您現在的位置: 鄉村發現 > 首頁 > 今日頭條

程雪陽:宅基地權益的有償與無償

[ 作者:程雪陽  文章來源:中國鄉村發現  點擊數: 更新時間:2016-06-15 錄入:王惠敏 ]

多年來,雖然農村土地管理制度不斷完善,但宅基地制度的改革卻舉步維艱,爭議甚大。然而,無論是對于農民的財產權保護,還是對于土地資源的合理利用,抑或新型城鎮化建設來說,這一項制度的改革都是繞不過去的。因此,在本輪土地制度全面深化改革中,宅基地制度的改革走向一直為人所矚目。

 國辦和中辦在201511月聯合下發的《深化農村改革綜合性實施方案》提出了“宅基地制度改革的基本思路”。筆者認為,這一改革思路,意義非常重大,有必要專門加以分析和討論。

宅基地制度的問題在哪里

農村宅基地制度的問題非常多,但從開發利用的角度來說,現行制度最大的問題在于,土地資源的浪費非常嚴重。雖然我們并沒有關于全國農村宅基地面積的完整數據,但國務院在20143月發布的《國家新型城鎮化規劃(20142020年)》顯示,“1996-2012年,全國建設用地年均增加724萬畝,其中城鎮建設用地年均增加357萬畝;2000-2011年,城鎮建成區面積增長76.4%,遠高于城鎮人口50.5%的增長速度;農村人口減少了1.33億人,農村居民點用地卻增加了3045萬畝。”

這是一個較為反常的現象。因為通常來說,快速城市化會帶動大量農村人口向城市集聚,農村居民點會因此減少,農業用地則會隨之增加。但中國過去三十多年的城市化似乎只實現了人口的積聚,農村住宅的用地規模不但沒有減少,反而越來越大。

對于這個問題,流行的解釋認為,這是因為中國“舊的城市化”模式,專注于“土地的城市化”卻不重視“人的城市化”,即沒有給入城的農民提供跟城市化平等的教育、醫療、住房等社會保障制度,所以這些入城農民不得不游走于城市和農村之間,在城市工作賺錢,然后將收入用于農村建房,以防止自己在城市競爭失敗后流離失所。

這樣的解釋是合理的,但并不全面,因為其忽視了農村宅基地取得和退出制度本身。關于宅基地的取得和退出,雖然并沒有全國性的法律予以明確規定,但各地實際上采取的是“村民申請—政府許可—無償劃撥”制度,而在這種制度下,農村宅基地的面積和規模是無法減少的,土地資源也是無法得到合理利用的。

2000-2011年間入城的1.33億農民為例,我們假定其中有一半為男性,那么根據上述制度設計,當這6000多萬農民在18-25歲結婚并單立一戶時,無論他們當時是否在城市已經立足,都不妨礙其在農村申請宅基地。雖然并非所有的人都能申請到,但既然是可以無償申請,那么必然有數以千萬計的人是會努力爭取這個機會的,而這意味著大量的土地資源必然要被占用。

那么,當這6000多萬“前農民”在城市安居樂業之后,鄉下宅基地和宅基地上的房屋如何處理呢?現行《土地管理法》第62條規定,農村村民一戶只能擁有一處宅基地,農村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準。而各級政府則認為,農民的住宅雖然可以出售,但對象僅限于同村居民,城市居民不得購買農民住宅和宅基地,也不得占用農民集體土地建住宅。(可以參見國務院辦公廳1999 5月下發的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》;國土資源部200811月下發的《關于加強農村宅基地管理的意見》;國土資源部與國務院法制辦20153月發布的《不動產登記暫行條例實施細則(草案征求意見稿)》)

遺憾的是,現實情況是,除非特殊情況,同村的村民很少有意愿來購買這些“空置房”和宅基地,因為留守在農村的村民基本也已經無償分配到宅基地了,沒有這方面的需要。而他們的子女,未來成家之后依然還可以再申請一塊宅基地。既然現行的制度允許領取“免費的午餐”,那為何要掏錢去購買呢?

