王安石（1021-1086）是北宋著名政治家、思想家、文學家，在有宋一代，無疑是最出類拔萃、才華卓異特出而又對后世影響深遠的人物之一，在中國改革史上亦占據(jù)一極高位置。然而，就是這樣一個抱負極遠、韜略極偉、胸襟極開闊、行事極敢擔當?shù)娜宋铮诮曛袇s引起極廣泛的爭議。不惟當時的著名人物如韓琦、司馬光、蘇軾、蘇轍、歐陽修都激烈反對新法，直到南宋一代，朱熹、呂祖謙等人仍舊沿襲北宋的定論，對王安石新法多有詆責，甚至清初著名思想家黃宗羲與王船山等人，亦不免受前代成說的影響而對王安石新法多有貶抑之辭。從正史記載看，《宋史》中有關(guān)王安石新法的記述錯謬遺漏之處甚多，就連《四庫全書提要》也說：“其大旨以表章道學為宗，余事不堪措意，故舛謬不能殫數(shù)”，究其原因，在于所依據(jù)的《神宗實錄》幾經(jīng)篡改，而王安石所著之《熙寧日錄》則因被毀滅而無可稽考。因此，千年以來，一代改革家王安石就被淹沒在這些誣蔑舛謬之辭中，其真正面目難以辨識。
梁啟超于戊戌變法失敗后撰寫的《王荊公》一書中，以清代前期蔡上翔《王荊公年譜考略》為藍本，對王安石之政術(shù)業(yè)績頌贊有加：“以余所見宋太傅荊國王文公安石，其德量汪然若千頃之波，其氣節(jié)岳然若萬仞之壁，其學術(shù)集九流之粹，其文章起八代之衰，其所設施之事功，適應于時代之要求而救其弊。……悠悠千祀，間生偉人，此國史之光……距公之后，垂千年矣，此千年中，國民之視公何如？吾每讀《宋史》，未嘗不廢書而慟也。”[1]繼梁啟超之后，胡適、錢穆等人對王安石新法屢有新論，而被譽為“海內(nèi)外宋史第一人”的鄧廣銘在20世紀50年代到90年代為撰王安石傳而四易其書，對歷代加之于王安石的誣蔑不實之辭悉加考訂，其取材之精、考據(jù)之詳、立論之嚴，均達到前所未有之學術(shù)高度。但是，直到現(xiàn)在，學術(shù)界關(guān)于王安石新法的爭訟并未休止。
本文核心乃在于探討王安石新法中“青苗法”的實施績效及其失敗根由，而在分析中，雖然自不能完全脫開關(guān)于熙寧元豐年間乃至于以后的北宋各政治派別之間的爭議，但是其主旨卻并不在于鉤稽史實辨析闕謬，而在于用經(jīng)濟學的方法和思維，重新審視青苗法制度設計的利弊得失，從而對青苗法的實施績效與失敗原因作一理論上之客觀剖析。在剖析青苗法之前，本文第二部分首先分析了我國古代常平倉和農(nóng)村信貸的運作方法。本文第三部分述及在王安石新法之前在陜西和浙江所進行的類似青苗法的農(nóng)村信貸措施，并著重分析青苗法的政策意圖和政策構(gòu)成，剖析青苗法的制度設計。第四部分試圖從機制設計的角度，分析青苗法之利弊。第五部分用實證材料說明青苗法實施的效果，客觀公正地對青苗法的績效進行評判，并分析青苗法引起反對派反對的原因，尤其是對司馬光等人對青苗法的詰難進行條分縷析；第七部分略談青苗法對當下農(nóng)村信貸之啟示。
王安石新法中的青苗法，實際上是一系列關(guān)于農(nóng)村信貸的方法，而通過青苗法具體機制設計的分析可以看出，雖然青苗法尚存諸多弊端和漏洞，但是作為一項農(nóng)村信貸改革政策，誠不失為前無古人之創(chuàng)舉；而梁啟超雖然出于對王安石的崇敬而在傳記中對王安石褒譽太過，然而深究青苗法之細則，不能不嘆服在近千年前即有此農(nóng)村信貸，實在是農(nóng)村金融史中一大發(fā)明，不能不對王安石致以相當?shù)木匆狻６鴱那嗝绶ㄖ屑橙∪舾蓺v史教訓，以完善當今農(nóng)村信貸體系，也不失為以古鑒今古為今用之法。
二、古代“常平倉”運作原理與農(nóng)村信貸機制
