中國農(nóng)村發(fā)展成績很大，但面臨的深層次問題也不少。本文對幾方面問題的討論力戒陳腐空泛，力求有所建樹。
一、一個簡略回顧
改革開放開始至今，中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展成就巨大，我們不用羅列數(shù)據(jù)來證明這個。但是，對成績產(chǎn)生的原因，卻需要簡明扼要說清楚。
這個時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展大體可分成兩個階段，1978年開始到1992年前后，是勞動與土地投入顯著增加的階段。這種增加，統(tǒng)計資料沒有顯示，學者大多也就視而不見。勞動人口未見增加多少，但實際勞動時間的投入增加太多了。這個情況，像我這樣有“插隊”經(jīng)歷的學者才會去重視，而不論官方統(tǒng)計是什么情況。土地看起來也不會增加，但真正投入到農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟的實際土地數(shù)量是增加的，土地的品質(zhì)也是提升的。人民公社時期盡管“學大寨”很猛，其實大量土地沒有得到利用。這個時期，華北上億畝鹽堿地變成了良田，有機構(gòu)說是自己科技攻關的結(jié)果，其實，農(nóng)民自己知道治理鹽堿地的辦法，體制一改，農(nóng)民幾年就讓它變樣。這個土地的實際投入增加情況，官方統(tǒng)計同樣不會反映，計量經(jīng)濟學的統(tǒng)計模型當然也不會注意。
這兩種要素投入的增加，并不直接是政府的功勞，而是政府通過改革給農(nóng)民放權的結(jié)果。放權的意義重大，但這里也不必說道。
第二個階段是1992年前后至今，農(nóng)業(yè)要素投入的構(gòu)成發(fā)生了巨大變化。耕地總量有所減少，但減少幅度不大。變化最顯著的是勞動投入逐步減少，資本投入逐步增加，資本替代勞動的趨勢明顯。人們常說現(xiàn)在是“386199部隊”種地，在很大程度上不符合事實。在農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)調(diào)查能看到，有的農(nóng)村居民連基本農(nóng)具也沒有了。那些老人、婦女越來越憑借手機“種地”，他們呼叫專業(yè)服務人員下地，前者是“地畔農(nóng)民”，后者是真正的“下地農(nóng)民”，且多是中青年。大的規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶也不是老人、婦女。統(tǒng)計對農(nóng)村勞動力的這種結(jié)構(gòu)也缺乏反映，但我們可以做一個邏輯推斷。這些真正下地的專業(yè)農(nóng)民事實上購買多種農(nóng)業(yè)設備，力求充分利用工作日。且他們對城鄉(xiāng)工資報酬差異敏感，同時也受資本投入沉淀成本影響比較大，在較長的時間里，他們的流動與報酬預期關系較大。按農(nóng)業(yè)GDP總量及農(nóng)業(yè)工資水平估計，我國真正的下地農(nóng)民應該在2~2.5億之間。隨著農(nóng)業(yè)技術裝備程度的提高，“地畔農(nóng)民”與“下地農(nóng)民”的分野會愈加清晰。我們期望這兩部分農(nóng)村人口繼續(xù)減少，前者轉(zhuǎn)化為城市居民，后者在數(shù)量減少的同時轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝マr(nóng)場主。在多大、多快程度上實現(xiàn)這個目標，要看今后改革的進展。
二、新時期改革要解決什么具體問題?
