《農民專業合作社法》頒行十年來，這個“專業”兩字始終不能去掉，對此我深感遺憾。因為這不是一個修辭問題，而是涉及能否允許農民創辦時下農村急需發展的社區型合作社問題。為此，特將自己9年前發表的專論這一問題的文章《再論我國合作社的立法問題》在公眾號掛出，以饗讀者。在中國還權于農真難。農民真苦。
一、前言
學界關于在我國農村組建社區合作社及其立法問題的研究和呼吁已有不少。去年我在一篇論文中也一再論述了擬訂農村合作社法應該將鼓勵農民組建社區合作社包括進去的必要性和重要性，并建議該法名稱改為“合作社法”，而不要狹隘地稱作所謂“專業合作社法”。[《關于擬訂〈合作經濟組織法〉的若干建議》，《光明觀察》2005年12月5日刊發] 但遺憾的是，已經全國人大三次審議通過并將于明年年中頒行實施的合作社法還是稱作《農民專業合作社法》，絲毫未提及眾多學人多年呼吁的社區合作社問題。并且，相關負責人在回答《瞭望》周刊記者時則用一句話簡單回應說，該法之所以撇開社區合作社是因為“農村集體經濟組織的改革問題，各地現在正在進行探討，有些地方也搞了這些規定，但是對于全國的立法現在不太成熟?！爆F在該法的一切似乎已經是鐵板釘釘，無法更改了。對此，作為一名學人，我覺得，骨鯁在喉，不吐不快，有話還是說出來以供參考的為好，盡管由于人微言輕，還可能是像以前一樣，沒有人會認真地聽取并回應之的。
二、社區合作社的立法邏輯
首先是這個社區合作社與集體經濟組織的關系問題。從該負責人的話來看，似乎現在搞社區合作社不大有利于農村集體經濟組織的改革，或者說，農村集體經濟組織的改革還沒有頭緒，再搞這個社區合作社容易添亂子。我覺得，這種對兩者之間關系的認識是沒有道理的。
我們還是先看一下什么叫集體經濟組織吧。我國從《憲法》到《民法通則》，再到最近準備第七次審議的《物權法》（草案），都一再強調了所謂集體經濟組織是社會主義公有制經濟——集體所有制經濟的組織載體，但對這個集體經濟組織應該是個什么樣的法人形式的大是大非的法律問題，卻都語焉不詳，沒有也不想說明白。這么一來，所謂集體經濟組織便成為我國諸多經濟法規里被提及最多、但法律概念又最模糊不清的一種“經濟組織”了。結果，眾說紛紜，但迄今法無定論。目前，無論在政界還是在學界，集體經濟組織大多被認為就是指村民自治組織——村民委員會或村民小組，當然也有少數人認為是指農村的股份制企業，甚至還有認為是鄉（鎮）政府?？墒牵覀冸m然也頒行了《村民自治組織法》，但村民自治組織本身的法人形式還是沒有不明確，既不是企業法人，也不是社團法人，更談不上是事業單位法人或機關法人。人們只知道它是自治組織，誰也不知道這個自治組織究竟是行政組織呢，還是經濟組織？但是，根據上述法律我們卻可以得出這樣的結論，我們的以辦理公共事務為主要職能的自治組織——村委會或村民小組肯定不可能是集體經濟組織，因為集體經濟組織首先得是個經濟組織才行啊。
那么，那些農村的股份制企業是農村集體經濟組織嗎？我國農村現有的股份制企業大多是從原來的鄉鎮企業根據《公司法》規定的現代企業制度改制而來的，屬于企業法人，股權所有人不是自然人就是法人，但絕非都是農村人或農民，更別說是某個特定村莊（我國約定俗成的集體經濟的范圍邊界）的人了。所以，股份制與傳統的所謂集體所有制，股份制企業與集體經濟組織都根本就是風馬牛不相及的事物。那我們那么多法律中所敘說的集體經濟組織究竟是什么東西呢？遺憾的是遍查迄今頒行的所有法律，我們也沒能找到答案。也就是說，我們的法律至今沒有就所謂集體經濟組織給出一個法定的定義！
