摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在基層社會(huì)治理中處于關(guān)鍵地位，發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。但面臨著眾多“體制性困局”：權(quán)責(zé)不等而在“壓力型體制”下失衡運(yùn)轉(zhuǎn)，“層層加碼”而使失衡運(yùn)轉(zhuǎn)日益嚴(yán)重，錢(qián)少事多而在財(cái)政拮據(jù)中無(wú)法自主，人雜活多而在“紛繁事務(wù)”中被動(dòng)工作，考核檢查而在“形式主義”中拼湊應(yīng)對(duì)，同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍的穩(wěn)定性令人擔(dān)憂(yōu)。只有深化體制性改革，賦予地方政府更大的自主權(quán)，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責(zé)體制，擴(kuò)大基層民眾的民主參與，才能構(gòu)建民主法治的鄉(xiāng)村治理體系。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；權(quán)責(zé)體制；層層加碼；治理體系
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的一線(xiàn)政府，是國(guó)家權(quán)力和政府權(quán)威的地方代表，是各項(xiàng)國(guó)家政策和工程項(xiàng)目的具體落實(shí)者，也是政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的直接接觸“界面”，承擔(dān)著落實(shí)國(guó)家意志和維護(hù)鄉(xiāng)村穩(wěn)定發(fā)展的基本責(zé)任。在全面推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的新征程中，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了繁重的公共服務(wù)和發(fā)展重任，各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也做出了巨大的努力和貢獻(xiàn)。
但近年來(lái)，隨著城鄉(xiāng)一體化的快速發(fā)展和鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變遷，特別是精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，在“縣、鄉(xiāng)體制（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制）”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行邏輯基本不變的制度性約束下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“職能”與“責(zé)任”方面，出現(xiàn)了眾多結(jié)構(gòu)化“體制性困局”。這有其復(fù)雜的體制性制度根源，嚴(yán)重影響著基層治理的績(jī)效和現(xiàn)代化。亟須全面深化政府體制改革，盡快加以制度性根本解決。
一、權(quán)責(zé)不等：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“壓力型體制”下失衡運(yùn)轉(zhuǎn)
一級(jí)政府、一級(jí)權(quán)力，有多大的權(quán)力，就承擔(dān)相應(yīng)的多大責(zé)任，權(quán)責(zé)對(duì)等和權(quán)責(zé)分明，是現(xiàn)代政府科層制管理的基本原則。但在現(xiàn)行的行政管理體制中，“權(quán)力金字塔”的體制架構(gòu)，從根本上決定了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“權(quán)力結(jié)構(gòu)”。“向上集權(quán)、向下分責(zé)”的“壓力型體制”由來(lái)已久[1]，雖經(jīng)過(guò)多次的“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”等鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，但其根本的“壓力型體制”和運(yùn)行邏輯長(zhǎng)期潛伏并基本不變。近年來(lái)，在全面加強(qiáng)鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)中，特別是在“精準(zhǔn)扶貧”和“環(huán)境保護(hù)”等“限時(shí)型”政治任務(wù)的完成中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“壓力型體制”下失衡運(yùn)轉(zhuǎn)，“權(quán)責(zé)不等”的體制性現(xiàn)象進(jìn)一步凸顯。
權(quán)責(zé)不等，即權(quán)力小、責(zé)任大，這是壓力型體制下基層政府的“體制性常態(tài)”。只是隨著近年來(lái)基層政府事務(wù)和工程項(xiàng)目的急劇增加，這一“結(jié)構(gòu)性失衡”日益加劇。
一是按照現(xiàn)行法律和行政法規(guī)的“授權(quán)慣例”，國(guó)家法律和行政法規(guī)規(guī)定的各項(xiàng)“執(zhí)法權(quán)”，賦予的最終實(shí)施單位，基本都是縣級(jí)政府及其職能部門(mén)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然承擔(dān)著各項(xiàng)“行政事務(wù)”的“落實(shí)權(quán)”，但并無(wú)行政事務(wù)的“執(zhí)法權(quán)”，如在土地、環(huán)保、衛(wèi)生、教育、社會(huì)治安等方面的行政執(zhí)法權(quán)，幾乎都是縣級(jí)相關(guān)職能部門(mén)才有相關(guān)法律和條例授予的“執(zhí)法權(quán)”[2]。
二是縣級(jí)政府及其職能部門(mén)（如縣委辦、組織部、教育局、環(huán)保局、扶貧辦等），都有“權(quán)力”通過(guò)各式各樣的“行政責(zé)任書(shū)”，把本應(yīng)由本職能部門(mén)負(fù)責(zé)完成的各項(xiàng)“黨政任務(wù)”，逐項(xiàng)逐條地下放到各個(gè)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。但有關(guān)“項(xiàng)目資金”和“項(xiàng)目驗(yàn)收”的最終“實(shí)質(zhì)性權(quán)力”，還是掌握在各個(gè)項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)辦公室和職能部門(mén)。
三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)縣級(jí)政府及其職能部門(mén)下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)，通過(guò)分解量化的“責(zé)任狀”，只能無(wú)條件“照單接收”，少有“討價(jià)還價(jià)”的余地。因?yàn)闊o(wú)論哪個(gè)專(zhuān)項(xiàng)辦公室或職能局，都掌握著大量的“專(zhuān)項(xiàng)資金和資源”，并最終掌握著各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其干部的“檢查考核驗(yàn)收權(quán)”，直接影響著各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“年終評(píng)比”和“干部升遷”。所以，縣級(jí)的各個(gè)專(zhuān)項(xiàng)辦公室和職能部門(mén)，都是任何鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“不敢得罪”的“絕對(duì)上級(jí)部門(mén)”（1）。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在“權(quán)責(zé)不等”的制度約束下，日益呈現(xiàn)嚴(yán)重的“失衡態(tài)”運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)由于層層傳導(dǎo)壓力的責(zé)任加碼機(jī)制，在各式各樣具體任務(wù)的“落實(shí)執(zhí)行”過(guò)程中，縣級(jí)政府及其職能部門(mén)的“行政責(zé)任”也就沿著行政鏈條“搭便車(chē)”，幾乎一路全部“下卸”到各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。而作為謀劃縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的主要負(fù)責(zé)者，縣級(jí)政府及其職能部門(mén)，則掌握著絕對(duì)的“資源分配權(quán)”和“檢查驗(yàn)收權(quán)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便在日益嚴(yán)重的“權(quán)責(zé)失衡”中，一路蹣跚負(fù)重前行。
