6月23日，全國(guó)人大常委會(huì)聽(tīng)取了國(guó)家審計(jì)署關(guān)于2016年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告。新任審計(jì)長(zhǎng)胡澤君作報(bào)告。
報(bào)告指出了精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目在執(zhí)行過(guò)程中存在的風(fēng)險(xiǎn)。有53個(gè)縣的189個(gè)項(xiàng)目，因脫離實(shí)際、管護(hù)不到位等，建成后改作他用或廢棄，涉及扶貧資金1.41億元；有24個(gè)縣的56個(gè)項(xiàng)目與貧困戶利益聯(lián)結(jié)較弱，集中在龍頭企業(yè)或合作社，存在 “壘大戶”、“造盆景”現(xiàn)象，涉及扶貧資金5643.68萬(wàn)元；有32個(gè)縣的81個(gè)項(xiàng)目在資金分配中搞簡(jiǎn)單 “平均主義”，涉及補(bǔ)助1.33億元；有119個(gè)縣財(cái)政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合試點(diǎn)推進(jìn)慢，其中84個(gè)縣形成閑置資金19.54億元， 有6.23億元閑置兩年以上。
理解精準(zhǔn)扶貧，需要將其納入國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化之中考慮。
現(xiàn)代國(guó)家追求強(qiáng)大的治理能力，這并不稀奇。黃仁宇的著名說(shuō)法是“數(shù)目字管理”，實(shí)際上是把整個(gè)社會(huì)資源整合進(jìn)一個(gè)數(shù)字化的統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，進(jìn)而在商貿(mào)活動(dòng)、財(cái)稅收支、產(chǎn)權(quán)界定中——更主要的是治理體系和制度安排上，進(jìn)行完全量化。
對(duì)于人類(lèi)理性的這種擴(kuò)張建構(gòu)、操控一切的沖動(dòng)，鮑曼用了一個(gè)更直觀的語(yǔ)詞來(lái)概括：造園（gardening）。人人心中有一個(gè)“造園夢(mèng)”，夢(mèng)寐以求地成為自己理想國(guó)的總設(shè)計(jì)師、總園藝師。造園，關(guān)鍵是清晰劃界，區(qū)分良莠，甄別優(yōu)劣，培植和撫育那些符合園藝師心中“理想類(lèi)型”的鮮花，剪除那些非主流、邊緣化的雜草。
曾提出“道義經(jīng)濟(jì)”和“弱武器”兩個(gè)概念的斯科特，把這種理性自負(fù)聚焦為“國(guó)家的視角”，并將之追溯到十八世紀(jì)普魯士的科學(xué)林業(yè)。
通過(guò)國(guó)家管道式的狹隘視野，自然狀態(tài)下多樣化、多用途的林業(yè)，被單一木材和燃料體積所代表的抽象的樹(shù)所取代。這些抽象的樹(shù)，組成了作為國(guó)家單純財(cái)政目標(biāo)的財(cái)政森林、商業(yè)森林。這與農(nóng)業(yè)領(lǐng)域中人們不斷擴(kuò)大單一作物播種面積，減少農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)中的灌木、矮林等面積，破壞野生動(dòng)物的通道、庇護(hù)地和自然環(huán)境并導(dǎo)致物種多樣性的巨大損失，遵循的是相似的邏輯。人的秩序加諸自然秩序，人對(duì)自然的標(biāo)準(zhǔn)化改造和強(qiáng)制立法隨之開(kāi)始。
“精準(zhǔn)扶貧”，本質(zhì)上也是追求治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的副產(chǎn)品。隨著2020年全面建成小康社會(huì)目標(biāo)期限迫近，如何兌現(xiàn)2012年提出的“到2020年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番”的承諾，成為廣受關(guān)注的議題。這種背景下，精準(zhǔn)扶貧不只是一項(xiàng)戰(zhàn)略和一項(xiàng)政策，其補(bǔ)短板的意義顯而易見(jiàn)，甚至在個(gè)別地區(qū)，升級(jí)加碼為一場(chǎng)運(yùn)動(dòng)、一次“會(huì)戰(zhàn)”。