既然從法律上而言，集體經濟組織究竟是什么都不知道，那么，前述那位人大法制室負責人所說的由于集體經濟組織正在改革而對社區合作社進行立法不成熟的依據不也就不成立了嗎？對于一個涉及我國億萬農民建設新農村的天大般事情的社區合作社立法問題僅僅就因為一個冠冕堂皇但卻是子虛烏有的理由而被一句輕飄飄的話給否定掉，這種做法對于一國立法之大事而言不是形同兒戲又是什么呢？
其實，我也知道這位負責人之所以會有這種太極推手般的說法可能也有苦衷，而且他的苦衷可能也正在這里：我國法律上至今連農村的集體經濟組織都還沒有整明白，你再整出一個全新的社區合作社法來，那不是給我們的思緒已經有點混亂的立法者再亂上添亂嗎？
誠然，我國的法律雖然沒有約定所謂集體經濟組織的法律概念，但是卻明白無誤地約定了哪些經濟類型屬于“集體所有制經濟”。比如，1999年3月九屆全國人大二次會議通過的憲法修正案，將憲法第八條第一款修改為：“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。參加農村集體經濟組織的勞動者，有權在法律規定的范圍內經營自留地、自留山、家庭副業和飼養自留畜?！边@是憲法最近一次明確提到集體經濟組織這個名詞，雖然仍然沒有約定這個集體經濟組織概念的內涵與外延，但卻明明白白指出了“農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟”。（這里，前兩者的生產和供銷屬于專業合作社范疇，而后兩者的信用與消費合作經濟的組織載體則是指社區合作社）簡言之，憲法修正案認為合作經濟即屬于集體經濟或者就是集體經濟的一種。這就等于是說：如果合作經濟的組織載體是合作社的話，那么集體經濟的組織載體——集體經濟組織也就必然要包括合作社在內了。所以我們要說，憲法既然間接明確了合作社屬于集體經濟組織，那么集體經濟組織應該怎么改革不也就清楚了嗎？那就是遵循《憲法》規定，盡快頒行包括專業合作社和社區合作社在內的統一合作社法，以為合作經濟在我國的大發展提供一個堅實的法律基礎。改革的鑰匙就在眼前，我們的法律起草者為什么視而不見呢？
由此可見，僅從立法邏輯上分析，現在恰恰是通過擬訂和頒行社區合作社法以正視聽并在我國原有的法律體系上進行突破和重建的最佳時期。比如，專業合作社屬于憲法修正案提到的生產和供銷合作經濟的組織載體，而社區合作社則將該修正案提及的其它所有“信用和消費等各種形式的合作經濟”的組織載體具體化了。（注意，憲法修正案提及的以及我這里所說的“供銷”和“信用”合作經濟，與目前的早已改制企業化了的供銷合作社和信用合作社毫無關系，而是指按照擬頒行的法律準備在我國大量組建的全新的農民的專業合作社和社區合作社而非指那些已經改制成為企業的打著合作社旗號的所謂供銷合作社與信用合作社。在合作社法正式頒行之前，負責合作社法的執法部門應該強制要求現在的那些所謂供銷社和信用社全部更改名稱，以將合作社這個令人尊敬的稱呼重新還給真正的合作社法人）如果我們這樣做，一直困擾我們的集體經濟組織的法定概念的難題不就有一個很好的解決的辦法和余地了嗎？通過擬訂和頒行《中華人民共和國農村合作社法》（可以暫不包括城市社區合作社，但其實也并非完全不可以），我們就可以從法律上厘清專業合作社和社區合作社都屬于集體經濟組織的一個重要組成部分的法律概念，使得法律概念一直模糊不清的集體經濟組織首次具有了一種法定的組織形式或載體。
再如，我們那個剛剛準備交由全國人大進行第七次審議的《物權法》（草案）說是要保護各個平等主體，包括集體經濟組織的財產所有權，但也是由于無法界定所謂集體經濟組織的定義，致使集體經濟組織的財產權仍然無法得到明確的約定。而且，也因為沒有把合作社作為一個平等的法律主體列入，致使合作社的財產權即使在《物權法》頒行后也無法得到保障。（這里順便說一下，在第七次審議《物權法》（草案）時我們也必須立即將合作社作為一個平等的法律主體明白無誤地列入該法以保護合作社的合法財產權）因此我要說，如果我們的立法者在擬訂合作社法時仍然回避社區合作社這個非常重要的法律問題，錯過了這個糾正我們以往民商法擬訂中的失誤的極好的機會，我國今后將在前述的一系列民商法律的修訂、擬訂和重建的重大問題上陷入更大的困境！
