在加入WTO談判時，為保護國內小農生產經營者，我國爭取到了小麥、大米、玉米等部分農產品的進口關稅配額，對規定進口數量以內的糧食征收較低關稅，當進口規模超過配額數量臨界約束時，可征收較高關稅，藉此政策保護了國內糧食市場。同時，發達國家也借用該政策對其敏感的農產品給予了保護。關稅配額政策是進口國和出口國之間的一種折中，在推進市場準入方面發揮著不可替代的作用。從主要糧食品種的進口關稅配額數量來看，2014-2016年，我國年均小麥進口314萬噸、大米317萬噸、玉米349萬噸，名義上均未突破配額上限，分別占配額比重的33%、59%和48%。從各國向WTO提交的農產品配額使用情況來看，利用率在30%-70%之間居多數。
理性看待糧食配額利用率
我國糧食配額規模非常大。依據WTO發布的有關材料顯示，目前WTO共有39個成員方對226項糧食產品（CE）實施關稅配額，但我國糧食產品的配額規模非常大。從我國糧食產品配額數量占總配額比重來看，小麥配額量963.6萬噸，全世界小麥配額總量為1761萬噸；大米配額量532萬噸，全世界大米配額總量為721.6萬噸；玉米配額量720萬噸，全世界玉米配額總量為1412萬噸。可見，我國主要糧食品種的配額規模超過其他國家配額總和。同時，從配額量占國內消費比來看，小麥和玉米配額數量遠遠超出當年WTO對最低市場準入5%的要求。
當前國營貿易是有效的調控手段。與配額利用率密切相關的還有一個影響因素，就是國營貿易。歐盟國家指責我國因國營貿易在某種產品的貿易上會處于一種壟斷地位，其經營方式相當于一種變相的進口關稅。但不論是發達成員還是發展中成員，都廣泛使用國營貿易，加拿大小麥局和澳大利亞小麥局就是最明顯的例證。從我國情況來看，小麥國營貿易比例為90%，玉米為40%，大米為50%，除了小麥的較高外，其他并不算高。根據2004年8月多哈工作計劃下總理事會的決議及附件A農業方面達成的框架協議，尚未形成有關國營貿易的最新紀律。從多哈回合談判過程看，各方立場不同，利益訴求相異，國營貿易與農業談判議題交織，很難對國營貿易的壟斷權方面達成更進一步的規則。我國農產品市場對外開放程度越來越大，在入世承諾上，相應換取了在國營貿易管理上較為有利的條款，對糧食等涉及國計民生、國家安全的重要產品，實行國家調控經營意義重大，也為未來優化配額結構提供了空間。
完善我國糧食配額管理的政策建議
國際上對配額管理的方式有很多，根據WTO秘書處統計的主要有：應用關稅、先來先用、按需發證、拍賣競標、以往進口、國營貿易、生產者群體、混合分配等等；甚至還會增設一些附加條件，比如依據國內采購要求、配額數量限制、進口許可證要求、以往貿易情況等條件。發達國家的配額分配方法復雜而精細，既能滿足國內需求，又不對國內市場和生產造成巨大影響。我國具有申請配額資格的企業相對固定，除了具有國營貿易權的企業外，其他企業也比較穩定。與發達國家相比，我國配額管理方式單一，比如在工商管理部門登記注冊；具有良好的財務狀況、納稅記錄和誠信情況；沒有違反《農產品進口關稅配額管理暫行辦法》的行為等，這些其實都是企業正常合法經營的基本條件。還有就是要求有進口實績或者有一定規模的加工用量。當前，急需統籌好國內國際兩個市場兩種資源，兼顧平衡好進口需求和國內開放發展需要，促進糧食進口更好地與國內產業協調發展。為此，必須優化糧食關稅配額進口的政策調控，完善現有管理方式。
針對“一帶一路”區域定向發放配額。“一帶一路”倡議的內容十分豐富，農業是其中一個非常重要的合作領域。“一帶一路”區域的很多國家都是糧食主產國，俄羅斯、中亞地區是世界小麥出口重要產區，中南半島的泰國、越南、柬埔寨是世界大米的主要出口國。可考慮在現有的國營貿易中針對“一帶一路”國家發放定向配額，主要是通過中糧集團、吉糧集團等掌握的國營貿易配額進口“一帶一路”國家的糧食。2015年我國從哈薩克進口小麥12萬噸，從俄羅斯進口1.5萬噸小麥，在此基礎上定向擴大進口規模，不會對國內市場造成影響，但擴大小麥進口規模對哈薩克斯坦影響很大。對于從緬甸、老撾進口的玉米，也同樣可實行定向配額發放。
有機融合糧食配額與區域合作。深入參與自由貿易區談判，推動區域糧食戰略形成共識，圍繞產業發展需要，科學合理設定糧食進口條件。目前，我國正分別與海合會、日韓、斯里蘭卡、以色列等談判建立自貿區。這些雙邊自貿區的建設，是我國在加快形成面向全球的高標準自由貿易區網絡進程中邁出的重要而堅實的一步，對我國農業產業的全面深化改革和農業產業體制的創新開放進程將起到重要促進作用。
堅守糧食配額規模不擴大。巴厘島會議中，關于是否應該增發配額數量的問題，發展中國家和發達國家存在強烈的分歧。而強調配額數量不再增發是我國在此問題上的唯一態度，也是我國在農產品貿易談判中的底線。我國糧食配額規模已經很大，稅率水平也很低，如配額規模進一步擴大，將實質性降低進口關稅水平，強化進口對國內產業的打壓作用，特別是小麥大米等關稅配額的擴大，將使“谷物基本自給、口糧絕對安全”的國家糧食安全戰略面臨巨大挑戰。尤其是對于中國等其他發展中國家而言，關稅配額制度作為進出口貿易關稅化進程中的一種過渡性措施，意義不僅在于縮小其與發達國家之間市場開放程度的差異，更在于維護國內農業產業的安全。
健全糧食配額分配管理制度。目前糧食配額管理往往很難兼顧糧食生產和國內市場的具體運行情況，配額管理和分配容易與產業政策脫節，應把農業、糧食管理部門納入糧食配額分配管理體系中。對申請配額企業資質、配額分配的具體條件等進一步細化，使之更能反映國內生產與市場情況。在國家糧食進出口政策框架內保證市場公平的基本原則，應削減流通型商貿企業的分配額度，向直接使用糧食原料的加工企業傾斜。
作者單位：中國農業科學院農業經濟與發展研究所
中國鄉村發現網轉自：農民日報 2017年07月01日
(掃一掃，更多精彩內容！)
