王安石（1021-1086）是北宋著名政治家、思想家、文學(xué)家，在有宋一代，無疑是最出類拔萃、才華卓異特出而又對(duì)后世影響深遠(yuǎn)的人物之一，在中國改革史上亦占據(jù)一極高位置。然而，就是這樣一個(gè)抱負(fù)極遠(yuǎn)、韜略極偉、胸襟極開闊、行事極敢擔(dān)當(dāng)?shù)娜宋?，在近千年中卻引起極廣泛的爭(zhēng)議。不惟當(dāng)時(shí)的著名人物如韓琦、司馬光、蘇軾、蘇轍、歐陽修都激烈反對(duì)新法，直到南宋一代，朱熹、呂祖謙等人仍舊沿襲北宋的定論，對(duì)王安石新法多有詆責(zé)，甚至清初著名思想家黃宗羲與王船山等人，亦不免受前代成說的影響而對(duì)王安石新法多有貶抑之辭。從正史記載看，《宋史》中有關(guān)王安石新法的記述錯(cuò)謬遺漏之處甚多，就連《四庫全書提要》也說：“其大旨以表章道學(xué)為宗，余事不堪措意，故舛謬不能殫數(shù)”，究其原因，在于所依據(jù)的《神宗實(shí)錄》幾經(jīng)篡改，而王安石所著之《熙寧日錄》則因被毀滅而無可稽考。因此，千年以來，一代改革家王安石就被淹沒在這些誣蔑舛謬之辭中，其真正面目難以辨識(shí)。
梁?jiǎn)⒊谖煨缱兎ㄊ『笞珜懙摹锻跚G公》一書中，以清代前期蔡上翔《王荊公年譜考略》為藍(lán)本，對(duì)王安石之政術(shù)業(yè)績(jī)頌贊有加：“以余所見宋太傅荊國王文公安石，其德量汪然若千頃之波，其氣節(jié)岳然若萬仞之壁，其學(xué)術(shù)集九流之粹，其文章起八代之衰，其所設(shè)施之事功，適應(yīng)于時(shí)代之要求而救其弊?！朴魄ъ?，間生偉人，此國史之光……距公之后，垂千年矣，此千年中，國民之視公何如？吾每讀《宋史》，未嘗不廢書而慟也。”[1]繼梁?jiǎn)⒊?，胡適、錢穆等人對(duì)王安石新法屢有新論，而被譽(yù)為“海內(nèi)外宋史第一人”的鄧廣銘在20世紀(jì)50年代到90年代為撰王安石傳而四易其書，對(duì)歷代加之于王安石的誣蔑不實(shí)之辭悉加考訂，其取材之精、考據(jù)之詳、立論之嚴(yán)，均達(dá)到前所未有之學(xué)術(shù)高度。但是，直到現(xiàn)在，學(xué)術(shù)界關(guān)于王安石新法的爭(zhēng)訟并未休止。
本文核心乃在于探討王安石新法中“青苗法”的實(shí)施績(jī)效及其失敗根由，而在分析中，雖然自不能完全脫開關(guān)于熙寧元豐年間乃至于以后的北宋各政治派別之間的爭(zhēng)議，但是其主旨卻并不在于鉤稽史實(shí)辨析闕謬，而在于用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法和思維，重新審視青苗法制度設(shè)計(jì)的利弊得失，從而對(duì)青苗法的實(shí)施績(jī)效與失敗原因作一理論上之客觀剖析。在剖析青苗法之前，本文第二部分首先分析了我國古代常平倉和農(nóng)村信貸的運(yùn)作方法。本文第三部分述及在王安石新法之前在陜西和浙江所進(jìn)行的類似青苗法的農(nóng)村信貸措施，并著重分析青苗法的政策意圖和政策構(gòu)成，剖析青苗法的制度設(shè)計(jì)。第四部分試圖從機(jī)制設(shè)計(jì)的角度，分析青苗法之利弊。第五部分用實(shí)證材料說明青苗法實(shí)施的效果，客觀公正地對(duì)青苗法的績(jī)效進(jìn)行評(píng)判，并分析青苗法引起反對(duì)派反對(duì)的原因，尤其是對(duì)司馬光等人對(duì)青苗法的詰難進(jìn)行條分縷析；第七部分略談青苗法對(duì)當(dāng)下農(nóng)村信貸之啟示。
王安石新法中的青苗法，實(shí)際上是一系列關(guān)于農(nóng)村信貸的方法，而通過青苗法具體機(jī)制設(shè)計(jì)的分析可以看出，雖然青苗法尚存諸多弊端和漏洞，但是作為一項(xiàng)農(nóng)村信貸改革政策，誠不失為前無古人之創(chuàng)舉；而梁?jiǎn)⒊m然出于對(duì)王安石的崇敬而在傳記中對(duì)王安石褒譽(yù)太過，然而深究青苗法之細(xì)則，不能不嘆服在近千年前即有此農(nóng)村信貸，實(shí)在是農(nóng)村金融史中一大發(fā)明，不能不對(duì)王安石致以相當(dāng)?shù)木匆?。而從青苗法中汲取若干歷史教訓(xùn)，以完善當(dāng)今農(nóng)村信貸體系，也不失為以古鑒今古為今用之法。
二、古代“常平倉”運(yùn)作原理與農(nóng)村信貸機(jī)制
