《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出：“推進以人為核心的新型城鎮化。提高城市規劃、建設、管理水平。深化戶籍制度改革，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，并與城鎮居民有同等權利。習近平總書記在關于《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》的說明中提到，戶籍人口城鎮化率加快提高，是要加快落實中央確定的使1億左右農民工和其他常住人口在城鎮定居落戶的目標。這1億人主要指農村學生升學和參軍進入城鎮的人口、在城鎮就業和居住5年以上和舉家遷徙的農業轉移人口。
一、農民工的特性
農民工是具有高度異質性的群體，異質性的一個重要緯度是就業地點的差別。2014全年農民工總量27395萬人，比上年增加501萬人，增長1.9%，但農民工的就業地點差別很大。本地農民工（在本鄉鎮內從事非農產業6個月以上的本地農民工）為10574萬人，增長2.8%，外出農民工（年內在本鄉鎮以外從業6個月以上的外出農民工）16821萬人，增長1.3%。
（一）外出農民工的就業地點
根據第二次農業普查，2006年，農村外出從業勞動力13181萬人。外出從業勞動力中，在鄉外縣內從業的勞動力占19.2%，在縣外市（地區）內從業的勞動力占13.8%，在市（地區）外省內從業的勞動力占17.7%，去省外從業的勞動力占49.3%。也就是2006年就有將近一半外出勞動力離開本省去沿海等地打工。
根據國家統計局《2011年我國農民工調查監測報告》，2011年全國農民工總量25278萬人，比上年增加1055萬人，增長4.4%。其中，外出農民工15863萬人，增加528萬人，增長3.4%。在外出農民工中，在省內務工的農民工8390萬人，比上年增加772萬人，增長10.1%，占外出農民工總量的52.9%；在省外務工的農民工7473萬人，比上年減少244萬人，下降3.2%，占外出農民工總量的47.1%。
（二）本地農民工的就業狀況
根據國家統計局《2011年我國農民工調查監測報告》，本地農民工9415萬人，增加527萬人，增長5.9%。另外有13.2%的外出農民工（2094萬人）在鄉鎮以外從業但每天回家居住。
二、如何實現農民工的就地就近城鎮化？
如何樣實現農民工的就地就近城鎮化？可以從兩個方面來進行解答，第一個個問題，誰是就地就近城鎮化的主體？第二個問題，怎么樣實現農民工的就地就近城市化？
（一）誰是就地就近城鎮化的主體？
本地就業的1億多農民工中的一部分是就地就近城鎮化的主體；還有一部分本地就業農民工仍將居住在農村。通過推動城鎮公共服務向農村延伸，提高社會主義新農村建設水平，開展農村人居環境整治行動，加大傳統村落民居和歷史文化名村名鎮保護力度，建設美麗宜居鄉村。如果新型農村社區建設以農民上樓集中居住為主要形式，這種模式可能不一定適合以農業為主的農戶或小規模兼業農戶，但適合在本地就業的農民工。去年課題組在河南新鄉調研，新興農村社區建設中住的最舒服的是兩口之家，在離家不遠的地方上班，不再從事農業，居住在新興農村社區，有相應的配套設施。
就地就近城鎮化進程還將包括外出從業勞動力中在鄉外縣內（也可能有縣外從業的）從業的勞動力，2006年農業普查數據是占外出農民工的19.2%，2011年監測數據是13.2%的外出農民工（2094萬人）在鄉鎮以外從業（也可能在縣外）但每天回家居住。
（二）如何實現農民工的就地就近城鎮化？
以往談論鄉村的空心化時，總會感嘆鄉村留不住年輕人，而更現實的情況是，小城鎮的發展對于現今的農村青年同樣缺乏足夠的吸引力。“京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創造了36%的國內生產總值，成為拉動我國經濟快速增長和參與國際經濟合作與競爭的主要平臺。”（國務院關于城鎮化建設工作情況的報告，2013年6月）中國過去相當長時期的政策選擇及發展模式是將資金的投入和資源的配置向大城市和沿海地區傾斜。優質的醫療、教育、文化等公共資源也更多地向這些地區配置，這些地區也能給人才及其家屬子女提供更好的公共服務和發展機會。由此導致地區資源配置格局失衡。不僅是生產性資源，優質的醫療、教育、文化等公共資源也更多地向這些地區配置，這些地區也能給人才及其家屬子女提供更好的公共服務和發展機會，但也造成了部分大城市污染嚴重、人口密度過大、交通堵塞等問題。
