎn)時(shí)間搞了家庭承包制, 不過不影響我們的解釋, 其他比較早搞承包制的地方與安徽淮北地區(qū)的情況差不多。
(三) 不完全契約理論也許需要修正——家庭承包制是無逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)的開放性契約
不完全契約理論為大家所熟悉。許多經(jīng)濟(jì)活動(dòng)涉及到不同主體的責(zé)權(quán)利, 需要通過契約加以界定。農(nóng)村土地家庭承包制的本質(zhì)是國(guó)家、集體和農(nóng)戶之間簽訂的、涉及責(zé)權(quán)利關(guān)系的契約, 雖然發(fā)包方是村集體, 實(shí)際上國(guó)家是介入的, 所以實(shí)際上是三方契約。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義上看, 幾乎所有契約都是不完全的。“不完全”是什么意思?眾多學(xué)者基于對(duì)客觀上的未來不確定性理解不完全契約理論, 好像契約之所以不完全, 不是不想簽完全契約, 而是客觀條件制約而被動(dòng)的不完全。實(shí)際上, 還有簽約人尤其是主簽約人從實(shí)際出發(fā), 為了應(yīng)對(duì)未來情況變化而在簽約時(shí)主動(dòng)留下豁口, 便于將來好商量, 或者對(duì)一些具體情況決策權(quán)不想干預(yù)而主動(dòng)留給非主簽約人 (實(shí)際上為了節(jié)約激勵(lì)和約束成本) 。所以, 從這個(gè)意義上, 契約的不完全性還有主簽約人的主動(dòng)所為的性質(zhì), 是為了保持簽約的開放性和靈活性, 因此, 我認(rèn)為不完全契約理論, 還有一種“開放性契約理論”。契約的不完全性是實(shí)質(zhì)性的, 法律意義上的“契約不完全性”并不多見, 因?yàn)橐话愣加小拔幢M事項(xiàng)或特殊事項(xiàng)通過xx方式解決”, 等于法律上是明確責(zé)權(quán)利主體的。再具體看承包制契約, 初期的承包契約規(guī)定了國(guó)家、集體和農(nóng)戶的責(zé)權(quán)利, 通俗地說就是:交了國(guó)家的、留足集體的、剩下都是自己的。后來的承包契約中不再有“上繳國(guó)家”和“集體提留”, 國(guó)家和集體當(dāng)然還要求農(nóng)戶在規(guī)定用途內(nèi)使用土地等約束, 不管具體經(jīng)營(yíng)方式, 也不參與收益分配, 都由農(nóng)戶自己決定。顯然, 土地承包契約是高度開放性 (不完全性) 契約, 尤其是后來的契約, 國(guó)家和集體有意為之, 即使放權(quán)讓利, 也是為了降低交易成本。不過有一點(diǎn)既有契約理論可能不好解釋:一般而言, 不同主體自由簽約, 由于信息不對(duì)稱, 幾乎都有逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題, 而集體所有土地, 集體與農(nóng)戶自由契約, 幾乎沒有逆向選擇問題, 也沒有道德風(fēng)險(xiǎn)問題。為什么?是不完全契約理論被證偽還是承包契約本身具有特殊性?也許與中國(guó)特殊的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系和國(guó)家特殊的簽約身份有關(guān), 中國(guó)的土地家庭承包制也許已經(jīng)超越了一般意義上的契約。首先, 農(nóng)村土地雖然法律規(guī)定歸村集體所有, 但國(guó)家是有權(quán)介入的, 而且農(nóng)戶是有村民資格權(quán)的, 起碼是共同所有者之一。其次, 對(duì)土地的信息, 農(nóng)戶與集體代表即村民委員會(huì)幾乎一樣知曉, 沒有不對(duì)稱的情況。再次, 收益分配方面, 初期雖然有國(guó)家和集體的份額, 但都是固定的, 只有農(nóng)戶自己的是不固定的, 所以農(nóng)戶不會(huì)有道德風(fēng)險(xiǎn)。后來國(guó)家和集體都不參與分配, 收益全部歸農(nóng)戶, 國(guó)家不會(huì)有道德風(fēng)險(xiǎn)。最后, 國(guó)家的身份很特殊, 既是簽約人之一, 又是村集體的監(jiān)督者和約束者, 使得集體一般不能侵害農(nóng)戶權(quán)益。
(四) 土地集中效應(yīng)差異化假說與中國(guó)現(xiàn)階段的土地流轉(zhuǎn)
中國(guó)處于大轉(zhuǎn)型之中, 這種轉(zhuǎn)型可以概括為“四化”——城市化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)本身產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)化, 這是具有歷史必然性、進(jìn)步性的大轉(zhuǎn)型, 必然導(dǎo)致大量土地用途改變、土地流轉(zhuǎn)和集中、土地征收、土地集約化經(jīng)營(yíng)。土地既在城鄉(xiāng)之間和工農(nóng)業(yè)之間流轉(zhuǎn) (含市場(chǎng)化交易和非市場(chǎng)化的征收) , 也在農(nóng)村和農(nóng)業(yè)內(nèi)部的流轉(zhuǎn), 基本上都會(huì)導(dǎo) 致土地集中和部分農(nóng)民主動(dòng)放棄 (轉(zhuǎn)讓) 或被動(dòng)失去土地。