二、“層層加碼”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失衡運(yùn)轉(zhuǎn)的隱形邏輯
然而，這一“行政運(yùn)行邏輯”是如何落地實(shí)現(xiàn)的？鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為什么幾乎沒(méi)有“自主選擇的權(quán)利”？除了以上所說(shuō)的“法律法規(guī)執(zhí)法權(quán)”的授予層級(jí)以外，更由于現(xiàn)實(shí)行政權(quán)力運(yùn)行中“層層加碼”的隱形機(jī)制，從而使“權(quán)責(zé)不平衡”問(wèn)題難以逆改。
此處所說(shuō)的“層層加碼”，是指行政體制和行政權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)的“隱形邏輯”，是指借助“層層傳導(dǎo)壓力”的“權(quán)力鏈條”，自上而下傳遞從嚴(yán)治黨和快速發(fā)展各項(xiàng)壓力的同時(shí)，上級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)同時(shí)“搭便車(chē)式”地把“各種責(zé)任傳遞下去”。如完成任務(wù)時(shí)間上的“趕超進(jìn)度”，工作范圍上的“空間擴(kuò)大”，甚或各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)上的“層層追加”，這些都是人們能夠明顯感受到的“顯性任務(wù)”，學(xué)界也多有揭示和分析[3]19-70。但在其背后，則隱含著“層層下卸責(zé)任”的隱形邏輯。
“層層傳導(dǎo)壓力”，這是中國(guó)“趕超型現(xiàn)代化”能夠?qū)崿F(xiàn)“歷史性提速”的關(guān)鍵機(jī)制，也是執(zhí)政黨和政府發(fā)揮“集中力量辦大事”制度優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵路徑，這是必須加以正面肯定的。
同時(shí)，新時(shí)代黨中央“全面從嚴(yán)治黨”新形勢(shì)，都要求中央的政令暢通和全黨服從中央，這是我們必須堅(jiān)決擁護(hù)和執(zhí)行的。這里分析的“層層加碼”的隱形生成機(jī)制，主要是指可能帶來(lái)政治隱患和政治成本的“負(fù)面”政治現(xiàn)象。這從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為“層層加碼”的“壓力的最后承接者”這一視角，可以看得更為清楚。
從全面從嚴(yán)治黨、全面依法治國(guó)到全面深化改革，中央的各項(xiàng)決策政策，都必須變成各級(jí)政府改革發(fā)展的切實(shí)行動(dòng)，當(dāng)然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不例外，更應(yīng)該走在貫徹落實(shí)各項(xiàng)發(fā)展任務(wù)的第一線(xiàn)。這便是中央一再要求的“層層傳導(dǎo)壓力”的宗旨所在。這就在有形或無(wú)形中，加大了各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)干部的“政治性壓力”，其中就包括落實(shí)政策和完成任務(wù)的“政策性壓力”。近年來(lái)，特別是在黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任、信訪(fǎng)維穩(wěn)主體責(zé)任、環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任、公共安全主體責(zé)任等等方面，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部都一再地感受到各種責(zé)任的“壓力山大”，這也是各級(jí)干部拼搏創(chuàng)新的精神動(dòng)力。
但是，各項(xiàng)政策和工程任務(wù)的具體完成，需要下級(jí)政府來(lái)推進(jìn)和落實(shí)，所以在“層層傳導(dǎo)壓力”的過(guò)程中，需要給下級(jí)政府和干部更大的“壓力和責(zé)任”，以保證“留有時(shí)間和指標(biāo)余地”完成上級(jí)任務(wù)。在精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村建設(shè)等各項(xiàng)任務(wù)落實(shí)中，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府承受著具體完成實(shí)施的艱巨使命，但縣級(jí)政府及其職能部門(mén)，自然具有“權(quán)力回旋余地”，在“下傳任務(wù)壓力”的同時(shí)，自覺(jué)不自覺(jué)地把“相關(guān)責(zé)任”“搭便車(chē)式”地順路“打包一起”，下傳給基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)。而作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，自然沒(méi)有多少下傳的“權(quán)力回旋余地”。因此，在“層層下傳壓力”的行政任務(wù)執(zhí)行過(guò)程中，就極有可能變成了“層層壓力增加”和“層層責(zé)任下卸”的雙重傳導(dǎo)過(guò)程。“層層加碼機(jī)制”也就在政策任務(wù)的下傳中，“隱形”地變形為“層層下卸責(zé)任”機(jī)制[4]。
這便是“層層下查責(zé)任”，直到行政底層不能再“下查”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“基層執(zhí)行者”，這為各種責(zé)任的“層層加碼下卸”留有體制性“通道”。這種各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失衡運(yùn)轉(zhuǎn)、“責(zé)任山大”的隱形“層層加碼”機(jī)制，就為各式各樣所謂的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理危機(jī)”和“治理怪現(xiàn)象”的不斷出現(xiàn)，埋下了體制性的“制度化伏筆”和“制度化空間”。
三、錢(qián)少事多：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財(cái)政拮據(jù)中無(wú)法自主
“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政”，這是公共財(cái)政管理中的基本原則，也是一級(jí)政府自主職能發(fā)揮的經(jīng)濟(jì)保障。“沒(méi)有錢(qián)，無(wú)法自主”地開(kāi)展工作，這是在全國(guó)各地調(diào)研中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)普遍的抱怨。
這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政拮據(jù)與行政事務(wù)增多的“此消彼長(zhǎng)”，在近年來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中更加凸顯。
一是財(cái)稅體制的根本性制約，在1994年的分稅制改革和2005年農(nóng)業(yè)稅的全面取消之后，各個(gè)地方政府的財(cái)政壓力增大。各地政府都在努力開(kāi)拓地方稅收和增加地方財(cái)政收入，如加大土地出讓金的征收，因此，“征地權(quán)”成為各地方政府行政主導(dǎo)的發(fā)展利器[5]166。但“征地權(quán)”的法律授權(quán)層級(jí)是縣級(jí)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒(méi)有“自創(chuàng)稅收權(quán)”的合法資格。雖然在東南沿海工商業(yè)發(fā)達(dá)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也多多少少地存在各式各樣的“灰色”或“打插邊球式”的土地出讓活動(dòng)，但在中西部以農(nóng)業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)的多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“自主創(chuàng)收”的空間其實(shí)很小，“后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政拮據(jù)更加嚴(yán)重。
