2018年是改革開放40周年，改革從農村發端并取得突破。農村工作領導體制和政策決策機制創新，是農村社會制度變革的重要組成部分，是推進農村改革的體制機制保障。全面分析我國農村工作領導體制和政策決策機制演變的歷程和實踐、系統總結我國農村工作領導體制和政策決策機制創新的做法和經驗，對深化黨和國家機構改革、完善農村工作機構職能體系，處理好頂層設計和基層探索的關系、充分發揮市場決定性作用和更好地發揮政府作用，推進農村治理體系和治理能力現代化、推進農業農村現代化具有重要意義。
健全農村工作領導體制
經過40年的探索和實踐，我國逐步形成了黨委統一領導，黨政齊抓共管，農村工作綜合部門組織協調，有關部門各負其責的農村工作領導體制和工作機制。
農村工作領導體制的演變過程。改革開放以來，農村工作領導體制的變遷大體經歷了三個階段：1978年-1993年，先后設立國家農業委員會和中共中央農村政策研究室，作為農村工作綜合部門，負責組織協調農村工作。1993年-2018年，成立中央農村工作領導小組，下設辦公室，作為農村工作綜合部門，負責組織協調農村工作。2018年3月后，為加強和改善黨對農村工作的領導，中央決定組建農業農村部，中央農村工作領導小組辦公室設在農業農村部，負責組織協調農村工作。
中央農村工作領導小組及其辦公室。中央農村工作領導小組是中央領導農村工作的議事協調機構，成員由中央和國家機關有關單位組成。自1993年3月成立以來，根據經濟社會發展的需要和機構改革的要求先后做出了一些調整和變化。1998年，由中央財經領導小組辦公室、國家發展計劃委員會、科技部、財政部、水利部、農業部、中國人民銀行、全國供銷合作總社、國家林業局等9個單位組成。2003年，除國家發展計劃委員會調整更名為國家發展和改革委員會之外，其他成員單位沒有變化。2006年，在原有成員單位的基礎上，增加中共中央組織部、中央宣傳部、中央機構編制委員會辦公室、中央農村工作領導小組辦公室、教育部、民政部、勞動和社會保障部、國土資源部、交通部、衛生部等10個單位。2007年，在原有成員單位的基礎上，增加建設部為成員單位。2008年，除勞動和社會保障部調整更名為人力資源和社會保障部、交通部調整更名為交通運輸部、建設部調整更名為住房和城鄉建設部之外，其他成員單位沒有變化。2010年，在已有成員單位的基礎上，增加商務部為成員單位。2013年，除衛生部與計生委調整合并更名為衛生計生委之外，其他成員單位沒有變化。2018年3月后，除農業部調整更名為農業農村部、國土資源部調整更名為自然資源部、衛生和計劃生育委員會調整更名為衛生健康委員會、國家林業局調整更名為國家林業和草原局、中央農村工作領導小組辦公室設在農業農村部之外，其他成員單位沒有變化。目前，中央農村工作領導小組成員由20個單位組成。
中央農村工作領導小組辦公室設在農業農村部，主要職責是統籌研究和組織實施“三農”工作戰略、規劃和政策。組織開展農村重大問題調查研究；研究起草“三農”工作重要文件；組織協調國家有關部門之間的涉農工作事宜；承擔完成中央交辦的“三農”工作重要任務等。
完善農村政策決策機制
經過多年的探索和實踐，我國基本確立了在黨中央國務院領導下，分管領導主持，綜合部門牽頭，有關部門參加的農村政策決策體制和分工機制。
中央農村工作會議文件起草。中央農村政策的制定，在中央分管農業農村工作負責同志主持下開展工作，由中央農辦主任具體負責。文件起草組，通常情況下，設3個小組。
一是領導小組，由中央農辦、國務院辦公廳、中共中央政策研究室、國務院研究室、國家有關部委等單位的分管領導組成。
二是調研小組，由中央農村工作領導小組部分成員單位分管司局負責人、其他有關單位分管司局負責人和長期從事“三農”問題研究的有關專家學者組成。
三是工作小組，由調研小組的部分成員、中央農村工作領導小組部分成員單位分管司局和其他有關單位分管司局的有關人員組成。
中央農村政策措施落實分工。根據有關部門職能，落實有關政策措施部門分工，明確牽頭單位和參與單位，牽頭部門對分工任務負總責，其他部門根據各自職能分工配合，建立工作機制，抓好落實工作。
