在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力的大背景下，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化對(duì)于我國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式具有重要意義。積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，最重要的是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進(jìn)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級(jí)。當(dāng)前應(yīng)繼續(xù)依靠改革創(chuàng)新推動(dòng)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級(jí)，特別是合理確定城鎮(zhèn)化方針和推進(jìn)城鎮(zhèn)化體制機(jī)制改革創(chuàng)新。
我國(guó)的城鎮(zhèn)化之路已經(jīng)走過了30余年，經(jīng)歷了從支持小城鎮(zhèn)到重點(diǎn)發(fā)展大城市，再到大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑，多次為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供動(dòng)力。而在30%至70%的城鎮(zhèn)化加速階段和工業(yè)化后期階段，在52.57%的城鎮(zhèn)化率這個(gè)數(shù)字背后，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展表現(xiàn)出的現(xiàn)狀、特點(diǎn)與挑戰(zhàn)都很突出。以物為主的導(dǎo)向造成土地的城鎮(zhèn)化快于人的城鎮(zhèn)化，而人的城鎮(zhèn)化同時(shí)也滯后于工業(yè)化水平，滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。城鎮(zhèn)化“跑偏”帶來的問題也在逐漸凸顯；圈地賣錢、拆除舊建筑、無約束擴(kuò)大城市面積、大搞工業(yè)等，一系列短視的行為，使得“大城市病”突發(fā)，并引發(fā)了城市盲目擴(kuò)張、布局不合理、投資過熱、債務(wù)負(fù)擔(dān)加重，以及環(huán)境資源受到破壞等負(fù)面效應(yīng)。
如何提升發(fā)展質(zhì)量，走好新型城鎮(zhèn)化道路？當(dāng)前，土地城鎮(zhèn)化超前于人口城鎮(zhèn)化積累起來的問題和矛盾如果不認(rèn)真解決，就會(huì)產(chǎn)生城鎮(zhèn)化方向走偏的風(fēng)險(xiǎn)。首先是脫離信息化、工業(yè)化驅(qū)動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，信息化和信息產(chǎn)業(yè)爆發(fā)式增長(zhǎng)正在引發(fā)第三次產(chǎn)業(yè)革命，現(xiàn)代城鎮(zhèn)化必須依靠信息化、工業(yè)化驅(qū)動(dòng)。如果依靠征地賣地支撐城鎮(zhèn)化，憑借大片廉價(jià)土地吸引投資和勞動(dòng)力，重投入、輕產(chǎn)出，重速度、輕效益，就會(huì)陷入脫離信息化、工業(yè)化驅(qū)動(dòng)和滋生城市經(jīng)濟(jì)泡沫的風(fēng)險(xiǎn)。其次是脫離以城帶鄉(xiāng)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)。如果失地農(nóng)民不能得到應(yīng)有的補(bǔ)償，一些人斷了務(wù)農(nóng)的路又不能成為真正的市民，就業(yè)和收入不穩(wěn)定，就會(huì)增加落入拉美“城市化陷阱”的風(fēng)險(xiǎn)。還應(yīng)看到，如果長(zhǎng)期推行政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化，將土地財(cái)政用過了頭，就有可能累積地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，給改革發(fā)展帶來一些隱患。因此，當(dāng)務(wù)之急是以改革創(chuàng)新推進(jìn)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級(jí)。
推進(jìn)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級(jí)，需要改革政府主導(dǎo)型機(jī)制，特別是改革地方政府土地財(cái)政機(jī)制。一是應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)稅體制和各級(jí)政府公共服務(wù)事權(quán)改革，認(rèn)真研究中央和地方間的財(cái)力事權(quán)關(guān)系，以財(cái)力定事權(quán)，完善轉(zhuǎn)移支付制度，健全公共財(cái)政體系，構(gòu)建地方稅體系，促進(jìn)形成有利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的稅收制度。二是政府對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)的投資主要是引導(dǎo)性的，還需要發(fā)動(dòng)社會(huì)各方面的力量。發(fā)展農(nóng)村城鎮(zhèn)，需要民間投資，但政府的引導(dǎo)性投資是不可或缺的。應(yīng)把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)放在農(nóng)村城鎮(zhèn)。政府按照規(guī)劃在城鎮(zhèn)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)，并給農(nóng)村集中供水、供電、供氣，通路、通電話、通電視、通網(wǎng)絡(luò)，建生活污水處理設(shè)施，辦學(xué)校、辦醫(yī)院。