二是，縣、鄉(xiāng)財(cái)稅體制的約束，農(nóng)業(yè)稅全面取消之后，對(duì)于廣大中西部地區(qū)的縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府來(lái)說(shuō)，財(cái)政壓力增大是自然的趨勢(shì)。但對(duì)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府來(lái)說(shuō)，對(duì)財(cái)政壓力的“感受”和“回應(yīng)”并不相同。縣級(jí)政府，一方面可以通過(guò)開(kāi)發(fā)“縣域城市”，通過(guò)增收“土地出讓金”來(lái)緩解壓力；另一方面，縣級(jí)政府可以通過(guò)“縣、鄉(xiāng)財(cái)政體制”，即全國(guó)各地普遍推行的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，來(lái)最大限度地把“財(cái)政壓力”轉(zhuǎn)移下卸給各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。因此，這種“財(cái)權(quán)上集、事權(quán)下沉”的輻輳式財(cái)政體制，是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力劇增的一個(gè)重要體制根源[6]7。同時(shí)，也加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)縣級(jí)政府、縣級(jí)財(cái)政的體制性依賴(lài)關(guān)系。
三是，在財(cái)力受限、事務(wù)增多的“發(fā)展壓力”下，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，特別是傳統(tǒng)上70%～80%的財(cái)政依賴(lài)農(nóng)業(yè)稅的中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“負(fù)債發(fā)展”的隱形機(jī)制就悄然生成。一方面，是“為官一任、造福一方”的責(zé)任使命，加上各式各樣的“政績(jī)考核評(píng)比”，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都會(huì)在公共設(shè)施、教育醫(yī)療、新農(nóng)村建設(shè)、招商引資、環(huán)境美化等方面，使出各式“招數(shù)”，努力推動(dòng)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益發(fā)展；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的書(shū)記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，都是“外來(lái)的干部”（出于地域回避，從本縣域別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)來(lái)），都具有強(qiáng)烈的“政績(jī)沖動(dòng)”，只有“大干快上”，盡快多出政績(jī)，才能“上調(diào)”回到縣城，否則有可能長(zhǎng)期“呆在”一個(gè)貧窮的鄉(xiāng)村。
由于“層層下傳”的財(cái)政壓力，加之本鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政增收的空間有限，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展都在“靜悄悄”地“負(fù)債前行”。這雖然幾乎是“公開(kāi)的秘密”，但在各地調(diào)研中，要調(diào)查清楚每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“負(fù)債詳情”，幾乎比“登天還難”。因?yàn)檫@是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)極力保守的“地方國(guó)家機(jī)密”，也是他們“心中的痛”。還有，幾年前、甚至幾十年前，前任、甚至前前任的領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)各式各樣方式“借的各種債務(wù)”，后任和現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)也根本“挖不清楚”，更無(wú)“借債要還”的動(dòng)機(jī)動(dòng)力。各路學(xué)者，依據(jù)不同的調(diào)查方式和調(diào)查不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，得知各地負(fù)債情況“大同小異”：趙樹(shù)凱在2005所調(diào)查的20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的總債務(wù)是5600萬(wàn)元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債280萬(wàn)元，最高的一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債1000萬(wàn)元[3]118。據(jù)2008年的《南方日?qǐng)?bào)》報(bào)道，我國(guó)地方政府中債務(wù)至少在1萬(wàn)億元以上，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債總額在2200億元左右，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債400萬(wàn)元，并且在一些不發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各種債務(wù)正在如滾雪球似的越來(lái)越大[7]4。
然而，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政如此拮據(jù)的財(cái)力緊張情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所要負(fù)責(zé)的各式各樣“發(fā)展任務(wù)”，也同樣如滾雪球似的越來(lái)越多。從大類(lèi)來(lái)說(shuō)，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生醫(yī)療、交通安全、公共秩序、環(huán)境保護(hù)、外來(lái)人口管理等等，都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須負(fù)責(zé)的大事。具體來(lái)說(shuō)，如計(jì)劃生育（一票否決）、社會(huì)治安綜合治理（年度考核）、森林資源保護(hù)（年度考核）、依法治鎮(zhèn)（一票否決）、學(xué)校危房改造（一票否決）、公路改造與擴(kuò)修（一票否決）、創(chuàng)建省市先進(jìn)教育鎮(zhèn)（一票否決）、黨風(fēng)廉政建設(shè)（一票否決）、信訪(fǎng)維穩(wěn)（一票否決）、精準(zhǔn)扶貧（一票否決）、新農(nóng)村建設(shè)（年度考核）、河道治理（年度考核）、交通和公共安全（一票否決）、防霾減排（一票否決）等等[7]98。看看一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一票否決”責(zé)任制的多少，就知道其承受的事務(wù)和壓力有多大。更為嚴(yán)重的是，只要一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一項(xiàng)“工作”被“一票否決”掉，其他“工作”做得再好，也可能“白搭”。不但本鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年的全部工作等于“白費(fèi)”，不可能排上年終的“考核優(yōu)秀”，全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“獎(jiǎng)金福利”都要受到影響，其書(shū)記、鎮(zhèn)長(zhǎng)的“晉升”也可能遙遙無(wú)望。其中，導(dǎo)致“嚴(yán)重事故”的，還可能被給予各種黨紀(jì)和行政處分，甚至被“就地免職”。我們這樣說(shuō)，絕不是質(zhì)疑全面從嚴(yán)治黨的重要性，也不是為不負(fù)責(zé)任和腐敗的干部辯護(hù)，只是客觀(guān)地說(shuō)明各地基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部承受的責(zé)任和壓力。而這些責(zé)任和壓力，又絕非“干部作風(fēng)和素質(zhì)”所能完全簡(jiǎn)單加以解釋的。
四、人雜事多：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“紛繁事務(wù)”中被動(dòng)工作
