各位嘉賓，各位朋友，大家上午好！很高興參加第四屆安仁論壇并和大家一起交流。本屆論壇的主題是“新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興”，我想借這個機會，結(jié)合最近的調(diào)研，就“推進農(nóng)民工市民化的問題”向大家報告一下我的看法和建議，希望得到各位的指正。
2013年以來黨中央國務(wù)院明確提出，實施以促進“人的城鎮(zhèn)化”為核心的，提高質(zhì)量為導(dǎo)向的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，明確指出推進農(nóng)民工的市民化作為主要任務(wù)，并做出全面的部署。農(nóng)民工是推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一支重要力量，推進農(nóng)民工的市民化是破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，釋放內(nèi)需潛力的一個有效途徑，也是改善民生實現(xiàn)全民小康的內(nèi)在要求，也是實施工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化帶動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，推動城鄉(xiāng)雙向高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。近年來各地各部門認真貫徹落實黨中央國務(wù)院決策部署，按照推進新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)民工市民化的總體要求，深化戶籍制度改革，逐步放寬放開非戶籍人口落戶的門檻，實施新的居住證制度，建立健全與居住證掛鉤的基本公共服務(wù)提供機制，讓非戶籍人口開始享有和城里人一樣的基本公共服務(wù)。同時，落實國家關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策，激勵地方政府的積極性，在這些方面做了大量卓有成效的工作，市民化的工作取得了明顯的進展和顯著的成效。
另一方面推進農(nóng)民工市民化是社會結(jié)構(gòu)變革的過程，必然觸及到方方面面的利益，也一定會受到各種因素的約束和影響，所以還有很多需要解決的問題。通過調(diào)研，我們感受最深的一點，近年來我們的農(nóng)民工進城落戶的意愿有所下降，比如四川省的調(diào)查，愿意落戶的農(nóng)民工比例從2016年的17.7%下降到2018年的11.8%，不愿意落戶的比例從45.7%上升到53.2%。又據(jù)國家統(tǒng)計局全國農(nóng)民工檢測報告，進城農(nóng)民工愿意在城市落戶只有18.9%，比上年下降了3個百分點，不愿意落戶了占49.5%，比上一年增加了3.5個百分點。不僅落戶意愿有所下降，實際上真正落戶的農(nóng)民工數(shù)量偏少。
我們調(diào)查幾個城市中，近年來真正農(nóng)民工落戶，占落戶的總量的比例也就百分之幾，這些年由于城鄉(xiāng)人口統(tǒng)計口徑變更的因素，進一步來看，農(nóng)民工落戶城市的意愿為什么會下降，這就需要我們很好的研究，我們的研究證明，直接的原因是因為這些年城鄉(xiāng)福利差距在縮小。我們記得以前農(nóng)村人口往城里擠，因為城市戶口的含金量很高，因此大多數(shù)的農(nóng)民都愿意農(nóng)轉(zhuǎn)非，這是幾十年前的情況。現(xiàn)在的情況大不相同了，因為新世紀以來，中央明確提出我們國家的城鄉(xiāng)關(guān)系已經(jīng)進入到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動農(nóng)村的新的發(fā)展階段，相繼取消了農(nóng)業(yè)稅，開始實施農(nóng)業(yè)補貼，而且先后推出了像新農(nóng)村建設(shè)、精準扶貧、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等等，而且過去只有城里人享受的財政，明確為公共財政，并讓公共財政的陽光普照農(nóng)村，讓公共財政雨露農(nóng)民，所以現(xiàn)在農(nóng)村已經(jīng)基本被公共財政覆蓋，在一系列的努力之下，農(nóng)村的福利水平已經(jīng)大幅度的提高，這是一方面。
另一方面，國家從2016年起推出了一個居住證制度，你的戶口在農(nóng)村，你進城里居住半年就可以持有居住證，可以享受與城里人相同的便利，開始享受和城里一樣的福利待遇。這種城鄉(xiāng)福利差的縮小，和過去城市戶口含金量非常大，兩者形成了鮮明對照，這說明我們的城鄉(xiāng)關(guān)系在進步，也說明了在這個背景下的農(nóng)民工在城里落戶意愿的下降的直接原因也在于此。但是，它只是原因之一，因為我們還看到還有相當數(shù)量的農(nóng)民工愿意進城落戶，特別是新生代的農(nóng)民工，也就是80后的農(nóng)民工，40歲以下的，大體占農(nóng)民工的總數(shù)的52%，是新生代的農(nóng)民工，他們在城里落戶的意愿相當高。但是實際調(diào)查中，這樣的農(nóng)民工真的轉(zhuǎn)化為新市民的數(shù)量也不多，我們注意到隨著農(nóng)民工落戶意愿下降，或者在城里落戶不多，的另一個更重要原因，就是落戶的政策性、體制性，特別是結(jié)構(gòu)性的障礙，這個問題是我們需要給予更多關(guān)注的問題。這些政策性、體制性、結(jié)構(gòu)性的障礙主要表現(xiàn)在幾個方面：