而中西部和縣城、鄉鎮以及農村地區則資源配置嚴重不足，欠賬太多。隨著全國經濟社會事業的發展，一些縣城和小城鎮的基礎設施和公共服務已遠遠不能滿足發展需要。在某種程度上，一些小城鎮的衰落成為鄉村空心化的一種延續與蔓延。同時，縣域經濟的發展也缺乏經濟基礎。劉家義（2012）的審計工作報告顯示，“縣級財政性收入中非稅收入占比較高，穩定性和可持續性較差。當前縣級政府獨享稅種的稅源較為分散，縣級財政性收入主要來源于非稅收入。2011年，重點調查的54個縣實現的財政性收入中，有675.11億元（占60%）是非稅收入，且大多有專項用途，財政不能統籌安排”。縣域經濟，是統籌城鄉發展的樞紐和聯結點，是推進新型城鎮化和構建城鄉經濟社會一體化新格局的平臺和主戰場，它應是最有活力的經濟。一種幾乎完全依靠上級補助維持運轉的縣域財政，靠擠占項目資金勉強度日的縣域財政，是沒有生命力和發展動力的財政體系，無法為縣域經濟和社會事業的發展及新型城鎮化起到支撐作用。如何更好地放權（不是單純的縣改市或縣改區），放水養魚，使縣域經濟更有活力，把一部分利益往基層轉移，是新型城鎮化的重要內容。
城鎮化是產業的發展，要發展有效益、有需求，有利于環境保護的可持續的產業。尊重客觀經濟社會發展規律，因地制宜，量力而行，夯實基礎，穩步推進，走內涵式發展的新型城鎮化道路。在科學規劃的前提下，政府應將更多的公共投資投向有發展潛力的中小城市或小城鎮，提供更多的優質公共資源，改善基礎設施，使企業家和勞動者及其家屬能有一個較好的生活環境來安居、創業和發展，使上億的農民工能就地就近城鎮化。要創新資金籌措機制。發揮財政資金的引導作用，推廣運用政府與市場主體合作模式（PPP模式），鼓勵社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施等的投資與運營，參與社會事業。建立多元化可持續的城鎮化建設資金保障機制。
三、促進外出農民工城鎮化的舉措
農村人口向外地城鎮轉移、安家落戶的重點應該是3000多萬舉家外出的農民工。
（一）中國人口的兩種劃分
計劃經濟時期沿革下來，中國人口的劃分有兩種口徑，一是按照戶籍所在地域（居住地）劃分為兩類人口，一類是城鎮人口（城市的市區和鄉鎮的鎮區的常住人口，主要是非農業戶籍人口，也包括一部分農業戶籍人口）；另一類是農村人口（農村常住人口，主要是農業戶籍人口，也包括一部分非農業戶籍人口，如干部、公辦教師等）；二是按照戶籍身份劃分的非農業人口和農業人口。非農業人口吃商品糧，有副食供應，到了勞動年齡政府負責安排就業，提供勞保。農業人口則沒有這些待遇，除了招工、轉干和考學外，很難跳出“農門”。
在計劃經濟時期，城鄉二元結構相對固化，人口從農村向城市的流動量不大，兩種口徑劃分的人口之間的差別也不大。改革開放后，在發達地區的城鎮尤其大城市，特別是“北上廣深”，涌入了大量的流動人口，其中有非農業戶籍的外來流動人口；但主要是農業戶籍的外來流動人口，這就給戶籍制度帶來新的問題。在中國的城鎮人口中，除了常住的屬于農業戶口的本地人口外，有相當一部分是來自其他農村地區的原屬于農業戶籍的流動人口。這部分人已經長期在城鎮居住工作，但他們的戶籍仍在原來居住的農村，在家鄉還有承包土地和房屋（宅基地），他們的收入仍是農民人均純收入的重要組成部分。他們中絕大多數仍是流動性人口，其生活水平、生活條件和消費方式與城市居民仍有較大的差距，形象地說就是“城里掙錢，農村消費”、“城市租房，鄉村建房”。他們實現不了全家人口的遷移和定居，支付不起在城市的定居成本。雖然按照統計口徑，這部分人和常住城鎮的本地農業戶口都已被計入城鎮人口，但他們沒有被城市的社會福利體系所覆蓋，享受不到和城市居民同等的社會保障和公共服務。一有風吹草動，他們就會“回流”。這部分人是邊緣性、鐘擺型的流動人口，這樣的城鎮化是依舊固化著城鄉二元結構的城鎮化，可以說是不完全的城鎮化或偽城鎮化。所以，逐步提高城鎮化水平就要將相當一部分已經納入城鎮人口統計中的符合條件的外來農業人口真正轉為城市居民。可以說，以農民工為主體的大量流動人口進入城鎮，使戶籍制度的改革勢在必行。