常平倉制度是封建時(shí)代國家利用季節(jié)差價(jià)買賣糧食以穩(wěn)定糧食市場(chǎng)、控制物價(jià)的一種方法，其創(chuàng)行者是西漢宣帝時(shí)期的大司農(nóng)中丞耿壽昌。史載耿壽昌創(chuàng)行常平倉制度乃是“令邊郡皆筑倉，以谷賤時(shí)增其價(jià)而糴，以利農(nóng)；谷貴時(shí)減價(jià)而糶”。[2]農(nóng)業(yè)生產(chǎn)季節(jié)性較強(qiáng)，在糧食收獲季節(jié)，會(huì)出現(xiàn)糧食市場(chǎng)供過于求的情況，投機(jī)商人乘機(jī)壓價(jià)，會(huì)使谷賤傷農(nóng)；而在春耕時(shí)節(jié)，市場(chǎng)上糧食供應(yīng)緊張，往往出現(xiàn)供不應(yīng)求的局面，投機(jī)商人又可能哄抬糧價(jià)，導(dǎo)致農(nóng)民耕作和城市居民生活造成影響。耿壽昌為這種制度取名“常平倉”，即是表明封建國家干預(yù)糧食市場(chǎng)以保持穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格的基本機(jī)制。
實(shí)際上，常平倉制度的原理在我國春秋時(shí)期和戰(zhàn)國時(shí)期都有應(yīng)用。春秋末期越國就實(shí)行了“平糶”，范蠡在輔佐越王勾踐時(shí)所用的《計(jì)然之策》談到“平糶”。[3]在戰(zhàn)國時(shí)期的魏國也實(shí)行過“平糴”，據(jù)傳是魏文侯的名臣李悝《盡地力之教》里的內(nèi)容。[4]在《管子》輕重諸篇中論及國家利用貨幣和糧食兩個(gè)工具對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和市場(chǎng)物價(jià)進(jìn)行干預(yù)的政策主張，也包含了若干常平的思想。[5]漢武帝時(shí)期桑弘羊創(chuàng)立了平準(zhǔn)制度，拓展了“平糶”、“平糴”制度，由國家控制糧食價(jià)格拓展到國家控制天下萬物的價(jià)格，使“萬物不得騰涌”。[6]
我國古代出了常平倉之外，還有運(yùn)用信貸方法調(diào)節(jié)糧食市場(chǎng)價(jià)格的制度?！吨芏Y》[7]中就出現(xiàn)了有關(guān)借貸的記載：泉府[8]負(fù)責(zé)向農(nóng)民發(fā)放貸款，其貸款分為兩種：一稱“賒”，是對(duì)貧民生活困難的貸款，由于貧民要求借款不是為了經(jīng)營(yíng)求利，所以“賒”是一種無息貸款，“凡賒者，祭祀無過旬日，喪紀(jì)無過三月”[9]，只規(guī)定還本期限而不取利息。另一種稱為“貸”，是對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的貸款，“凡民之貸者，與其有司辨而授之，以國服為之息”[10]。從《周禮》的論述來看，戰(zhàn)國時(shí)期就存在國家通過信貸來賑濟(jì)農(nóng)民生活或支持農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的做法，而信貸這種做法比簡(jiǎn)單的常平倉更能夠有利于人民生活生產(chǎn)，也能夠在一定意義上遏制高利貸，是一種更深層意義上的常平倉。在漢代，“輕重論”者也提出了運(yùn)用借貸這個(gè)經(jīng)濟(jì)杠桿來控制糧食價(jià)格的做法，即《管子》中所說的“布幣于國”[11]。封建國家統(tǒng)治者從民間高利貸活動(dòng)中受到啟發(fā)，仿效高利貸者的做法，由國家事先調(diào)查清楚全國每個(gè)鄉(xiāng)的土地?cái)?shù)量和糧食紡織品產(chǎn)量以及不同時(shí)期的價(jià)格變化情況，在每個(gè)鄉(xiāng)準(zhǔn)備好一定數(shù)量的貨幣作為放貸的基金，通過春借秋還，國家不僅獲得一定的利潤(rùn)，平抑了物價(jià)，而且抑制了商人和高利貸者利用糧食差價(jià)操縱市場(chǎng)和掠奪農(nóng)民的行為[12]。
三、青苗法的實(shí)施基礎(chǔ)、政策意圖和政策構(gòu)成
宋太宗淳化三年（992），宋始置常平倉于京畿。景德三年（1006）后，除沿邊州郡外，全國先后普遍設(shè)置。景德以后，由于常平積有余而三司兵食不足，常平錢谷經(jīng)常被挪移助充軍費(fèi)。宋代的常平倉大多有名無實(shí)，有的地方官把有限的糴本的大部分移作營(yíng)私之用，有的地方官則“厭糶糴之煩”，不肯順應(yīng)年景豐兇而進(jìn)行糶糴，有的地方官與豪商富賈或囤積居奇的大戶人家互相勾結(jié)共同漁利。[13]在常平倉名存實(shí)亡的情況下，有些地方官位解決災(zāi)荒或青黃不接時(shí)農(nóng)民的糧食問題或軍食不足問題，也采取了類似古代信貸的方法，其中比較有名的例子是陜西路轉(zhuǎn)運(yùn)使李參和時(shí)任鄞縣縣令的王安石。