三、社區合作社與建設新農村
以上是我從立法角度所談的有關擬訂社區合作社法的重要性和必要性的部分意見，下面我還想從新農村建設的實際需要的角度來談一談我們為什么必須要盡快擬訂和頒行有關社區合作社的法律。
大家知道，我們在建設新農村方面遇到的最大挑戰并非僅僅是增加政府財政對農村和農業的投入，也并非僅僅是減免農民負擔，而是要改革我們現有的那些不合理的“三農”體制和制度，也即改革所謂的落后的生產關系問題。這些體制和制度上的問題包括土地制度、農村和城市二元戶籍制度、基層政府的設置和管理體制、村民自治制度以及合作經濟制度等。我國中央政府在過去幾十年中不下五、六次地系統地提出過建設新農村的設想但始終未能成功的實踐告訴我們，以上這些制度和體制如不加以徹底而正確的改革，我國這次的新農村建設也是根本不可能成功的。上述幾種制度中的前幾個改革問題不屬于本文討論范圍，而且我在其他文章中也都談過，所以從略。我這里僅專門從最后兩種制度改革的角度談一下建設新農村與社區合作社的關系問題吧。
我在另一篇題為《建設新農村與村民自治制度的改革》的文章中提到必須要將村民自治組織現有的辦理公共事務的行政職能重新交還給政府，使之真正成為一種非行政化的真正的基層自治組織，它才能煥發出應有的基層民主自治的生命力。［詳見《中國選舉與治理》２００６年１２月4日刊發］ 作為一種非行政化的自治組織，村民自治組織可以根據需要和實際情況注冊成為財團法人或某種非營利的社團法人（ 還應該修訂《民法通則》，引入國際通行的大陸法系的財團法人和社團法人的法律概念）。這樣，村民自治組織在法律上就成為一種特定的經濟組織或叫法人了。如果它是股份制的，那么它也算是一種形式的所謂集體經濟組織。但是，那時的作為法人的村民自治組織不會像目前的法律定位不清的村民委員會那樣對整個村莊范圍內的財產擁有和行使并非法定的、同時也很難管理和監督的占有權和處置權，它只對自己注冊范圍內的財產擁有和行使法定的明晰的占有和處置的權力。當然，這就需要對所有這類自治組織的財產權進行認真的和實事求是的析分與界定。不過，這是另一回事了。村民自治組織非行政組織化后，我國許多地方農村在社會和經濟領域會在某種程度上出現一定的管理真空。但這種行政控制權力的收縮和社會經濟組織寬松的環境本來就是現代社會于市場經濟條件下的應有的正常的社會狀態。而且，還正好騰出了由村民自治組織在廣大農村引入或鼓勵組建各種類型的社區合作社并發揮它們在辦理公益事業和建設新農村中的巨大作用的廣闊空間。
按照國際通行的合作社原則，所謂農村社區型合作社是指在一定的農村社區范圍內（多為人口集中居住地，或由較大的村莊或若干個較小的村莊組成，或由鄉鎮政府所在地的小市鎮及其周圍組成。在交通日漸便利的情況下，社區的范圍可以更大些），由社區民眾（我國目前就是農村戶籍人口，戶籍制度改革后應指那些生活在那些社區里的居民）按照自愿原則建立起來的具有互助合作性的自主自助的、具有多功能和綜合性的經濟組織。社區合作社與所謂生產或營銷性的專業合作社的區別主要在于它更多地具有所從事行業和業務的社會性與公益性。而與企業不同的是，合作社首先不是營利性機構，而是以向社員提供最低成本的優質服務與交易產品為宗旨；其次，合作社并非按照股權比例行使管理決策權，而是在內部實行社員平等投票權。所以我們認為，合作社的非營利性質既不符合企業法人，也不符合我國現有的社團法人的特性。