以穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系為主要立法目的的《農(nóng)村土地承包法》頒布于2002年，該法律通過確立了以家庭承包為核心的農(nóng)村土地法律制度。2018年12月29日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)實(shí)施了近15年的《農(nóng)村土地承包法》進(jìn)行了全面修改，新的法律瞄準(zhǔn)鄉(xiāng)村振興，以“三權(quán)分置”為重點(diǎn)，在維護(hù)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)上，兼顧承包關(guān)系穩(wěn)定和土地要素配置的雙重需求，有了一系列重大制度創(chuàng)新，這些創(chuàng)新，有助于鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，有助于保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，有助于充分發(fā)揮土地的要素配置功能，在保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定的基礎(chǔ)上促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，為全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定重要的制度基礎(chǔ)。
一、進(jìn)一步穩(wěn)定家庭承包關(guān)系，保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利
鄉(xiāng)村振興，穩(wěn)定是前提。農(nóng)村土地作為農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，必須保持穩(wěn)定。新的《農(nóng)村土地承包法》在立法目的中強(qiáng)調(diào)“為了鞏固和完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，維護(hù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定，根據(jù)憲法，制定本法。”這里的穩(wěn)定，包含著三個(gè)層次，一是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)體制的穩(wěn)定，二是土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，三是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定。這三個(gè)方面的穩(wěn)定盡管各有側(cè)重，但總體目標(biāo)是一致的。新的法律中也有在第一部承包法基礎(chǔ)上強(qiáng)化穩(wěn)定目標(biāo)的新的制度安排。例如，新增的第二十一條第二款規(guī)定，“前款規(guī)定的耕地承包期屆滿后再延長(zhǎng)三十年，草地、林地承包期屆滿后依照前款規(guī)定相應(yīng)延長(zhǎng)。”我國(guó)大多數(shù)地方的二輪承包期將于2027年前后陸續(xù)到期，土地承包期限的延長(zhǎng)，給農(nóng)民保有和支配其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以更長(zhǎng)預(yù)期，既體現(xiàn)了土地作為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利屬性，也有利于承包農(nóng)民和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人在土地上的長(zhǎng)期投入，有利于更加靈活配置土地與其他要素的關(guān)系。
隨著城市化進(jìn)城的不斷加快，越來越多的農(nóng)民進(jìn)城居住。2002年的法律設(shè)立了農(nóng)民進(jìn)城后的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有條件的保護(hù)規(guī)定，即農(nóng)民全家遷入設(shè)區(qū)的市并轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的，應(yīng)當(dāng)交回其承包的耕地和草地，承包方不交回的，發(fā)包方可以收回。新的法律取消了收回的規(guī)定，改為“國(guó)家保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件。”“承包期內(nèi)，承包農(nóng)戶進(jìn)城落戶的，引導(dǎo)支持其按照自愿原則依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者將承包地交回發(fā)包方，也可以鼓勵(lì)其流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。”根據(jù)該規(guī)定，不論農(nóng)戶落戶到哪一級(jí)的城市，發(fā)包方都不得收回其承包的土地。對(duì)進(jìn)城落戶的農(nóng)戶而言，其承包土地可以根據(jù)自己的意愿選擇安排土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，一是保持承包權(quán)，流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)；二是在本集體內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；三是將承包的土地交回發(fā)包方。這一規(guī)定對(duì)進(jìn)城落戶的農(nóng)民的土地權(quán)益是非常重要的保護(hù)。
新的法律同時(shí)強(qiáng)調(diào)對(duì)家庭中的弱勢(shì)成員的土地權(quán)益保護(hù)。隨著“三權(quán)分置”政策的普遍實(shí)施，土地的財(cái)產(chǎn)屬性越來越重要，農(nóng)民在土地上的收益方式也呈現(xiàn)出多元化趨勢(shì)：承包農(nóng)戶可以自主在承包土地上進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，以獲得經(jīng)營(yíng)收益和國(guó)家規(guī)定的補(bǔ)貼性收益；承包農(nóng)戶可以通過土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出租（轉(zhuǎn)包）、入股等方式獲得流轉(zhuǎn)收益或者股金收益；承包的土地被國(guó)家依法征收、征用時(shí)，可以獲得補(bǔ)償收益。多元化的收益獲取途徑，在一定程度上影響了家庭中的弱勢(shì)成員的土地權(quán)益。例如，婦女在出嫁、結(jié)婚或者喪偶時(shí)，往往不能得到其應(yīng)得的土地收益份額。為此，新的法律特別增加了“農(nóng)戶家庭成員依法平等享有承包土地的各項(xiàng)權(quán)益”的規(guī)定，并在第二十四條第二款規(guī)定，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書應(yīng)當(dāng)將具有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的全部家庭成員列入。”
二、搞活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，提升土地的要素配置功能
新的法律設(shè)立了一系列搞活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度，目的在于通過完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)，在保障土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人自主經(jīng)營(yíng)權(quán)利的同時(shí)，從多個(gè)路徑提升土地要素的配置功能。