精準(zhǔn)扶貧的前提是精準(zhǔn)識(shí)別。恰恰在這個(gè)環(huán)節(jié)，目前一些地方披露出的工作流程存在不少漏洞。為了獲得準(zhǔn)確信息，大量工作被攤派到農(nóng)村一線，使原有依托于熟人社會(huì)環(huán)境的、較為自然的社區(qū)治理關(guān)系驟然緊張，部分農(nóng)村基層自治組織疲于登記造冊(cè)，部分貧困農(nóng)戶的真實(shí)信息得不到反映。毛澤東1956年為寫(xiě)作《論十大關(guān)系》與部委負(fù)責(zé)人座談時(shí)說(shuō)：“現(xiàn)在幾十只手插到地方，使地方的事情不好辦。立了一個(gè)部就要革命，要革命就要下命令。各部不好向省委、省人民委員會(huì)下命令，就同省、市的廳局聯(lián)成一線，天天給廳局下命令。這些命令雖然黨中央不知道，國(guó)務(wù)院不知道，但都說(shuō)是中央來(lái)的，給地方壓力很大。表報(bào)之多，鬧得泛濫成災(zāi)。這種情況，必須糾正?！笨梢?jiàn)，這種來(lái)自條線的壓力造成的“條塊關(guān)系”緊張，由來(lái)已久。
城市套路深，傳導(dǎo)到農(nóng)村。農(nóng)村行政化，后果真可怕。這些年不少“三支一扶”（支農(nóng)、支教、支醫(yī)、扶貧）計(jì)劃、西部志愿者計(jì)劃和大學(xué)生村官計(jì)劃的入選者，真正的用武之地是投入到應(yīng)對(duì)各類(lèi)上級(jí)報(bào)表之中。這方面的文案水平，他們確實(shí)遠(yuǎn)超農(nóng)村本土能人。文牘誤國(guó)，可見(jiàn)一斑。假如有人拍一部《文件上的中國(guó)》，我想它的收視率一定比《舌尖上的中國(guó)》不知高到哪里去，遍地都是素材。
理解精準(zhǔn)扶貧，有必要把這個(gè)偏正短語(yǔ)拆開(kāi)來(lái)分頭解讀。
理解扶貧，需要社區(qū)治理視角。貧困是一個(gè)相對(duì)的概念，正如現(xiàn)代化、富裕、中產(chǎn)之類(lèi)概念一樣。那么，精準(zhǔn)扶貧就不能簡(jiǎn)單理解為從一個(gè)變革社會(huì)之中精準(zhǔn)識(shí)別并精準(zhǔn)“拔除”那些貧困階層，而是必須與社區(qū)環(huán)境緊密關(guān)聯(lián)。一個(gè)人長(zhǎng)了一根白發(fā)，為了面子，他也許可以精準(zhǔn)拔除它，但他整個(gè)頭皮層下面的“生態(tài)環(huán)境”，才是白發(fā)得以滋生的基礎(chǔ)介質(zhì)。如果不改變這一基本面，那么，拔掉這個(gè)部位的這一根白發(fā)，只不過(guò)在偶然性意義上消滅個(gè)體現(xiàn)象，下一根白發(fā)還可能在另一個(gè)部位冒出來(lái)。所以，貧困的識(shí)別，要在聚焦個(gè)體之后，跳脫出來(lái)。
理解扶貧，需要生命周期視角。貧困有可能是一個(gè)隨家庭生命周期而自然演化的過(guò)程。一個(gè)三口之家又稱為核心家庭，它往往是消耗型的，主要表現(xiàn)在對(duì)勞動(dòng)力時(shí)間和空間的剝奪與錯(cuò)配——使得家庭成員圍繞子女的養(yǎng)育，特別是幼年子女初期階段的養(yǎng)育，進(jìn)行分工調(diào)整。一方有可能放棄外出務(wù)工的機(jī)會(huì)，甚至專(zhuān)事家務(wù)。待度過(guò)這一階段，才會(huì)進(jìn)入家庭收入激增的階段。而隨著子女教育進(jìn)入高等階段，又會(huì)進(jìn)入一個(gè)支出高峰，對(duì)家庭收入的吞噬效應(yīng)也會(huì)進(jìn)一步增大。到子女分家、核心家庭析出新家庭時(shí)，則老年勞動(dòng)力喪失比較優(yōu)勢(shì)，收入水平陷入低谷，甚至毫無(wú)收入流，到了晚景凄涼坐吃山空之境，再趕上大病，就很可能翻不過(guò)身了。談精準(zhǔn)扶貧，必須具體地結(jié)合家庭生命周期的變化來(lái)分析。