新時期改革單靠政府放權是不夠的。今后改革必須觸及多重利益關系，使利益關系的調(diào)整帶來農(nóng)村發(fā)展的積極變化。從既往政策調(diào)整的后果看，并非所有改革理念及政策實施都能發(fā)揮推動農(nóng)村發(fā)展的作用。中國農(nóng)業(yè)面臨的核心問題是農(nóng)業(yè)成本高，農(nóng)產(chǎn)品在國際市場競爭力弱。這個基本問題可以分解為以下若干具體問題。
(一)農(nóng)村土地產(chǎn)權改革與土地規(guī)劃管理體制改革有待深入
農(nóng)地確權頒證工作的推進不能算順利。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分基層干部對農(nóng)村承包地確權頒證態(tài)度比較消極，影響到此項工作的順利推進。有的地方雖然基本完成了工作任務，但不肯把確權證書發(fā)給農(nóng)戶;還有的地方給農(nóng)戶頒發(fā)證書以后，又重新調(diào)整土地，等于確權頒證工作宣告失敗。有的基層干部明確對群眾講，土地承包權長久不變就是30年不變。農(nóng)村宅基地制度、征地制度以及經(jīng)營性建設用地交易制度改革也難說充分反映了改革精神。國家對土地規(guī)劃管理體制的改革目前還沒有提上議事日程，而實際上這項改革不推進，農(nóng)村產(chǎn)權改革也難搞好。
(二)勞動力轉(zhuǎn)移與人口轉(zhuǎn)移不匹配
“地畔農(nóng)民”的大量存在不利于土地流轉(zhuǎn)，從而不利于“下地農(nóng)民”轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)場主。今年中央發(fā)布的關于促進城市化的文件提出鼓勵農(nóng)民“舉家遷移”到城市的政策以及進城農(nóng)民在家鄉(xiāng)的財產(chǎn)權益保護政策，非常有利于“地畔農(nóng)民”逐步進城，但這個政策落實有難度。引起高房價的土地規(guī)劃管理政策、農(nóng)村宅基地一刀切限制流轉(zhuǎn)政策、僅僅有利于城市房地產(chǎn)商的“小產(chǎn)權房”籠統(tǒng)打壓政策等等，均需要調(diào)整。
(三)地租率高影響土地流轉(zhuǎn)
在“小農(nóng)戶+社會化服務”模式下，我國地租水平幾乎相當于純收入的80%左右，嚴重影響土地流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)與規(guī)模經(jīng)營水平提高。這種地租率在全世界都是十分罕見的。土地流轉(zhuǎn)供需雙方的土地價格預期過高，是地租率高的主要原因;更深層次的原因則是土地管理體制未能消除土地用途預期的紊亂。
(四)農(nóng)地保護綜合效率低
我國雖然有實施已久的農(nóng)地數(shù)量保護政策，但保護的綜合效率并不高。一是農(nóng)地轉(zhuǎn)用為建設用地后，單位面積的產(chǎn)出不高，形成土地資源浪費。我國每畝城市建設用地(含建制鎮(zhèn))的GDP產(chǎn)出約30萬元，嚴重落后于150萬元左右的國際先進水平。二是基本農(nóng)田受村莊、地形及其他設施切割嚴重，不利于監(jiān)管和農(nóng)業(yè)大規(guī)模利用。三是城市居民處于“居住貧困”狀態(tài)，表現(xiàn)為過度擁擠，導致城市居民對鄉(xiāng)村住房的渴求，形成對“小產(chǎn)權房”過旺需求，不利于村莊占地整理。四是農(nóng)村道路建設呈現(xiàn)過密、過度鋪裝趨勢，不利于遠期農(nóng)地合理利用。這些情形均與土地管理規(guī)劃體制的缺陷有關。
(五)農(nóng)民分享食品全產(chǎn)業(yè)鏈利益無通道
從農(nóng)業(yè)發(fā)達國家的情形看，食品產(chǎn)業(yè)鏈增加值達農(nóng)場增加值數(shù)倍之多，美國接近10倍。但是，在資本分配方面，農(nóng)場資本占全產(chǎn)業(yè)鏈的比重要超過增加值占比。如果農(nóng)民分享不到農(nóng)場之外的食品產(chǎn)業(yè)鏈利益，不僅農(nóng)民收入低，分配的合理性也有問題。事實上，在美國和日本，農(nóng)民所分享到食品產(chǎn)業(yè)鏈利益均數(shù)倍于農(nóng)場產(chǎn)生的增加值。溝通此種聯(lián)系的重要機制是農(nóng)民合作社的運作。我國絕大多數(shù)農(nóng)民合作社名實不符，基本不能發(fā)揮這個作用。按官方披露的數(shù)據(jù)，2012年，全國農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)近11萬家，年銷售額突破5.7萬億元，其中包含農(nóng)產(chǎn)品加工銷售額及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料銷售額。這意味著全國約2億戶農(nóng)民所生產(chǎn)產(chǎn)品的大部分是被極少量的商家推向市場的。這些企業(yè)沒有責任與農(nóng)民分享收益。
(六)村級的“政社合一”滋生腐敗與低效率
