各位嘉賓，各位朋友，大家上午好！很高興參加第四屆安仁論壇并和大家一起交流。本屆論壇的主題是“新型城鎮化與鄉村振興”，我想借這個機會，結合最近的調研，就“推進農民工市民化的問題”向大家報告一下我的看法和建議，希望得到各位的指正。
2013年以來黨中央國務院明確提出，實施以促進“人的城鎮化”為核心的，提高質量為導向的新型城鎮化戰略，明確指出推進農民工的市民化作為主要任務，并做出全面的部署。農民工是推進城鄉融合發展的一支重要力量，推進農民工的市民化是破除城鄉二元經濟結構，釋放內需潛力的一個有效途徑，也是改善民生實現全民小康的內在要求，也是實施工業化、新型城鎮化帶動農業現代化，推動城鄉雙向高質量發展的必然選擇。近年來各地各部門認真貫徹落實黨中央國務院決策部署，按照推進新型城鎮化和農民工市民化的總體要求，深化戶籍制度改革，逐步放寬放開非戶籍人口落戶的門檻，實施新的居住證制度，建立健全與居住證掛鉤的基本公共服務提供機制，讓非戶籍人口開始享有和城里人一樣的基本公共服務。同時，落實國家關于農業轉移人口市民化的政策，激勵地方政府的積極性，在這些方面做了大量卓有成效的工作，市民化的工作取得了明顯的進展和顯著的成效。
另一方面推進農民工市民化是社會結構變革的過程，必然觸及到方方面面的利益，也一定會受到各種因素的約束和影響，所以還有很多需要解決的問題。通過調研，我們感受最深的一點，近年來我們的農民工進城落戶的意愿有所下降，比如四川省的調查，愿意落戶的農民工比例從2016年的17.7%下降到2018年的11.8%，不愿意落戶的比例從45.7%上升到53.2%。又據國家統計局全國農民工檢測報告，進城農民工愿意在城市落戶只有18.9%，比上年下降了3個百分點，不愿意落戶了占49.5%，比上一年增加了3.5個百分點。不僅落戶意愿有所下降，實際上真正落戶的農民工數量偏少。
我們調查幾個城市中，近年來真正農民工落戶，占落戶的總量的比例也就百分之幾，這些年由于城鄉人口統計口徑變更的因素，進一步來看，農民工落戶城市的意愿為什么會下降，這就需要我們很好的研究，我們的研究證明，直接的原因是因為這些年城鄉福利差距在縮小。我們記得以前農村人口往城里擠，因為城市戶口的含金量很高，因此大多數的農民都愿意農轉非，這是幾十年前的情況。現在的情況大不相同了，因為新世紀以來，中央明確提出我們國家的城鄉關系已經進入到了工業反哺農業、城市帶動農村的新的發展階段，相繼取消了農業稅，開始實施農業補貼，而且先后推出了像新農村建設、精準扶貧、鄉村振興戰略等等，而且過去只有城里人享受的財政，明確為公共財政，并讓公共財政的陽光普照農村，讓公共財政雨露農民，所以現在農村已經基本被公共財政覆蓋，在一系列的努力之下，農村的福利水平已經大幅度的提高，這是一方面。
另一方面，國家從2016年起推出了一個居住證制度，你的戶口在農村，你進城里居住半年就可以持有居住證，可以享受與城里人相同的便利，開始享受和城里一樣的福利待遇。這種城鄉福利差的縮小，和過去城市戶口含金量非常大，兩者形成了鮮明對照，這說明我們的城鄉關系在進步，也說明了在這個背景下的農民工在城里落戶意愿的下降的直接原因也在于此。但是，它只是原因之一，因為我們還看到還有相當數量的農民工愿意進城落戶，特別是新生代的農民工，也就是80后的農民工，40歲以下的，大體占農民工的總數的52%，是新生代的農民工，他們在城里落戶的意愿相當高。但是實際調查中，這樣的農民工真的轉化為新市民的數量也不多，我們注意到隨著農民工落戶意愿下降，或者在城里落戶不多，的另一個更重要原因，就是落戶的政策性、體制性，特別是結構性的障礙，這個問題是我們需要給予更多關注的問題。這些政策性、體制性、結構性的障礙主要表現在幾個方面：