關(guān)于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員”，是否超編？超編多少？是否人滿(mǎn)為患、人浮于事，還是人少事多、忙于應(yīng)付？似乎是一個(gè)永遠(yuǎn)爭(zhēng)論不清的問(wèn)題。這就要相對(duì)于一地一域及其本地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，來(lái)具體地加以分析。“工商型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，特別是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和個(gè)別內(nèi)地經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度高，城鎮(zhèn)化聚集效應(yīng)明顯，不但本地戶(hù)籍人口傾向于“聚城而居”，而且有大量的“外來(lái)打工人員”。如浙江樂(lè)清市、溫嶺市的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，本地戶(hù)籍人口不足10萬(wàn)，可能就有12萬(wàn)～13萬(wàn)之多的外來(lái)打工人員（2）。而廣東東莞市著名的虎門(mén)鎮(zhèn)，戶(hù)籍人口12.4萬(wàn)，而常住人口超過(guò)50萬(wàn)。這樣的“人口眾多”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)和人員就顯得十分不足。而中西部以農(nóng)業(yè)為支柱的“農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，本地經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，而且有大量的、甚至一半以上的中青年外出打工，如青海省、貴州省的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域范圍內(nèi)就顯得十分“冷清”，此時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)和干部就可能出現(xiàn)“人浮于事”。
而以上這些變化，是與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革緊密相關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革總的邏輯是“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”和“減人、減事、增效”。從1985年，全國(guó)廢除人民公社，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其時(shí)共有91590個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府[8]2。其后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革反反復(fù)復(fù)，一路推進(jìn)“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”：1985年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量高達(dá)9.1萬(wàn)個(gè)，1986年減到6萬(wàn)個(gè)以下，1992年減到5萬(wàn)個(gè)以下，2001年減到4萬(wàn)個(gè)以下，2005年減到3.5萬(wàn)多個(gè)，2008年減到3.43萬(wàn)個(gè)[6]63。經(jīng)過(guò)近幾年的又一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)降至3萬(wàn)個(gè)左右。
而經(jīng)過(guò)多次的“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理幅度增大了，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)和人員編制，始終遵循“只減不增”的“鐵的原則”。相對(duì)于快速發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)和人員可以分為四類(lèi)：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)正副職領(lǐng)導(dǎo)和黨政綜合辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、社會(huì)事務(wù)辦公室，其人員所占的“行政編”。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接領(lǐng)導(dǎo)的下屬事業(yè)單位，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)的文化站、廣播站、農(nóng)技站、經(jīng)營(yíng)站、林業(yè)站等，其人員為事業(yè)編制。三是設(shè)立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的縣級(jí)機(jī)關(guān)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)，如派出所、工商所、稅務(wù)所、水利站、信用社等，實(shí)行所謂的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，但多數(shù)是以縣級(jí)主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)為主。四是各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或多或少“聘用人員”，視各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展?fàn)顩r和財(cái)力狀況而定，其人員工資由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行解決。
由此造成了各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“人雜事多”，在城鄉(xiāng)一體化和鄉(xiāng)村振興快速推進(jìn)的當(dāng)前，更是推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的“運(yùn)動(dòng)式治理”。這便是朝野共知的“上面千條線(xiàn)、下面一根針”，因?yàn)楦黜?xiàng)行政性和工程性事務(wù)，都要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“最后落實(shí)”。現(xiàn)實(shí)中更是通過(guò)“層層責(zé)任狀”的簽訂，迫使基層政府變成了“上面千個(gè)錘，下面一個(gè)釘”。中央檢查組、省級(jí)檢查組、市級(jí)檢查組、縣級(jí)檢查組，任何上級(jí)追查的“責(zé)任的板子”，都能“打到”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的頭上。
但是經(jīng)過(guò)多輪的“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”，現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理幅度和規(guī)模雖然普遍擴(kuò)大，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編制始終遵循“只減不增”的原則。工商業(yè)發(fā)達(dá)的大鄉(xiāng)鎮(zhèn)，編制有六七十人（行政編加上事業(yè)編），農(nóng)業(yè)型的小鄉(xiāng)鎮(zhèn)有三四十人（行政編加上事業(yè)編）。而隨著新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的加快實(shí)施，鄉(xiāng)村建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧、移民搬遷、土地征用、環(huán)境保護(hù)、基層黨建、安全生產(chǎn)、綜治維穩(wěn)、特色城鎮(zhèn)等等，都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最終“落實(shí)實(shí)施”，并且必須通過(guò)“考核驗(yàn)收”。
于是，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷于“人雜事多”的被動(dòng)應(yīng)對(duì)之中。迫使各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，會(huì)極力調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的資源和人力，全力投入到不斷需要完成的各個(gè)“工程項(xiàng)目”之中。