對各部門承擔的分工任務，屬于制度建設的，抓緊研究提出設計方案；屬于項目實施的，抓緊制定實施工作方案；屬于原則性要求的，研究提出推進工作意見和措施。
國務院負責督促檢查各項任務的落實情況，各牽頭部門在當年10月底前將牽頭負責分工任務的落實情況報送國務院辦公廳。國務院辦公廳負責與有關部門的協調與溝通，在當年11月底前將各項分工任務的落實情況匯總報送國務院。
農村政策制定形成過程
黨的十六大以來，我國“三農”重要政策法律文獻的形成過程表明，從主題確定到調查研究，從文本起草到審議通過，已經形成了一套比較完整的制度規范和工作程序。
確定主題。2010年新年伊始，新華社受權發布了《中共中央國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》。這是新世紀以來黨中央國務院下發的第7個一號文件，與前6個一號文件，既一脈相承，又突出創新。從2004年到2009年，黨中央國務院連續發出6個指導“三農”工作的一號文件，糧食連續6年實現增產，農民收入連續6年較快增長，農村體制機制創新取得新的突破，農村民生改善與農村社會和諧穩定。但是，農業和農村發展還面臨著不少矛盾和問題：一方面，長期制約農業和農村發展的因素尚未根本消除，農業基礎不牢，農業設施裝備落后，農業勞動生產率低，城鄉經濟社會發展失衡，收入差距仍在拉大；另一方面，新的矛盾和問題不斷顯現，全球經濟復蘇進程緩慢曲折，農產品價格影響因素日益復雜，極端天氣事件明顯增多，農業和農村經濟發展的不確定性顯著增強。面對國際金融危機的嚴重沖擊以及“三農”工作出現的新形勢，既要繼續貫徹落實前6個一號文件的強農惠農政策措施，又要及早謀劃2010年的中央一號文件及需要出臺的政策措施。在這種背景下，加大統籌城鄉發展力度，進一步夯實農業農村發展基礎，越來越成為大家的共識，并將其確定為2010年中央一號文件的主題。
調查研究。早在2009年1月23日，中央政治局舉行第11次集體學習時，時任中共中央總書記胡錦濤就再次明確強調：必須堅持把解決好農業、農村、農民問題作為全黨工作重中之重，堅定不移走中國特色農業現代化道路，加快推進社會主義新農村建設，更加扎實地做好“三農”工作。5月22日舉行的中央政治局集體學習，胡錦濤又專門強調：要適應統籌城鄉發展新形勢的要求，抓住社會保障制度建設的薄弱環節，開展新型農村養老保險試點，制訂實施適合農民工收入低、流動性強特點的參加養老保險的辦法。胡錦濤總書記高度重視“三農”形勢的發展變化，分別到江西、北京、黑龍江、云南、新疆、山東、河北等地考察，深入基層農戶、農業產業化龍頭企業、農業院校、少數民族地區進行調研，討論研究解決“三農”問題。時任中共中央政治局常委、國務院總理溫家寶同志也多次強調：要站在戰略和全局的高度，下更大決心、花更大氣力、采取更有力的措施，著重解決好“三農”問題。2009年9月到10月，時任國務院副總理回良玉分別在杭州、哈爾濱、北京召開三次座談會，與全國有關省區黨委和政府分管負責同志、中央國家機關有關部門負責人、部分全國人大代表和政協委員、長期從事農村工作的老同志、專家學者和大型涉農企業負責人交流討論，進一步聽取大家的意見和建議。2009年8月到9月初，中央農村工作領導小組辦公室，分別召集近20個省區黨委農村工作綜合部門的負責人，在湖北和江蘇一起開展調查研究，邊調查邊座談。
文件起草。2009年7月，中央就提出要求，及早籌備年底的中央農村工作會議，考慮起草2010年的中央一號文件。2009年10月13日，黨的十七屆四中全會一結束，時任中央就批準成立文件起草組。中共中央政治局委員、國務院副總理、中央農村工作領導小組組長回良玉同志主持起草工作。來自中央和國家機關23個部門的50多人集中辦公，開始了近3個月的文件起草工作。文件起草組人員認真學習領會胡錦濤、溫家寶關于“三農”工作的重要指示精神，分析研判“三農”形勢，初步擬定文件主題，討論研究寫作大綱。胡錦濤、溫家寶在聽取文件起草組匯報后，對2010年一號文件的主題、框架和內容給予明確指示。文件起草組在深入學習領會胡錦濤總書記、溫家寶總理指示精神的基礎上，對文件內容進行了討論、修改，再討論、再修改，經過反復推敲、仔細打磨之后，文件起草組提交了文件送審稿。