對(duì)于中國(guó)尤其是政府而言, 土地流轉(zhuǎn)集中、農(nóng)民失去土地, 是一個(gè)敏感問題。其實(shí), 過去的歷史研究和所謂的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)是值得重新審視的, 更重要的是, 不同時(shí)代背景下土地集中的政治經(jīng)濟(jì)效應(yīng)是有很大差異的, 筆者曾經(jīng)專門撰文分析闡述了這種差異 (黃少安和謝冬水, 2013) 。中國(guó)現(xiàn)階段的土地流轉(zhuǎn)和集中是順應(yīng)工業(yè)化、城市化、市場(chǎng)化和農(nóng)業(yè)本身產(chǎn)業(yè)化而為之, 土地流轉(zhuǎn)和集中本身就是“四化”的一部分, 而且推動(dòng)“四化”, 失地農(nóng)民不會(huì)大規(guī)模失業(yè)。現(xiàn)實(shí)中大量農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的存在不是因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)集中, 不是因?yàn)檗r(nóng)民失去土地, 而是因?yàn)橹袊?guó)人口和中國(guó)農(nóng)村人口絕對(duì)量大。相反, 因?yàn)橛泄I(yè)化和城市化在創(chuàng)造著更多、收入更高的就業(yè)崗位和成為市民的機(jī)會(huì), 才大量吸收了農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力。所以, 土地流轉(zhuǎn)集中和工業(yè)化、城市化, 正是農(nóng)民更大的、長(zhǎng)期的利益, 當(dāng)然, 也是農(nóng)村發(fā)展和中國(guó)發(fā)展的目標(biāo)所在。保護(hù)農(nóng)民利益、為農(nóng)民著想, 也應(yīng)該有這種維度的考慮。也許具體失地的農(nóng)民個(gè)體不一定即時(shí)就業(yè)和市民化, 宏觀上也會(huì)有一定比例的摩擦性失業(yè), 但是這不影響趨勢(shì)和方向, 不能因此否定或延緩?fù)恋亓鬓D(zhuǎn)和集中, 更不能在政策和機(jī)制上使得眾多農(nóng)民長(zhǎng)期依戀在小塊土地上。當(dāng)然, 政府需要加強(qiáng)包括失業(yè)保障在內(nèi)的社會(huì)保障體系的建設(shè)。
(五) 政府征地的“補(bǔ)償與否”和“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高低”的理論解釋
在土地改變用途和流轉(zhuǎn)過程中, 政府應(yīng)該充當(dāng)什么角色和實(shí)際充當(dāng)了什么角色?按政府和市場(chǎng)分工的原理, 政府應(yīng)該只限于為了提供公共品而向居民征地 (包括地上的房產(chǎn)) , “征地”的嚴(yán)格定性就是政府為了公共產(chǎn)品供給。可是, 實(shí)際上中國(guó)各級(jí)政府尤其是地方政府, 幾乎包攬了所有公共品和非公共品所需要的土地供給, 都是政府從居民 (主要是農(nóng)民) 那里把土地征收過來, 再自用或通過“招拍掛”方式賣給不同投資者使用。政府補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、公共用途是否屬實(shí)和非公共品土地市場(chǎng), 一直是被討論、甚至詬病的方面, 因?yàn)檠a(bǔ)償太低而使農(nóng)民吃虧成為多數(shù)人共識(shí)。在此試圖給予經(jīng)濟(jì)學(xué)的理性分析。
首先, 政府的角色問題。為了公共品征地肯定是政府應(yīng)該的行為, 但是, 過程中有越界行為——有些不是為了公共用途卻以公共用途名義征地, 有些是公共用途但是卻超出了實(shí)際所需數(shù)量。至于政府介入非公共品用地, 低價(jià)征收后再高價(jià)賣出, 具有一定必然性。第一, 中國(guó)的城市土地本來就是國(guó)有的, 農(nóng)村土地法律上也是集體所有, 本來就不是居民私有, 中國(guó)地方政府及其官員實(shí)際上在進(jìn)行以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為核心內(nèi)容的政治錦標(biāo)賽, 為了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng), 特別是具體為了招商引資, 政府介入既能快速、又能優(yōu)惠給投資者土地。