第一，吸引農民工落戶仍然存在著政策偏差和體制門檻，一些城市把重點放在高端人才，對引進頂尖人才動輒幾百萬不等的獎勵，而對解決農民工的落戶問題則重視不夠，有的大城市要求外來務工人員落戶必須同時具備在城市繳納社保滿五年，居住登記滿五年的兩個條件，有的沿海特大城市對落戶實行總量控制下的積分制，而近三年只發放了兩萬個落戶指標。有的中西部城市實行中心城區和郊縣不同政策，中心城區的落戶門檻偏高。
第二，城市提供基本公共服務的能力不足，按照新的居住證制度，進城農民本來可以在若干方面享有和城里同樣的基本公共服務，但是種種原因落實下來不容易，比如農民工子女接受義務教育，以公辦學校為主，但是很多城市做不到，非戶籍人員子女在公辦學校的入學率連一半都不到，我們調查中只有22%。特別是城區，教育資源高度緊張，農民工子女要進公辦學校讀書，通常要排在戶籍人口之后，公辦學校又上不了，只好交錢上民辦學校。又比如國家要求把農民工納入保障房體系，但我們在調查中了解到實際承租公租房的農民工數量非常少，而且有的城市對農民工申請公租房設置的條件和門檻明顯偏高，所以農民工進城最頭疼的事兒是住房貴、住房難，還有我們調查的農民工大多數沒有參加養老保險和醫療保險，所以這方面還不能像真正的城市職工一樣享受公平的社會保障待遇。
第三，農民工不能真正享受和城里人一樣的公共服務，而另一方面，城市要進一步提高公共服務的能力又面臨著很大的壓力。比如東莞市義務教育階段的學校缺師資、編制和經費，這個城市因為教育資源非常緊張，所以大額班占了25%，深圳大額班占了40%，連鄭州都占40%。東莞的教師缺口20%，編制缺口20%，實際的缺口還要更大。為了新建擴建學校一年需要土地6400多萬畝，而這個城市一年的用地指標只有8500萬畝。東莞市全市的升遷經費支出3.5億元，隨遷子女就讀的話，在升遷經費上還得增資4.2億元。又如西安市近十年公租房投入了4.9億，但是每年分配的房源只有1.8萬套。 為了調動地方政府促進農民工市民化的工作積極性，所以中央在2016年出臺了兩個政策，一個叫“人錢掛鉤”政策，以城市實際落戶數量為依據支付獎勵資金，多的占一個城市的5%至6%，少的占1%至2%。另一個是用地指標的獎勵，以實際落戶的數量，掛鉤用地指標。“人錢掛鉤”的獎勵資金混同于一般獎勵支付，而“人地”的用地指標根本沒有單列，政策到了基層以后，對吸納農民工落戶沒有得到很好的體現。
第四，進城農民工的素質和就業能力偏低，限制了他們的落戶意愿，東部農民工平均月收入5千6千，中西部地區是3千4千，但是他們不是一年工作12個月，一年工作8個月、9個月、10個月，平均每個月的工資比我們看上去的工資數要低。他們如果進城是租房住，大體上50%—60%是租房住，如果上學上民辦學校上學費，一個房租一個學費占月收入的一半，這么高的成本怎么在城市落戶。據國家統計局農民工監測調查，農民工認為進城落戶的主要障礙第一位是住房貴，認同率是65.6%，第二位是收入低，認同率是56.5%，多數省市的結論大致如此。
第五，農民工在農村的財產權利有沒有保障，對他們進城有很大的影響，中央政策和有關法律明確規定，不得以退出“三權”作為農民工落戶的條件。
綜上，我認為在我國城鎮化進入穩速提質階段，農民工進城落戶的選擇空間更大了，更加理性了，在這樣一個新的形勢下，中國的農民工城鄉兩區分離的狀態有可能長期存在，這個時間之長可能比我們通常想象的還要長。因此，推進農民工市民化工作的確像總書記說的，要有足夠的歷史耐心。另一方面，我們又不要片面的追求戶籍人口城鎮化率的提高，而要把我們的主要精力和注意力放到著力解決吸引農民工進城落戶，解決政策性、體制性、結構性的障礙上。在充分尊重農民工宜城則城、宜鄉則鄉的雙向選擇基礎上，通過持續推進城市常住人口全覆蓋，優化農村的產權制度安排等等努力，為農民工進城落戶創造更加好、更有利、更有吸引力的條件，以此來引領更多的農民工轉化為新市民。具體有六點建議，我簡單說一下。