常平倉制度是封建時代國家利用季節(jié)差價買賣糧食以穩(wěn)定糧食市場、控制物價的一種方法，其創(chuàng)行者是西漢宣帝時期的大司農(nóng)中丞耿壽昌。史載耿壽昌創(chuàng)行常平倉制度乃是“令邊郡皆筑倉，以谷賤時增其價而糴，以利農(nóng)；谷貴時減價而糶”。[2]農(nóng)業(yè)生產(chǎn)季節(jié)性較強，在糧食收獲季節(jié)，會出現(xiàn)糧食市場供過于求的情況，投機商人乘機壓價，會使谷賤傷農(nóng)；而在春耕時節(jié)，市場上糧食供應緊張，往往出現(xiàn)供不應求的局面，投機商人又可能哄抬糧價，導致農(nóng)民耕作和城市居民生活造成影響。耿壽昌為這種制度取名“常平倉”，即是表明封建國家干預糧食市場以保持穩(wěn)定市場價格的基本機制。
實際上，常平倉制度的原理在我國春秋時期和戰(zhàn)國時期都有應用。春秋末期越國就實行了“平糶”，范蠡在輔佐越王勾踐時所用的《計然之策》談到“平糶”。[3]在戰(zhàn)國時期的魏國也實行過“平糴”，據(jù)傳是魏文侯的名臣李悝《盡地力之教》里的內(nèi)容。[4]在《管子》輕重諸篇中論及國家利用貨幣和糧食兩個工具對經(jīng)濟運行和市場物價進行干預的政策主張，也包含了若干常平的思想。[5]漢武帝時期桑弘羊創(chuàng)立了平準制度，拓展了“平糶”、“平糴”制度，由國家控制糧食價格拓展到國家控制天下萬物的價格，使“萬物不得騰涌”。[6]
我國古代出了常平倉之外，還有運用信貸方法調(diào)節(jié)糧食市場價格的制度。《周禮》[7]中就出現(xiàn)了有關(guān)借貸的記載：泉府[8]負責向農(nóng)民發(fā)放貸款，其貸款分為兩種：一稱“賒”，是對貧民生活困難的貸款，由于貧民要求借款不是為了經(jīng)營求利，所以“賒”是一種無息貸款，“凡賒者，祭祀無過旬日，喪紀無過三月”[9]，只規(guī)定還本期限而不取利息。另一種稱為“貸”，是對生產(chǎn)經(jīng)營者的貸款，“凡民之貸者，與其有司辨而授之，以國服為之息”[10]。從《周禮》的論述來看，戰(zhàn)國時期就存在國家通過信貸來賑濟農(nóng)民生活或支持農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的做法，而信貸這種做法比簡單的常平倉更能夠有利于人民生活生產(chǎn)，也能夠在一定意義上遏制高利貸，是一種更深層意義上的常平倉。在漢代，“輕重論”者也提出了運用借貸這個經(jīng)濟杠桿來控制糧食價格的做法，即《管子》中所說的“布幣于國”[11]。封建國家統(tǒng)治者從民間高利貸活動中受到啟發(fā)，仿效高利貸者的做法，由國家事先調(diào)查清楚全國每個鄉(xiāng)的土地數(shù)量和糧食紡織品產(chǎn)量以及不同時期的價格變化情況，在每個鄉(xiāng)準備好一定數(shù)量的貨幣作為放貸的基金，通過春借秋還，國家不僅獲得一定的利潤，平抑了物價，而且抑制了商人和高利貸者利用糧食差價操縱市場和掠奪農(nóng)民的行為[12]。
三、青苗法的實施基礎(chǔ)、政策意圖和政策構(gòu)成
宋太宗淳化三年（992），宋始置常平倉于京畿。景德三年（1006）后，除沿邊州郡外，全國先后普遍設置。景德以后，由于常平積有余而三司兵食不足，常平錢谷經(jīng)常被挪移助充軍費。宋代的常平倉大多有名無實，有的地方官把有限的糴本的大部分移作營私之用，有的地方官則“厭糶糴之煩”，不肯順應年景豐兇而進行糶糴，有的地方官與豪商富賈或囤積居奇的大戶人家互相勾結(jié)共同漁利。[13]在常平倉名存實亡的情況下，有些地方官位解決災荒或青黃不接時農(nóng)民的糧食問題或軍食不足問題，也采取了類似古代信貸的方法，其中比較有名的例子是陜西路轉(zhuǎn)運使李參和時任鄞縣縣令的王安石。