其次, “是否補(bǔ)償”問題。需要分別分析公共品“征地”和非公共品“征地”。為公共用途征地, 假定性質(zhì)和數(shù)量都沒有問題, 理論上可以補(bǔ)償, 也可以不補(bǔ)償。究其原因, 既然政府為了提供公共服務(wù)而征地, 被征地者實(shí)際上是拿土地?fù)Q公共品, 而且政府補(bǔ)償資金來源于對(duì)居民的稅收, 要補(bǔ)償就得另外征稅。具體有幾種情況:如果公共品服務(wù)范圍與征地對(duì)象范圍一致, 例如, 政府向一個(gè)村 (假定土地是集體所有、沒有實(shí)施家庭承包) 征地10畝建一所小學(xué), 家家戶戶孩子都得上學(xué), 就不需要補(bǔ)償。承包制之前就是如此執(zhí)行的。當(dāng)然, 如果公共品服務(wù)對(duì)象與被征地對(duì)象不一致。例如, 為全國(guó)或全縣性公共品而征用了一個(gè)村的土地, 應(yīng)該需要補(bǔ)償該村;土地稀缺度很低, 相對(duì)價(jià)格很低, 小規(guī)模征地, 不值得補(bǔ)償, 或者說, 為了籌措補(bǔ)償款而付出的交易成本大于補(bǔ)償款。例如, 一家有數(shù)千、數(shù)萬畝土地, 政府征用1—2畝, 不值幾個(gè)錢, 也不必去要求補(bǔ)償, 不如做點(diǎn)貢獻(xiàn);被征地對(duì)象來自土地的收入占其總收入的比例很低。例如, 一個(gè)年收入200萬元的家庭, 被征用一塊地, 年收入約減少2000元, 被征用者也可能不必去要求補(bǔ)償。當(dāng)然后兩者情況在中國(guó)現(xiàn)階段比較少。至于政府為非公共品征地, 不管多少, 理論上都是需要補(bǔ)償?shù)? 當(dāng)然也存在上述后兩種情況, 即當(dāng)事人放棄補(bǔ)償?shù)目赡? 不過中國(guó)現(xiàn)階段出現(xiàn)的可能性極低。
最后, “補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高低”問題。在此主要討論對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題。首先應(yīng)該承認(rèn):中國(guó)的工業(yè)化和城市化是在農(nóng)民的支持下“起步”的。新中國(guó)的工業(yè)化靠工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”積累起步的資本, 由于嚴(yán)格的城鄉(xiāng)分隔, 農(nóng)民幾乎沒有分享計(jì)劃體制下的工業(yè)化和城市化成果。改革開放以來再一次工業(yè)化和城市化高潮, 農(nóng)民又一次為“起步”和“持續(xù)”做出了巨大貢獻(xiàn), 主要是通過提供廉價(jià)土地和廉價(jià)勞動(dòng)力, 這是符合事實(shí)的基本判斷。這也是中國(guó)工業(yè)化城市化的約束條件決定的。但是, 另外一個(gè)基本判斷也是成立的:改革開放以來農(nóng)民的付出是值得的, 農(nóng)民并沒有吃虧, 無論微觀個(gè)體還是宏觀統(tǒng)計(jì), 都可以如此判斷。也許有人覺得矛盾, 既然政府低價(jià)征地, 農(nóng)民肯定有利益損失。本文的依據(jù):一是, 根據(jù)全國(guó)各地實(shí)地考察, 幾乎沒有農(nóng)民因?yàn)楸徽鞯囟霈F(xiàn)生活水平的下降。比較普遍的情況是:一方面與政府有矛盾, 希望多補(bǔ)償, 另一方面又希望政府征地而獲得補(bǔ)償。二是農(nóng)民不滿意、鬧矛盾的主要原因不是覺得絕對(duì)吃虧了, 而是縱向攀比 (同村的土地今年征地比以往補(bǔ)償多) 和橫向攀比 (同村或鄰村的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一樣) 。三是農(nóng)民在起步和持續(xù)支持工業(yè)化和城市化的同時(shí), 也為自己創(chuàng)造了更多的務(wù)工掙錢機(jī)會(huì)和市民化從而分享城市化成果的機(jī)會(huì)。農(nóng)民廉價(jià)提供土地和勞動(dòng)力是事實(shí), 大幅度降低了“兩化”成本是事實(shí), 但是由于成本降低也大大加速了“兩化”, 使得大批 (被征地的和未被征地的) 農(nóng)民成為“農(nóng)民工”或“市民”而“掙得大量工資”, 這也是事實(shí)。可以說, 這是“兩化”給的機(jī)會(huì), 也可以說是農(nóng)民自己的貢獻(xiàn)促成的機(jī)會(huì)。其實(shí)對(duì)國(guó)家、政府、農(nóng)民、原有城市市民, 都有好處。假如沒有低地價(jià)、低勞動(dòng)力價(jià)格, “兩化”不能起步, 或者速度很低, 農(nóng)民就沒有機(jī)會(huì)務(wù)工掙錢, 土地也不增值、不值錢。可以大體測(cè)算一下:把被征收的農(nóng)民土地, 按假定存在市場(chǎng)的市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算值多少錢, 再計(jì)算政府總共補(bǔ)償了多少錢, 之間的差額應(yīng)該就是一些人士關(guān)注的農(nóng)民少拿的那一部分或吃虧的部分或貢獻(xiàn)的部分。再大體算另一筆大賬:40年以來, 農(nóng)民通過務(wù)工的總收入是多少。務(wù)工總收入加上政府對(duì)土地的實(shí)際補(bǔ)償款, 應(yīng)該遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于假如用市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算的全部土地收入, 至少二者等價(jià)。有人可能認(rèn)為不能這么算, 不征地農(nóng)民也可以有農(nóng)業(yè)以外的收入, 征地按市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償, 農(nóng)民也一樣務(wù)工掙錢。