李參在陜西路轉(zhuǎn)運(yùn)使任上時(shí)，由于陜西“多戍兵，苦食少，參審訂其缺，令民自隱度麥粟之贏，先貸以錢，俟谷熟還之官，號(hào)青苗錢。經(jīng)數(shù)年，廩有羨糧”。[14]李參所用的方法，是在農(nóng)民青黃不接的時(shí)候（春耕時(shí)節(jié)）根據(jù)自己預(yù)期的產(chǎn)量而向政府借貸一定數(shù)量的貨幣，等到秋收的時(shí)候再還款，這種信貸機(jī)制被實(shí)踐證明是有效的。但是《宋史·李參傳》并沒有說明青苗錢貸放的具體利率水平。
王安石曾在鄞縣（今寧波）作縣令四年，1050年才調(diào)離鄞縣。在鄞縣的四年使王安石積累了豐富的執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)并對(duì)民生狀況有了較為全面的了解。王安石在鄞縣除了大力興修水利發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)外，還進(jìn)行了一項(xiàng)后來對(duì)其青苗法實(shí)施有直接影響的農(nóng)村信貸活動(dòng)。王安石發(fā)現(xiàn)鄞縣的貧苦農(nóng)民在饑寒交迫之時(shí)不得不以田地作為抵押，向豪強(qiáng)借貸從而遭高利貸盤剝。王安石為緩解這一狀況，將官倉的粟米，以較低的利率水平貸給貧民，約定秋收歸還。邵伯溫曾經(jīng)記述：“王荊公知明州鄞縣，讀書為文章，三日一治縣事。起堤堰，決陂塘，為水陸之利；貸谷于民，立息以償，俾新陳相易；興學(xué)校，嚴(yán)保伍，邑人便之。故熙寧初為執(zhí)政，所行之法，皆本于此”。[15]毫無疑問，王安石在鄞縣“貸谷于民、立息以償”的成功經(jīng)驗(yàn)，使他堅(jiān)定了改革常平倉而實(shí)行青苗法的信心。
以鄞縣試驗(yàn)為基礎(chǔ)，參酌李參在陜西推行的青苗錢例，王安石于熙寧二年（1069年）九月四日推出了青苗法。[16]青苗法從內(nèi)容上分兩部分，第一部分解釋立法意圖，第二部分闡述青苗法具體實(shí)施辦法。關(guān)于立法用意，青苗法作了如此解釋：
“人之困乏，常在新陳不接之際，兼并之家乘其急以邀倍息，而貸者?？嘤诓坏?。常平、廣惠[17]之物，收藏積滯，必待年歉物貴然后出糶，而所及者大抵城市游手之人而已。今通一路之有無，貴發(fā)賤斂，以廣蓄積，平物價(jià)，使農(nóng)人有以赴時(shí)趨事，而兼并不得乘其急。凡此皆以為民，而公家無所利其入，亦先王散惠興利以為耕斂補(bǔ)助、裒多補(bǔ)寡而抑民豪奪之意也?！?/span>[18]
青苗法的立法意圖主要可以概括為以下幾點(diǎn)：第一，彌補(bǔ)以往常平倉和廣惠倉制度之缺陷，運(yùn)用貨幣借貸，可以解決谷物糶糴不當(dāng)?shù)膯栴}；第二，緩解農(nóng)民在青黃不接時(shí)的資金困境，使需要資金的農(nóng)民可以較小成本獲得國家貸款；第三，可以抑制豪強(qiáng)趁貧民饑寒之時(shí)以事兼并的狀況，打擊投機(jī)商和高利貸者；第四，可以借此平抑糧食價(jià)格，使國家可以控制糧食市場(chǎng)走勢(shì)。
關(guān)于借貸具體操作方法，青苗法作了如下規(guī)定：
“其給常平廣惠倉錢，依陜西青苗錢法，于夏秋未熟以前，約逐處收成時(shí)酌中物價(jià)，立定預(yù)支每斗價(jià)例，出曉示，召民愿請(qǐng)，仍常以半為夏料，半為秋料?！?qǐng)領(lǐng)五戶以上為一保，約錢數(shù)多少，量人戶物力，令、佐躬親勒耆戶長(zhǎng)識(shí)認(rèn)，每戶須俵及一貫以上。不愿請(qǐng)者，不得抑配。其愿請(qǐng)斛斗者，即以時(shí)價(jià)估作錢數(shù)支給，即不得虧損官本，卻依現(xiàn)錢例紐斛斗送納?？蛻粼刚?qǐng)者，即與主戶合保，量所保主戶物力多少支借。如支與鄉(xiāng)村人戶有剩，即亦準(zhǔn)上法，支俵與坊郭有抵當(dāng)人戶。如納時(shí)斛斗價(jià)貴，愿納現(xiàn)錢者亦聽，仍相度量減時(shí)價(jià)送納。夏料于正月三十日以前、秋料于五月三十日以前支俵”。[19]
除了青苗法通行法令中的這些條款外，各地方所加的補(bǔ)充條款也包含若干不可忽視的重要內(nèi)容：
“結(jié)保請(qǐng)領(lǐng)青苗錢，每保須第三等以上有物力人充甲頭；第五等戶并客戶，每戶貸錢不得過一貫五百文，第四等每戶不得過三貫文，第三等每戶不得過六貫文，第二等每戶不得過十貫文，第一等每戶不得過十五貫文；……在夏秋兩次收成之后，隨兩稅償還所借青苗錢時(shí)，須在原借數(shù)外加納三分或兩分息錢?！?/span>[20]