第一，吸引農(nóng)民工落戶仍然存在著政策偏差和體制門檻，一些城市把重點放在高端人才，對引進頂尖人才動輒幾百萬不等的獎勵，而對解決農(nóng)民工的落戶問題則重視不夠，有的大城市要求外來務(wù)工人員落戶必須同時具備在城市繳納社保滿五年，居住登記滿五年的兩個條件，有的沿海特大城市對落戶實行總量控制下的積分制，而近三年只發(fā)放了兩萬個落戶指標。有的中西部城市實行中心城區(qū)和郊縣不同政策，中心城區(qū)的落戶門檻偏高。
第二，城市提供基本公共服務(wù)的能力不足，按照新的居住證制度，進城農(nóng)民本來可以在若干方面享有和城里同樣的基本公共服務(wù)，但是種種原因落實下來不容易，比如農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育，以公辦學校為主，但是很多城市做不到，非戶籍人員子女在公辦學校的入學率連一半都不到，我們調(diào)查中只有22%。特別是城區(qū)，教育資源高度緊張，農(nóng)民工子女要進公辦學校讀書，通常要排在戶籍人口之后，公辦學校又上不了，只好交錢上民辦學校。又比如國家要求把農(nóng)民工納入保障房體系，但我們在調(diào)查中了解到實際承租公租房的農(nóng)民工數(shù)量非常少，而且有的城市對農(nóng)民工申請公租房設(shè)置的條件和門檻明顯偏高，所以農(nóng)民工進城最頭疼的事兒是住房貴、住房難，還有我們調(diào)查的農(nóng)民工大多數(shù)沒有參加養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，所以這方面還不能像真正的城市職工一樣享受公平的社會保障待遇。
第三，農(nóng)民工不能真正享受和城里人一樣的公共服務(wù)，而另一方面，城市要進一步提高公共服務(wù)的能力又面臨著很大的壓力。比如東莞市義務(wù)教育階段的學校缺師資、編制和經(jīng)費，這個城市因為教育資源非常緊張，所以大額班占了25%，深圳大額班占了40%，連鄭州都占40%。東莞的教師缺口20%，編制缺口20%，實際的缺口還要更大。為了新建擴建學校一年需要土地6400多萬畝，而這個城市一年的用地指標只有8500萬畝。東莞市全市的升遷經(jīng)費支出3.5億元，隨遷子女就讀的話，在升遷經(jīng)費上還得增資4.2億元。又如西安市近十年公租房投入了4.9億，但是每年分配的房源只有1.8萬套。 為了調(diào)動地方政府促進農(nóng)民工市民化的工作積極性，所以中央在2016年出臺了兩個政策，一個叫“人錢掛鉤”政策，以城市實際落戶數(shù)量為依據(jù)支付獎勵資金，多的占一個城市的5%至6%，少的占1%至2%。另一個是用地指標的獎勵，以實際落戶的數(shù)量，掛鉤用地指標。“人錢掛鉤”的獎勵資金混同于一般獎勵支付，而“人地”的用地指標根本沒有單列，政策到了基層以后，對吸納農(nóng)民工落戶沒有得到很好的體現(xiàn)。
第四，進城農(nóng)民工的素質(zhì)和就業(yè)能力偏低，限制了他們的落戶意愿，東部農(nóng)民工平均月收入5千6千，中西部地區(qū)是3千4千，但是他們不是一年工作12個月，一年工作8個月、9個月、10個月，平均每個月的工資比我們看上去的工資數(shù)要低。他們?nèi)绻M城是租房住，大體上50%—60%是租房住，如果上學上民辦學校上學費，一個房租一個學費占月收入的一半，這么高的成本怎么在城市落戶。據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查，農(nóng)民工認為進城落戶的主要障礙第一位是住房貴，認同率是65.6%，第二位是收入低，認同率是56.5%，多數(shù)省市的結(jié)論大致如此。
第五，農(nóng)民工在農(nóng)村的財產(chǎn)權(quán)利有沒有保障，對他們進城有很大的影響，中央政策和有關(guān)法律明確規(guī)定，不得以退出“三權(quán)”作為農(nóng)民工落戶的條件。
綜上，我認為在我國城鎮(zhèn)化進入穩(wěn)速提質(zhì)階段，農(nóng)民工進城落戶的選擇空間更大了，更加理性了，在這樣一個新的形勢下，中國的農(nóng)民工城鄉(xiāng)兩區(qū)分離的狀態(tài)有可能長期存在，這個時間之長可能比我們通常想象的還要長。因此，推進農(nóng)民工市民化工作的確像總書記說的，要有足夠的歷史耐心。另一方面，我們又不要片面的追求戶籍人口城鎮(zhèn)化率的提高，而要把我們的主要精力和注意力放到著力解決吸引農(nóng)民工進城落戶，解決政策性、體制性、結(jié)構(gòu)性的障礙上。在充分尊重農(nóng)民工宜城則城、宜鄉(xiāng)則鄉(xiāng)的雙向選擇基礎(chǔ)上，通過持續(xù)推進城市常住人口全覆蓋，優(yōu)化農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)制度安排等等努力，為農(nóng)民工進城落戶創(chuàng)造更加好、更有利、更有吸引力的條件，以此來引領(lǐng)更多的農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為新市民。具體有六點建議，我簡單說一下。