李參在陜西路轉(zhuǎn)運使任上時，由于陜西“多戍兵，苦食少，參審訂其缺，令民自隱度麥粟之贏，先貸以錢，俟谷熟還之官，號青苗錢。經(jīng)數(shù)年，廩有羨糧”。[14]李參所用的方法，是在農(nóng)民青黃不接的時候（春耕時節(jié)）根據(jù)自己預期的產(chǎn)量而向政府借貸一定數(shù)量的貨幣，等到秋收的時候再還款，這種信貸機制被實踐證明是有效的。但是《宋史·李參傳》并沒有說明青苗錢貸放的具體利率水平。
王安石曾在鄞縣（今寧波）作縣令四年，1050年才調(diào)離鄞縣。在鄞縣的四年使王安石積累了豐富的執(zhí)政經(jīng)驗并對民生狀況有了較為全面的了解。王安石在鄞縣除了大力興修水利發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)外，還進行了一項后來對其青苗法實施有直接影響的農(nóng)村信貸活動。王安石發(fā)現(xiàn)鄞縣的貧苦農(nóng)民在饑寒交迫之時不得不以田地作為抵押，向豪強借貸從而遭高利貸盤剝。王安石為緩解這一狀況，將官倉的粟米，以較低的利率水平貸給貧民，約定秋收歸還。邵伯溫曾經(jīng)記述：“王荊公知明州鄞縣，讀書為文章，三日一治縣事。起堤堰，決陂塘，為水陸之利；貸谷于民，立息以償，俾新陳相易；興學校，嚴保伍，邑人便之。故熙寧初為執(zhí)政，所行之法，皆本于此”。[15]毫無疑問，王安石在鄞縣“貸谷于民、立息以償”的成功經(jīng)驗，使他堅定了改革常平倉而實行青苗法的信心。
以鄞縣試驗為基礎(chǔ)，參酌李參在陜西推行的青苗錢例，王安石于熙寧二年（1069年）九月四日推出了青苗法。[16]青苗法從內(nèi)容上分兩部分，第一部分解釋立法意圖，第二部分闡述青苗法具體實施辦法。關(guān)于立法用意，青苗法作了如此解釋：
“人之困乏，常在新陳不接之際，兼并之家乘其急以邀倍息，而貸者常苦于不得。常平、廣惠[17]之物，收藏積滯，必待年歉物貴然后出糶，而所及者大抵城市游手之人而已。今通一路之有無，貴發(fā)賤斂，以廣蓄積，平物價，使農(nóng)人有以赴時趨事，而兼并不得乘其急。凡此皆以為民，而公家無所利其入，亦先王散惠興利以為耕斂補助、裒多補寡而抑民豪奪之意也。”[18]
青苗法的立法意圖主要可以概括為以下幾點：第一，彌補以往常平倉和廣惠倉制度之缺陷，運用貨幣借貸，可以解決谷物糶糴不當?shù)膯栴}；第二，緩解農(nóng)民在青黃不接時的資金困境，使需要資金的農(nóng)民可以較小成本獲得國家貸款；第三，可以抑制豪強趁貧民饑寒之時以事兼并的狀況，打擊投機商和高利貸者；第四，可以借此平抑糧食價格，使國家可以控制糧食市場走勢。
關(guān)于借貸具體操作方法，青苗法作了如下規(guī)定：
“其給常平廣惠倉錢，依陜西青苗錢法，于夏秋未熟以前，約逐處收成時酌中物價，立定預支每斗價例，出曉示，召民愿請，仍常以半為夏料，半為秋料。……請領(lǐng)五戶以上為一保，約錢數(shù)多少，量人戶物力，令、佐躬親勒耆戶長識認，每戶須俵及一貫以上。不愿請者，不得抑配。其愿請斛斗者，即以時價估作錢數(shù)支給，即不得虧損官本，卻依現(xiàn)錢例紐斛斗送納。客戶愿請者，即與主戶合保，量所保主戶物力多少支借。如支與鄉(xiāng)村人戶有剩，即亦準上法，支俵與坊郭有抵當人戶。如納時斛斗價貴，愿納現(xiàn)錢者亦聽，仍相度量減時價送納。夏料于正月三十日以前、秋料于五月三十日以前支俵”。[19]
除了青苗法通行法令中的這些條款外，各地方所加的補充條款也包含若干不可忽視的重要內(nèi)容：
“結(jié)保請領(lǐng)青苗錢，每保須第三等以上有物力人充甲頭；第五等戶并客戶，每戶貸錢不得過一貫五百文，第四等每戶不得過三貫文，第三等每戶不得過六貫文，第二等每戶不得過十貫文，第一等每戶不得過十五貫文；……在夏秋兩次收成之后，隨兩稅償還所借青苗錢時，須在原借數(shù)外加納三分或兩分息錢。”[20]