一是全體動(dòng)員“運(yùn)動(dòng)式治理”，上面布置的任務(wù)，什么任務(wù)最緊急，什么任務(wù)考核最嚴(yán)格，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都會(huì)全體動(dòng)員“運(yùn)動(dòng)式治理”，拼命限時(shí)按期集中完成，甚至不惜一切代價(jià)和“不擇手段”。二是不分晝夜“加班加點(diǎn)式工作”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部常說(shuō)自己的工作狀態(tài)是“白加黑、五加二”，兩三個(gè)月不能回家，除了春節(jié)過(guò)年的幾天，幾乎一年四季“守在鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。并且這幾乎成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“新常態(tài)”，“誰(shuí)也不敢拿工作開(kāi)玩笑，出了事就得下崗”。我們?cè)谌珖?guó)近百個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)研中，干部反映最多的是“總有干不完的活兒”，“沒(méi)完沒(méi)了的任務(wù)、沒(méi)完沒(méi)了的工作”。三是不斷外聘人員“輔助幫忙式工作”，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的編制都有嚴(yán)格限制，而任務(wù)項(xiàng)目的不斷增加，有時(shí)很難按期完成。被逼無(wú)奈的情況下，“自有財(cái)力”多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，則在現(xiàn)有編制外不斷“聘用”人員。這是一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的普遍做法，“公務(wù)繁忙”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，行政編、事業(yè)編與聘用人員，基本保持在1∶1∶1的大致比例，即有50多個(gè)行政編，就有50多個(gè)事業(yè)編，同時(shí)，就需要外聘50—60多人輔助人員（3）。甚至在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、外來(lái)打工人員超過(guò)當(dāng)?shù)貞?hù)籍人口的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“輔警”“輔管”“協(xié)管員”及多種名目繁多的“輔助人員”，遠(yuǎn)遠(yuǎn)地超過(guò)所謂“正式”的行政編和事業(yè)編人員。
在不斷涌來(lái)的各種工程任務(wù)，及其“搭便車(chē)式”下傳的“責(zé)任壓力”驅(qū)使下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就像一輛完全失去“自主控制的貨車(chē)”，隨著各種壓力和責(zé)任的不同變向而“東奔西突”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被迫“陷于”完成各種“任務(wù)”“項(xiàng)目”“工程”的紛繁事務(wù)之中，完全失去自主開(kāi)展工作的“主動(dòng)性”，幾乎成為“被動(dòng)式”完成“上級(jí)任務(wù)”的“腿”，根本無(wú)法自主統(tǒng)籌和開(kāi)展適合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的各項(xiàng)事業(yè)。由此，也進(jìn)一步加劇了鄉(xiāng)村村民自治的“行政化”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也把各個(gè)“行政村”和“自然村”，逐步地變成自己工作的“腿”。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊裹挾”在一起，加入了行政化、運(yùn)動(dòng)式應(yīng)對(duì)上級(jí)政府交辦的各種工程事務(wù)之中，法律規(guī)定的村民自治功能全面衰減。
五、考核檢查：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“形式主義”中拼湊應(yīng)對(duì)
由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于“壓力性體制”的底座基層，自然承受著層層加碼下傳而來(lái)的各種責(zé)任和壓力。通常“壓力型體制”有其自身的運(yùn)行邏輯，從數(shù)量化的任務(wù)分解機(jī)制—層層簽訂責(zé)任書(shū)向下傳導(dǎo)—各部門(mén)共同參與問(wèn)題的解決機(jī)制—物質(zhì)化的多層次考察評(píng)價(jià)體系[9]107-108。但壓力型體制也并不能無(wú)限“加壓”，否則可能導(dǎo)致基層無(wú)法承受而系統(tǒng)崩潰。基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，多年來(lái)一直承受著“重壓”，還能有多少有序的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，說(shuō)明基層政府也自有其“生存的邏輯”。
這便是各級(jí)地方政府、甚至事業(yè)單位中普遍存在的“行政策略”，即“拼湊應(yīng)對(duì)策略”，也即大家熟知的“上有政策、下有對(duì)策”，只不過(guò)在基層政府表現(xiàn)得特別“突出”而已。基層政府在現(xiàn)有縣鄉(xiāng)體制架構(gòu)、特別是縣鄉(xiāng)財(cái)稅體制下，同時(shí)受到政策后果的高度不確定性，以及資源約束、信息成本等種種限制性因素，當(dāng)基層官員面臨自上而下各方接踵而至、多重甚至相互沖突的任務(wù)壓力時(shí)，他們的行為更多地表現(xiàn)出“被動(dòng)應(yīng)付”的特點(diǎn)，常常不得不隨時(shí)調(diào)整策略，來(lái)應(yīng)對(duì)不斷變動(dòng)的任務(wù)壓力和執(zhí)行過(guò)程中始料未及的各種后果[10]240-241。這種“拼湊應(yīng)對(duì)策略”，有各式各樣的“工具箱”，在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政運(yùn)作中，都能很好地得以“靈活運(yùn)用”，特別地體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一系列“形式主義”的“拼湊應(yīng)對(duì)”之中。
從這一視角來(lái)考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“體制性困局”，由此，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府的基本權(quán)力格局日益變成：縣級(jí)政府及其職能部門(mén)，主要的工作就是“開(kāi)會(huì)動(dòng)員、簽訂責(zé)任書(shū)、考核驗(yàn)收”，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則是各項(xiàng)能夠得到“細(xì)化”“量化”的“責(zé)任”的最終“完成者”。
在如此之大的“壓力與責(zé)任”之下，又由于受到“人、財(cái)、物”的各種限制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自然也高度發(fā)揮自己的“能動(dòng)空間”，由此產(chǎn)生了各式各樣、花樣翻新的“形式主義拼湊應(yīng)對(duì)”：
如果上級(jí)要看“數(shù)據(jù)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不斷地填寫(xiě)各式各樣的“表格”“要多細(xì)化、就多細(xì)化”。填表成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一項(xiàng)高度技術(shù)化的“專(zhuān)門(mén)工作”，不但領(lǐng)導(dǎo)重視，還要配備專(zhuān)職的大學(xué)生專(zhuān)任填寫(xiě)。至于填寫(xiě)的“數(shù)據(jù)”是否真實(shí)可靠，也許只有“天知道”。一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年至少填寫(xiě)上百份、甚至幾千份表格，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的工作“業(yè)績(jī)”，也主要體現(xiàn)在“表格上”。縣級(jí)政府向上級(jí)匯報(bào)縣域工作業(yè)績(jī)，也更愿意呈上各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)制造的“精美表格”。
