十八屆五中全會通過“十三五”規劃建議，我國將在“創新、協調、綠色、開放、共享”發展理念指引下，奔向新的發展目標。我國是世界上最大的發展中國家，也是最大的農業國家之一。農業、農村、農民的發展問題，是事關發展全局的重大問題。解決好“三農”問題的關鍵，在于通過合理的土地制度安排，讓土地資源為農業、農村、農民的生存與發展提供堅實保障。
黨的十八大、十八屆三中全會對農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點提出基本方向、基本原則和總體要求。近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《深化農村改革綜合性實施方案》，對深化農村集體產權制度改革做出了全面的部署。按照中央的統一部署，“正確、準確、協調、有序”推進農村土地制度改革，是當前的一項重要政治任務。
一、現行農村土地制度存在的主要問題
（一）現行的土地征收制度難以保障被征地農民“生活水平有提高，長遠生計有保障”
一是沒有體現出與時俱進的公平性。土地征收補償一直以被征收土地的糧食作物年產值作為基點進行測算。由于農業產值增加遠遠趕不上工業發展的速度，農產品和工業產品附加值的差距越來越大，造成了被征地農民的實際受償水平大大減少、相對收入大大降低。而農地轉為國有建設用地，進行二三產業的開發，被征地農民卻無法合理地分享發展成果，經濟發展權無法保障。
二是沒有保障農民在新時期的發展需要。過去征地制度是“既要地，也要人”，將被征地農民通過“農轉非”轉為“吃皇糧的非農人員”，讓被征地農民的子子孫孫過上具有就業和生活保障的城里人日子。當前的普遍做法是給被征地農民發放一筆安置補助費，讓他們自謀出路，農民面臨失去生產資料，陷入喪失發展權的危機中。老百姓抵制、抗爭征地，主要原因就是擔心未來的發展權沒法得到有效落實。
三是沒有實現平等的集體土地權能。現行土地制度，依據土地所有者“身份”的差異，分別設立不同的土地占有、使用、收益、處分等權能。農村土地僅賦予了資源屬性，缺乏資產和資本屬性，僅在有限的情形下才可以進行建設和進入市場，限定了農村集體所有制土地使用范圍和用途，限制了市場流轉的可能性，客觀上限制了農民土地財產權的實現，導致他們在社會分配中處于弱勢狀態。
（二）現行農村集體土地產權制度既不利于“三農”問題的解決，也不利于工業化、城市化進程
一是不利于農民自主推進農業現代化。農村集體土地權能并不完整，權利和利益主體界定也不明確，農民個人也因此無法獲得充分的土地處置和收入權益。聯產承包責任制下，賦予農民的僅僅是承包經營權。土地使用權無法流轉，土地資源整合困難多，現代農業組織形式和生產方式難以形成，農業企業化、規模化、專業化、規范化難以實現。
二是束縛了農村剩余勞動力的自由流動。現行的制度設計對農村人力資源向城市的流動給予了種種限制。根據《農村土地承包經營法》有關規定，農民如果舉家遷入城市，就必須放棄在農村僅有的土地權利，去一個全新的環境白手起家，具有很大的生活、生存風險。所以選擇“留守一畝三分地”的農民居多，產生了十分突出的“農民窮、民工荒”同時并存的局面。
二、完善農村集體土地產權制度的思考
我國仍處于工業化、城鎮化快速發展期，由土地利益引發的矛盾也將進入激發期。1996-2010年，全國建設用地增加了7410萬畝，已造成3000多萬農民失去土地。2010-2020年，預計全國還需要安排新增建設用地5250萬畝，其中占用耕地約3000萬畝。按照目前全國人均耕地水平和現階段每征收一畝耕地大約造成0.78個農民失去土地進行測算，將新增近2300萬失地農民。如果繼續沿襲現行的“只要地、不要人”的“一腳踢”模式，勢必招致農民的抵制，破壞黨和政府的形象和公信力。
經濟發展權益是核心。在現有土地利益分配格局下，失地農民強烈的心理落差和對未來生活無著落的擔憂，是他們不愿意被征地的主要原因。大量被征地農民往往未能實現生產生活的同步發展，甚至變為新的“無產者”，加上少數地方在征地過程中工作方式簡單、粗暴，以及存在違反程序、克扣征地補償款項等行為，引發強烈不滿和抗爭，破壞了建設和諧社會的大好局面。
科學可持續發展是根本目的。從源頭來講，必須科學研判經濟發展形勢，利用土地價格機制加快第二、三產業轉型升級，縮短我國進入后工業化時代的進程，將建設用地的峰值控制在合理的規模；要在理性分析現有技術水平和市場需求狀況的前提下，科學測算用地總規模，合理安排各個發展階段的用地；要切實“做到各類建設少占地、不占或少占耕地，以較少的土地資源消耗支撐更大規模的經濟增長”，充分發揮每一塊地的最大效益，減少征地規模，確保留足糧食安全必需的生產用地和子孫后代生存發展的空間。