既然以中國(guó)大的轉(zhuǎn)型和變革為背景討論問題, 還真的需要這么算。改革開放以前農(nóng)民就是沒有農(nóng)業(yè)以外的掙錢途徑, 而且土地不值錢, 改革開放以后, 如果不是因?yàn)橥恋睾蛣趧?dòng)力低價(jià), 中國(guó)的工業(yè)化和城市化進(jìn)程還真的沒有條件如此之快, 農(nóng)民肯定不會(huì)如此大規(guī)模、快速度成為工人和市民。所以, 應(yīng)該從大背景、用大視野看待問題, 判斷廣大農(nóng)民是中國(guó)幾十年以來工業(yè)化和城市化的犧牲品還是受益者和分享者?應(yīng)該既是分享者, 也是受害者。那些認(rèn)為應(yīng)該大幅度 (幾倍幾十倍) 提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的觀點(diǎn)或主張, 除開可能的感情因素外, 基本上不具有科學(xué)的理性, 很難真正維護(hù)農(nóng)民利益。
(六) 為什么土地產(chǎn)權(quán)制度改革是“三權(quán)分置”而不是“私有化”:經(jīng)濟(jì)學(xué)精髓的體現(xiàn)
中國(guó)特殊的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系和現(xiàn)實(shí)的政治體制, 需要我們深思熟慮并作理論創(chuàng)新。“三權(quán) (所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)) 分置”就是特定約束條件下的重要理論創(chuàng)新, 能解決需要解決的問題, 還讓各方面都能夠接受, 形成一種有效的均衡狀態(tài)。
但是, 有一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家主張中國(guó)土地私有化, 他們往往在媒體上多次發(fā)表見解 (也有在學(xué)術(shù)專著中總結(jié)性、學(xué)理性表達(dá)觀點(diǎn)的) , 不過基本上都前后一致, 所以, 筆者引用或提及其中一次即可。例如, 楊小凱 (2006) 主張“中國(guó)農(nóng)業(yè)要真正搞起來, 土地一定要私有化, 要自由買賣。”許成鋼 (2011) 從土地拆遷補(bǔ)償?shù)慕嵌? 認(rèn)為“如果把完整的土地產(chǎn)權(quán)歸還給農(nóng)民, 允許進(jìn)行交易, 農(nóng)民就不會(huì)赤貧, 低收入民眾的收入問題也就解決了, 不平等也就縮小了。社會(huì)也和諧了。”陳志武 (2005) 認(rèn)為“農(nóng)村土地私有化的結(jié)果不會(huì)比現(xiàn)在更糟”;文貫中 (2014) 把一貫的土地私有化主張闡述得清楚而有自己的邏輯, 認(rèn)為土地私有化是改革的當(dāng)務(wù)之急。
主張土地私有化的學(xué)者也是為國(guó)為民在探索, 如果不考慮現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)和約束條件, 經(jīng)濟(jì)學(xué)理論邏輯可能沒有問題。可是, 研究現(xiàn)階段的、現(xiàn)實(shí)的土地制度改革問題, 不可能不考慮現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)和中國(guó)特殊的國(guó)情及實(shí)際的約束條件。
我們的目的是什么?是追求符合古典和新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的邏輯一致性還是“土地流轉(zhuǎn)集中、適應(yīng)‘四化’需要和保障農(nóng)民權(quán)益”?如果追求后者, 不必宣布土地法律上尤其是憲法上的私有化就能達(dá)到, 為什么非得宣布私有?宣布私有就能更好地維護(hù)農(nóng)民權(quán)益嗎?大的政治體制不變或不會(huì)變, 私有化能保障的, 不宣布法律上的私有化, 也能保障, 否則, 即使宣布私有化也未必能更好地保障。而且, 政治體制穩(wěn)定是政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)。如果因?yàn)橥恋厮接谢鴮?dǎo)致政治體制不穩(wěn)定, 那么中國(guó)可能陷入政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不穩(wěn)定, 社會(huì)亂了、經(jīng)濟(jì)垮了, 中國(guó)可能真的落入中等收入陷阱, 誰還能保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益?誰的利益還能得到保護(hù)?農(nóng)民和其他老百姓還有多少利益需要保護(hù)?國(guó)際上這方面的教訓(xùn)不是沒有。這就是政治邏輯和政治與經(jīng)濟(jì)的邏輯, 是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的邏輯。孰輕孰重, 我們應(yīng)該有理性認(rèn)識(shí)。否則, 美好的愿望和古典、新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯的意義何在?