理解扶貧，需要?dú)v史比較的視角。1949年以來(lái)的扶貧過(guò)程，大體可分為三個(gè)階段。第一個(gè)是集體化階段。建國(guó)初期耕者有其田的土地改革，實(shí)際是在一個(gè)橫截面上求得一個(gè)靜態(tài)的平均分配。但很快，在東北和山西陸續(xù)出現(xiàn)了對(duì)“分化”的爭(zhēng)論，這一爭(zhēng)論伴隨著農(nóng)村合作化運(yùn)動(dòng)和農(nóng)村集體所有制的不斷升級(jí)而告終結(jié)。在人民公社體制下，雖然整體籠罩在集體貧困的環(huán)境之中，分化仍然存在。不僅有集體內(nèi)部基于“勞動(dòng)—工分”制度的分化，集體與集體之間在生產(chǎn)資料、基礎(chǔ)設(shè)施投入方面的分化也很明顯——這也是后來(lái)農(nóng)村改革開(kāi)啟之時(shí)“隊(duì)為基礎(chǔ)”原則得到貫徹的一個(gè)重要原因。
第二個(gè)是集體（人民公社）瓦解后很長(zhǎng)一段時(shí)間的“先富”帶動(dòng)“后富”的階段。在社會(huì)主義作為國(guó)家基本制度的前提下，集體再分配能力削弱后，自然意味著要尋找共同富裕新的實(shí)現(xiàn)路徑。因而，一部分人先富起來(lái)、先富帶動(dòng)后富、最終實(shí)現(xiàn)共同富裕的政策語(yǔ)詞，無(wú)論如何都是八十年代政策轉(zhuǎn)向之后的一種必須。然而，這種“帶動(dòng)”的實(shí)際效果并不完美，甚至可以說(shuō)，把共同富裕這一重任寄望于自發(fā)的“帶動(dòng)”，似乎越發(fā)成為不可承受之重和不可完成的任務(wù)。
于是，在集體“退場(chǎng)”之后，寄希望于個(gè)體自發(fā)秩序的承諾也逐漸落空。國(guó)家開(kāi)始不動(dòng)聲色親自上陣，精準(zhǔn)扶貧的話語(yǔ)體系在這時(shí)開(kāi)始登場(chǎng)。這是第三個(gè)階段，它的出現(xiàn)本身，就蘊(yùn)含著對(duì)第二階段的否棄和改弦更張。
這里頗值得玩味的有幾點(diǎn)：第一，“集體”是標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)主義組織形式；第二，“帶動(dòng)”是具有中國(guó)傳統(tǒng)色彩的實(shí)踐形式，它默認(rèn)的前提是守望相助、富含社會(huì)救濟(jì)精神的傳統(tǒng)文化背景；第三，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的氛圍中，人也可以具有高尚的道德情操、社會(huì)責(zé)任感和自覺(jué)性、主動(dòng)性，可以自發(fā)實(shí)現(xiàn)自助助人的帶動(dòng)效果；第四，精準(zhǔn)，則是一種不成熟、不完善的國(guó)家主義或“國(guó)家的視角”（斯科特語(yǔ)），在現(xiàn)代化進(jìn)程中，似乎少有這類(lèi)精準(zhǔn)的成功先例可循，是一項(xiàng)全新而極富挑戰(zhàn)性的事業(yè)。
說(shuō)完貧困，我們?cè)倭牧娜绾卫斫饩珳?zhǔn)。
理解精準(zhǔn)，需要國(guó)際比較的視角。西方哪一個(gè)國(guó)家沒(méi)有貧困？日本上世紀(jì)七十年代喊“一億總中流”，就算一億中產(chǎn)階級(jí)的數(shù)量足夠龐大，貧困仍然存在，只不過(guò)貧富差距相對(duì)較小。扶貧的精準(zhǔn)化路徑，要么是學(xué)日本韓國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)——具有強(qiáng)大的集體自治基礎(chǔ)和社會(huì)合作精神，那么，削弱甚至掏空了集體的社會(huì)基礎(chǔ)的中國(guó)需要重新補(bǔ)課；要么是學(xué)北歐福利國(guó)家，但中國(guó)這么龐大的規(guī)模和體量難度不小，而且歐債危機(jī)的教訓(xùn)近在眼前。撇開(kāi)這兩個(gè)角度空談精準(zhǔn)，無(wú)異于緣木求魚(yú)。
理解精準(zhǔn)，需要宗教文化的視角。老百姓信菩薩。菩薩是精準(zhǔn)扶貧的典范。菩薩的理想類(lèi)型是有求必應(yīng)、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)服務(wù)，是為精準(zhǔn)。所以，民間自家供的是菩薩，不供別的。世俗世界的皇帝更像龍王，龍王布雨要雨露均沾，不可能精準(zhǔn)地只給一棵樹(shù)“放水”。龍王也是有威嚴(yán)的，雷霆雨露俱是天恩，這就是皇帝的派頭。