審議通過。2009年10月26日，中央農村工作領導小組召開會議，對文件送審稿進行了審議，根據審議意見，文件起草組再次進行了修改。12月9日，國務院常務會議對修改后的送審稿進行審議，提出了修改意見，根據審議意見，文件起草組連夜對送審稿進行了再次修改。12月10日，中央政治局常委會議對送審稿進行審議，提出了修改意見，胡錦濤總書記明確要求，必須確保糧食生產不滑坡，農民收入不徘徊，農村發展好勢頭不逆轉。12月27-28日，中央召開農村工作會議，討論《中共中央國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見（討論稿）》。12月29日，根據會議代表提出的意見，文件起草組作了第4次修改，并將修改后的文件送審稿再次上報，經黨中央國務院審定同意后，于12月31日晚付印，2010年元旦發出。據文件起草組負責人介紹，2010年中央一號文件緊緊圍繞統籌城鄉發展和夯實農業基礎這個主題，提出了5個方面27條政策措施，對當前農業和農村發展中的重大問題做出了鮮明的回答，對在新的歷史起點上推進農村改革發展工作做出了全面部署。
改革的基本經驗及啟示
堅持適應發展階段要求完善機構職能。從農村工作領導體制及其機構職能演變的過程看，每次農村工作領導機構的設置和職能的調整，都反映了當時經濟社會發展階段的需要和機構改革總體部署的要求。既加強和改善了黨對農村工作的領導，又體現了中國的國情和特色要求。對我們深化黨和國家機構改革、完善農村工作機構職能體系提供了經驗和啟示。
堅持公開透明原則和民主科學精神。從農村工作文件起草和農村政策制定過程看，文件起草工作由不同機構、不同層次、不同方面的人員參與，具有廣泛的代表性；農村政策制定過程包括主題確定、調查研究、文件起草、審議通過等主要環節，形成了一套比較完整的制度規范和工作程序。文件起草和政策制定過程體現的公開透明原則、科學民主精神值得發揚光大，對我們科學制定農村政策、完善落實有關措施提供了經驗和啟示。
正確處理頂層設計和基層探索的關系。文件組成員和有關方面通過開展調查研究，發現當時農業農村發展中存在的突出問題，分析問題形成的主要原因，發現基層好的做法和經驗，總結基層的探索和實踐，形成農村工作政策法規文件。在文件制定和政策形成過程中，中央的頂層設計是以基層的探索實踐為基礎的，基層的探索實踐又為中央的頂層設計提供了來源，整個過程體現了頂層設計與基層探索相互作用、相互促進的關系，為我們科學制定和完善落實農村政策提供了經驗和啟示。全面深化農村改革，既要做好頂層設計，加強規劃指導，更要充分發揮億萬農民的主體作用和首創精神，尊重農民的選擇和創造。
正確處理市場作用和政府作用的關系。改革開放40年來，在黨的領導下，出臺了4個指導農村工作的中央全會決定，實施了20個指導農村工作的中央一號文件，主題是堅持不懈地推進農業農村市場化改革，主要內容包括創新完善農村基本經營制度、放開市場盤活農村資源要素、培育農業農村市場經濟主體、完善調控促進農村經濟發展，政府在改革過程中發揮了積極的作用。全面深化農村改革，要發揮政府在規劃引導、政策支持、市場監管、法治保障等方面的積極作用，更要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。這既是40年農村工作領導體制決策機制改革的基本經驗，也是今后我們必須遵循的一項基本原則。
作者系農業農村部農村經濟研究中心主任
中國鄉村發現網轉自：《農村工作通訊》2019年第1期 微信公眾號（原創）
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