農(nóng)村土地“三權(quán)分置”, 可以說是土地制度的重大創(chuàng)新。“土地所有權(quán)”理論上界定很清楚, “土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”也能界定清楚。可是原來我們的土地家庭承包制是把“集體土地所有權(quán)”與“農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”分開, 不是一般的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”是什么權(quán)利?理論上一直難以說清楚。承包制初期的分配原則是“交了國(guó)家的、留足集體的、剩下都是自己的”, 集體所有權(quán)在收益上體現(xiàn)很清楚。可是, 土地承包制隨著現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而演變, 有關(guān)的法律、制度和政策也相應(yīng)調(diào)整, 圍繞土地承包關(guān)系的責(zé)權(quán)利關(guān)系也變了, 承包期限大大延長(zhǎng), 承包權(quán)越來越穩(wěn)定或固化, 承包者不僅不再需要上繳國(guó)家和集體收益, 國(guó)家還給予補(bǔ)貼, 集體所有權(quán)在收益上已經(jīng)沒有體現(xiàn)了, 而且, 承包地還可以入股、抵押、轉(zhuǎn)讓、繼承等。于是理論上的問題提出來了, 承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只是經(jīng)營(yíng)權(quán)嗎?好像不是。是所有權(quán)嗎?也不是, 因?yàn)榉珊芮宄? 所有權(quán)是集體的, 農(nóng)戶對(duì)土地的處置也是有明確而嚴(yán)格的限制。那么, 農(nóng)民拿土地入股獲得的“股權(quán)”是什么權(quán)?承包者轉(zhuǎn)讓的什么權(quán)、獲得的收益是什么收益?理論上必須創(chuàng)新, 給出一個(gè)解釋。于是, 我們提出“三權(quán)分置”, 關(guān)鍵是把“承包權(quán)”獨(dú)立出來, 與“經(jīng)營(yíng)權(quán)”分開。“土地承包權(quán)”是什么權(quán)?是與農(nóng)民的集體成員資格相聯(lián)系的, 介于所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的權(quán)利。筆者曾經(jīng)在1995年調(diào)研和分析這一問題, 撰文闡述了這種權(quán)利, 稱之為“準(zhǔn)土地所有權(quán)”或“準(zhǔn)股權(quán)” (黃少安, 1995) , 實(shí)際上指的就是現(xiàn)在的“承包權(quán)”, 既能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要, 又能避免現(xiàn)實(shí)與既有產(chǎn)權(quán)理論的矛盾。經(jīng)濟(jì)學(xué)的科學(xué)價(jià)值觀之一就是尋求“均衡”, 市場(chǎng)機(jī)制理論上是價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)資源配置的機(jī)制, 可操作的價(jià)格機(jī)制就是談判和達(dá)成一致的機(jī)制, 現(xiàn)實(shí)中可見的、可操作的是不同主體都主張權(quán)利、都妥協(xié)讓步、都給對(duì)方留有余地或臺(tái)階、達(dá)成大家都過得去即“均衡”的機(jī)制。這也是經(jīng)濟(jì)學(xué)的精髓之一。
(七) 為什么土地承包期不是長(zhǎng)久不變, 而是再延長(zhǎng)三十年?
為什么中共十七屆三中全會(huì)決定表述的是“土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變”, 而十九大報(bào)告有了“再延長(zhǎng)三十年”的表述?經(jīng)過一些媒體的解讀, 讓民眾有了疑問, 因此需要理論上給予解釋澄清。首先, 要明確黨的十九大報(bào)告的表述是“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變, 第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”。“承包關(guān)系長(zhǎng)久不變”的表述沒有變, 這是定性, 在此前提下再延長(zhǎng)三十年, 是定量, 性質(zhì)是穩(wěn)定的, 承包期限總得有數(shù)量。其次, 定性前提下“再延長(zhǎng)30年”是更有余地、更科學(xué)的決策。第二輪承包期到期的時(shí)間是2020年左右, 再延長(zhǎng)30年, 到了2050年以后了, 按照既有規(guī)劃目標(biāo) (如果實(shí)現(xiàn)) , 中國(guó)已經(jīng)是一個(gè)完成了工業(yè)化和城市化的現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó), 中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量、質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)關(guān)系都會(huì)發(fā)生重大改變, 各種制度都將適應(yīng)新時(shí)代, 土地制度也可能需要變。
(八) 如何評(píng)價(jià)“種糧直接補(bǔ)貼政策”效應(yīng)?