如何改革宅基地制度

有些人痛惜土地資源的浪費,于是主張說,宅基地是集體所有的,既然這些“前農民”已經脫離集體,那么應當將其宅基地收回,然后分配給新生人口。這種見解貌似合理,但卻幾乎不可行,原因在于多數宅基地上面都建有房屋,而房屋歸已經入城的“前農民”所有。除非數以千萬計的“前農民”自愿放棄房屋所有權,又或這些房屋倒塌而沒有復建,否則是無法合法地把這些宅基地分配給新生代農村居民的。于是,中國大陸在城市化過程中出現“農民越來越少,農村宅基地和農民居住點卻越來越多”的現象,也就不足為奇了。

那么應當如何改革宅基地制度呢?近些年的政策一直是從保護農民的土地權益角度來看待這個問題的。比如,2008年的十七屆三中全會和2012年的十八大報告都提出,要“嚴格宅基地管理,依法保障農戶宅基地用益物權”。2013年十八屆三中全會也提出,要“保障農戶宅基地用益物權,改革完善農村宅基地制度,選擇若干試點,慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓,探索農民增加財產性收入渠道。”

這些政策主張都極為重要,應當得到堅決地貫徹執行和落實。不過,僅僅有這些政策是不夠的,因為如果只保障農民的宅基地用益物權,但卻不改變無償劃撥式的取得方式,那將會導致農村的宅基地規模越來越大,“空置房”越來越多,資源浪費越來越嚴重。而且還會增加城市的工薪階層會對農村土地制度改革的不滿,因為他們會批評說“既然農民的宅基地是無償取得的,那為何可以有償退出呢”,或者抱怨說“為何城市工薪階層不能向農民兄弟一樣,無償獲得一份宅基地呢?”

正因為如此,筆者認為,《深化農村改革綜合性實施方案》所確立的“對農民住房財產權作出明確界定,探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制”改革思路,極為重要。因為只有將“有償使用制度”與“自愿有償退出機制”結合在一起,宅基地制度的改革才不是單兵突進,而是有“體系思維,整體謀劃和頂層設計”的改革。

現有改革方案亟需完善

對照《實施方案》所提出的宅基地改革思路,反觀現有的改革方案,不能不說,我們還有很多工作要做。

比如,20152月,全國人大常委會批準了國務院提出的“在北京市大興區等三十三個試點縣(市、區)行政區域,暫時調整實施土地管理法、城市房地產管理法關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度有關規定”的提案。雖然這個提案提出要“改革宅基地管理制度,暫停實施相關法律條款”,但改革的對象卻不是宅基地“村民申請—政府許可—無償劃撥”的取得方式,而是將第62條第3款“農村村民住宅用地,經鄉(鎮)人民政府審核,由縣級人民政府批準”,暫時調整為“使用存量建設用地的,下放至鄉(鎮)人民政府審批;使用新增建設用地的,下放至縣級人民政府審批。”

也就是說,這個改革方案只是下放了宅基地的外部審批權限,并沒有對這一項制度的內核進行改革和試點。然而,一如前述,“對農民住房財產權作出明確界定,探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制”,才是最需要通過試點來明確改革方向的。宅基地審批制度的下放改革,既不是最迫切的,也不是最重要的。

當然,我們對于事物本質的認識都有階段性,都是在逐步摸索中前進的,因此也不能苛責年初的改革方案。不過,既然現在《實施方案》高度重視并明確指出了宅基地制度基本的改革思路,那么接下來就應當盡快選擇適合的區域,暫停實施《土地管理法》第62條第1款關于“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”的規定,暫停實施國務院辦公廳關于“農民的住宅不得向城市居民出售,也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅”的系列政策,從而積極穩妥地探索“宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制”。事實上,我國很多地方已經在開展了這一項試點工作了,法律層面所要做的不過是給其合法的“先行先試權”而已。

要看到,就土地和住宅制度而言,在1980年代,中國的城市進行了土地市場化和住房商品化改革,而農村的改革卻沒有跟上,依然沿用了計劃經濟時代的“無償分配制度”。而今天的中國農村,毫無疑問,已經到了必須“讓市場在宅基地資源配置中起決定性作用”的時候了。

中國鄉村發現網轉自:《學習時報》20151126


(掃一掃,更多精彩內容!)

免責聲明:中國鄉村發現網屬于非盈利學術網站,主要是為推進三農研究而提供無償文獻資料服務,網站文章、圖片版權歸原作者所有,不代表本站立場,如涉及版權問題請及時聯系我們刪除。

欧洲一级中文字幕在线,久久精品综合视频,久久久久久不卡免费,玖玖资源站中文字幕一区二区
亚洲最大天堂在线 | 思思热精品在线观看 | 伊人久久亚洲综合影院首页 | 中文乱码字幕在线观看直播 | 伊人天堂精品在线 | 在线观看亚洲一区 |