換言之，合作社是一種介于企業法人與社會團體法人之間的中間狀態的特有的經濟組織，也叫合作社法人。根據合作社的一般分類原則，社區型合作社包括消費合作社、信貸金融合作社、住房合作社、教育合作社、醫療衛生合作社、養老合作社以及旅游合作社等等。也就是說，在幾乎所有涉及所在社區的經濟、社會、文化以及環境發展的領域，我們都可以通過組建社區合作社來向社區內居民提供所需要的社會公益服務，以提高社區居民的物質和文化生活的質量。為此，國際合作社聯盟于2002年還特別將“關心社區”列為合作社的第七個原則，以示對發展社區合作社的期望與重視。
社區合作社的綜合性的社會服務功能是專業合作社所不能替代的。比如，農村的一些基礎設施和公用設施，如灌溉水渠建造與維護、住房改建和社區內道路修建等，也只有通過社區合作的方式進行效率才高而成本才低。而且一些農業生產共用設施，如大型拖拉機、聯合收割機、農業倉庫和農機具修理廠等通過合作社來加以添置和運作，其使用成本也會更低，而使用價值則會更大。再如，農村教育，特別是對農村居民進行的各種技能培訓和專業教育以及農村醫療衛生，甚至農民養老等社會公益性事業，更是需要以合作社的方式進行才可以取得實實在在的效果。
我們就拿所謂新型合作醫療制度來作為一個例子稍作剖析吧。嚴格地說，我們現在推行的所謂農村新型合作醫療制度其實并不新穎，因為它從頭到尾都是各級政府在操作和管理，并無一個合法的合作組織作為其載體以按照合作經濟組織的原則進行市場化運作。除了有部分資金是農民自己出的之外，這個制度看不出任何農民自主、自助和合作的性質。這種依然由政府主導而非是農民自己做主的合作醫療制度是否也會像上世紀八十年代初第一次農村合作醫療以及九十年代的第二次合作醫療制度那樣，一開始轟轟烈烈，獲得國內外好評，然后卻很快就步入了失敗呢？這是很令人擔心的事情。因為那兩次合作醫療制度的失敗的根本原因都是由于我們的政府在設計這一制度時，采用了政府包辦方式從而背離或違背了合作醫療制度本身所需要的自主、自助和合作的基本原則。這次我們仍然沒有汲取歷史的教訓。所以，人們對此無法不擔心。
那有人要問了，如果政府不包辦，那該如何實施這個合作醫療制度呢？我的回答就是：合作社啊！也就是說，我們可以采用興辦和組建社區型的醫療衛生合作社的方式來承辦農村居民的合作醫療問題。國外許多國家都是這么做的。比如，日本就在都道府縣一級（相當于我國以省為單位）組建有專門為農民服務的厚生農協聯合會，由基層的綜合農協以單位農協法人身份加入組成。這些厚生農協的資金來源與我國大致相同，即政府出一部分，農協組合人（合作社社員，并非每個農民）自己出剩余部分。但是這些資金的管理和使用則是由這些厚生農協自己而非政府按照相關合作社法負責管理和運作的。這樣做至少有兩個好處：一是鼓勵農民入社；二是不會再發生因包辦合作醫療的政府缺乏合作經濟組織應有的合作自助的精神而導致的管理混亂和資金損失了。這些年來，我們的社會保險資金、住房公積金以及企業年金等社會公有資產因為政府的管理失誤而一再地被大量、巨額地挪用和流失的慘痛教訓難道還不能讓我們警醒嗎？
其實，我國的憲法對此早有規定。如憲法第十九條規定：“國家鼓勵集體經濟組織、國家企業事業組織和其他社會力量依照法律規定舉辦各種教育事業?！钡诙粭l又規定：國家“鼓勵和支持農村集體經濟組織、國家企業事業組織和街道組織舉辦各種醫療衛生設施，開展群眾性的衛生活動，保護人民健康?！?這里憲法已經將興辦這類教育和醫療衛生事業的權力和許可交給了屬于集體經濟組織的合作社，特別是社區型合作社了。而我們卻對此視而不見，一而再、再而三地非要由政府越俎代庖并兩次導致這么一個好的合作制度走向失敗。這種吃兩塹都不長一智的做法真是令人難以置信??！