賦權是關鍵。從根本來講，必須堅持以十七屆三中全會精神提出的“產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理”的16字方針為指導，在堅持農村土地集體所有制的前提下，深入貫徹落實《物權法》精神，進一步強化土地民事權利制度，賦予農民群眾完整的土地財產權，強化產權的保護與經濟發展權的制度安排，加快推進農村集體土地制度改革，解除失地農民的后顧之憂。
改革是必然選擇。從當前來講，必須切實轉變思想觀念，以科學發展觀為統領，將農民的利益納入城市化進程一并考慮。堅持市場化改革導向，充分兼顧公平和效率，秉承尊重民意、惠及民生的理念，以實現不同產業、不同行業、不同階層同時同步發展、包容性增長為目標，加快農村土地制度改革，促進土地使用權通過市場機制有序流動，并得到合理、有效的配置，大大促進農業規模化、機械化，大大促進農村勞動力資源的轉移，實現農村勞動力、資本、土地資源集約高效配置的良性循環模式。
三、深化農村集體土地產權制度改革的建議
（一）加快構建適應社會主義市場經濟體制要求的現代農村集體土地產權制度
一是明晰健全農村集體土地權能。進一步完善和發展我國農村集體土地權利體系，逐步賦予集體土地的完整產權，包括對土地的永久占有權、使用權、收益權和處置權，并細化設置發展權、典權、地上權等土地權利。
二是建立合理有序的城鄉統一的土地市場。嚴格按照十八屆三中全會“同等入市同權同價”的指導思想，在法律中明確賦予農村集體與國有土地同等權利，在符合相關規劃前提下，允許農民通過集體建設用地的土地使用權出讓、產權交易、租賃、入股等多種方式參與生產經營建設。
（二）加快按照“權益不減少”的原則推進征地制度改革
探索“兩權一機會”的補償制度，即以“留地、留物業” 等的實物形式補償被征地農民的經濟發展權；以貨幣的方式補償被征地農民失地期間的用益物權；以發展機會均等的原則保障被征地農民發展權的實現。
一是探索以“留地、留物業”補償被征地農民的發展權。量化被征用土地的經濟發展權益，按照“經濟發展權不減少”的原則，以“留地安置”、“換地安置”、“留物業安置”等多種方式，將一定比例的農用地轉為農村集體建設用地，留給農村集體發展生產，并且通過用途安排、明確規劃和修訂法律等手段，確保老百姓發展權益的實現，切實保障被征地農民的持續生存和發展能力。
二是探索以貨幣方式補償被征地過程中農民用益物權的損失。按照土地原用途年使用價值乘上從征地到被征地農民能基本正常經營“留用地或留物業” 的時間為原則，確定貨幣補償標準。同時，結合當地的總體收入和消費水平，適當的調整其貨幣補償的水平，確保被征地農民生活水平不會降低。
三是探索以發展機會均等的原則改革資源配置和政府采購制度。農民土地被征收后，政府要適時引導農村基層組織形式的改革，調整農村集體組織的生產關系。根據“各階層發展機會均等”的原則，結合區域社會經濟發展狀況、農村集體經濟組織管理水平、經營能力等，給被征地農民制定傾斜政策，給“留用地”配套合適的商業機會和產業項目，將老百姓能夠經營好的項目交由村民經濟組織經營；同時定向采購農村集體的產品，讓農村集體的土地轉變為有穩定、持續收入的財產性物權，共享工業化與城鎮化成果。
（三）加快按照“把監管和服務抓起來、把權力和責任放下去”的原則改進征地工作機制
一是充分發揮被征地農民和基層的主體作用。充分尊重農民集體、個人與政府、企業的平等民事權利主體地位，逐步構建政府監管服務為基礎、人民群眾組織為主體、市場配置機制為主導的新格局。通過建立經費獎勵、投勞投工報酬等新的利益機制，充分調動農民的積極性。允許農民集體經濟組織成立征地拆遷公司，作為實施征地拆遷的主體。
二是引入司法裁決機制，做到征地程序公開透明。加強法制政府建設，進一步提高政府及有關部門依法行政的意識和能力，充分發揮司法、監察等部門的職能作用，暢通更多利于農民權利保護和救濟的渠道。除依法不能公開的，都應向社會公開征求意見，創造條件讓公眾廣泛參與，使征地工作相關重要決策事項充分體現人民群眾的意愿。
作者系國土資源部黨組成員、國家土地副總督察、總規劃師
中國鄉村發現網轉自：行政管理改革
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