以穩定農村土地承包關系為主要立法目的的《農村土地承包法》頒布于2002年，該法律通過確立了以家庭承包為核心的農村土地法律制度。2018年12月29日，十三屆全國人大常委會對實施了近15年的《農村土地承包法》進行了全面修改，新的法律瞄準鄉村振興，以“三權分置”為重點，在維護農村基本經營制度的基礎上，兼顧承包關系穩定和土地要素配置的雙重需求，有了一系列重大制度創新，這些創新，有助于鞏固農村基本經營制度，有助于保護農民的土地財產權利，有助于充分發揮土地的要素配置功能，在保持土地承包關系穩定的基礎上促進農業和農村經濟的發展，促進農村社會的和諧與穩定，為全面實施鄉村振興戰略奠定重要的制度基礎。
一、進一步穩定家庭承包關系，保護農民土地財產權利
鄉村振興，穩定是前提。農村土地作為農民最重要的財產權利，必須保持穩定。新的《農村土地承包法》在立法目的中強調“為了鞏固和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，保持農村土地承包關系穩定并長久不變，維護農村土地承包經營當事人的合法權益，促進農業、農村經濟發展和農村社會和諧穩定，根據憲法，制定本法。”這里的穩定，包含著三個層次，一是農村基本經營體制的穩定，二是土地承包關系的穩定，三是農村經濟和社會的穩定。這三個方面的穩定盡管各有側重，但總體目標是一致的。新的法律中也有在第一部承包法基礎上強化穩定目標的新的制度安排。例如，新增的第二十一條第二款規定，“前款規定的耕地承包期屆滿后再延長三十年，草地、林地承包期屆滿后依照前款規定相應延長。”我國大多數地方的二輪承包期將于2027年前后陸續到期，土地承包期限的延長，給農民保有和支配其土地承包經營權以更長預期，既體現了土地作為農民的財產權利屬性，也有利于承包農民和土地經營權人在土地上的長期投入，有利于更加靈活配置土地與其他要素的關系。
隨著城市化進城的不斷加快，越來越多的農民進城居住。2002年的法律設立了農民進城后的土地承包經營權的有條件的保護規定，即農民全家遷入設區的市并轉為非農業人口的，應當交回其承包的耕地和草地，承包方不交回的，發包方可以收回。新的法律取消了收回的規定，改為“國家保護進城農戶的土地承包經營權，不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件。”“承包期內，承包農戶進城落戶的，引導支持其按照自愿原則依法在本集體經濟組織內轉讓土地承包經營權或者將承包地交回發包方，也可以鼓勵其流轉土地經營權。”根據該規定，不論農戶落戶到哪一級的城市，發包方都不得收回其承包的土地。對進城落戶的農戶而言，其承包土地可以根據自己的意愿選擇安排土地承包經營權，一是保持承包權，流轉經營權；二是在本集體內轉讓土地承包經營權；三是將承包的土地交回發包方。這一規定對進城落戶的農民的土地權益是非常重要的保護。
新的法律同時強調對家庭中的弱勢成員的土地權益保護。隨著“三權分置”政策的普遍實施，土地的財產屬性越來越重要，農民在土地上的收益方式也呈現出多元化趨勢：承包農戶可以自主在承包土地上進行生產經營，以獲得經營收益和國家規定的補貼性收益；承包農戶可以通過土地經營權出租（轉包）、入股等方式獲得流轉收益或者股金收益；承包的土地被國家依法征收、征用時，可以獲得補償收益。多元化的收益獲取途徑，在一定程度上影響了家庭中的弱勢成員的土地權益。例如，婦女在出嫁、結婚或者喪偶時，往往不能得到其應得的土地收益份額。為此，新的法律特別增加了“農戶家庭成員依法平等享有承包土地的各項權益”的規定，并在第二十四條第二款規定，“土地承包經營權證或者林權證等證書應當將具有土地承包經營權的全部家庭成員列入。”
二、搞活土地經營權，提升土地的要素配置功能
新的法律設立了一系列搞活土地經營權的制度，目的在于通過完善土地經營權市場，在保障土地經營權人自主經營權利的同時，從多個路徑提升土地要素的配置功能。
一是明確了土地經營權的取得形式。根據法律第三十六條的規定，承包方可以自主決定采取出租（轉包）、入股或者其他方式向讓人流轉土地經營權，并向發包方備案。從法意看，是否流轉土地經營權，是承包方行使土地承包經營權的重要方式，承包方可以保留土地經營權自主經營，也可以將土地經營權讓渡于他人經營。從流轉形式看，可以采取出租方式向本集體以外的新型經營主體流轉，可以采取轉包方式向本集體內的其他成員流轉，也可以將土地經營權入股到企業、合作社等農業經營主體。
二是明確了土地經營權的具體內容。法律第三十七條規定，“土地經營權人有權在合同約定的期限內占有農村土地，自主開展農業生產經營并取得收益。”這意味著，不論是采取哪種方式取得土地經營權，經營權人都有對土地的占有、使用和收益的權利。
為了賦予土地經營權更好的要素配置功能，新法第四十六條還規定了土地經營權人在承包方書面同意的基礎上再次流轉其受讓的土地經營權的制度。土地經營權人的再流轉，包括其可以將土地經營權再次出租，可以以土地經營權入股到合作社或者入股到其他企業。