我國政社合一的人民公社制度取消以后，村一級的政社合一制度并沒有取消，土地家庭承包制只是削弱了這種制度的實際運行效能。中央2015年肯定了廣東南海農(nóng)村政經(jīng)分開的做法，有重要意義。但這項改革在全國推開必須依靠公共財政城鄉(xiāng)全覆蓋改革。這個改革其實最多花費1000億人民幣左右，但能換來農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效率的顯著提高，也有利于預防農(nóng)村干部滋生腐敗。
(七)財政支農(nóng)數(shù)額大，效果較差
從單位數(shù)量農(nóng)產(chǎn)品或單位耕地面積的分攤看，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村財政花錢并不少。折合為相近的口徑，我國在農(nóng)業(yè)領域的財政支出也大于歐美多數(shù)國家。這說明我們的農(nóng)業(yè)財政支出效率并不高。支農(nóng)資金的運用存在村莊多頭掌握、目標分散、對象失準、跑冒滴漏等方面的問題。
我國農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展當然還有其他不少問題，但如果以上問題能得到緩解，其他麻煩就容易克服。例如，我國農(nóng)業(yè)科技利用水平不高，農(nóng)業(yè)污染問題突出，但調(diào)查分析表明，擁有同樣的潛在技術資源和污染防備條件，大的規(guī)模化經(jīng)營農(nóng)戶比小農(nóng)更容易利用先進技術，也更有意愿降低污染排放水平。
三、如何深化改革
筆者認為，今后農(nóng)村改革還要解放思想，繼續(xù)大膽地推出新的改革舉措。
(一)扎實推進土地承包關系長久不變改革
1.加強輿論宣傳工作，消除錯誤認識。要明確區(qū)分“集體經(jīng)濟組織成員權”與“農(nóng)村社區(qū)成員權”兩種“成員權”，將“壯大集體經(jīng)濟”概念調(diào)整為“逐步完善農(nóng)村社區(qū)公共服務”概念。要通過宣傳手段，向廣大農(nóng)村干部群眾傳遞“土地承包權即為農(nóng)民土地財產(chǎn)權”的政策理念。
2.盡可能保障確權頒證形成“起點公平”的格局。要明確告訴廣大農(nóng)村干部群眾，確權頒證意味著“最后一次調(diào)整土地”，今后絕不會調(diào)整土地，絕不會再搞平均承包。“起點公平”應該成為確權頒證工作的“底線要求”。
3.要通過配套改革，解決某些難題。主要包括以下幾個方面：
(1)建議中央政府下決心認真解決村莊的基本公務開支保障的問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共財政全覆蓋，為政經(jīng)分開改革創(chuàng)造條件。筆者估算，全國大約需要1000億元就可解決這一問題。通過重新調(diào)整“支農(nóng)”口徑等辦法，減除一些重復性的支農(nóng)口子，由中央和地方共同籌集這筆資金不是難事。
(2)建立農(nóng)業(yè)保護區(qū)，有利于形成土地流轉(zhuǎn)價格的合理預期。
(3)農(nóng)村土地股份社發(fā)展政策應適度放寬，并允許更多地采用“確股不確地”的辦法實現(xiàn)產(chǎn)權改革。土地股份社本身并不是真正的股份公司，只是一個解決分配問題的產(chǎn)權安排，其中內(nèi)含的“股權平等”原則有利于解決“起點公平”問題，也有利于推動農(nóng)村要素市場化。要支持股權的量化、固化，防止不斷按照人口變化調(diào)整股權設置的錯誤做法。
(二)通過深化國家土地管理體制改革解決農(nóng)村宅基地制度問題
農(nóng)村宅基地制度改革的基本目標，是用多種手段保障全體農(nóng)業(yè)居民住有所居，提高農(nóng)村建設用地的利用效率，實現(xiàn)宅基地配置的公平公正，使農(nóng)村社會和諧、農(nóng)村人居環(huán)境更加美好。改革的主要任務是實現(xiàn)農(nóng)村宅基地資源由行政配置為主，轉(zhuǎn)變?yōu)樵谡恋乩靡?guī)劃約束下由市場機制發(fā)揮決定性作用。
改革國家土地規(guī)劃管理體制，為農(nóng)村宅基地管理改革順利推進創(chuàng)造條件。國家建立“農(nóng)業(yè)保護區(qū)制度”，將適合農(nóng)業(yè)發(fā)展的土地連片劃定為農(nóng)業(yè)保護區(qū)，替代目前實行的基本農(nóng)田保護制度，以更有效地保護耕地，放活非耕地管理權限，促進土地要素市場化。下放土地管理權限。對農(nóng)業(yè)保護區(qū)以外的其他土地，中央政府可將管理權限大幅度下放給地方。中央政府對農(nóng)業(yè)保護區(qū)的土地規(guī)劃與開發(fā)整理應直接管控，同時對農(nóng)業(yè)保護區(qū)之外的其他類型土地的利用做“目標指導管理”，例如，設定“開發(fā)強度”、“建設用地GDP產(chǎn)出率”、“居民住宅用地占用比例”、“閑置土地占比”、“基準地價偏離率”等指標，依據(jù)這些指標來確定土地用途改變的總規(guī)模。
