摘要：宅基地所有權本應集體經濟組織成員共有，宅基地依成員權、繼承權取得，增設宅基地取得權既有必要也很重要，住宅所有權往往“綁架”了宅基地。
宅基地所有權的實質是什么？如何取得宅基地？有沒有必要增設宅基地取得權？宅基地被住宅所有權“綁架”了如何推進改革？正確認識這些問題，既有利于理順宅基地產權關系，也有利于順利推進宅基地制度改革，更好維護公民合法權益。
一、宅基地所有權本應集體經濟組織成員共有
農村土地集體所有制的實質，是集體經濟組織成員共有集體經濟組織的土地。因此，它既決定了作為個體的或以戶為單位的集體經濟組織成員對宅基地不具有所有權，也決定了集體經濟組織對宅基地不具有實質的所有權——集體經濟組織只是虛擬的所有權人，它在土地產權、成員界定等方面只具有地理邊界功能。如果農村土地屬于集體經濟組織所有，那么集體經濟組織就可通過收回、調整等方式處置農村土地，集體經濟組織成員的宅基地使用權、土地承包經營權等合法權益就容易受到侵犯。而根據現行農村土地制度，集體經濟組織對集體經濟組織成員依法取得的宅基地、承包土地進行處置往往受到很多限制，幾近沒有處分權。另外，集體經濟組織也不向集體經濟組織成員收取宅基地取得、宅基地使用方面的費用。再有，依法退出的宅基地，宅基地被依法復墾后，這些土地仍屬于集體經濟組織成員共有。因此，宅基地所有權本應是集體經濟組織成員共有的。
二、宅基地依成員權、繼承權取得
（一）宅基地依成員權取得
凡家庭成員屬于集體經濟組織成員，又沒有住宅的，既可以以戶為單位依法申請，經有關行政主管部門批準而取得宅基地；也可以依法向本集體經濟組織的農戶購買住宅而連帶取得宅基地。集體經濟組織成員依法申請取得宅基地、依法購買住宅而連帶取得宅基地，是由農村土地集體所有制決定了的，并由法律賦予集體經濟組織成員的一種成員權。當然，依成員權取得宅基地，也只是依法申請宅基地或購買住宅時家庭成員屬于集體經濟組織成員，而不論其今后屬于不屬于。不屬于集體經濟組織成員的，包括成為機關事業單位職工、享受城鎮職工基本養老保險待遇、成為其他集體經濟組織成員、死亡等的。
（二）宅基地依繼承權取得
宅基地還可通過依法繼承住宅而連帶取得。除了集體經濟組織成員，非集體經濟組織成員也可因依法繼承住宅而連帶取得宅基地。當然，非集體經濟組織成員取得宅基地并不符合宅基地的政策初衷——宅基地主要面向無住宅的、以后常住本村的、以務農為主的集體經濟組織成員。其實，現行宅基地制度比較適合家庭成員常住本村、以務農為主、人口流動不多的時代。然而，隨著我國新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化的不斷發展，有近3億農民工在城鎮常住或落戶，有相當部分在將來也不愿返鄉，還有一些不再屬于集體經濟組織成員。時代已發生了很大變化，會有相當多的舉家在城鎮常住的家庭將其農村住宅閑置起來。這就需要我們認真思考：宅基地有何特征？現行宅基地制度有無必要改革？怎樣進行改革？
三、增設宅基地取得權既有必要也很重要
（一）增設宅基地取得權的必要性
依法使用宅基地之前，需要依法取得宅基地，包括依成員權取得宅基地、依繼承權取得宅基地。取得宅基地是使用宅基地的前提，沒有取得宅基地就無法使用宅基地。取得宅基地、使用宅基地是兩個有著先后順序的獨立環節。因此，有必要在現有的宅基地所有權、宅基地使用權之間增設宅基地取得權，即可將宅基地產權分為宅基地所有權、宅基地取得權、宅基地使用權。
（二）增設宅基地取得權的重要性
依成員權取得宅基地是宅基地所有權的具體實現形式，依繼承權取得住宅而連帶取得宅基地是一項保護公民私有財產繼承權的法律制度。宅基地取得權既明確了誰能取得、以何種方式取得、取得宅基地需要符合哪些條件、是有償還是無償取得，也決定了宅基地使用成本、用地效率、法律關系、制度構建等。增設宅基地取得權，有利于理順宅基地產權關系，構建宅基地制度體系，更好維護公民合法權益。
四、宅基地被住宅所有權“綁架”之下的改革探索
（一）宅基地被住宅所有權“綁架”了
集體經濟組織成員在客觀上有進有出，那么宅基地也應有進有退。但建在宅基地之上的住宅，屬于公民財產或家庭成員共有財產，是不動產，用于居住，價值不小，壽命長，可維修，還可依法繼承，不如動產可靈活處置，而且在占有、使用中不納稅不繳費。公民的合法的私有財產不受侵犯，其中也包括充分尊重他及其家庭成員依法處置或不處置農村住宅的意愿。因此，住宅所有權往往“綁架”了宅基地。
（二）“綁架”了宅基地的住宅不宜抵押擔保
如果向集體經濟組織或其成員以外的組織、個人抵押擔保住宅，一旦資不抵債，就將住宅連同宅基地一并轉讓。這既可能導致他們無房可住、引發社會不穩定，也可能被認定為違法行為、不利于債權人實現債權，還可能偏離集體所有制、違背村民自治原則。即使是向本集體經濟組織的成員抵押擔保住宅，一旦資不抵債，也可能會違背一戶一宅原則，不利于節約用地。
（三）探索宅基地制度改革需要統籌兼顧
如前所述，隨著經濟社會的不斷發展，以及家庭成員的生老病亡、遷入遷出，有許多農村住宅所有權人舉家在城鎮常住，有的農村住宅所有權人不再屬于集體經濟組織成員，這導致不少的宅基地被閑置起來。盡管如此，讓他們自愿退出閑置宅基地的可能性很小，也不能強迫他們退出。因為這既涉及到宅基地所有權、公民財產權，又涉及到公民在就業、居住、上學等方面的選擇權。除此之外，城鄉二元結構在相當長時期內不會消除，這更增添了近3億農民工將來在哪兒居住生活、就業謀生、子女上學等方面的不確定性，那么將農村住宅、承包土地等留作退路既是他們的理性選擇，也是維系社會穩定的需要。因此，盤活閑置宅基地，探索宅基地制度改革，既需要權衡農村土地集體所有制與公民私有財產保護制度，也需要充分考慮城鄉二元結構的時代背景、宅基地的自身特點等。
（四）現階段可探索宅基地有償退出制度改革
鑒上，為破解住宅所有權“綁架”宅基地而使一些宅基地閑置起來這一困境，可探索宅基地有償退出制度改革——這并非對宅基地本身進行補償，而是一種變通的制度安排。當然，有償退地的補償標準應適當：過高，不但會導致一些家庭退地不夠審慎而在將來返鄉時無房可住，進而引發社會不穩定，而且會進一步增大資金籌措壓力；過低，激勵力度不大，達不到政策效果。有償退出閑置宅基地，其退地條件、補償標準、資金來源等，可參照近年來重慶市的地票制度改革。
作者單位：重慶市綦江區發展和改革委員會
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