三是需要?jiǎng)?chuàng)新體制機(jī)制。首先，過去的城鎮(zhèn)化重點(diǎn)是城市面積擴(kuò)大和人口比例增加，而新階段城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)應(yīng)是城市要素出城進(jìn)入城鎮(zhèn)，包括產(chǎn)業(yè)和人口向城鎮(zhèn)分流。這是與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的方向相背的，需要政府的積極引導(dǎo)。其次，目前農(nóng)村城鎮(zhèn)與大城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和市場(chǎng)化水平的差距十分明顯，如果任憑市場(chǎng)調(diào)節(jié)，在優(yōu)勝劣汰機(jī)制的作用下，農(nóng)村城鎮(zhèn)不但沒有能力吸引城市發(fā)展要素，自身的發(fā)展要素還可能被城市吸走，因而需要政府發(fā)揮積極引導(dǎo)作用。
推進(jìn)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級(jí)，需要進(jìn)一步推進(jìn)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化。這方面的主體是政府，首先由于歷史和經(jīng)濟(jì)的原因，優(yōu)質(zhì)的公共設(shè)施和公共服務(wù)資源特別是優(yōu)質(zhì)的教育和醫(yī)療資源基本上集中在城市，這就造成城鄉(xiāng)享用優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源的巨大差距。推進(jìn)城鎮(zhèn)化，應(yīng)擴(kuò)大基本公共產(chǎn)品在農(nóng)村的覆蓋面，同時(shí)逐步把優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)資源安排到城鎮(zhèn)，使農(nóng)民在當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)就可以就近享受城鎮(zhèn)化的成果。其次，基本公共服務(wù)能否實(shí)現(xiàn)均等化實(shí)際上同地方政府的財(cái)政能力相關(guān)，說到底同現(xiàn)行的財(cái)政體制相關(guān)。目前，不同地區(qū)的公共產(chǎn)品供給能力取決于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，地方財(cái)力越強(qiáng)，公共產(chǎn)品的供給能力就越強(qiáng)。顯然，要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化，就要將其同各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平脫鉤。政府需要對(duì)基本公共服務(wù)供給進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
推進(jìn)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級(jí)還需要規(guī)劃先行。目前，城鎮(zhèn)實(shí)際上是涉及縣城、中心城鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村的結(jié)構(gòu)。分散的城鎮(zhèn)區(qū)位形不成集聚效應(yīng)，達(dá)不到規(guī)模經(jīng)濟(jì)。新階段推進(jìn)城鎮(zhèn)化需要政府科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排，做到規(guī)劃先行。應(yīng)科學(xué)合理地規(guī)劃大中小城市和小城鎮(zhèn)的布局和功能，實(shí)現(xiàn)城市和城鎮(zhèn)規(guī)劃一體化。除了功能規(guī)劃，還應(yīng)重視空間規(guī)劃，突出城鎮(zhèn)發(fā)展的集中、集約和生態(tài)要求。與此同時(shí)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須從我國(guó)基本國(guó)情出發(fā)，遵循規(guī)律，按規(guī)律辦事，使城鎮(zhèn)化成為一個(gè)順勢(shì)而為、水到渠成、符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段要求的過程。各級(jí)政府在確定城鎮(zhèn)化目標(biāo)時(shí)須遵循實(shí)事求是、切實(shí)可行的思維，不能靠行政命令、政績(jī)考核的辦法，以避免拔苗助長(zhǎng)式的城鎮(zhèn)化政績(jī)工程或形象工程。總之，推進(jìn)城鎮(zhèn)化既要積極，又要穩(wěn)妥，更要扎實(shí)，方向要明、步子要穩(wěn)、措施要實(shí)，不能指望“畢其功于一役”。
總之，城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是一個(gè)自然的歷史過程，是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相伴的客觀現(xiàn)象，作為改革的總抓手和指針，新型城鎮(zhèn)化以“人”為核心既是基調(diào)，也具有高度的現(xiàn)實(shí)指向性。推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，勢(shì)必成為重啟改革、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的破題之舉。
（作者單位：國(guó)家行政學(xué)院）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)2016年2月4日
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