新法的一個亮點，是賦予了土地經營權以融資擔保功能。法律第四十七條規定，“承包方可以用承包地的土地經營權向金融機構融資擔保，并向發包方備案。受讓方通過流轉取得的土地經營權，經承包方書面同意并向發包方備案，可以向金融機構融資擔保。”根據該規定，融資擔保的權利與土地經營權是直接關聯的，如果土地承包人保留土地經營權，可以其土地經營權直接融資擔保；如果土地經營權讓渡到受讓方，受讓方也可以以其受讓的土地經營權融資擔保。2015年12月27日，十二屆全國人大常委會第十八次會議發布《關于授權國務院在北京市大興區等232個試點縣（市、區）、天津市薊縣等59個試點縣（市、區）行政區域分別暫時調整實施有關法律規定的決定》，為試點地區的土地經營權抵押貸款提供了法律依據。新法的規定就是在總結試點經驗的基礎上做出的全面放開土地經營權融資擔保的制度安排。長期以來，因為缺乏適當的抵押物，農業融資難的問題非常突出。新法的這一規定對于解決農業生產經營中的資金約束具有非常重要的意義。
三是明確了對土地經營權保護的制度。新法對土地經營權的保護具體規定了四個方面的內容：第一，土地經營權人在符合法定條件時可以向登記機關申請土地經營權登記；第二，承包方不得單方解除土地經營權流轉合同；第三，土地經營權人有權獲得其對土地的改良和增設的合理補償。這些規定，有利于土地經營權的相對穩定，激發土地經營權人通過改良土壤等方式提高土地的生產能力，防止掠奪式的經營；第四，依法追究侵害土地經營權人利益的法律責任，如第五十九條規定，“當事人一方不履行合同義務或者履行義務不符合約定的，應當依法承擔違約責任。”第六十五條還規定了國家機關及其工作人員利用職權侵害土地承包經營權、土地經營權的行政責任和刑事責任。
三、兼顧安全與效率，妥善處理土地承包權與土地經營權的關系
土地作為重要的財產，既承載著農戶的生計保障功能，也承載著實現現代農業發展的要素功能。一定意義上看，農戶更追求土地的安全價值，新型農業經營主體更追求土地的效率價值。如何處理安全與效率的關系，是農地制度安排的重要課題。新的法律從多個方面調整土地承包權與土地經營權的關系，兼顧到農戶與新型農業經營主體不同的利益需求。
首先，新法明確了承包方自主流轉的權利、獲得流轉收益的權利和對土地經營權人的權利行使進行限制的權利。土地經營權是否讓渡是承包農業的基本權利。新法第九條規定，“承包方承包土地后，享有土地承包經營權，可以自己經營，也可以保留土地承包權，流轉其承包土地的經營權，由他人經營。”第三十六條也規定了是否流轉土地經營權由承包方自主決定。第六十條規定，任何組織和個人強迫進行土地承包經營權互換、轉讓或者土地經營權流轉的，該互換、轉讓或者流轉無效。
其次，關于流轉收益，第三十九條規定土地經營權流轉的收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。在新法的法律責任部分也規定了截留、扣繳土地承包經營權互換、轉讓或者土地經營權流轉收益的，應當承擔退還的責任。
同時，新法賦予土地承包權人對土地經營權的行使進行限制的權利，如第四十三條規定的受讓方投資改良土壤或者建設農業生產附屬、配套設施，需經承包方同意；第四十六條規定的受讓方再流轉土地經營權，須取得承包方的書面同意；第四十七條規定的受讓方以土地經營權融資擔保，須取得承包方的書面同意。亦即，土地經營權人對土地的增設、改善，以及以受讓的土地經營權出租、入股或者抵押，均須以承包人的同意為前提，未經承包人同意的，其再流轉行為無效。
更廣義上的安全，還包括土地的糧食安全保障功能和生態環境維護功能。為防止土地非農化利用或者被破壞的風險范，在新法中規定了一系列制度。例如，新法第十八條規定，承包方未經依法批準不得將土地用于非農建設；第三十八條規定土地經營權流轉不得改變土地所有權性質和土地的農業用途，不得破壞農業綜合生產能力和農業生態環境；第四十二條規定承包方不得單方解除土地經營權流轉合同，但如受讓方有擅自改變土地的農業用途、起更拋荒連續兩年以上、給土地造成嚴重損害或者嚴重破壞土地生態環境等行為，則不受限制，亦即出現這些情形時，承包方有單方解除土地經營權流轉合同的權利。同時，為防止工商企業等社會資本受讓土地經營權可能存在的耕地非農化利用和對農民生計安全的擠壓風險，新法第四十五條還規定，要對其取得土地經營權建立資格審查、項目審核和風險防范制度。
搞活土地經營權，保護土地經營權人的合法權益，促進土地要素發揮最大效用，以促進現代農業發展，是新的農村土地承包法的重要立法目的。新法確立的土地經營權取得制度、土地經營權融資擔保制度、土地經營權再流轉制度、土地經營權的登記制度、土地經營權人的利益保護制度等，是實現該目的的重要制度創新。但是，土地經營權人行使土地經營權，應當符合土地流轉合同的約定，應當維護土地的集體所有和土地承包關系的穩定，應當充分尊重和保護土地承包人利益。
作者單位：中國農業大學農業與農村法制研究中心
中國鄉村發現網轉自：《農村經營管理》2019年第1期 微信公眾號（原創）
(掃一掃，更多精彩內容！)