概括以來，青苗法中的信貸機(jī)制可以歸結(jié)為以下幾條：第一，農(nóng)村信貸分兩次發(fā)放，夏料在正月三十日以前發(fā)放，秋料在五月三十日以前發(fā)放，解決夏秋兩季糧食未收獲之前的資金短缺問題；第二，政府根據(jù)以往年份糧食價(jià)格，制定每斗糧食的價(jià)格，然后借款者根據(jù)自己的收成決定借貸谷物的規(guī)模，再折合為款項(xiàng)，借貸一般以現(xiàn)款發(fā)放；第三，根據(jù)貸款申請(qǐng)人的家庭財(cái)產(chǎn)情況分為五等（沒有土地的“客戶”算作第五等），來決定貸款規(guī)模；第四，貸款實(shí)行多戶聯(lián)保的方法，一般五戶為一保（也有的地方是十戶），每保需要第三等以上的有家產(chǎn)的農(nóng)戶作為第一擔(dān)保人；第五，夏秋兩季收成之后進(jìn)行還款，還款時(shí)的利息為三分或兩分，即年利率40-60%（一年兩次貸款，年利率為六分或四分，然而在實(shí)際執(zhí)行過程中，利率多為四分）；第六，農(nóng)戶提出貸款申請(qǐng)須出于自愿，政府不能強(qiáng)行農(nóng)戶進(jìn)行借貸（即抑配）；第七，在執(zhí)行貸款的過程中，縣令和縣佐以及基層官員耆、戶長(zhǎng)需要對(duì)貸款申請(qǐng)人以及擔(dān)保人進(jìn)行詳細(xì)的審查，對(duì)借款人家庭財(cái)產(chǎn)情況和個(gè)人信用品質(zhì)（主要是要“檢防浮浪之人”冒借）以及擔(dān)保人情況進(jìn)行考察，以確定借款人的資格與貸款額度；第八，農(nóng)戶還款既可以用現(xiàn)款，也可以用折合為糧食還款，貸款一定要按期收回，不得損失政府的本錢，但遇到災(zāi)荒年份，允許展期。
四、青苗法的利弊：從機(jī)制設(shè)計(jì)的理論視角
從以上所引述的青苗法的政策意圖和政策構(gòu)成，尤其是青苗法的一些核心制度設(shè)計(jì)來看，應(yīng)該客觀地說，青苗法對(duì)于農(nóng)戶信貸的規(guī)定，與當(dāng)今全球農(nóng)戶小額信貸奉行的一些基本原則非常類似，其制度設(shè)計(jì)有相當(dāng)大的科學(xué)成分，其貸款審查程序的設(shè)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)控制手段的設(shè)計(jì)、貸款規(guī)模的選擇等，均堪稱嚴(yán)密規(guī)范，值得當(dāng)今農(nóng)村金融從業(yè)者借鑒，千載而下，亦令人嘆服。茲一一詳述之。
（一）用現(xiàn)代金融學(xué)的術(shù)語來說，王安石青苗法中實(shí)行的實(shí)際上是農(nóng)戶聯(lián)保小額信用貸款。所謂信用貸款，即無抵押貸款，這是與農(nóng)戶尤其是貧困農(nóng)戶缺乏足夠的抵押品相關(guān)的，而信用貸款也成為今日全球農(nóng)戶信貸的主流模式。而王安石青苗法的機(jī)制設(shè)計(jì)中，核心的一條是聯(lián)保機(jī)制，即五戶或十戶為一保，并選擇有一定家庭財(cái)產(chǎn)和土地的農(nóng)戶為第一擔(dān)保人。農(nóng)戶聯(lián)保也是當(dāng)今農(nóng)戶小額信貸比較通行的一種方法，在我國農(nóng)村信用社實(shí)施的農(nóng)戶小額貸款中，有很大一部分即為農(nóng)戶聯(lián)保貸款。而孟加拉鄉(xiāng)村銀行（即格萊珉銀行）所實(shí)施的農(nóng)戶信貸，其所采用的小組制度，也具有聯(lián)保的功能。因此，青苗法能夠在一千年前就實(shí)施農(nóng)戶聯(lián)保小額信用放款，這種貸款模式的創(chuàng)新是極有歷史意義的。
（二）王安石已非常清晰地意識(shí)到政府在實(shí)施農(nóng)戶小額信用貸款中實(shí)行市場(chǎng)化利率的重要性和必要性。實(shí)行市場(chǎng)化利率水平（年利率40%應(yīng)該是不算低的利率水平）與以往常平倉制度已經(jīng)有明顯區(qū)別，是一大制度突破。賑濟(jì)貧民、調(diào)節(jié)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、扶持農(nóng)戶生產(chǎn)，必須對(duì)原有的常平倉制度弊端進(jìn)行變革。王安石認(rèn)為：
“伏自慶歷（公元1041年）以來，南北饑饉相繼。朝廷大臣、中外智謀之士……思所以存活之，其術(shù)不過發(fā)常平、斂富民為饘粥，出糟糠之余，以有限之食，給無數(shù)之民，某原其活者百未有一，而死者白骨已蔽野矣。此有惠人之名，而無救患之實(shí)者也?！?/span>[21]
改革常平倉制度的核心在于確定信貸的方法，而信貸的核心在于確定一定的利率水平。王安石明確論證了實(shí)行市場(chǎng)化的利率水平而不是簡(jiǎn)單地實(shí)行無償賑濟(jì)或免息貸款的經(jīng)濟(jì)原因，有一段論述非常精彩：
