在加入WTO談判時(shí)，為保護(hù)國內(nèi)小農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營者，我國爭取到了小麥、大米、玉米等部分農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口關(guān)稅配額，對規(guī)定進(jìn)口數(shù)量以內(nèi)的糧食征收較低關(guān)稅，當(dāng)進(jìn)口規(guī)模超過配額數(shù)量臨界約束時(shí)，可征收較高關(guān)稅，藉此政策保護(hù)了國內(nèi)糧食市場。同時(shí)，發(fā)達(dá)國家也借用該政策對其敏感的農(nóng)產(chǎn)品給予了保護(hù)。關(guān)稅配額政策是進(jìn)口國和出口國之間的一種折中，在推進(jìn)市場準(zhǔn)入方面發(fā)揮著不可替代的作用。從主要糧食品種的進(jìn)口關(guān)稅配額數(shù)量來看，2014-2016年，我國年均小麥進(jìn)口314萬噸、大米317萬噸、玉米349萬噸，名義上均未突破配額上限，分別占配額比重的33%、59%和48%。從各國向WTO提交的農(nóng)產(chǎn)品配額使用情況來看，利用率在30%-70%之間居多數(shù)。
理性看待糧食配額利用率
我國糧食配額規(guī)模非常大。依據(jù)WTO發(fā)布的有關(guān)材料顯示，目前WTO共有39個(gè)成員方對226項(xiàng)糧食產(chǎn)品（CE）實(shí)施關(guān)稅配額，但我國糧食產(chǎn)品的配額規(guī)模非常大。從我國糧食產(chǎn)品配額數(shù)量占總配額比重來看，小麥配額量963.6萬噸，全世界小麥配額總量為1761萬噸；大米配額量532萬噸，全世界大米配額總量為721.6萬噸；玉米配額量720萬噸，全世界玉米配額總量為1412萬噸。可見，我國主要糧食品種的配額規(guī)模超過其他國家配額總和。同時(shí)，從配額量占國內(nèi)消費(fèi)比來看，小麥和玉米配額數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出當(dāng)年WTO對最低市場準(zhǔn)入5%的要求。
當(dāng)前國營貿(mào)易是有效的調(diào)控手段。與配額利用率密切相關(guān)的還有一個(gè)影響因素，就是國營貿(mào)易。歐盟國家指責(zé)我國因國營貿(mào)易在某種產(chǎn)品的貿(mào)易上會處于一種壟斷地位，其經(jīng)營方式相當(dāng)于一種變相的進(jìn)口關(guān)稅。但不論是發(fā)達(dá)成員還是發(fā)展中成員，都廣泛使用國營貿(mào)易，加拿大小麥局和澳大利亞小麥局就是最明顯的例證。從我國情況來看，小麥國營貿(mào)易比例為90%，玉米為40%，大米為50%，除了小麥的較高外，其他并不算高。根據(jù)2004年8月多哈工作計(jì)劃下總理事會的決議及附件A農(nóng)業(yè)方面達(dá)成的框架協(xié)議，尚未形成有關(guān)國營貿(mào)易的最新紀(jì)律。從多哈回合談判過程看，各方立場不同，利益訴求相異，國營貿(mào)易與農(nóng)業(yè)談判議題交織，很難對國營貿(mào)易的壟斷權(quán)方面達(dá)成更進(jìn)一步的規(guī)則。我國農(nóng)產(chǎn)品市場對外開放程度越來越大，在入世承諾上，相應(yīng)換取了在國營貿(mào)易管理上較為有利的條款，對糧食等涉及國計(jì)民生、國家安全的重要產(chǎn)品，實(shí)行國家調(diào)控經(jīng)營意義重大，也為未來優(yōu)化配額結(jié)構(gòu)提供了空間。
完善我國糧食配額管理的政策建議
國際上對配額管理的方式有很多，根據(jù)WTO秘書處統(tǒng)計(jì)的主要有：應(yīng)用關(guān)稅、先來先用、按需發(fā)證、拍賣競標(biāo)、以往進(jìn)口、國營貿(mào)易、生產(chǎn)者群體、混合分配等等；甚至還會增設(shè)一些附加條件，比如依據(jù)國內(nèi)采購要求、配額數(shù)量限制、進(jìn)口許可證要求、以往貿(mào)易情況等條件。發(fā)達(dá)國家的配額分配方法復(fù)雜而精細(xì)，既能滿足國內(nèi)需求，又不對國內(nèi)市場和生產(chǎn)造成巨大影響。我國具有申請配額資格的企業(yè)相對固定，除了具有國營貿(mào)易權(quán)的企業(yè)外，其他企業(yè)也比較穩(wěn)定。與發(fā)達(dá)國家相比，我國配額管理方式單一，比如在工商管理部門登記注冊；具有良好的財(cái)務(wù)狀況、納稅記錄和誠信情況；沒有違反《農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅配額管理暫行辦法》的行為等，這些其實(shí)都是企業(yè)正常合法經(jīng)營的基本條件。還有就是要求有進(jìn)口實(shí)績或者有一定規(guī)模的加工用量。當(dāng)前，急需統(tǒng)籌好國內(nèi)國際兩個(gè)市場兩種資源，兼顧平衡好進(jìn)口需求和國內(nèi)開放發(fā)展需要，促進(jìn)糧食進(jìn)口更好地與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。為此，必須優(yōu)化糧食關(guān)稅配額進(jìn)口的政策調(diào)控，完善現(xiàn)有管理方式。