國(guó)家財(cái)政對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼政策, 從2003年開始試點(diǎn), 2004年全面實(shí)施, 到現(xiàn)在一直執(zhí)行, 有所微變, 但變化不大, 而且補(bǔ)貼力度逐年增加。政策實(shí)施有兩個(gè)目標(biāo):一是增加農(nóng)民收入, 二是保障糧食安全, 二者內(nèi)在聯(lián)系。因?yàn)檗r(nóng)民種糧食收入低, 政府的意圖是, 通過對(duì)種糧食的農(nóng)民按種植面積補(bǔ)貼收入, 以刺激農(nóng)民擴(kuò)大種植面積, 從而增加糧食產(chǎn)量, 保障糧食安全。應(yīng)該肯定的是, 政策目標(biāo) (主觀動(dòng)機(jī)) 是符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的。但是, 認(rèn)為“農(nóng)民種糧食不合算, 賠錢, 比較利益低”的判斷, 是有偏差的。把這種判斷作為制定和實(shí)施種糧直接補(bǔ)貼政策的重要依據(jù), 是不可靠的。農(nóng)民種糧食其實(shí)投入產(chǎn)出比很高, 大面積入戶調(diào)查發(fā)現(xiàn), 北方糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民種糧食, 純利潤(rùn)率達(dá)100%, 一畝地一年能有1000元左右的純利潤(rùn)。南方農(nóng)民也起碼能獲得50%以上純利潤(rùn)率。成本計(jì)算時(shí), 把農(nóng)民用工都按打工的機(jī)會(huì)成本計(jì)入了成本。中國(guó)農(nóng)民種糧食不是不合算, 是總收入低、總利潤(rùn)低, 原因是土地面積太小。
按種糧面積直接補(bǔ)貼的政策, 在有土地拋荒或有地可以開墾的前提下, 短期內(nèi)會(huì)正向刺激種糧土地面積增加從而使糧食總產(chǎn)量增加, 但是, 這種增加會(huì)受到多數(shù)農(nóng)戶種糧決策行為、單戶農(nóng)民土地總量、拋荒及可開墾土地總量、種植經(jīng)濟(jì)作物的比較利益以及全國(guó)耕地總量的硬約束, 增加量是有限度的。從機(jī)理上沒有促進(jìn)農(nóng)民提高復(fù)種指數(shù)的作用, 甚至相反, 實(shí)際情況是南方農(nóng)民的糧食復(fù)種指數(shù)有所下降, 北方不變。對(duì)增加農(nóng)民收入的作用要具體分析。無論對(duì)少數(shù)種糧大戶還是眾多小戶, 畢竟是增加了收入, 無論多少, 增加總比減少好。但是, 對(duì)于單個(gè)大戶和小戶而言, 具有不同的意義。對(duì)于多數(shù)小戶而言, 雖然農(nóng)民種糧收入增加的比率不低, 但是不改變其收入狀況, 更不可能使其致富, 甚至可以忽略不計(jì), 他們也不會(huì)因?yàn)檫@些補(bǔ)貼收入而多種糧食;對(duì)于種糧大戶來說, 本來收入就很高, 補(bǔ)貼收入總量也大。這些大戶無需補(bǔ)貼就已經(jīng)比較富有, 甚至相當(dāng)富有, 也有非常高的種糧積極性, 再補(bǔ)貼他們會(huì)加大收入差距。因此建議:雖然不必停止 (收入剛性原理告訴我們, 取消是不合適的) , 但是也不必再增加種糧直接補(bǔ)貼的數(shù)量 (實(shí)際上現(xiàn)在還在逐年增加) , 因?yàn)樵僭黾友a(bǔ)貼量對(duì)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)基本沒有正向作用了, 而國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)確實(shí)不輕;計(jì)劃增加的財(cái)政資金可以通過別的方式惠農(nóng), 例如增加農(nóng)民的醫(yī)療保障基金等, 這樣作用更大;對(duì)于已經(jīng)執(zhí)行而且還要執(zhí)行的補(bǔ)貼, 也不必實(shí)行補(bǔ)大不補(bǔ)小的原則。
四、 科學(xué)理解鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 重視“戰(zhàn)略”實(shí)施中的問題
(一) 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)與中國(guó)鄉(xiāng)村的未來
黨的十九大報(bào)告和2018年中央1號(hào)文件已經(jīng)提出新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)任務(wù)是分階段的, 到2020年是近期目標(biāo), 到2035年是中期目標(biāo), 到2050年是相對(duì)遠(yuǎn)期的目標(biāo)——“鄉(xiāng)村全面振興, 農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實(shí)現(xiàn)”。到那時(shí)的鄉(xiāng)村, 我們可以設(shè)想的圖景:從人的角度, 留在鄉(xiāng)村的人, 總體素質(zhì)高、精神面貌好、日子過得好。什么是“好日子”或“好生活”?應(yīng)該是:好的產(chǎn)業(yè)——保證不缺錢;住得好——房子本身的內(nèi)外設(shè)施 (供水、供暖、供電等) 完備;好的公共生產(chǎn)生活設(shè)施——交通、通訊、文化體育、科技服務(wù)等設(shè)施;好的教育條件——從孩子到成人的教育硬件和軟件條件;好的社會(huì)保障體系——養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保障;好的公共環(huán)境——好的公共衛(wèi)生、綠化美化等;好的風(fēng)氣——遵紀(jì)守法、鄉(xiāng)風(fēng)文明、移風(fēng)易俗、和諧相處、好人好事等。從物和景的角度, 鄉(xiāng)村作為大空間, 既享有城市現(xiàn)代文明的成果, 又有不同于和優(yōu)于城市的山清水秀、安靜整潔和田園風(fēng)光。
(二) 科學(xué)理解“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”很重要
第一, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是中國(guó)過去農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略延續(xù)和提升。