如果上級(jí)要來(lái)“檢查”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就打造精致準(zhǔn)確的“檢查線(xiàn)路”。不管是中央來(lái)的檢查組，還是省里來(lái)的檢查組、市里來(lái)的檢查組，越是級(jí)別高的檢查組，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)就越重視。一般檢查的程序是：先到辦公室聽(tīng)匯報(bào)，聽(tīng)完匯報(bào)“提提問(wèn)題”，再看看匯報(bào)資料，翻翻各種精確表格，拍拍墻上的圖片和專(zhuān)欄。一切看似“嚴(yán)絲無(wú)縫”，但一切“材料”都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)“精心”預(yù)先準(zhǔn)備好了的。幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)書(shū)記，給我們粗略地回顧了一年中都有多少“檢查”：每月的檢查，包括各個(gè)級(jí)別來(lái)的檢查，大概十多次，一年之中的檢查至少達(dá)100-150次之多（4）。歲末年終，更是各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)付各級(jí)檢查的“繁忙時(shí)期”，有時(shí)一天之內(nèi)，幾個(gè)檢查組同時(shí)進(jìn)駐一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
如果上級(jí)要“進(jìn)村看點(diǎn)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就會(huì)帶你到早已打造好的樣板式“美麗鄉(xiāng)村”，環(huán)境優(yōu)美、綠樹(shù)成蔭、樓房鮮亮、外墻粉白，文化室、籃球場(chǎng)、小廣場(chǎng)、老年活動(dòng)室等一一齊備。村委會(huì)成員也早已準(zhǔn)備好了各種匯報(bào)材料，并準(zhǔn)備好了回答各種問(wèn)題。
如果上級(jí)要“訪(fǎng)談貧困戶(hù)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和村委會(huì)干部也會(huì)帶你到幾個(gè)“貧困戶(hù)家里”，并準(zhǔn)備好了各家的情況材料。
其實(shí)，各種基層政府出于不得已而為之的“形式主義拼湊應(yīng)對(duì)”，人們也許并不感到“意外”。其基本的“存在邏輯”和“運(yùn)行邏輯”，是一直“隱形”存在并保持不變的，變化的只是其花樣翻新的“形式主義運(yùn)作形式”。而且其“拼湊應(yīng)對(duì)”的基本規(guī)律是：越是基層，其承受的壓力越大，受到的監(jiān)督越少，其形式主義拼湊應(yīng)對(duì)就會(huì)越嚴(yán)重。這就并非源于個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部的“作風(fēng)和素質(zhì)”，其實(shí)，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部本身對(duì)此也是“深?lèi)和唇^”，往往又“不得不為之”。但基層政府之所以陷于各式各樣的“形式主義泥潭”，匆忙疲于各種“拼湊應(yīng)對(duì)”，其實(shí)背后存在著深刻的體制性制度邏輯。這一點(diǎn)也早為專(zhuān)家學(xué)者所察覺(jué)，趙樹(shù)凱早年指出，從根本上來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在工作中表現(xiàn)出來(lái)的種種問(wèn)題，主要不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部本人的問(wèn)題，而是政府體制問(wèn)題，根本上應(yīng)該歸因于制度，歸因于“體制折騰鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)糊弄體制”[11]。這也同時(shí)說(shuō)明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中存在的各種形式主義痼疾，絕非一兩次“運(yùn)動(dòng)化治理”所能根除，只有通過(guò)頂層設(shè)計(jì)的全面體制改革，方才可能加以遏制。
六、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部：干部隊(duì)伍的穩(wěn)定性令人擔(dān)憂(yōu)
鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部絕大多數(shù)都是黨和國(guó)家的好干部，長(zhǎng)期生活在條件艱苦的田野鄉(xiāng)村，政治意識(shí)和理想信念的加強(qiáng)和提高，當(dāng)然是極為重要的干部素質(zhì)問(wèn)題，也是地方治理現(xiàn)代化的政治保障。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也是處在“世俗生活”中的人，同樣具有“理性行動(dòng)者”的特征[6]42，我們?cè)诩訌?qiáng)理想信念政治建設(shè)的同時(shí)，也應(yīng)該注重制度化的“激勵(lì)機(jī)制”建設(shè)。這是未來(lái)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，最具能動(dòng)性的主體因素，是中國(guó)地方治理現(xiàn)代化必須依靠的“人的現(xiàn)代化”。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部長(zhǎng)期工作在“國(guó)家第一線(xiàn)”，是直接面對(duì)各種社會(huì)“矛盾”和“問(wèn)題”的前沿干部，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自身也可能成為矛盾和沖突的中心和源頭[12]3。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和干部是國(guó)家權(quán)力深入鄉(xiāng)村社會(huì)的組織化延伸，既要代表國(guó)家意志，也要反映民眾需求，是政治國(guó)家與民間社會(huì)的中介“協(xié)調(diào)者”，也是“國(guó)家與社會(huì)關(guān)系”是否和諧共進(jìn)的關(guān)鍵“中間變量”。還有，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，也是人民群眾評(píng)價(jià)國(guó)家權(quán)威和政府績(jī)效的形象代表，其工作生活的繁雜、瑣碎和艱辛，是朝野共知的事實(shí)。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“發(fā)展前途”或“晉升空間”已呈現(xiàn)“制度化狹窄”，其根本的“制度激勵(lì)機(jī)制”嚴(yán)重不足，可以針對(duì)不同的干部，分別地加以辨析其“行動(dòng)的邏輯”。
1.主要領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的書(shū)記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，幾乎都是從“上面”和“外鄉(xiāng)（回避原則，不能是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)人任職）”調(diào)來(lái)的，最多任期兩屆，其工作的根本動(dòng)力是“調(diào)往”縣里當(dāng)副縣級(jí)干部、或到重要“局”當(dāng)“局長(zhǎng)”。一般趨勢(shì)是，越年輕的書(shū)記、鎮(zhèn)長(zhǎng)，其未來(lái)晉升的空間越大，其工作動(dòng)力就越大。一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“工作業(yè)績(jī)”，也往往與主要領(lǐng)導(dǎo)的“政治抱負(fù)”緊密相關(guān)，一個(gè)越有抱負(fù)的主要領(lǐng)導(dǎo)，越可能對(duì)下屬干部嚴(yán)格要求，越盡力推動(dòng)工作局面的開(kāi)展，越有可能干出“政績(jī)”造福一方。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席和享受正科級(jí)的老干部，其晉升前景黯淡，其工作動(dòng)力可能?chē)?yán)重不足，其按部就班式的工作方式就極為可能。