一是明確了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得形式。根據(jù)法律第三十六條的規(guī)定，承包方可以自主決定采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向讓人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并向發(fā)包方備案。從法意看，是否流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，是承包方行使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的重要方式，承包方可以保留土地經(jīng)營(yíng)權(quán)自主經(jīng)營(yíng)，也可以將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡于他人經(jīng)營(yíng)。從流轉(zhuǎn)形式看，可以采取出租方式向本集體以外的新型經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)，可以采取轉(zhuǎn)包方式向本集體內(nèi)的其他成員流轉(zhuǎn)，也可以將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股到企業(yè)、合作社等農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。
二是明確了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體內(nèi)容。法律第三十七條規(guī)定，“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地，自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并取得收益。”這意味著，不論是采取哪種方式取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)人都有對(duì)土地的占有、使用和收益的權(quán)利。
為了賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)更好的要素配置功能，新法第四十六條還規(guī)定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人在承包方書面同意的基礎(chǔ)上再次流轉(zhuǎn)其受讓的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的再流轉(zhuǎn)，包括其可以將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)再次出租，可以以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股到合作社或者入股到其他企業(yè)。
新法的一個(gè)亮點(diǎn)，是賦予了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以融資擔(dān)保功能。法律第四十七條規(guī)定，“承包方可以用承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，并向發(fā)包方備案。受讓方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案，可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。”根據(jù)該規(guī)定，融資擔(dān)保的權(quán)利與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是直接關(guān)聯(lián)的，如果土地承包人保留土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)直接融資擔(dān)保；如果土地經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡到受讓方，受讓方也可以以其受讓的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保。2015年12月27日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議發(fā)布《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，為試點(diǎn)地區(qū)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款提供了法律依據(jù)。新法的規(guī)定就是在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上做出的全面放開土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的制度安排。長(zhǎng)期以來，因?yàn)槿狈m當(dāng)?shù)牡盅何铮r(nóng)業(yè)融資難的問題非常突出。新法的這一規(guī)定對(duì)于解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的資金約束具有非常重要的意義。
三是明確了對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)保護(hù)的制度。新法對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)具體規(guī)定了四個(gè)方面的內(nèi)容：第一，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人在符合法定條件時(shí)可以向登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記；第二，承包方不得單方解除土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同；第三，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)獲得其對(duì)土地的改良和增設(shè)的合理補(bǔ)償。這些規(guī)定，有利于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的相對(duì)穩(wěn)定，激發(fā)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人通過改良土壤等方式提高土地的生產(chǎn)能力，防止掠奪式的經(jīng)營(yíng)；第四，依法追究侵害土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人利益的法律責(zé)任，如第五十九條規(guī)定，“當(dāng)事人一方不履行合同義務(wù)或者履行義務(wù)不符合約定的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)違約責(zé)任。”第六十五條還規(guī)定了國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員利用職權(quán)侵害土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的行政責(zé)任和刑事責(zé)任。
三、兼顧安全與效率，妥善處理土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系