概括以來，青苗法中的信貸機制可以歸結(jié)為以下幾條：第一，農(nóng)村信貸分兩次發(fā)放，夏料在正月三十日以前發(fā)放，秋料在五月三十日以前發(fā)放，解決夏秋兩季糧食未收獲之前的資金短缺問題；第二，政府根據(jù)以往年份糧食價格，制定每斗糧食的價格，然后借款者根據(jù)自己的收成決定借貸谷物的規(guī)模，再折合為款項，借貸一般以現(xiàn)款發(fā)放；第三，根據(jù)貸款申請人的家庭財產(chǎn)情況分為五等（沒有土地的“客戶”算作第五等），來決定貸款規(guī)模；第四，貸款實行多戶聯(lián)保的方法，一般五戶為一保（也有的地方是十戶），每保需要第三等以上的有家產(chǎn)的農(nóng)戶作為第一擔保人；第五，夏秋兩季收成之后進行還款，還款時的利息為三分或兩分，即年利率40-60%（一年兩次貸款，年利率為六分或四分，然而在實際執(zhí)行過程中，利率多為四分）；第六，農(nóng)戶提出貸款申請須出于自愿，政府不能強行農(nóng)戶進行借貸（即抑配）；第七，在執(zhí)行貸款的過程中，縣令和縣佐以及基層官員耆、戶長需要對貸款申請人以及擔保人進行詳細的審查，對借款人家庭財產(chǎn)情況和個人信用品質(zhì)（主要是要“檢防浮浪之人”冒借）以及擔保人情況進行考察，以確定借款人的資格與貸款額度；第八，農(nóng)戶還款既可以用現(xiàn)款，也可以用折合為糧食還款，貸款一定要按期收回，不得損失政府的本錢，但遇到災荒年份，允許展期。
四、青苗法的利弊：從機制設計的理論視角
從以上所引述的青苗法的政策意圖和政策構(gòu)成，尤其是青苗法的一些核心制度設計來看，應該客觀地說，青苗法對于農(nóng)戶信貸的規(guī)定，與當今全球農(nóng)戶小額信貸奉行的一些基本原則非常類似，其制度設計有相當大的科學成分，其貸款審查程序的設計、風險控制手段的設計、貸款規(guī)模的選擇等，均堪稱嚴密規(guī)范，值得當今農(nóng)村金融從業(yè)者借鑒，千載而下，亦令人嘆服。茲一一詳述之。
（一）用現(xiàn)代金融學的術(shù)語來說，王安石青苗法中實行的實際上是農(nóng)戶聯(lián)保小額信用貸款。所謂信用貸款，即無抵押貸款，這是與農(nóng)戶尤其是貧困農(nóng)戶缺乏足夠的抵押品相關(guān)的，而信用貸款也成為今日全球農(nóng)戶信貸的主流模式。而王安石青苗法的機制設計中，核心的一條是聯(lián)保機制，即五戶或十戶為一保，并選擇有一定家庭財產(chǎn)和土地的農(nóng)戶為第一擔保人。農(nóng)戶聯(lián)保也是當今農(nóng)戶小額信貸比較通行的一種方法，在我國農(nóng)村信用社實施的農(nóng)戶小額貸款中，有很大一部分即為農(nóng)戶聯(lián)保貸款。而孟加拉鄉(xiāng)村銀行（即格萊珉銀行）所實施的農(nóng)戶信貸，其所采用的小組制度，也具有聯(lián)保的功能。因此，青苗法能夠在一千年前就實施農(nóng)戶聯(lián)保小額信用放款，這種貸款模式的創(chuàng)新是極有歷史意義的。
（二）王安石已非常清晰地意識到政府在實施農(nóng)戶小額信用貸款中實行市場化利率的重要性和必要性。實行市場化利率水平（年利率40%應該是不算低的利率水平）與以往常平倉制度已經(jīng)有明顯區(qū)別，是一大制度突破。賑濟貧民、調(diào)節(jié)農(nóng)村經(jīng)濟、扶持農(nóng)戶生產(chǎn)，必須對原有的常平倉制度弊端進行變革。王安石認為：
“伏自慶歷（公元1041年）以來，南北饑饉相繼。朝廷大臣、中外智謀之士……思所以存活之，其術(shù)不過發(fā)常平、斂富民為饘粥，出糟糠之余，以有限之食，給無數(shù)之民，某原其活者百未有一，而死者白骨已蔽野矣。此有惠人之名，而無救患之實者也。”[21]