2.副職的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、副書(shū)記，其工作動(dòng)力也主要與其“職業(yè)前景”相關(guān)。越年輕的、越有發(fā)展空間的副職領(lǐng)導(dǎo)，越能工作干勁十足和配合主要領(lǐng)導(dǎo)工作。其“晉升”與否，取決于其工作業(yè)績(jī)、與書(shū)記鎮(zhèn)長(zhǎng)的關(guān)系，以及與縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系和熟悉程度。反之，副職中年齡較大的干部，如果看不到晉升的希望，其工作動(dòng)力就可能?chē)?yán)重受阻，其工作方式可能如同老干部一般“按部就班”。
3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般干部，也就是副科級(jí)以下干部，其工作時(shí)間長(zhǎng)、年齡大的“老同志”，可能享受副科、正科的工作待遇，但其晉升已到“天花板”，其工作動(dòng)力嚴(yán)重不足。新進(jìn)年輕的大學(xué)生，作為一般干部，如果“晉升”有望，則可能工作動(dòng)力充沛，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的主要承擔(dān)者。但如果不適應(yīng)基層工作或者看到自己“職業(yè)前景”不樂(lè)觀(guān)，則可能隨時(shí)“跳槽”，或考研繼續(xù)提升學(xué)業(yè)，或下海轉(zhuǎn)向工資待遇更好的企業(yè)。
4.事業(yè)編的干部，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)所謂的“七站八所”的技術(shù)性干部，如農(nóng)技站、水利站、工商所、財(cái)政所、文化站、司法所、糧管所、信用社的干部。由于各地干部人事制度中，有所謂的“行政編制”與“事業(yè)編制”的“隔離規(guī)定”，即事業(yè)編制不能“直接”提升為行政編制。不論是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接管理的事業(yè)干部，還是由縣級(jí)職能部門(mén)主要管理的“站所干部”，其晉升空間一般都十分有限，在其二十幾歲、三十幾歲就被提拔為“站長(zhǎng)”“所長(zhǎng)”，其職業(yè)前景發(fā)展就已經(jīng)接近“天花板”，所以，事業(yè)編的干部，其工作動(dòng)力普遍嚴(yán)重不足。
5.大學(xué)生志愿者和選調(diào)生，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中最年輕的面孔，但多數(shù)出于“就業(yè)壓力”，是暫時(shí)來(lái)“就業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。除少數(shù)有志于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的，專(zhuān)心于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作并希望有所晉升以外，大多數(shù)年輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)大學(xué)生，把“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”作為工作經(jīng)歷中的“跳轉(zhuǎn)平臺(tái)”，隨時(shí)準(zhǔn)備“考研”或“考公務(wù)員”離開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
此外，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在的所謂“外聘人員”，一部分可能是就業(yè)比較困難的中老年人員，其把鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作作為“就業(yè)糊口”的無(wú)奈手段，這部分人較能安心服務(wù)于輔助性工作；另一部分是臨時(shí)找不到理想工作而暫時(shí)“棲身鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的大學(xué)畢業(yè)生，抱著“騎驢找驢”的心態(tài)，一方面在基層鍛煉一下自己，豐富自己的閱歷；另一方面，隨時(shí)尋找各種機(jī)會(huì)離開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也是抱著“隨時(shí)缺人、隨時(shí)聘用”的態(tài)度，對(duì)待這些“外聘人員”，導(dǎo)致大部分人與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益關(guān)聯(lián)和情感關(guān)聯(lián)并不深厚。
總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“動(dòng)力構(gòu)成”和“激勵(lì)機(jī)制”，各不相同，其精神面貌和工作狀態(tài)，由各種復(fù)雜的利益和情感因素所綜合決定。其政治信念、個(gè)人志趣、利益福利、家鄉(xiāng)觀(guān)念、情感紐帶等等，都可能對(duì)每一個(gè)干部的行為發(fā)生影響。從一般的體制性因素來(lái)考察，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的總體狀況是：晉升渠道狹窄、工作待遇低、生活條件差，“找對(duì)象都成問(wèn)題”。但最根本的是“職業(yè)前景不佳”“晉升空間狹窄”，這些制度性限制，嚴(yán)重影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍的穩(wěn)定性和積極性。
七、走出“體制性困局”改革應(yīng)對(duì)
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的國(guó)家政權(quán)組織，理應(yīng)符合“組織遵從規(guī)則行事，組織中的許多行為由標(biāo)準(zhǔn)的操作程序所規(guī)范”這一法治政府的基本原則[13]20。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍出現(xiàn)的大量偏離、背離甚至背反組織規(guī)范的行為，是由眾多的主客觀(guān)因素所決定，其中最為根本的是體制性的制度因素。我們應(yīng)在加強(qiáng)干部政治建設(shè)與業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)的同時(shí)，著手更具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性、根本性的體制改革。
在現(xiàn)有的憲法體系和法律架構(gòu)下，在不改變現(xiàn)行單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的限定下，通過(guò)進(jìn)一步深化行政體制改革，理順省、縣、鄉(xiāng)各種體制關(guān)系，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更加平衡的“權(quán)、責(zé)、利”制度關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更大的自主性和能動(dòng)性。
其制度性變革的實(shí)質(zhì)是，通過(guò)基層的政權(quán)建設(shè)和治理轉(zhuǎn)型，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府邁向“權(quán)、責(zé)、利”對(duì)等協(xié)調(diào)的體制機(jī)制，讓基層政權(quán)在確保對(duì)基層社會(huì)有效滲透的同時(shí)，完成自身作為鄉(xiāng)村社會(huì)公共權(quán)威主體的塑造[14]514。同時(shí)，基層政權(quán)在保障基層社會(huì)秩序與活力的狀態(tài)下，開(kāi)拓基層社會(huì)組織和民眾參與治理的制度渠道，健全基層群眾民主自治的制度體系，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)公民文化和公民素質(zhì)的培育成長(zhǎng)。最終健全形成自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
1.賦予地方政府管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)的更大自主權(quán)。