將農(nóng)村地區(qū)分為農(nóng)業(yè)保護區(qū)與其他區(qū)域兩個類別，采用不同的宅基地管理制度。在農(nóng)業(yè)保護區(qū)(包括類似其他保護區(qū))以外，村莊全部土地可以一并規(guī)劃開發(fā)，農(nóng)民的宅基地及住房在符合規(guī)劃的條件下可以自由入市，即農(nóng)民的宅基地流轉(zhuǎn)不受范圍與對象的限制。此項操作的重點是政府規(guī)劃的約束力與可操作性。若沒有政府規(guī)劃介入，農(nóng)村宅基地改革將陷入“死與亂”的循環(huán)。在農(nóng)業(yè)保護區(qū)內(nèi)，村莊全部土地不得用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)開發(fā)，農(nóng)民的宅基地可以繼承，可以流轉(zhuǎn)給本村居民。但對于脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，當其宅基地被復墾為農(nóng)田時，應按照當?shù)叵嘟慕ㄔO用地交易價格予以補償。
(三)促進農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易改革
對于未實行農(nóng)村土地承包制的村莊，在改善股份社治理結(jié)構(gòu)及股權量化、固化的基礎上，安排試點地區(qū)，探索建立農(nóng)戶股權交易市場，使農(nóng)戶股權具有可交易性。股份社具有開放性，更大程度上保障農(nóng)戶的財產(chǎn)權。
探索建立“注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者”制度，鼓勵符合條件的專業(yè)農(nóng)戶成為耕地流轉(zhuǎn)交易主體。
在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)安排試點，探索土地承包權流轉(zhuǎn)交易辦法。農(nóng)戶土地承包權向他人流轉(zhuǎn)后，與村集體經(jīng)濟組織脫離關系，不再是村集體經(jīng)濟組織成員，但仍然是社區(qū)成員，并享有平等獲取公共服務的權利。
(四)調(diào)整農(nóng)民合作社發(fā)展政策
2015年中央一號文件明確要求深入推進示范合作社創(chuàng)建行動。此舉有利于解決農(nóng)民在食品生產(chǎn)供應全產(chǎn)業(yè)鏈中的利益分享問題。今后應發(fā)展壯大合作社，不再片面追求合作社的數(shù)量。
(五)專門制定城鄉(xiāng)界定法規(guī)，加快城市化步伐
城鄉(xiāng)界定失當，是推動城市化工作的一個明顯短板。城鄉(xiāng)界定不當，一系列政策實施效率就會降低。建議國家組織力量研究、試點城鄉(xiāng)劃界工作。特別要重視中小城市的均衡分布。國外研究文獻表明，城市均衡分布有利于提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。
(六)調(diào)整財政支農(nóng)政策
財政支農(nóng)體制改革的關鍵是聚焦支農(nóng)對象。國家應將農(nóng)業(yè)投入的重點放在大宗農(nóng)產(chǎn)品上，確保大宗農(nóng)產(chǎn)品的基本安全與質(zhì)量。要逐步取消對現(xiàn)在所謂農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的資助，扶持真正的農(nóng)民合作社。一定要大幅度減少合作社數(shù)量，爭取在15年左右的時間里在全國培育幾十個巨型的農(nóng)民合作社，其中糧食合作社就搞兩三家。用這個辦法，讓種糧家庭農(nóng)場的收入來源延伸到糧食經(jīng)濟的全產(chǎn)業(yè)鏈。用這個辦法穩(wěn)定市場，消除糧價大幅度波動。
財政支農(nóng)還應向一般性農(nóng)業(yè)科技進步傾斜。應大力改革農(nóng)業(yè)科技管理體制，調(diào)整農(nóng)業(yè)技術進步方式。進一步擴大農(nóng)業(yè)大學在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的介入程度，嘗試依托農(nóng)業(yè)大學建立農(nóng)業(yè)科技服務體系。應在旱作農(nóng)業(yè)、雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)發(fā)展方面尋求技術突破，通過土地整理、養(yǎng)護，提高土壤御旱能力，減少灌溉面積，以提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。應減少對反季節(jié)農(nóng)業(yè)、工廠化農(nóng)業(yè)等高成本農(nóng)業(yè)的財政支持，把更多的資金用于降低普通老百姓的食品價格，不搞錦上添花的農(nóng)業(yè)資助。
作者系中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國農(nóng)村網(wǎng)
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