改革常平倉制度的核心在于確定信貸的方法，而信貸的核心在于確定一定的利率水平。王安石明確論證了實行市場化的利率水平而不是簡單地實行無償賑濟或免息貸款的經(jīng)濟原因，有一段論述非常精彩：
“政事所以理財，理財乃所謂義也。一部《周禮》，理財居其半，周公豈為利哉？奸人者，緣名實之近而欲亂之以眩上下，其如民心之愿何？始以為不請，而請者不可遏；終以為不納，而納者不可卻，蓋因民之所利而利之，不得不然也。然二分不及一分，一分不及不利而貸之，貸之不若與之，然不與之，而必至于二分者，何也？為其來日之不可繼也。不可繼則是惠而不知為政，非惠而不費之道也，故必貸。然而有官吏之俸、輦運之費、水旱之逋、鼠雀之耗，而必欲廣之以待其饑不足而直與之也，則無二分之息可乎？則二分者，亦常平之中正也，豈可易哉？”[22]
這段話清楚地表述了幾個觀點：第一，政事就是理財，理財才是真正的義，因此，批駁了反對者認為王安石關(guān)注理財而失于先圣之道。第二，指出農(nóng)民對青苗法的普遍認可，原來以為沒有人過來申請貸款，沒有想到申請貸款者非常踴躍，原來沒有想到農(nóng)民會過來償還貸款，沒有想到還款者絡繹不絕，其根本原因在于青苗法是“因民所利而利之”，是真正的利民之法。第三，深刻分析了無償賑濟和無息貸款的弊端。對于貸款申請者而言，當然是繳納二分利息不如繳納一分，繳納一分利息不如不繳利息而實行免息貸款，但免息貸款當然不如白拿（直接發(fā)放款項而不需償還），然而免息或白拿的方法的最大弊端在于使政府的扶持資金不具有可持續(xù)性（所謂“來日之不可繼”）。因此必須執(zhí)行相當于市場的利率水平，才能使之可持續(xù)。第四，王安石堅持用信貸的方法來扶持農(nóng)村發(fā)展，并深刻分析了要收息二分的經(jīng)濟原因，實際上，王安石在此信中初步提出了根據(jù)貸款成本來確定利率水平的思想，這是非常超前和深刻的。凡是信貸必然遇到貸款成本問題，王安石提出貸款成本包括負責信貸的官員的行政管理成本、糧食運輸成本、遭遇水旱災害所造成的貸款風險成本、由于各種原因而而造成的消耗成本等。王安石提出，之所以必須要有較高的利息，原因在于這些成本很高昂，沒有相當高的利率，就難以覆蓋這些成本。運用市場化的利率水平而不是遠低于市場均衡水平的利率來覆蓋貸款成本和風險，這種思想產(chǎn)生于近千年之前，是非常難能可貴的。
（三）青苗法中關(guān)于貸款審核機制和貸款風險防范機制的設計也是值得肯定的。從貸款審核機制來說，青苗法中規(guī)定在貸款發(fā)放之前，必須對貸款人的資格進行嚴格的考核，這些考核的指標體系涉及貸款申請人信用水平和道德品格、貸款人家庭財產(chǎn)和收入情況、擔保人的家庭財產(chǎn)情況等信息，在當時的經(jīng)濟發(fā)展水平下，這個指標體系可謂相當全面。從貸款風險防范機制來說，實際上包含多戶聯(lián)保機制、根據(jù)貸款申請人家庭財產(chǎn)規(guī)模來確定貸款規(guī)模的機制、運用市場化利率水平覆蓋貸款風險的機制等，這些機制從廣義上來說都是為了降低貸款風險。
但是，從農(nóng)村信貸的機制設計和實施信貸的具體實踐步驟來說，青苗法也存在若干漏洞和缺失，撮其要者如下：