土地作為重要的財(cái)產(chǎn)，既承載著農(nóng)戶的生計(jì)保障功能，也承載著實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要素功能。一定意義上看，農(nóng)戶更追求土地的安全價(jià)值，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體更追求土地的效率價(jià)值。如何處理安全與效率的關(guān)系，是農(nóng)地制度安排的重要課題。新的法律從多個(gè)方面調(diào)整土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系，兼顧到農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體不同的利益需求。
首先，新法明確了承包方自主流轉(zhuǎn)的權(quán)利、獲得流轉(zhuǎn)收益的權(quán)利和對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)利行使進(jìn)行限制的權(quán)利。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否讓渡是承包農(nóng)業(yè)的基本權(quán)利。新法第九條規(guī)定，“承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，由他人經(jīng)營(yíng)。”第三十六條也規(guī)定了是否流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)由承包方自主決定。第六十條規(guī)定，任何組織和個(gè)人強(qiáng)迫進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓或者土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的，該互換、轉(zhuǎn)讓或者流轉(zhuǎn)無效。
其次，關(guān)于流轉(zhuǎn)收益，第三十九條規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有，任何組織和個(gè)人不得擅自截留、扣繳。在新法的法律責(zé)任部分也規(guī)定了截留、扣繳土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓或者土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)收益的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)退還的責(zé)任。
同時(shí)，新法賦予土地承包權(quán)人對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使進(jìn)行限制的權(quán)利，如第四十三條規(guī)定的受讓方投資改良土壤或者建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬、配套設(shè)施，需經(jīng)承包方同意；第四十六條規(guī)定的受讓方再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，須取得承包方的書面同意；第四十七條規(guī)定的受讓方以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保，須取得承包方的書面同意。亦即，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)土地的增設(shè)、改善，以及以受讓的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出租、入股或者抵押，均須以承包人的同意為前提，未經(jīng)承包人同意的，其再流轉(zhuǎn)行為無效。
更廣義上的安全，還包括土地的糧食安全保障功能和生態(tài)環(huán)境維護(hù)功能。為防止土地非農(nóng)化利用或者被破壞的風(fēng)險(xiǎn)范，在新法中規(guī)定了一系列制度。例如，新法第十八條規(guī)定，承包方未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得將土地用于非農(nóng)建設(shè)；第三十八條規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變土地所有權(quán)性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途，不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境；第四十二條規(guī)定承包方不得單方解除土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，但如受讓方有擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途、起更拋荒連續(xù)兩年以上、給土地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞土地生態(tài)環(huán)境等行為，則不受限制，亦即出現(xiàn)這些情形時(shí)，承包方有單方解除土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同的權(quán)利。同時(shí)，為防止工商企業(yè)等社會(huì)資本受讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可能存在的耕地非農(nóng)化利用和對(duì)農(nóng)民生計(jì)安全的擠壓風(fēng)險(xiǎn)，新法第四十五條還規(guī)定，要對(duì)其取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)建立資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范制度。
搞活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的合法權(quán)益，促進(jìn)土地要素發(fā)揮最大效用，以促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，是新的農(nóng)村土地承包法的重要立法目的。新法確立的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)取得制度、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保制度、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)再流轉(zhuǎn)制度、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記制度、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的利益保護(hù)制度等，是實(shí)現(xiàn)該目的的重要制度創(chuàng)新。但是，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人行使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，應(yīng)當(dāng)符合土地流轉(zhuǎn)合同的約定，應(yīng)當(dāng)維護(hù)土地的集體所有和土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，應(yīng)當(dāng)充分尊重和保護(hù)土地承包人利益。
作者單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村法制研究中心
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理》2019年第1期 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
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