社區合作社還包括養老合作社和金融信貸合作社等。（囿于篇幅限制，有關本人對組建養老合作社的觀點可參閱《光明觀察》2005年11月30日首發的《從土地和合作社入手：解決農民養老問題必須另辟蹊徑.》一文，這里不再贅述。）農民興辦合作社，建設新農村，沒有資金支持是根本不可能的。在這方面全國各地農民多年前就開始紛紛進行了資金互助合作社試點和創新。據不完全統計，在河南省、福建省、江蘇省、山西省、浙江省、安徽省等18個省已有正式掛牌的農民資金互助合作社數量達到30多家，如果再加上沒有注冊的農民資金互助合作社大概已經超過100家（實踐中這些金融類合作經濟組織大多注冊為社團法人，這也是我國法律體系不健全的一個證明）。農民資金互助合作社與我國現有的由商業銀行（包括打著合作社旗號、實為農村商業銀行的農村信用社在內）推出的小額信貸模式有著根本的不同，因為它具有資本自聚功能和內生性，又是因農民的生產生活需求而產生的農民資金互助合作金融組織，所以具有強大的生命力?？墒?，盡管學界和社會各界許多人士多年來一再論證和呼吁資金互助合作社的重要性并積極推動對這類合作社進行立法，但我們的合作社法的起草者對此仍然不屑一顧。這次始終以莫名其妙的理由拒絕推出綜合性的合作社法而非要僅僅推出一個只涉及生產和經營性合作社的《專業合作社法》的做法反映了在我們立法機構相關人員中普遍存在的一種傲慢的貴族心態。由此可見，不成熟的并非是農村社區合作社在我國立法的社會和經濟條件，而是我們立法者的落后于時代的觀念。
四、結束語：建議重審合作社法
我國建設新農村的征途正處于起步階段。這里面有大量的法律修訂以及制度和體制改革方面的問題有待于我們去研究和實踐。這些問題都是我們過去幾十年里那些不合理的甚至是錯誤的政策、制度和法律設計以及因后來對其不徹底的調整、改革和修訂經年累月積累而形成的。它們互相之間盤根錯節，容易牽一發而動全身。比如，我們現在即將頒行的所謂的《農民專業合作社法》就與已實行了近20年的《村民自治組織法》，與也已實行了近20年的《民法通則》，與即將審議頒行的所謂《物權法》（草案），與限制非政府組織在我國發展的制度，與我們現有的所謂集體所有的土地制度以及與我們的城鄉二元的戶籍制度，甚至與我們的憲法等等法律、制度和體制的修訂或改革無不緊密相關。在這次立法中，對于建設新農村這么重要的社區合作社法之所以遭到排斥，說到底，就是因為我們不敢或者不愿意甘冒改革或修訂前述的那些法律、制度和體制性東西的政治風險，也就是說，正是因為我們忘記了必須要將代表人民的根本利益而不是什么其他組織或特殊利益集團的利益作為我們立法的宗旨，所以我們才退縮了。因此，我們必須徹底糾正這種在立法上創新不足、保守有余的觀念，絕不能再在我們的由于歷史的原因已經積淀甚多遺憾和缺陷的法律體系上再給我國將來的法律體系增加新的遺憾和缺陷。
俗話說，一部法律可以讓紊亂的秩序變得和諧，也可以讓紊亂的秩序變得更加紊亂。關鍵在于這部法律是否盡可能完善，也就是說，關鍵在于它是否是一個好法律。為此，我建議全國人大常委會盡快啟動一個再審的程序，對已經通過審議的但卻存在很多失誤的所謂《農民專業合作社法》進行重新審議，重點按照國際合作社通行原則和我國實際增添包括約定各種社區型合作社在內的新的法律條款，同時將該法名稱更改為《中華人民共和國農村合作社法》。讓它成為一個完善的好法律。
最后，我還想借用本人在《關于擬訂<合作經濟組織法>的若干建議》一文結尾時說過的一句話作為本文的結尾：
我們期待著這部法律完美誕生。
中國鄉村發現網轉自：史嘯虎雜談（微信公眾號）
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