（一）青苗法實施過程中“委托—代理鏈條”太長，導致行政執(zhí)行體系行為紊亂，監(jiān)管不力。常平廣惠倉原來隸屬諸路提刑司，青苗法實施之后貸款事宜仍由提刑司管轄；同時因需要將糧米兌換現(xiàn)錢，并令各路轉(zhuǎn)運司一同辦理。為推行青苗法，各路設常平官專司其事，全國共四十一員；各州置常平案，由通判一類官員負責轉(zhuǎn)移出納事宜；而在各縣，則由縣令、縣佐直接督率耆、戶長，管理借貸。從這個制度設計中可以看出，為了實施推行和具體管理青苗貸款事宜，王安石等改革派設計了一個較為復雜的行政管理體系，從中央到州縣，再到基層負責貸款的官員，其“委托—代理鏈條”較長。根據(jù)“委托—代理理論”，“委托—代理鏈條”越長，其實施過程中的信息溝通成本越高，信息失真的概率就越高，也就導致一項政策的實施績效越差，實施成本也就越高。由于實施青苗法的行政體系紊亂，也就導致各級各部門的官員的行為無法進行有效的監(jiān)督和規(guī)范，使負責發(fā)放貸款的官員的行為與原來的制度設計相違背從而出現(xiàn)行為扭曲。蘇軾與司馬光等反對青苗法者，都列舉了這方面的弊端，當然蘇軾和司馬光的描述中都有一定的夸張成分，但多少可以反映一些政府各級官員在推行貸款過程中的一些扭曲行為：
“官吏無狀，于給散之際，必令酒務設鼓樂倡優(yōu)或關(guān)撲賣酒牌，農(nóng)民至有徒手而歸者。但每散青苗，即酒課暴增。……因欠青苗，已賣田宅、質(zhì)妻女、溺水自縊者，不可勝數(shù)。”[23]
“先朝散青苗錢，本為利民，并取情愿。后提舉官速要見功，務求多散。或舉縣追呼，或排門抄撘。”[24]
“所遣使者，或年少位卑，倚勢作威，陵鑠州縣，騷擾百姓。”[25]
客觀地說，由中央政府下令推行的官方農(nóng)戶小額信貸，由于其實施者均為各級政府官員，政府官員為了擴大貸款額而必然采取各種與原有制度設計相違背的方法，從而導致官員行為扭曲紊亂，經(jīng)年累月，積弊尤深，這是不可避免的一個結(jié)局。
（二）實施范圍過廣，在未經(jīng)從容試點的情況下，倉促在全國迅速推行，導致其實施中的摩擦成本太高，而由于范圍過廣而引起的信息嚴重不對稱，導致青苗法推行過程中出現(xiàn)各種偏差。在青苗法的原有制度設計中，本來有這樣的規(guī)定：
“兼事初措置非一，欲量諸路錢谷多寡，分遣官提舉，仍先行于河北、京東、淮南三路，俟成次第，即推之諸路。”[26]
但是事實上，在河北、京東和淮南三路試行并沒有多久，尚未“成次第”，也就是說尚未獲得多少實際成效和積累多少經(jīng)驗，就匆匆忙忙在全國諸路派去了提舉官而將青苗法加以普遍推行。而且，更為重要的是，在一國推行的難度、復雜程度、實施成本的高昂程度都遠遠大于王安石和李參等在鄞縣和陜西一地所做的試驗。未經(jīng)從容試點而倉促在全國推行青苗法，導致三個后果：
第一，從制度變遷的視角來看，一項改革的成功推行，需要經(jīng)過較長時間的學習過程和經(jīng)驗累積過程，而從容試點的好處在于，可以通過試點而產(chǎn)生示范效應，從而使別的地區(qū)可以按照其經(jīng)驗教訓，從而使制度變遷過程中自然產(chǎn)生一種糾錯機制和自我完善機制。但是，青苗法在沒有取得充分經(jīng)驗的情況下就急于在全國推行，其糾錯機制和自我完善機制尚未建立，使新法推行充滿不確定性。
第二，在倉促推之全國的過程中，各級管理者和執(zhí)行者缺乏充分的經(jīng)驗和實踐準備，因此在執(zhí)行過程中出現(xiàn)混亂和扭曲勢在必然；同時，由于倉促推行，青苗法實施的輿論準備亦不足，導致士大夫階層大規(guī)模的反對，使制度變遷的摩擦成本過高，致使新法在一定程度上難以長時間維系。
第三，自上而下的縱向管理體系一旦形成，難以像王安石在一個局部地區(qū)所做的試驗那樣對執(zhí)行者進行嚴格的篩選，也不能對實施的步驟、節(jié)奏和進程等進行較為自主和從容的把握與調(diào)節(jié)，因此，在一邑一鄉(xiāng)行之有效的制度卻難以在全國成功推行。南宋朱熹曾經(jīng)在《婺州金華縣社倉記》中約略談到了這一思想：
“青苗者，其立法之本意，固未為不善也。但其給之以錢而不以谷；其處之以縣而不以鄉(xiāng)；其職之者以官吏而不以鄉(xiāng)人士君子；其行之者以聚斂亟疾之意，而不以慘怛忠利之心，是以王氏能行于一邑，而不能行于天下也。”[27]