“政事所以理財(cái)，理財(cái)乃所謂義也。一部《周禮》，理財(cái)居其半，周公豈為利哉？奸人者，緣名實(shí)之近而欲亂之以眩上下，其如民心之愿何？始以為不請(qǐng)，而請(qǐng)者不可遏；終以為不納，而納者不可卻，蓋因民之所利而利之，不得不然也。然二分不及一分，一分不及不利而貸之，貸之不若與之，然不與之，而必至于二分者，何也？為其來日之不可繼也。不可繼則是惠而不知為政，非惠而不費(fèi)之道也，故必貸。然而有官吏之俸、輦運(yùn)之費(fèi)、水旱之逋、鼠雀之耗，而必欲廣之以待其饑不足而直與之也，則無二分之息可乎？則二分者，亦常平之中正也，豈可易哉？”[22]
這段話清楚地表述了幾個(gè)觀點(diǎn)：第一，政事就是理財(cái)，理財(cái)才是真正的義，因此，批駁了反對(duì)者認(rèn)為王安石關(guān)注理財(cái)而失于先圣之道。第二，指出農(nóng)民對(duì)青苗法的普遍認(rèn)可，原來以為沒有人過來申請(qǐng)貸款，沒有想到申請(qǐng)貸款者非常踴躍，原來沒有想到農(nóng)民會(huì)過來償還貸款，沒有想到還款者絡(luò)繹不絕，其根本原因在于青苗法是“因民所利而利之”，是真正的利民之法。第三，深刻分析了無償賑濟(jì)和無息貸款的弊端。對(duì)于貸款申請(qǐng)者而言，當(dāng)然是繳納二分利息不如繳納一分，繳納一分利息不如不繳利息而實(shí)行免息貸款，但免息貸款當(dāng)然不如白拿（直接發(fā)放款項(xiàng)而不需償還），然而免息或白拿的方法的最大弊端在于使政府的扶持資金不具有可持續(xù)性（所謂“來日之不可繼”）。因此必須執(zhí)行相當(dāng)于市場(chǎng)的利率水平，才能使之可持續(xù)。第四，王安石堅(jiān)持用信貸的方法來扶持農(nóng)村發(fā)展，并深刻分析了要收息二分的經(jīng)濟(jì)原因，實(shí)際上，王安石在此信中初步提出了根據(jù)貸款成本來確定利率水平的思想，這是非常超前和深刻的。凡是信貸必然遇到貸款成本問題，王安石提出貸款成本包括負(fù)責(zé)信貸的官員的行政管理成本、糧食運(yùn)輸成本、遭遇水旱災(zāi)害所造成的貸款風(fēng)險(xiǎn)成本、由于各種原因而而造成的消耗成本等。王安石提出，之所以必須要有較高的利息，原因在于這些成本很高昂，沒有相當(dāng)高的利率，就難以覆蓋這些成本。運(yùn)用市場(chǎng)化的利率水平而不是遠(yuǎn)低于市場(chǎng)均衡水平的利率來覆蓋貸款成本和風(fēng)險(xiǎn)，這種思想產(chǎn)生于近千年之前，是非常難能可貴的。
（三）青苗法中關(guān)于貸款審核機(jī)制和貸款風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的設(shè)計(jì)也是值得肯定的。從貸款審核機(jī)制來說，青苗法中規(guī)定在貸款發(fā)放之前，必須對(duì)貸款人的資格進(jìn)行嚴(yán)格的考核，這些考核的指標(biāo)體系涉及貸款申請(qǐng)人信用水平和道德品格、貸款人家庭財(cái)產(chǎn)和收入情況、擔(dān)保人的家庭財(cái)產(chǎn)情況等信息，在當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，這個(gè)指標(biāo)體系可謂相當(dāng)全面。從貸款風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制來說，實(shí)際上包含多戶聯(lián)保機(jī)制、根據(jù)貸款申請(qǐng)人家庭財(cái)產(chǎn)規(guī)模來確定貸款規(guī)模的機(jī)制、運(yùn)用市場(chǎng)化利率水平覆蓋貸款風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制等，這些機(jī)制從廣義上來說都是為了降低貸款風(fēng)險(xiǎn)。
但是，從農(nóng)村信貸的機(jī)制設(shè)計(jì)和實(shí)施信貸的具體實(shí)踐步驟來說，青苗法也存在若干漏洞和缺失，撮其要者如下：
（一）青苗法實(shí)施過程中“委托—代理鏈條”太長(zhǎng)，導(dǎo)致行政執(zhí)行體系行為紊亂，監(jiān)管不力。常平廣惠倉原來隸屬諸路提刑司，青苗法實(shí)施之后貸款事宜仍由提刑司管轄；同時(shí)因需要將糧米兌換現(xiàn)錢，并令各路轉(zhuǎn)運(yùn)司一同辦理。為推行青苗法，各路設(shè)常平官專司其事，全國共四十一員；各州置常平案，由通判一類官員負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移出納事宜；而在各縣，則由縣令、縣佐直接督率耆、戶長(zhǎng)，管理借貸。從這個(gè)制度設(shè)計(jì)中可以看出，為了實(shí)施推行和具體管理青苗貸款事宜，王安石等改革派設(shè)計(jì)了一個(gè)較為復(fù)雜的行政管理體系，從中央到州縣，再到基層負(fù)責(zé)貸款的官員，其“委托—代理鏈條”較長(zhǎng)。