第一個，要堅持存量優先的原則，完善調整落戶政策，什么叫存量優先？相對于人才大戰，和城里現有的大量農民工，在吸引落戶的時候，我們既要注重吸引高端人才，同時也要把眼光放在存量人群上，把吸引有條件的農民工落戶作為我們城市工作的一個重點。為什么這么說？因為一定要看到我國勞動力市場供需關系已經發生了變化，勞動力短缺，實用性技能型人才結構性短缺尤為突出，我們在這次調研中發現有不少的城市已經開始關注怎么穩定農民工，特別是穩定產業工人的技術骨干，在這方面他們做了很多工作。通常的做法，第一個是穩定城市的房價，如果這個城市產業工人的數量相當多的話，而城市的房價很高，你是留不住這些人的。所以首先，要穩定房價。其次，要鼓勵參保，特別是勞動密集型多的城市，這方面做了很多的工作。一些民營企業為了穩定產業工人骨干，給骨干職工提供房貸、房源、貸款貼息，來穩定產業工人隊伍，但不能只盯高端人才，也要重視以農民工為主體的未來產業工人隊伍的建設。最后，要認真落實國家有關落戶政策，降低門檻、優化積分，逐步擴大與居住證相掛鉤的基本服務內涵和范圍，同步消除進城落戶的隱性門檻，讓農民工應落盡落。
第二個，落實兩個為主，讓隨遷子女享有教育公平，隨遷子女是否與城里的孩子一樣享有同等教育資源，這對農民工有很大的吸引力。所以，要下大力氣解決城市公辦學位緊張、教育資源不足，公平性欠缺的突出問題。首先是加大教育的投入，除了中央的獎補以外，地方財政調整財政支出結構的潛力是相當大的。以成都市為例，為解決教師編制的短缺，以區為單位，建立事業編的周轉池，盤活這個區域內的事業編，優先向教育方面傾斜。
第三個，建立多元化的住房保障體系，化解農民工住房難、住房貴的困擾。農民工不能進城落戶原因，排第一位就是住房貴，要構建購房與租房并舉，市場配置與政策保障相結合的住房體系。首先是發揮市場配置的作用，要通過合理安排供地、信貸和完善二級市場，來穩定房價。在合理區間讓農民工真正能夠購得上、租得起、住得進。加強對農民工住房建設的政策引導，要積極探索共有產權房，支持園區、廠區建設員工宿舍，鼓勵企業實行租賃貼息，擴大農民工受益面。從今年起國家恢復了71個城市公租房的補貼政策，抓住機遇進一步擴大公租房的房源的同時完善誠信機制，做到超標即退還，這個機制不建立公租房的存量很難盤活。
第四個，大力開展職工技能培訓，穩定就業是基礎，提升能力是關鍵。國家將利用失業保險資金結余，實施三年的職業技能培訓，要抓住機遇，進一步健全社會參與、多元培訓、政府主導的就業、創業體系，特別是要健全評價使用制度，農民工通過參與培訓獲得證書后獲得相應的從業崗位及待遇。把使用、評價和培訓掛鉤，使培訓更具實效性。
第五個，在農村方面建立三權的維護和退出機制，夯實雙向選擇的制度基礎，二輪土地正在確權承包，宅基地也在改革，通過這些改革要給農民確權頒證，讓他們吃上定心丸，解決他們進城落戶的后顧之憂。認真深化、探索、落實“三權機制”即土地承包經營權、宅基地使用權和集體土地收益權。
第六個，完善人錢掛鉤、人地掛鉤的激勵政策，進一步激勵地方政府工作積極性。
我就講這些，請批評指正，謝謝大家！最后預祝本屆論壇圓滿成功，謝謝。
作者系國務院參事、國家發展和改革委員會原副主任杜鷹
中國鄉村發現網轉自：安仁智庫（標題為編者所加，未經本人審閱）
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