菩薩不是金剛，沒(méi)有金剛怒目，只有菩薩心腸。老百姓需要菩薩把地球管起來(lái)，把各家各戶都管起來(lái)。龍王的工作是簡(jiǎn)單粗放甚至粗暴的，菩薩的事業(yè)則是自帶理想光環(huán)而且不易做好的。在現(xiàn)代社會(huì)提出要做所有個(gè)體的大靠山，有求必應(yīng)，扮演菩薩的角色，這實(shí)際是一個(gè)偉大光榮又超級(jí)艱巨的任務(wù)，不只是滿足物質(zhì)需求，更要滿足現(xiàn)代性焦慮之下人的精神惶惑和心靈空虛。這種“菩薩+龍王”的治理轉(zhuǎn)型過(guò)程，催生了“精準(zhǔn)扶貧”。
理解精準(zhǔn)，需要城鄉(xiāng)一體的視角。社會(huì)治理體系是一個(gè)“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)。放開(kāi)邊緣，固然極大激發(fā)了創(chuàng)造活力，反過(guò)來(lái)倒逼中心。但這只是八十年代初改革從農(nóng)村開(kāi)啟并星火燎原的劇本，這一劇本并未能一直演下去。事實(shí)恰恰在于，既然邊緣創(chuàng)造了奇跡，那么中心便可穩(wěn)坐釣魚(yú)臺(tái)，無(wú)需勞神費(fèi)力再思進(jìn)取。所以，本應(yīng)深化改革的中心地帶——比如國(guó)有企業(yè)等方面的許多痼疾，被一拖再拖；本應(yīng)開(kāi)風(fēng)氣之先的城市，不再是“冒險(xiǎn)家的樂(lè)園”，反成為保守、穩(wěn)定、僵硬、固化的體制堡壘；本屬不毛之地的農(nóng)村則屢屢發(fā)力，敢為天下先。農(nóng)村包圍城市的舊戲，沒(méi)能再次重演。因?yàn)槌鞘谐楦闪宿r(nóng)村的活力，瓦解了富含合作精神的社會(huì)基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村衰敗、資本外流，貧富分化加劇。這時(shí)，作為指揮中心的城市開(kāi)始轉(zhuǎn)向“精準(zhǔn)扶貧”。
貧困問(wèn)題的真正解決，不能忽略社區(qū)的作用。切不要忘記，即便農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)極為嚴(yán)重時(shí)，一種社區(qū)內(nèi)部的自我救濟(jì)機(jī)制仍發(fā)揮了一定作用，“三提五統(tǒng)”設(shè)計(jì)的初衷還是因襲了農(nóng)村傳統(tǒng)社區(qū)的內(nèi)在邏輯，盡管它表現(xiàn)出來(lái)的外在效果是“甩包袱”。
社區(qū)的重要性有二：一是規(guī)模適度。熟人社會(huì)圈子中，信息成本較小，對(duì)貧困的識(shí)別相對(duì)精準(zhǔn)。二是激勵(lì)充分。眾人之事的決斷、眾人之財(cái)?shù)氖褂茫仨氂忻鞔_的說(shuō)法，也必須有監(jiān)督動(dòng)力和懲罰機(jī)制。以國(guó)家救濟(jì)越俎代庖，別人充其量會(huì)認(rèn)為拿到（或忽悠到）“國(guó)家補(bǔ)貼”的人很有本事，你既沒(méi)動(dòng)我的奶酪，又從國(guó)家那里獲得了增量部分，對(duì)我而言是多一事不如少一事、睜只眼不如閉只眼，看不慣卻也沒(méi)什么動(dòng)力說(shuō)破。最終大家一副“你懂的”的旁觀姿態(tài)，一起心照不宣地偽造資格騙取國(guó)家財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付（這種情況實(shí)際上已在當(dāng)下一些地區(qū)發(fā)生）。這種放任和縱容往往也造成了嚴(yán)重的鄉(xiāng)村基層“委托—代理”問(wèn)題：社區(qū)精英借此機(jī)會(huì)造假和尋租，而最應(yīng)予以扶持和補(bǔ)貼的貧困戶，卻仿佛被無(wú)形的玻璃幕墻隔離在外，這種農(nóng)村“折疊”的狀況理應(yīng)引起人們足夠的重視。
（作者系上海財(cái)經(jīng)大學(xué)副教授）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：澎湃新聞 2017-07-07
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