（二）改革戶籍制度
戶籍制度集中體現了地區差別和城鄉差別。按照地域劃分的戶籍人口反映的是地區差別，按照身份劃分的戶籍人口反映的是城鄉差別。改革開放30多年了，和身份戶籍緊密相連的糧票、布票、副食供給沒有了；安排工作、學校包分配沒有了；今日的戶籍還附著哪些公共福利？應該說，身份戶籍所體現的城鄉差別，尤其本地區的城鄉差別，已經逐漸弱化，主要體現在社會保障上。但由于大量流動人口的出現，使得大城市和發達地區的本地人（原住民）和外來人口（以農民工為主體）之間享受公共福利的地區差別更加顯著。
按照地域劃分的戶籍人口體現的地區差別中重要的一項是教育，如子女入學、入托，尤其是在某地參加高考的資格。如有資格在北京參加高考和按照北京錄取線被錄取的是戶籍在北京的非農業戶籍人口和戶籍在北京的農業戶籍人口。外地人即使在北京工作生活多年，其子女也無法在北京參加高考。小學和“小升初”的就近入學又使一個地區內的戶籍居住地還進一步細分，一些家長高價購買“學區房”，及早把子女戶口遷入，就為的是讓孩子上一個理想的小學或初中，甚至幼兒園。
按照身份劃分的戶籍人口體現的城鄉差別中最主要的是社會保障，城鎮居民享受的是城鎮職工養老保險、醫療保險，城鎮居民低保、物價補貼等；農村則是新型農村社會養老保險（新農保），新型農村合作醫療（新農合），農村居民低保等。在這兩者之間的是全國在本鄉鎮以外就業的外出農民工。按照政策規定，農民工參加了基本養老保險，只要履行了同樣的參保繳費義務，就與城鎮職工享有同等的養老保險權益。但實際上，城鎮職工享受的失業、養老、醫療等社會保障，相當多農民工尚未享受到，即使他們在常住地已經工作生活幾年、甚至幾十年。
有的戶籍待遇同時體現了戶籍的兩種差別，重要的一項是住房。北京所說的“蝸居”、“蟻族”，既有非農業戶籍的人口；也有農業戶籍的人口。如《北京市經濟適用住房購買資格申請、審核及配售管理辦法》規定：“申請人須取得本市城鎮戶籍時間滿3年，年滿18周歲，且具有完全民事行為能力”。文件中的“本市城鎮戶籍”六個字中，“本市”體現了戶籍的地區差別，“城鎮”體現了城鄉差別。
戶籍登記只是一張紙，改變戶籍只是統計科目的變化，但它體現的地區和身份差別，它蘊含的住房、教育、社保等方面的差別待遇，才使得戶籍制度改革既重要，又有一定的難度。
（三）農民工安家落戶應該享受所在地區的基本公共服務和社會保障
以農民工為主體的外來人口，為所在地的經濟發展作出了巨大的貢獻，但他們往往無法享受到和當地居民一樣的公共服務。如東莞市，根據第六次全國人口普查，2010年11月1日零時的常住人口為822萬人。而據統計，2009年10月1日至2010年9月30日，該市戶籍人口總數為180.66萬人。也就是說，這個城市常住人口中的本地戶籍人口只占不到22%。但城市所提供的醫療衛生、教育、住房等公共服務還是按照戶籍人口的財政預算。作為當地政府，如果要逐漸向600多萬的非戶籍人口提供教育、醫療、養老、失業保障等基本公共服務，壓力之大，可想而知。但政府的公共財政并不僅是戶籍人口的財政，為這個地區的發展做出貢獻的外來人口同樣應該沐浴到公共財政的陽光。在加速我國工業化和城鎮化進程的同時，應該使數以千萬計的農民工能夠充分分享到我國改革發展的成果，使他們能享受所在地區的基本公共服務，具備條件的能在城鎮定居和發展。
17屆3中全會《決定》在農民工權益保護方面具體提出，“逐步實現農民工勞動報酬、子女就學、公共衛生、住房租購等與城鎮居民享有同等待遇，改善農民工勞動條件，保障生產安全，擴大農民工工傷、醫療、養老保險覆蓋面，盡快制定和實施農民工養老保險關系轉移接續辦法”。2010年的中央1號文件提出深化戶籍制度改革，促進符合條件的農業轉移人口在城鎮落戶。2013年的中央1號文件進一步提出：“有序推進農業轉移人口市民化。把推進人口城鎮化特別是農民工在城鎮落戶作為城鎮化的重要任務。加快改革戶籍制度，落實放寬中小城市和小城鎮落戶條件的政策。加強農民工職業培訓、社會保障、權益保護，推動農民工平等享有勞動報酬、子女教育、公共衛生、計劃生育、住房租購、文化服務等基本權益，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。”政策的落實和實施是關鍵。