針對“一帶一路”區(qū)域定向發(fā)放配額。“一帶一路”倡議的內(nèi)容十分豐富，農(nóng)業(yè)是其中一個(gè)非常重要的合作領(lǐng)域。“一帶一路”區(qū)域的很多國家都是糧食主產(chǎn)國，俄羅斯、中亞地區(qū)是世界小麥出口重要產(chǎn)區(qū)，中南半島的泰國、越南、柬埔寨是世界大米的主要出口國。可考慮在現(xiàn)有的國營貿(mào)易中針對“一帶一路”國家發(fā)放定向配額，主要是通過中糧集團(tuán)、吉糧集團(tuán)等掌握的國營貿(mào)易配額進(jìn)口“一帶一路”國家的糧食。2015年我國從哈薩克進(jìn)口小麥12萬噸，從俄羅斯進(jìn)口1.5萬噸小麥，在此基礎(chǔ)上定向擴(kuò)大進(jìn)口規(guī)模，不會對國內(nèi)市場造成影響，但擴(kuò)大小麥進(jìn)口規(guī)模對哈薩克斯坦影響很大。對于從緬甸、老撾進(jìn)口的玉米，也同樣可實(shí)行定向配額發(fā)放。
有機(jī)融合糧食配額與區(qū)域合作。深入?yún)⑴c自由貿(mào)易區(qū)談判，推動區(qū)域糧食戰(zhàn)略形成共識，圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，科學(xué)合理設(shè)定糧食進(jìn)口條件。目前，我國正分別與海合會、日韓、斯里蘭卡、以色列等談判建立自貿(mào)區(qū)。這些雙邊自貿(mào)區(qū)的建設(shè)，是我國在加快形成面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)程中邁出的重要而堅(jiān)實(shí)的一步，對我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的全面深化改革和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體制的創(chuàng)新開放進(jìn)程將起到重要促進(jìn)作用。
堅(jiān)守糧食配額規(guī)模不擴(kuò)大。巴厘島會議中，關(guān)于是否應(yīng)該增發(fā)配額數(shù)量的問題，發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家存在強(qiáng)烈的分歧。而強(qiáng)調(diào)配額數(shù)量不再增發(fā)是我國在此問題上的唯一態(tài)度，也是我國在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易談判中的底線。我國糧食配額規(guī)模已經(jīng)很大，稅率水平也很低，如配額規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，將實(shí)質(zhì)性降低進(jìn)口關(guān)稅水平，強(qiáng)化進(jìn)口對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的打壓作用，特別是小麥大米等關(guān)稅配額的擴(kuò)大，將使“谷物基本自給、口糧絕對安全”的國家糧食安全戰(zhàn)略面臨巨大挑戰(zhàn)。尤其是對于中國等其他發(fā)展中國家而言，關(guān)稅配額制度作為進(jìn)出口貿(mào)易關(guān)稅化進(jìn)程中的一種過渡性措施，意義不僅在于縮小其與發(fā)達(dá)國家之間市場開放程度的差異，更在于維護(hù)國內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的安全。
健全糧食配額分配管理制度。目前糧食配額管理往往很難兼顧糧食生產(chǎn)和國內(nèi)市場的具體運(yùn)行情況，配額管理和分配容易與產(chǎn)業(yè)政策脫節(jié)，應(yīng)把農(nóng)業(yè)、糧食管理部門納入糧食配額分配管理體系中。對申請配額企業(yè)資質(zhì)、配額分配的具體條件等進(jìn)一步細(xì)化，使之更能反映國內(nèi)生產(chǎn)與市場情況。在國家糧食進(jìn)出口政策框架內(nèi)保證市場公平的基本原則，應(yīng)削減流通型商貿(mào)企業(yè)的分配額度，向直接使用糧食原料的加工企業(yè)傾斜。
作者單位：中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)民日報(bào) 2017年07月01日
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