農(nóng)村土地三權(quán)分置是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后的又一制度創(chuàng)新，兩者一脈相承，都是在總結(jié)農(nóng)民群眾實踐的基礎(chǔ)上逐步轉(zhuǎn)化為全國性政策。同時，兩大制度創(chuàng)新產(chǎn)生和實施的歷史背景、時代條件不同，在落實三權(quán)分置的過程中，一定要堅持市場導(dǎo)向，著力健全促進(jìn)其自我實施的體制機(jī)制，確保充分發(fā)揮政策創(chuàng)設(shè)的積極作用。
三權(quán)分置源于市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下實踐需求的推動
上世紀(jì)七八十年代實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，同樣源于農(nóng)民群眾的實踐創(chuàng)造，但當(dāng)時處于計劃經(jīng)濟(jì)時代，無論是改革前的生產(chǎn)隊還是改革初期的承包農(nóng)戶，其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營行為都附屬于計劃種植、統(tǒng)購統(tǒng)銷的宏觀調(diào)控。因此，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的變革，主要體現(xiàn)了短缺經(jīng)濟(jì)的時代特征，其績效更多地表現(xiàn)為刺激產(chǎn)量的提高，離通過市場優(yōu)化配置資源還有很大的距離。與承包制相比，三權(quán)分置孕育于社會主義市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境，其實質(zhì)是典型的誘致性制度變遷。在承包地流轉(zhuǎn)形成的三權(quán)分置格局中，流出承包地的農(nóng)戶可以獲得租金收入，并因其勞動力的解放而獲得非農(nóng)就業(yè)收入；新型農(nóng)業(yè)主體則可以通過擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模提升農(nóng)業(yè)效益，在同樣的承包土地上獲得比支付租金更高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營收入。可以說，通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，流出農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體都獲得了好處，政府也可以實現(xiàn)促進(jìn)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營水平等政策目標(biāo)。因此，這是一個市場經(jīng)濟(jì)條件下各方共贏的帕累托改進(jìn)。實踐中，三權(quán)分置最早在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)也說明了這一點。如上世紀(jì)90年代中期，浙江一些地區(qū)就已經(jīng)給新型經(jīng)營主體發(fā)放流轉(zhuǎn)土地他項權(quán)證，在山東棗莊等一些農(nóng)村改革試驗區(qū)也給流入方發(fā)放流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)證。因此，如果說承包制率先在比較貧困的農(nóng)村突破，是因為太窮太苦，受生活所迫、逼上梁山，主要體現(xiàn)社會發(fā)展規(guī)律的話，三權(quán)分置最早在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)，則是因為非農(nóng)就業(yè)機(jī)會增多，是市場配置資源的必然結(jié)果，主要體現(xiàn)了市場規(guī)律的作用。
三權(quán)分置的政策取向是發(fā)揮市場在農(nóng)地資源配置中的主導(dǎo)作用
實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，將農(nóng)民集體的土地所有權(quán)與農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離，主要是為了調(diào)動農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性，解決溫飽問題。兩權(quán)分離的實施，主要是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的事情，由農(nóng)民群眾按照國家法律政策平均承包集體土地，更多地體現(xiàn)了生產(chǎn)資料分配的公平性。實行三權(quán)分置，是以兩權(quán)分離機(jī)制的確立為前提，其創(chuàng)新之處主要在于賦予經(jīng)營權(quán)相對獨立的權(quán)能，并允許各類市場主體按照競爭法則配置土地經(jīng)營權(quán)，以推進(jìn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。集體所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的分離，主要體現(xiàn)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的生產(chǎn)組織方式的變化。而三權(quán)分置中經(jīng)營權(quán)的放活，則超越了傳統(tǒng)集體社區(qū)的邊界，只要給的流轉(zhuǎn)價格合適，無論是否本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，都可流轉(zhuǎn)到土地經(jīng)營權(quán)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
落實三權(quán)分置要著力健全市場導(dǎo)向的自我實現(xiàn)機(jī)制
如前所述，三權(quán)分置源于市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的實踐需求推動，政策目標(biāo)是促進(jìn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置，落實三權(quán)分置也一定要堅持市場導(dǎo)向，著力健全相關(guān)保障制度，為其自我實施創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。
第一，就流轉(zhuǎn)內(nèi)容而言，經(jīng)營權(quán)的權(quán)能多少應(yīng)由市場主體自行決定。與農(nóng)戶承包權(quán)權(quán)能由法律規(guī)定不同，經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容應(yīng)由流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商確定。這主要是因為，不同經(jīng)營主體利用流入土地從事的產(chǎn)業(yè)不同，對土地租期、改善農(nóng)田設(shè)施、培肥地力等方面的要求各異，國家不可能通過整齊劃一的方式規(guī)定所有經(jīng)營主體獲得的經(jīng)營權(quán)內(nèi)容。把權(quán)力交給市場，讓雙方通過簽訂流轉(zhuǎn)合同來約定，以適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實踐對土地權(quán)能需求的豐富性、多樣性。因此，政府也不宜直接頒發(fā)經(jīng)營權(quán)證書，因為不可能設(shè)計一個包羅萬象的證書式樣，可以涵蓋成千上萬新型主體的各種需求。到底流轉(zhuǎn)多少權(quán)能，讓流轉(zhuǎn)雙方自己權(quán)衡，流轉(zhuǎn)的權(quán)能少，租金就可能低一些，流轉(zhuǎn)的權(quán)能多，租金就可能高一些。
第二，就流轉(zhuǎn)進(jìn)程而言，承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)率多高要遵循市場規(guī)律。我們搞承包制，實行兩權(quán)分離，強(qiáng)調(diào)的是公平，遵循的是公開、公平、公正的原則。在實施時就要求步調(diào)一致，充分保障農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)。現(xiàn)在實行三權(quán)分置，強(qiáng)調(diào)的是效率，遵循自愿、有償、協(xié)商的原則。在實施時，就要堅持因地制宜、因勢利導(dǎo)，體現(xiàn)差異性、多樣性，不能依靠行政命令要求某地在什么時候達(dá)到多高的流轉(zhuǎn)比率，更不能要求流轉(zhuǎn)率達(dá)到100%。
第三，政府的任務(wù)主要是做好制度設(shè)計和權(quán)利保護(hù)工作。強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制在落實三權(quán)分置中的主導(dǎo)作用，并不是說政府在其中無所作為。實施三權(quán)分置需要政策法律的保障和引導(dǎo)。要盡快完善土地承包相關(guān)法律政策，維護(hù)好農(nóng)民土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶土地承包權(quán)，在此基礎(chǔ)上平等保護(hù)流入方依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)。同時，要通過健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場、培育市場中介組織等方式，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢、價值評估等服務(wù)，為三權(quán)分置有序?qū)嵤┨峁┲匾Ｕ稀?/span>
作者系農(nóng)業(yè)部經(jīng)營管理司副司長
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