四、政策落實
落實已經確定的政策措施，促進外出農民工在城鎮定居落戶和農民工就地就近城鎮化。
（一）“三掛鉤”政策
第一，財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鉤。第二，城鎮建設用地新增指標與農業轉移人口落戶數掛鉤。以往的城鎮化首先是土地的城鎮化，而不是人的城鎮化，城市的面積的擴張速度遠快于人口的增長速度，因將兩者進行結合。第三，中央基建投資安排與農業轉移人口市民化掛鉤。
（二）根據農民工高度異質性的現實狀況有針對性地消除戶籍的差別待遇
在解決農民工就業和定居的問題上，由于農民工群體的高度異質性，以及農民工所在城市自身資源條件的差異，農村人口進城落戶定居，不可能采取一種模式，“一刀切”。從長期的實踐看，關鍵的問題并不是戶籍，而是附著在特定地區戶籍上的社會福利和公共服務。要采取有針對性的措施，統籌研究農業轉移人口進城落戶后城鄉出現的新情況、新問題，積極、審慎和有序地把進城農民工納入城鎮社會保障體制，
促使在城鎮已經穩定就業和有一定居住條件的農民工逐漸轉變為城鎮居民，使這部分農民工在勞動報酬、子女就學、公共衛生、住房租購以及社會保障方面與城鎮居民享有同等待遇。由于社會和物質基礎設施的限制，大城市不可能無限擴張。大城市接納外來人口，包括外來農村人口和外來城鎮人口，要遵循做出的貢獻與享受的權利相對等的原則。一些城市采取積分制等措施，如將學歷、學位、職業技師或高級技師資格，參加該市社會養老保險累積多少年以上等指標折成分數，明確進入的門檻。中小城市或小城鎮可根據當地的具體情況，制定較低的進入門檻。
即使按照條件沒有可能成為市民的外來農民工也應該享受當地基本的公共服務，同時各地城市政策應該制定統一、公開、公正的規則，提出不同的方案供農民工選擇，使外來人工能夠形成合理的預期。將農民工的轉移、就地就近城鎮化和農村發展聯系起來，有定居意愿和條件的農民工被城鎮社會保障體系所覆蓋，使其免除后顧之憂。農村土地制度的改革以及農民作為用益物權人對承包宅基地依法享有的占有、使用和收益的權利，就有條件實現依法、有償和自愿的條件下的變通。從而，發展現代農業、建設社會先農村有所依托，統籌城鄉發展一體化的大戰略得以更大力度和更快的發展。所以城鎮化的問題本身和農村的問題密切相關。
（三）徹底改革戶籍制度需要改變生產要素和優質公共資源的配置狀況
實現1億人在城鎮落戶意義重大。從供給看，在勞動年齡人口總量減少的情況下，對穩定勞動力供給和工資成本、培育現代產業工人隊伍具有重要意義。很多農民工在勞動年齡50歲、60歲甚至更大一些的時候回家了，回家之后等于這部分勞動力沒有辦法對城鎮體系做貢獻。另外，很多留守婦女有小孩不能出去，這部分的勞動力也沒辦法充分利用，所以農民工落城鎮對穩定勞動力供給，培育現代的產業工人具有重要意義。
從需求看，對擴大消費需求、穩定房地產市場、擴大城鎮基礎設施和公共服務設施投資具有重要意義。現在中國消費潛力最大的，而且遠遠還沒有被動員的起來就是廣大農村人口，他們有強烈的消費欲望，但是他們沒有現實的購買力，或者他們即使有一定的購買力，他對未來有不安全感和不穩定的預期，也不可能放心消費。這些人在城鎮落戶穩定，對擴大需求、穩定房地產市場和擴大城鎮基礎設施和公共服務設施投資具有重要意義。實現這個目標，既有利于穩定經濟增長，也有利于促進社會公平正義與和諧穩定，是全面小康社會惠及更多人口的內在要求。這就要求加大戶籍制度改革措施落實力度，加快完善相關配套政策，確保這一目標實現。
中國的城鎮化是一個漸進的過程，在這個過程中要尊重農民的選擇，給農民提供各種方案讓他們自己選擇。有的人城里打工，然后回去，不待在城里，但在這過程中也要享受公共服務。有的人在北上廣生活成本太高，要到鄉鎮去市民化。關鍵是創造條件，同時提供各種方案供其選擇。同時，新興業態的發展中，包容互聯網+，發展實體經濟，把新業態作為新的工具和平臺，將其與工業化、城鎮化合在一起，推動人口有序流動。
（根據中國城市學年會·2015“城市流動人口問題”論壇主旨報告整理，轉載請注明來源）
中國鄉村發現網轉自：杭州國際城市學研究中心
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