本文第一部分雖然揭示了不同階段農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略的階段性特征, 但不同階段的戰(zhàn)略是具有連貫性的, 表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是, 有一些戰(zhàn)略性任務(wù)或措施貫穿在每一個(gè)階段, 主要是三大任務(wù)或措施: (1) 抓農(nóng)業(yè)、特別是“吃”的問題, 包括吃飯、吃菜、吃的結(jié)構(gòu)和吃的安全; (2) 始終抓土地家庭承包制的穩(wěn)定和完善; (3) 一直抓扶貧。圍繞三大戰(zhàn)略性任務(wù), 有一系列具體的連續(xù)性的措施。這是由中國(guó)最重要的國(guó)情——世界上人口最多、人均可耕的優(yōu)質(zhì)土地很有限、發(fā)展過程中收入差距拉大從而貧困人口也多等決定的。如此多的人在有限的耕地上要吃的, 還要吃飽、吃好, 哪屆政府、哪個(gè)領(lǐng)導(dǎo)集體也不敢不高度重視, 中國(guó)即使成為了發(fā)達(dá)國(guó)家, 農(nóng)業(yè)仍然將是中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)性條件。二是, 有一些戰(zhàn)略性任務(wù), 分階段完成。例如, 糧食流通體制改革, 從逐步取消統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷到建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的流通體制, 經(jīng)過四個(gè)階段才基本改革到位。這是由改革的難度和任務(wù)的可分解性決定的。三是, 中央領(lǐng)導(dǎo)換屆時(shí), 初期都會(huì)繼續(xù)承接上一階段的戰(zhàn)略任務(wù), 不久后再提出新的戰(zhàn)略和任務(wù), 在中央層面上 (不排除中下層執(zhí)行時(shí), 因?yàn)槔斫庠蚨霈F(xiàn)一定程度脫節(jié)或偏差的可能性) 體現(xiàn)了政治周期過渡的平穩(wěn)性和戰(zhàn)略的前后銜接。“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略與我國(guó)改革開放四十年來的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略一脈相承并與時(shí)俱進(jìn)。不能割裂我國(guó)農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略的歷史演變?nèi)ダ斫狻班l(xiāng)村振興戰(zhàn)略”, 也不能用一個(gè)戰(zhàn)略去否定另一個(gè)戰(zhàn)略。否則, 執(zhí)行中會(huì)造成困惑, 一些措施可能沖突, 一些投入可能浪費(fèi)或效率降低。
第二, 要立足于工業(yè)化與城市化的大背景理解“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。
中國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家, 自新中國(guó)成立以來一直處于工業(yè)化和城市化的進(jìn)程中。經(jīng)過改革開放40年的不斷發(fā)展, 中國(guó)目前進(jìn)入了工業(yè)化和城市化的中期階段, 這是大背景和大趨勢(shì)。在此趨勢(shì)和背景下, 按照國(guó)際總體的趨勢(shì)和規(guī)律, 鄉(xiāng)村的相對(duì)衰落是可能出現(xiàn)的現(xiàn)象。但這只是人口的減少與房屋的凋敝 (空心村) , 并不是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、文化、人的素質(zhì)和環(huán)境越來越落后。而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要對(duì)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí), 其具體內(nèi)涵并不是否定甚至抑制城鎮(zhèn)化和工業(yè)化, 也不是要在鄉(xiāng)村大興土木去大力發(fā)展工業(yè), 更不是要呼喚已經(jīng)進(jìn)城的人返回鄉(xiāng)村。
第三, “鄉(xiāng)村振興”是長(zhǎng)期戰(zhàn)略, 不可能一蹴而就。
中國(guó)是人口大國(guó), 也是貧困人口大國(guó), 現(xiàn)在仍然是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家, 要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化, 任務(wù)艱巨, 尤其是農(nóng)村的現(xiàn)代化, 困難重重, 實(shí)現(xiàn)和穩(wěn)定小康水平都不容易。在具體實(shí)施過程中, 切忌違背基本的歷史發(fā)展規(guī)律, 產(chǎn)生短期內(nèi)徹底改變農(nóng)村面貌、上大臺(tái)階等不切實(shí)際的幻想。中央制定的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”目標(biāo)是分為三個(gè)階段、由近及遠(yuǎn)、分階段推進(jìn)的, 實(shí)踐中需要因地因時(shí)制宜、逐步實(shí)施。
第四, “鄉(xiāng)村振興”的主體是農(nóng)民、主業(yè)是農(nóng)業(yè)。
這是變不了也不能變的, 因?yàn)槲覀冇肋h(yuǎn)都需要農(nóng)民和農(nóng)業(yè)。當(dāng)然, 不能因?yàn)榇蠹倚枰r(nóng)業(yè)和農(nóng)民, 就得讓一部分人永遠(yuǎn)是不變的農(nóng)民, 讓農(nóng)業(yè)永遠(yuǎn)不變。可變和該變的是:農(nóng)民數(shù)量會(huì)減少, 農(nóng)民素質(zhì)會(huì)提高, 農(nóng)民生活質(zhì)量會(huì)提高;農(nóng)業(yè)質(zhì)量會(huì)提高, 農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)會(huì)變化, 農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)會(huì)優(yōu)化, 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈會(huì)延長(zhǎng) (最主要的是農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)) , 農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式會(huì)變化;為農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的生產(chǎn) (和流通) 生活服務(wù)的產(chǎn)業(yè)會(huì)越來越豐富;生產(chǎn)和生活的環(huán)境和條件越來越好, 包括基礎(chǔ)設(shè)施和自然環(huán)境, 人與人之間的關(guān)系越來越和諧、文明。
鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵是人的振興, 振興的關(guān)鍵主體是農(nóng)民。不能片面理解為是政府要去振興鄉(xiāng)村, 而是政府引導(dǎo)、幫助農(nóng)民自主振興鄉(xiāng)村, 農(nóng)民必須意識(shí)到自己的使命, 自己行動(dòng)起來, 不能被動(dòng)地等待政府來“振興或拯救”。對(duì)于絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)而言, 振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)主要是振興農(nóng)業(yè), 產(chǎn)業(yè)興旺主要農(nóng)業(yè)興旺, 要保障農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量、提高農(nóng)業(yè)的技術(shù)含量和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率、降低農(nóng)業(yè)的環(huán)境污染, 同時(shí)延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈即發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品加工和流通等的服務(wù)業(yè), 提升農(nóng)業(yè)價(jià)值從而讓農(nóng)民和農(nóng)業(yè)有利可圖。如果振興的主體不是農(nóng)民, 振興的不是農(nóng)業(yè), 那就不是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略 (可能是其他戰(zhàn)略) 的對(duì)象。
第五, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是與新型城鎮(zhèn)化統(tǒng)籌的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略。
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略具有內(nèi)在聯(lián)系, 其最終的目的都是針對(duì)農(nóng)民, 只不過是兩部分農(nóng)民, 新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的具體重點(diǎn)就是要解決“三個(gè)一億人口問題”, 是三億農(nóng)民真正市民化的問題。而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是解決必須留在農(nóng)村和不得不留在農(nóng)村生產(chǎn)和生活的農(nóng)民的問題。需要將兩大戰(zhàn)略統(tǒng)籌實(shí)施, 使得兩者相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)。
(三) 關(guān)注和解決鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的問題
通過實(shí)地考察我們發(fā)現(xiàn), 黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來, 全國(guó)各地幾乎都行動(dòng)起來了, 尤其是各級(jí)地方政府, 都有了具體行動(dòng)方案并開始實(shí)施, 許多鄉(xiāng)村的生活生產(chǎn)環(huán)境有了明顯改善。但是在實(shí)踐中的一些問題值得關(guān)注, 需要解決。
第一, 主要是政府在作為, 主要支持方式是投錢。政府在鄉(xiāng)村振興中扮演了非常重要的角色, 特別是基層的政府人員為鄉(xiāng)村振興付出了很大的努力, 作為很多。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施差, 政府投錢也是應(yīng)該的和必須的。但是, 僅靠政府力量是不夠的, 政府大包大攬, 農(nóng)民當(dāng)然歡迎, 但是農(nóng)民自己積極性不高、不行動(dòng)、不思考、“等靠要”的現(xiàn)象比較明顯, 使得政府雖然作為多, 但是作用打折扣, 而且, 這種振興方式難以持續(xù)。
第二, 重視“物”, 但是重視“人”不夠。重視修路、改造房子等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 也不能說沒有重視人的行動(dòng), 例如村里有一些文化體育設(shè)施、老年活動(dòng)中心等。但是, 這些還是以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為載體的, 對(duì)人本身的重視不夠, 表現(xiàn)在:一是農(nóng)村基礎(chǔ)教育條件差, 中小學(xué)教學(xué)質(zhì)量差, 沒有得到應(yīng)有改善;二是沒有調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興、改善自己生活環(huán)境的積極性, 很多公益性、不需要資金與技術(shù)支持而且能改善自己生活環(huán)境的事情沒有人去做或者不好好做;三是組織振興偏重于村黨組織的強(qiáng)化 (這是必要的) , 對(duì)把農(nóng)民組織起來、挖掘農(nóng)民潛力做好自己的事和公共事務(wù)重視不夠。
第三、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率低, 難有規(guī)模經(jīng)濟(jì)。應(yīng)該說, 短期內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的投入已經(jīng)不少, 但是有些投入的效率低。例如, 通路、通光纜、通自來水、廁所改造等, “廁所革命”難成功, 尤其北方冬天溫度低, 得燒熱水沖廁所。這些都?xì)w因于農(nóng)民分散居住, 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)沒有規(guī)模經(jīng)濟(jì), 有些甚至沒法做。因此, 農(nóng)房改造、農(nóng)民適度集中居住、建“大村莊”或“小城鎮(zhèn)”的思路是合理的。其實(shí), 把“大村莊”建好, 與發(fā)達(dá)國(guó)家的所謂城鎮(zhèn)、甚至城市, 規(guī)模上無差異, 有利于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提高效率。
第四, 一些地方主要靠政府大量投入打造的鄉(xiāng)村振興的“樣板工程”, 投入太大, 不可持續(xù)、復(fù)制和推廣, 而且導(dǎo)致沒能得到政府大量投入的鄰村的攀比和不滿。
第五, 比較普遍地過度重視“鄉(xiāng)村旅游”。我們考察的鄉(xiāng)村中, 多數(shù)都把發(fā)展“鄉(xiāng)村旅游”作為產(chǎn)業(yè)振興的重點(diǎn)或重點(diǎn)之一, 這是誤區(qū), 是不切實(shí)際的。因地制宜很重要, 絕大多數(shù)農(nóng)村應(yīng)該沒有發(fā)展旅游的條件, 即使有旅游資源也沒有那么多游客, 大量投入后可能虧損和利用率低。多數(shù)地區(qū), 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興還是要集中在農(nóng)業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)上, 不能本末倒置, 偏離鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的主道。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟(jì)研究,2018(12)
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