（三）青苗法實施過程中出現(xiàn)的“抑配”使自愿的農(nóng)村信貸行為轉(zhuǎn)變?yōu)閺娖刃缘慕栀J，造成信貸行為的扭曲，容易滋生很多弊端。硬性的“散俵”或“抑配”，即執(zhí)行貸款的人“以多散為功”，硬性逼迫豪強富戶請領(lǐng)青苗錢，因此使得豪強富戶不得不支付年利率為40%的利息，因此導致他們極“不愿請領(lǐng)”[28]。梁啟超也說：“是故當時抑配有禁矣，而有司以盡數(shù)俵散為功，雖欲不抑配焉而不可得也”。[29]雖然青苗法規(guī)定“不愿請者，不得抑配”，但是在實踐中抑配的現(xiàn)象非常普遍，后來雖明令禁止，也難以根絕。司馬光論及抑配時說：
“今出錢貸民而斂其息，富者不愿取，使者以多散為功，一切抑配。恐其逋負，必令貧富相保。貧者無可償，則散而之四方；富者不能去，必責使代償數(shù)家之負。春算秋計，輾轉(zhuǎn)日滋，貧者既盡，富者亦貧。十年之外，百姓無復存者矣。”[30]
王安石對抑配的做法向宋神宗作了如下的解釋：
“臣以為此事（按指抑配青苗錢）至小，利害亦易明。直使州郡抑配上戶俵十五貫錢，又必令出二分息，則一戶所陪止三貫錢，因以廣常平倉儲蓄以待百姓兇荒，則比之前代科百姓出米為義倉，亦未為不善！”[31]
王安石為抑配所做的辯護，其理由是認為假使政府對富戶豪強進行抑配，可以征收一部分利息（王安石認為這個利息對于大戶是可以接受的），而政府可以將這部分利息儲蓄在常平倉中，當災荒之年時可以賑濟百姓。王安石認為這個制度，與前代那種強令大戶出米為義倉相比，也并不見得更不好。雖然利用抑配之法可以從豪強大戶那里獲得一定收入以用于國家的宏觀調(diào)控，但是王安石忽略了強行抑配對青苗法的信貸制度所造成的致命危害。而一旦自愿的信貸制度成為逼迫性和強制性的信貸制度，則這種信貸制度必然歸于失敗。
（四）青苗法具體的貸款實施層面存在若干漏洞，使其原有的較為科學的貸款風險防范機制極易扭曲。其表現(xiàn)大略有四：
其一，利率限制不夠嚴格，執(zhí)行青苗法的政府官員因行為不規(guī)范導致實際執(zhí)行的利率在某些地區(qū)達到“倍息”的水平（即年利率80%），實質(zhì)上已經(jīng)成為官方發(fā)放的“高利貸”，這對貧苦農(nóng)戶而言成為不小的負擔，流弊甚多。政府從這種較高利率的貸款中獲得不菲的收入，以1073年（即青苗法執(zhí)行第5年）為例，該年青苗利息即達到292萬貫，為數(shù)頗為可觀。[32]
其二，貸款的監(jiān)督機制不夠健全，借款人一旦獲得貸款，或使用混亂，或故意逾期不還，長此以往則容易形成不良貸款。在青苗法實施之前，王安石曾向蘇轍咨詢其對該法的看法，蘇轍的分析實際上就涉及貸款監(jiān)督機制的問題，而一旦監(jiān)督機制有問題，單靠行政懲罰體系是不能解決問題的：
“以錢貸民，使出息二分，本以救民，非為利也。然出納之際，吏緣為奸，雖有法不能禁；錢出民手，雖良民不免妄用；及其納錢，雖富民不免逾限。如此，則恐鞭棰必用，州縣之事不勝煩矣……”。[33]
其三，聯(lián)保機制有可能難以奏效，在實踐中，富戶對貧戶的擔保有可能根本難以實行，五戶或十戶之間的聯(lián)保往往成為“聯(lián)而不保”。不過這種五戶或十戶為一保、保內(nèi)牽頭的甲頭稱為“甲”的聯(lián)保制度所形成的保甲這種農(nóng)村行政組織倒是一直延續(xù)至近代。
其四，青苗法中并沒有設計比較好的貸款償還激勵制度。成功的小額信貸模式必須有相應的還貸激勵制度，運用貸款額度累積的方式對于信用好的借款人進行相應的激勵，并對還款信用低的客戶進行相應的“負激勵”。但是青苗法中沒有此類制度設計，導致貸款逾期的概率增加。
五、青苗法的實施績效、歷史貢獻及其對當下農(nóng)村信貸的啟示