全國(guó)三萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其地域特征和發(fā)展?fàn)顩r千差萬(wàn)別。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)其財(cái)政收入有的高達(dá)十幾億，常住人口幾十萬(wàn)，相當(dāng)于歐洲的中等城市。而中西部相對(duì)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人口只有幾千人，勉強(qiáng)維持幾萬(wàn)元的“吃飯財(cái)政”。在自主規(guī)劃、自主管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展方面，中央應(yīng)賦予省、縣兩級(jí)政府更多的地方發(fā)展自主權(quán)。在推進(jìn)“省管縣、省管市”體制改革中，逐步取消“市管縣”體制。特別是在快速城鎮(zhèn)化發(fā)展的大勢(shì)下，進(jìn)一步賦予省、縣兩級(jí)地方政府，更多自主規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的自主性和靈活性。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域經(jīng)濟(jì)特別發(fā)達(dá)的地方，可以試點(diǎn)探索“鎮(zhèn)變市”改革，實(shí)行“縣管市（鎮(zhèn)級(jí)市）”體制。
2.縣級(jí)政府應(yīng)進(jìn)一步下放權(quán)力“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在權(quán)力與責(zé)任、事權(quán)與財(cái)權(quán)等方面，應(yīng)更加保持制度性平衡和協(xié)調(diào)。縣級(jí)政府應(yīng)下放更多財(cái)權(quán)、人權(quán)與事權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府真正成為一級(jí)“權(quán)責(zé)完備”的自主政府。在不增加縣域編制限額的情況下，縮減縣級(jí)各個(gè)職能部門(mén)的編制（縣級(jí)的各個(gè)職能部門(mén)，倒是有很多人浮于事的現(xiàn)象），擴(kuò)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編制和人員，切實(shí)改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)“半政府”狀態(tài)。四川成都大邑縣政府已將二百多項(xiàng)各個(gè)職能部門(mén)的管理權(quán)限，下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，大力推進(jìn)“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”的試點(diǎn)改革（5）。同時(shí)，廣東、浙江、江蘇的不少地區(qū)，在“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”方面也有不少改革創(chuàng)新，值得總結(jié)經(jīng)驗(yàn)加以推廣。
3.增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主規(guī)劃鄉(xiāng)村發(fā)展的能動(dòng)性。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“不堪重負(fù)”“應(yīng)付檢查”，已經(jīng)成為全國(guó)普遍性問(wèn)題，“被動(dòng)工作”也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“新常態(tài)”。在“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”的同時(shí)，大幅減少各級(jí)各式的“考核檢查”和“檢查評(píng)比”。推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在權(quán)力、財(cái)力、人力得以保障的基礎(chǔ)上，成為富有“自主權(quán)力”和“自主空間”的完備政府，自主規(guī)劃和實(shí)施切合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際的各項(xiàng)公共工程和公共服務(wù)。同時(shí)，開(kāi)放社會(huì)參與和民眾監(jiān)督的制度渠道，加強(qiáng)對(duì)基層公共權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督力度。
4.改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作條件和工資待遇，激發(fā)年輕干部“干事創(chuàng)新”的積極性。
大幅提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資待遇（一個(gè)中西部年輕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，一個(gè)月2000—3000元收入，相當(dāng)于一個(gè)飯店的服務(wù)員水平）。進(jìn)一步拓寬年輕干部的晉升空間，規(guī)定縣級(jí)以上的公務(wù)員入職，必須有三年以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)歷。同時(shí)，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的選拔任用、激勵(lì)保障和考評(píng)監(jiān)督的制度體系，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的法治化水平。
5.拓寬基層民眾民主參與，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督的制度機(jī)制。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表國(guó)家直接與基層民眾“對(duì)接”，基層民眾也最能了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“業(yè)績(jī)”和干部的“好壞”。與老百姓利益最密切的公共事務(wù)，老百姓最“知根知底”，公共服務(wù)的“績(jī)效利弊”，老百姓應(yīng)該最清楚。老百姓的“一句句真話(huà)”，勝似千百萬(wàn)“形式主義考評(píng)”。但目前眾多的政府體系內(nèi)部運(yùn)行的“檢查考核”，基層民眾根本無(wú)法參與，更沒(méi)有制度化的機(jī)制來(lái)保證民眾參與。應(yīng)進(jìn)一步在加強(qiáng)基層民眾自治制度，保障村民自治不斷鞏固的基礎(chǔ)上，有序開(kāi)放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的民眾參與和社會(huì)監(jiān)督。如在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的選拔、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的職責(zé)發(fā)揮、鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策的民主參與、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)的民眾監(jiān)督等方面，開(kāi)拓制度機(jī)制渠道，引入基層社會(huì)和民眾的民主力量，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效運(yùn)行在民主法治的軌道上。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的現(xiàn)代化，決定著鄉(xiāng)村社會(huì)基層治理的現(xiàn)代化，這是最基本、最基礎(chǔ)的國(guó)家治理層面，也是國(guó)家與社會(huì)和諧共進(jìn)的基礎(chǔ)性根基。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在治理過(guò)程中面臨的眾多“體制性困局”，絕非鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部素質(zhì)所能完全解釋?zhuān)步^不可能通過(guò)“一刀切式運(yùn)動(dòng)治理”所能解決。只有在法律與體制上，賦予地方政府更多的治理自主權(quán)，理順省、縣、鄉(xiāng)的制度關(guān)系，才能健全自治、法治、德治協(xié)同治理的制度機(jī)制，才是提升基層治理現(xiàn)代化的根本制度之路。
參考文獻(xiàn)：略
作者簡(jiǎn)介：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所“政治發(fā)展與國(guó)家治理”項(xiàng)目首席研究員，博士生導(dǎo)師
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)
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