根據(jù)“委托—代理理論”，“委托—代理鏈條”越長(zhǎng)，其實(shí)施過程中的信息溝通成本越高，信息失真的概率就越高，也就導(dǎo)致一項(xiàng)政策的實(shí)施績(jī)效越差，實(shí)施成本也就越高。由于實(shí)施青苗法的行政體系紊亂，也就導(dǎo)致各級(jí)各部門的官員的行為無法進(jìn)行有效的監(jiān)督和規(guī)范，使負(fù)責(zé)發(fā)放貸款的官員的行為與原來的制度設(shè)計(jì)相違背從而出現(xiàn)行為扭曲。蘇軾與司馬光等反對(duì)青苗法者，都列舉了這方面的弊端，當(dāng)然蘇軾和司馬光的描述中都有一定的夸張成分，但多少可以反映一些政府各級(jí)官員在推行貸款過程中的一些扭曲行為：
“官吏無狀，于給散之際，必令酒務(wù)設(shè)鼓樂倡優(yōu)或關(guān)撲賣酒牌，農(nóng)民至有徒手而歸者。但每散青苗，即酒課暴增?！蚯非嗝?，已賣田宅、質(zhì)妻女、溺水自縊者，不可勝數(shù)?！?/span>[23]
“先朝散青苗錢，本為利民，并取情愿。后提舉官速要見功，務(wù)求多散?；蚺e縣追呼，或排門抄撘?！?/span>[24]
“所遣使者，或年少位卑，倚勢(shì)作威，陵鑠州縣，騷擾百姓。”[25]
客觀地說，由中央政府下令推行的官方農(nóng)戶小額信貸，由于其實(shí)施者均為各級(jí)政府官員，政府官員為了擴(kuò)大貸款額而必然采取各種與原有制度設(shè)計(jì)相違背的方法，從而導(dǎo)致官員行為扭曲紊亂，經(jīng)年累月，積弊尤深，這是不可避免的一個(gè)結(jié)局。
（二）實(shí)施范圍過廣，在未經(jīng)從容試點(diǎn)的情況下，倉促在全國迅速推行，導(dǎo)致其實(shí)施中的摩擦成本太高，而由于范圍過廣而引起的信息嚴(yán)重不對(duì)稱，導(dǎo)致青苗法推行過程中出現(xiàn)各種偏差。在青苗法的原有制度設(shè)計(jì)中，本來有這樣的規(guī)定：
“兼事初措置非一，欲量諸路錢谷多寡，分遣官提舉，仍先行于河北、京東、淮南三路，俟成次第，即推之諸路?！?/span>[26]
但是事實(shí)上，在河北、京東和淮南三路試行并沒有多久，尚未“成次第”，也就是說尚未獲得多少實(shí)際成效和積累多少經(jīng)驗(yàn)，就匆匆忙忙在全國諸路派去了提舉官而將青苗法加以普遍推行。而且，更為重要的是，在一國推行的難度、復(fù)雜程度、實(shí)施成本的高昂程度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于王安石和李參等在鄞縣和陜西一地所做的試驗(yàn)。未經(jīng)從容試點(diǎn)而倉促在全國推行青苗法，導(dǎo)致三個(gè)后果：
第一，從制度變遷的視角來看，一項(xiàng)改革的成功推行，需要經(jīng)過較長(zhǎng)時(shí)間的學(xué)習(xí)過程和經(jīng)驗(yàn)累積過程，而從容試點(diǎn)的好處在于，可以通過試點(diǎn)而產(chǎn)生示范效應(yīng)，從而使別的地區(qū)可以按照其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，從而使制度變遷過程中自然產(chǎn)生一種糾錯(cuò)機(jī)制和自我完善機(jī)制。但是，青苗法在沒有取得充分經(jīng)驗(yàn)的情況下就急于在全國推行，其糾錯(cuò)機(jī)制和自我完善機(jī)制尚未建立，使新法推行充滿不確定性。
第二，在倉促推之全國的過程中，各級(jí)管理者和執(zhí)行者缺乏充分的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐準(zhǔn)備，因此在執(zhí)行過程中出現(xiàn)混亂和扭曲勢(shì)在必然；同時(shí)，由于倉促推行，青苗法實(shí)施的輿論準(zhǔn)備亦不足，導(dǎo)致士大夫階層大規(guī)模的反對(duì)，使制度變遷的摩擦成本過高，致使新法在一定程度上難以長(zhǎng)時(shí)間維系。
第三，自上而下的縱向管理體系一旦形成，難以像王安石在一個(gè)局部地區(qū)所做的試驗(yàn)?zāi)菢訉?duì)執(zhí)行者進(jìn)行嚴(yán)格的篩選，也不能對(duì)實(shí)施的步驟、節(jié)奏和進(jìn)程等進(jìn)行較為自主和從容的把握與調(diào)節(jié)，因此，在一邑一鄉(xiāng)行之有效的制度卻難以在全國成功推行。南宋朱熹曾經(jīng)在《婺州金華縣社倉記》中約略談到了這一思想：
“青苗者，其立法之本意，固未為不善也。但其給之以錢而不以谷；其處之以縣而不以鄉(xiāng)；其職之者以官吏而不以鄉(xiāng)人士君子；其行之者以聚斂亟疾之意，而不以慘怛忠利之心，是以王氏能行于一邑，而不能行于天下也。”[27]