作為中國歷史上最著名的政治經(jīng)濟改革之一，包括青苗法在內(nèi)的王安石新法從推行之初就受到陣容強大的反對者的責難，但是就青苗法實際的實施績效而言，應該客觀地說，它對當時的財政經(jīng)濟狀況還是起到了一定的改善作用，對當時不盡合理的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)還是起到了一定的變革作用。首先，除方田均稅法和免役法等法之外，青苗法也為國家積累了規(guī)模較大的財政收入。據(jù)統(tǒng)計，元豐六年散青苗錢11307772貫石匹兩，收回本息13965459貫石匹兩，其中利息收入為2657687貫石匹兩，其數(shù)目占到元豐年間財政總收入的3%以上，為數(shù)頗為可觀。[34]其次，青苗法在一定程度上對當時盛行的高利貸起到某種抑制作用。雖然在局部地區(qū)由于政府官員行為的紊亂而導致利息畸高，但是總體來說，利率水平比民間高利貸要低得多。從總體而言，青苗法實現(xiàn)了當初王安石所說的“昔之貧者舉息之于豪民，今之貧者舉息之于官，官薄其息而民救其乏”[35]的目的。當然，對青苗法抑制高利貸的作用，也不可評價過高，高利貸在青苗法實施之后，仍有巨大的生存空間，僅試圖依靠官方信貸來完全抑制高利貸是不現(xiàn)實的。最后，青苗貸款的發(fā)放，有利于農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營，滿足其資金需求，使其在豐兇之年調(diào)節(jié)余缺，緩解了豪強的兼并，在一定程度上避免了農(nóng)民大面積破產(chǎn)。
本文之主旨并不在搜剔若干史實以論證青苗法之實效，而在于從制度設計的視角考察青苗法的利弊得失。從總體上說，青苗法繼承了我國歷史上常平倉制度和農(nóng)村信貸實踐的精華并加以革新，形成了超越此前任何一個時代的一套完整而統(tǒng)一的農(nóng)戶聯(lián)保無抵押小額貸款制度，在我國農(nóng)村金融史上具有開創(chuàng)性的意義，放諸世界金融史，亦有其歷史貢獻。從制度設計的層面看，其農(nóng)戶聯(lián)保制度、市場化利率機制、貸款審核制度、信貸風險防范機制等，均為彪炳千古的開創(chuàng)性制度框架，對當今農(nóng)村信貸制度亦具有重要的借鑒價值。但是官辦農(nóng)村金融必然面臨激勵約束機制不足、“委托—代理”鏈條過長、信息嚴重不對稱和監(jiān)督執(zhí)行成本過高帶來的諸多弊端。正如梁啟超所說，青苗法作為一項金融事業(yè)，“其性質(zhì)乃宜于民辦而不宜于官辦”[36]。由于農(nóng)村信貸具有風險高和不確定性強等諸多特點，因此適宜的制度框架應該以民辦為主而輔之以政府扶持，而這樣做的理由在于，農(nóng)村信貸必須依托鄉(xiāng)土化的組織結(jié)構(gòu)并適應鄉(xiāng)土性的文化結(jié)構(gòu)，才能使農(nóng)村信貸的運行機制和風險控制機制適合于農(nóng)村社會的實際情況。朱熹在青苗法推行約一百年后于建寧府崇安縣創(chuàng)辦“社倉”[37]，即是民辦官助的農(nóng)村小額信貸的成功實踐，而在朱熹模式中，除借鑒王安石青苗法模式中市場化利率機制和貸款審核機制之外，其核心制度設計卻在于鄉(xiāng)民主導與尊重民俗，以使農(nóng)村信貸制度與鄉(xiāng)土文化體系對接契合。
作者系北京大學經(jīng)濟學院教授、副院長，北京大學產(chǎn)業(yè)與文化研究所常務副所長
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：壹道曙光 微信公眾號
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