第一個，要堅持存量優(yōu)先的原則，完善調(diào)整落戶政策，什么叫存量優(yōu)先？相對于人才大戰(zhàn)，和城里現(xiàn)有的大量農(nóng)民工，在吸引落戶的時候，我們既要注重吸引高端人才，同時也要把眼光放在存量人群上，把吸引有條件的農(nóng)民工落戶作為我們城市工作的一個重點。為什么這么說？因為一定要看到我國勞動力市場供需關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了變化，勞動力短缺，實用性技能型人才結(jié)構(gòu)性短缺尤為突出，我們在這次調(diào)研中發(fā)現(xiàn)有不少的城市已經(jīng)開始關(guān)注怎么穩(wěn)定農(nóng)民工，特別是穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)工人的技術(shù)骨干，在這方面他們做了很多工作。通常的做法，第一個是穩(wěn)定城市的房價，如果這個城市產(chǎn)業(yè)工人的數(shù)量相當多的話，而城市的房價很高，你是留不住這些人的。所以首先，要穩(wěn)定房價。其次，要鼓勵參保，特別是勞動密集型多的城市，這方面做了很多的工作。一些民營企業(yè)為了穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)工人骨干，給骨干職工提供房貸、房源、貸款貼息，來穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)工人隊伍，但不能只盯高端人才，也要重視以農(nóng)民工為主體的未來產(chǎn)業(yè)工人隊伍的建設(shè)。最后，要認真落實國家有關(guān)落戶政策，降低門檻、優(yōu)化積分，逐步擴大與居住證相掛鉤的基本服務(wù)內(nèi)涵和范圍，同步消除進城落戶的隱性門檻，讓農(nóng)民工應(yīng)落盡落。
第二個，落實兩個為主，讓隨遷子女享有教育公平，隨遷子女是否與城里的孩子一樣享有同等教育資源，這對農(nóng)民工有很大的吸引力。所以，要下大力氣解決城市公辦學位緊張、教育資源不足，公平性欠缺的突出問題。首先是加大教育的投入，除了中央的獎補以外，地方財政調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)的潛力是相當大的。以成都市為例，為解決教師編制的短缺，以區(qū)為單位，建立事業(yè)編的周轉(zhuǎn)池，盤活這個區(qū)域內(nèi)的事業(yè)編，優(yōu)先向教育方面傾斜。
第三個，建立多元化的住房保障體系，化解農(nóng)民工住房難、住房貴的困擾。農(nóng)民工不能進城落戶原因，排第一位就是住房貴，要構(gòu)建購房與租房并舉，市場配置與政策保障相結(jié)合的住房體系。首先是發(fā)揮市場配置的作用，要通過合理安排供地、信貸和完善二級市場，來穩(wěn)定房價。在合理區(qū)間讓農(nóng)民工真正能夠購得上、租得起、住得進。加強對農(nóng)民工住房建設(shè)的政策引導(dǎo)，要積極探索共有產(chǎn)權(quán)房，支持園區(qū)、廠區(qū)建設(shè)員工宿舍，鼓勵企業(yè)實行租賃貼息，擴大農(nóng)民工受益面。從今年起國家恢復(fù)了71個城市公租房的補貼政策，抓住機遇進一步擴大公租房的房源的同時完善誠信機制，做到超標即退還，這個機制不建立公租房的存量很難盤活。
第四個，大力開展職工技能培訓，穩(wěn)定就業(yè)是基礎(chǔ)，提升能力是關(guān)鍵。國家將利用失業(yè)保險資金結(jié)余，實施三年的職業(yè)技能培訓，要抓住機遇，進一步健全社會參與、多元培訓、政府主導(dǎo)的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)體系，特別是要健全評價使用制度，農(nóng)民工通過參與培訓獲得證書后獲得相應(yīng)的從業(yè)崗位及待遇。把使用、評價和培訓掛鉤，使培訓更具實效性。
第五個，在農(nóng)村方面建立三權(quán)的維護和退出機制，夯實雙向選擇的制度基礎(chǔ)，二輪土地正在確權(quán)承包，宅基地也在改革，通過這些改革要給農(nóng)民確權(quán)頒證，讓他們吃上定心丸，解決他們進城落戶的后顧之憂。認真深化、探索、落實“三權(quán)機制”即土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體土地收益權(quán)。
第六個，完善人錢掛鉤、人地掛鉤的激勵政策，進一步激勵地方政府工作積極性。
我就講這些，請批評指正，謝謝大家！最后預(yù)祝本屆論壇圓滿成功，謝謝。
作者系國務(wù)院參事、國家發(fā)展和改革委員會原副主任杜鷹
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：安仁智庫（標題為編者所加，未經(jīng)本人審閱）
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