（三）青苗法實(shí)施過程中出現(xiàn)的“抑配”使自愿的農(nóng)村信貸行為轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)迫性的借貸，造成信貸行為的扭曲，容易滋生很多弊端。硬性的“散俵”或“抑配”，即執(zhí)行貸款的人“以多散為功”，硬性逼迫豪強(qiáng)富戶請(qǐng)領(lǐng)青苗錢，因此使得豪強(qiáng)富戶不得不支付年利率為40%的利息，因此導(dǎo)致他們極“不愿請(qǐng)領(lǐng)”[28]。梁?jiǎn)⒊舱f：“是故當(dāng)時(shí)抑配有禁矣，而有司以盡數(shù)俵散為功，雖欲不抑配焉而不可得也”。[29]雖然青苗法規(guī)定“不愿請(qǐng)者，不得抑配”，但是在實(shí)踐中抑配的現(xiàn)象非常普遍，后來雖明令禁止，也難以根絕。司馬光論及抑配時(shí)說：
“今出錢貸民而斂其息，富者不愿取，使者以多散為功，一切抑配。恐其逋負(fù)，必令貧富相保。貧者無可償，則散而之四方；富者不能去，必責(zé)使代償數(shù)家之負(fù)。春算秋計(jì)，輾轉(zhuǎn)日滋，貧者既盡，富者亦貧。十年之外，百姓無復(fù)存者矣?！?/span>[30]
王安石對(duì)抑配的做法向宋神宗作了如下的解釋：
“臣以為此事（按指抑配青苗錢）至小，利害亦易明。直使州郡抑配上戶俵十五貫錢，又必令出二分息，則一戶所陪止三貫錢，因以廣常平倉儲(chǔ)蓄以待百姓兇荒，則比之前代科百姓出米為義倉，亦未為不善！”[31]
王安石為抑配所做的辯護(hù)，其理由是認(rèn)為假使政府對(duì)富戶豪強(qiáng)進(jìn)行抑配，可以征收一部分利息（王安石認(rèn)為這個(gè)利息對(duì)于大戶是可以接受的），而政府可以將這部分利息儲(chǔ)蓄在常平倉中，當(dāng)災(zāi)荒之年時(shí)可以賑濟(jì)百姓。王安石認(rèn)為這個(gè)制度，與前代那種強(qiáng)令大戶出米為義倉相比，也并不見得更不好。雖然利用抑配之法可以從豪強(qiáng)大戶那里獲得一定收入以用于國家的宏觀調(diào)控，但是王安石忽略了強(qiáng)行抑配對(duì)青苗法的信貸制度所造成的致命危害。而一旦自愿的信貸制度成為逼迫性和強(qiáng)制性的信貸制度，則這種信貸制度必然歸于失敗。
（四）青苗法具體的貸款實(shí)施層面存在若干漏洞，使其原有的較為科學(xué)的貸款風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制極易扭曲。其表現(xiàn)大略有四：
其一，利率限制不夠嚴(yán)格，執(zhí)行青苗法的政府官員因行為不規(guī)范導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)行的利率在某些地區(qū)達(dá)到“倍息”的水平（即年利率80%），實(shí)質(zhì)上已經(jīng)成為官方發(fā)放的“高利貸”，這對(duì)貧苦農(nóng)戶而言成為不小的負(fù)擔(dān)，流弊甚多。政府從這種較高利率的貸款中獲得不菲的收入，以1073年（即青苗法執(zhí)行第5年）為例，該年青苗利息即達(dá)到292萬貫，為數(shù)頗為可觀。[32]
其二，貸款的監(jiān)督機(jī)制不夠健全，借款人一旦獲得貸款，或使用混亂，或故意逾期不還，長(zhǎng)此以往則容易形成不良貸款。在青苗法實(shí)施之前，王安石曾向蘇轍咨詢其對(duì)該法的看法，蘇轍的分析實(shí)際上就涉及貸款監(jiān)督機(jī)制的問題，而一旦監(jiān)督機(jī)制有問題，單靠行政懲罰體系是不能解決問題的：
“以錢貸民，使出息二分，本以救民，非為利也。然出納之際，吏緣為奸，雖有法不能禁；錢出民手，雖良民不免妄用；及其納錢，雖富民不免逾限。如此，則恐鞭棰必用，州縣之事不勝煩矣……”。[33]
其三，聯(lián)保機(jī)制有可能難以奏效，在實(shí)踐中，富戶對(duì)貧戶的擔(dān)保有可能根本難以實(shí)行，五戶或十戶之間的聯(lián)保往往成為“聯(lián)而不?！薄２贿^這種五戶或十戶為一保、保內(nèi)牽頭的甲頭稱為“甲”的聯(lián)保制度所形成的保甲這種農(nóng)村行政組織倒是一直延續(xù)至近代。
其四，青苗法中并沒有設(shè)計(jì)比較好的貸款償還激勵(lì)制度。成功的小額信貸模式必須有相應(yīng)的還貸激勵(lì)制度，運(yùn)用貸款額度累積的方式對(duì)于信用好的借款人進(jìn)行相應(yīng)的激勵(lì)，并對(duì)還款信用低的客戶進(jìn)行相應(yīng)的“負(fù)激勵(lì)”。但是青苗法中沒有此類制度設(shè)計(jì)，導(dǎo)致貸款逾期的概率增加。
五、青苗法的實(shí)施績(jī)效、歷史貢獻(xiàn)及其對(duì)當(dāng)下農(nóng)村信貸的啟示
