編者按：當前，很多地方農(nóng)村耕地和基本農(nóng)田不同程度存在“非糧化”、“非農(nóng)化”，尤其是在大面積土地整治項目流轉(zhuǎn)時表現(xiàn)得更為突出。全國政協(xié)委員、九三學(xué)社中央副主席賴明提案建議正確認識和妥善應(yīng)對農(nóng)地非糧化非農(nóng)化。
當前，很多地方農(nóng)村耕地和基本農(nóng)田不同程度存在“非糧化”、“非農(nóng)化”，尤其是在大面積土地整治項目流轉(zhuǎn)時表現(xiàn)得更為突出。以安徽省肥西縣為例，截至2014年6月，全縣共流轉(zhuǎn)各類農(nóng)業(yè)用地總面積37.7萬畝，占全縣二調(diào)實際面積的29.5%。從生產(chǎn)經(jīng)營看，從事糧油生產(chǎn)的12.3萬畝，占40.6%；而生產(chǎn)苗木花卉的有14.5萬畝，占47.8%。不過，在嚴格的土地制度管理下，農(nóng)地“非農(nóng)化”現(xiàn)象尚不如“非糧化”明顯，但防止農(nóng)地“非農(nóng)化”的壓力非常之大。在推進農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營過程中，應(yīng)切實遏制流轉(zhuǎn)土地“非糧化”、嚴禁流轉(zhuǎn)土地“非農(nóng)化”。
一、農(nóng)地“非糧化”、“非農(nóng)化”的主要原因
一是工商資本直接進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域造成農(nóng)村耕地和基本農(nóng)田“非糧化”?；鶎诱槍r(nóng)地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)農(nóng)民成立經(jīng)濟合作組織，通過土地流轉(zhuǎn)等方式實行土地規(guī)模化經(jīng)營。為鼓勵土地流轉(zhuǎn)，一些地方還出臺相應(yīng)的激勵政策，允許一些“非糧化”、“非農(nóng)化”項目隨工商資本利用土地流轉(zhuǎn)方式獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地。
二是市場需求與經(jīng)濟效益引發(fā)農(nóng)村耕地和基本農(nóng)田“非糧化”。隨著人們生活水平的不斷提高，食物的品種越來越豐富，人們的食物結(jié)構(gòu)越來越多樣化，對肉類、水產(chǎn)品、蔬菜、水果等農(nóng)產(chǎn)品的需求量在不斷增加，市場需求進一步強化。加上對高效農(nóng)業(yè)項目的宣傳鼓勵，從現(xiàn)實的經(jīng)濟效益看，糧食生產(chǎn)的比較效益低，受利益驅(qū)動，一些有條件的地方土地“非糧化”呈現(xiàn)增長趨勢。
三是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)時需要配套建設(shè)相應(yīng)的生產(chǎn)設(shè)施及加工廠房。一些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體無法獲得建設(shè)庫房、曬場、育苗和加工用房等建設(shè)用地指標，或者用地指標申請得不到及時批復(fù)，于是擅自改變土地用途，出現(xiàn)“非農(nóng)化”用地現(xiàn)象。
四是改革開放以來我國取得的發(fā)展成果使得經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。第一、目前，第一產(chǎn)業(yè)的比重不到10%，并且在逐年降低。同時，發(fā)展中的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不僅僅是生產(chǎn)糧食，還包括養(yǎng)殖、花卉、苗木、林業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)等業(yè)態(tài)豐富的新型農(nóng)業(yè)。尤其是隨著我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，大量的農(nóng)村勞動力從土地上轉(zhuǎn)移出來，土地的保障功能弱化，生產(chǎn)要素的資源屬性進一步凸顯，隨之市場對資源配置的決定性作用逐步顯現(xiàn)。第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必然要與第一產(chǎn)業(yè)爭奪土地，特別是對后發(fā)地區(qū)來講，出現(xiàn)一定規(guī)模的土地“非農(nóng)化”現(xiàn)象是社會經(jīng)濟發(fā)展不可或缺的選擇。
五是地方政府發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟與國家宏觀政策之間的矛盾。現(xiàn)行的耕地和基本農(nóng)田保護與規(guī)劃方案的科學(xué)合理性存在不足之處，指標分配的合理性和規(guī)劃約束力的剛性不強。一個不爭的事實是農(nóng)業(yè)大縣就是財政窮縣，說明國家對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的補貼政策無法彌補因此產(chǎn)生的經(jīng)濟發(fā)展差距。如今，保障農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的安全，把飯碗端在自己的手里是國家層面的戰(zhàn)略需要，而地方政府面臨著發(fā)展經(jīng)濟的壓力，毫無疑問，他們需要發(fā)展非糧非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。
二、幾點建議
一是正確對待當前農(nóng)村耕地和基本農(nóng)田存在不同程度的“非糧化”、“非農(nóng)化”現(xiàn)象。推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，不僅需要轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，還要轉(zhuǎn)變生產(chǎn)理念。只要是針對社會實際需要進行的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，都應(yīng)該納入大農(nóng)業(yè)范疇加以甄別，要用發(fā)展的眼光看待新生事物，不能機械地理解傳統(tǒng)名詞。
二是改革現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與補貼政策。在國家層面要根據(jù)各地的資源稟賦，合理劃定糧食生產(chǎn)主體功能區(qū)，加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入和生產(chǎn)機械補貼，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。改革農(nóng)業(yè)補貼發(fā)放方式，將增量部分向糧食生產(chǎn)者傾斜，讓糧食生產(chǎn)者能夠獲得合理的利潤。考核地方糧食生產(chǎn)總量，據(jù)此給予地方財政合理補助，縮小因生產(chǎn)糧食造成的地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展差異。
三是探索完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與經(jīng)濟社會發(fā)展的用地平衡制度。在省、市級層面要妥善做好土地利用總體規(guī)劃，合理制定各地耕地保護面積與建設(shè)用地規(guī)模的比例，減少各地在發(fā)展過程中人為制造的資源稟賦不合理配置。省市要從每年的建設(shè)用地計劃指標中單列一定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)用地指標，有序推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化健康發(fā)展。
四是建立土地動態(tài)監(jiān)管制度，合理規(guī)劃引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與布局?？h鄉(xiāng)政府應(yīng)嚴格執(zhí)行現(xiàn)行的土地管理政策，加大耕地和基本農(nóng)田的保護力度，鼓勵糧食生產(chǎn)。建立工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地準入和監(jiān)管制度，建立風(fēng)險保障金制度，對工商企業(yè)長時間、大面積租賃農(nóng)戶承包地的項目，要進行資格審查和項目審查。對較大面積的土地整治與流轉(zhuǎn)項目要做好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展規(guī)劃，有關(guān)部門要對租賃土地企業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、土地用途和風(fēng)險防范能力等適時進行監(jiān)督檢查，圍繞土地利用、合同履行等情況，及時查處糾正浪費農(nóng)地資源、改變農(nóng)地用途等違法違規(guī)行為。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國網(wǎng)
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