作為中國歷史上最著名的政治經(jīng)濟(jì)改革之一，包括青苗法在內(nèi)的王安石新法從推行之初就受到陣容強(qiáng)大的反對(duì)者的責(zé)難，但是就青苗法實(shí)際的實(shí)施績(jī)效而言，應(yīng)該客觀地說，它對(duì)當(dāng)時(shí)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況還是起到了一定的改善作用，對(duì)當(dāng)時(shí)不盡合理的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)還是起到了一定的變革作用。首先，除方田均稅法和免役法等法之外，青苗法也為國家積累了規(guī)模較大的財(cái)政收入。據(jù)統(tǒng)計(jì)，元豐六年散青苗錢11307772貫石匹兩，收回本息13965459貫石匹兩，其中利息收入為2657687貫石匹兩，其數(shù)目占到元豐年間財(cái)政總收入的3%以上，為數(shù)頗為可觀。[34]其次，青苗法在一定程度上對(duì)當(dāng)時(shí)盛行的高利貸起到某種抑制作用。雖然在局部地區(qū)由于政府官員行為的紊亂而導(dǎo)致利息畸高，但是總體來說，利率水平比民間高利貸要低得多。從總體而言，青苗法實(shí)現(xiàn)了當(dāng)初王安石所說的“昔之貧者舉息之于豪民，今之貧者舉息之于官，官薄其息而民救其乏”[35]的目的。當(dāng)然，對(duì)青苗法抑制高利貸的作用，也不可評(píng)價(jià)過高，高利貸在青苗法實(shí)施之后，仍有巨大的生存空間，僅試圖依靠官方信貸來完全抑制高利貸是不現(xiàn)實(shí)的。最后，青苗貸款的發(fā)放，有利于農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，滿足其資金需求，使其在豐兇之年調(diào)節(jié)余缺，緩解了豪強(qiáng)的兼并，在一定程度上避免了農(nóng)民大面積破產(chǎn)。
本文之主旨并不在搜剔若干史實(shí)以論證青苗法之實(shí)效，而在于從制度設(shè)計(jì)的視角考察青苗法的利弊得失。從總體上說，青苗法繼承了我國歷史上常平倉制度和農(nóng)村信貸實(shí)踐的精華并加以革新，形成了超越此前任何一個(gè)時(shí)代的一套完整而統(tǒng)一的農(nóng)戶聯(lián)保無抵押小額貸款制度，在我國農(nóng)村金融史上具有開創(chuàng)性的意義，放諸世界金融史，亦有其歷史貢獻(xiàn)。從制度設(shè)計(jì)的層面看，其農(nóng)戶聯(lián)保制度、市場(chǎng)化利率機(jī)制、貸款審核制度、信貸風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制等，均為彪炳千古的開創(chuàng)性制度框架，對(duì)當(dāng)今農(nóng)村信貸制度亦具有重要的借鑒價(jià)值。但是官辦農(nóng)村金融必然面臨激勵(lì)約束機(jī)制不足、“委托—代理”鏈條過長(zhǎng)、信息嚴(yán)重不對(duì)稱和監(jiān)督執(zhí)行成本過高帶來的諸多弊端。正如梁?jiǎn)⒊f，青苗法作為一項(xiàng)金融事業(yè)，“其性質(zhì)乃宜于民辦而不宜于官辦”[36]。由于農(nóng)村信貸具有風(fēng)險(xiǎn)高和不確定性強(qiáng)等諸多特點(diǎn)，因此適宜的制度框架應(yīng)該以民辦為主而輔之以政府扶持，而這樣做的理由在于，農(nóng)村信貸必須依托鄉(xiāng)土化的組織結(jié)構(gòu)并適應(yīng)鄉(xiāng)土性的文化結(jié)構(gòu)，才能使農(nóng)村信貸的運(yùn)行機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制適合于農(nóng)村社會(huì)的實(shí)際情況。朱熹在青苗法推行約一百年后于建寧府崇安縣創(chuàng)辦“社倉”[37]，即是民辦官助的農(nóng)村小額信貸的成功實(shí)踐，而在朱熹模式中，除借鑒王安石青苗法模式中市場(chǎng)化利率機(jī)制和貸款審核機(jī)制之外，其核心制度設(shè)計(jì)卻在于鄉(xiāng)民主導(dǎo)與尊重民俗，以使農(nóng)村信貸制度與鄉(xiāng)土文化體系對(duì)接契合。
作者系北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、副院長(zhǎng)，北京大學(xué)產(chǎn)業(yè)與文化研究所常務(wù)副所長(zhǎng)
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