黨的十八屆三中全會《決定》明確提出，要改革農業補貼制度。我國農業補貼2002年開始在吉林和安徽部分縣市試點，2004年成為一項普惠性制度擴展到全國，至今已經13年。現行農業補貼制度對增加糧食生產和促進農民增收發揮了重要作用，但也存在不少問題。要按照十八屆三中全會要求，積極推進農業補貼制度改革，使之更加完善和更好發揮作用。
一、現行農業補貼制度存在的主要問題
（一）政策目標導向不夠清晰
主要是多項目多導向、項目導向出現遞減和變化。糧食生產直接補貼是生產激勵目標導向，主要是激勵農民增加糧食生產；農業生產資料綜合補貼是收入支持目標導向，主要是補償農民因農資價格上漲而增加的生產成本支出；良種補貼、農機具購置補貼則是科技應用目標導向，主要是鼓勵農民采用良種、現代機械設備等農業新技術。另外，良種補貼也兼有生產激勵目標導向，糧食直補也兼有收入支持目標導向。這些不同目標導向的補貼項目歸并在一起綜合發放，很難體現各自的專有導向。實踐中，基層部門只知道發補貼，農民只知道領補貼，至于這些補貼的用途則不甚了解。一些調查顯示，有76%的農民基本不清楚農業補貼發放的依據和目的。農業補貼的宏觀導向同經營主體的微觀接受相分離，無疑會大大弱化農業補貼的政策功能。隨著時間推移，一些補貼項目的目標導向逐漸遞減并改變。比如，由于按承包地面積平均發放，不管種不種糧都得補貼，糧食直補的生產激勵功能已逐步消失，變為事實上的收入支持補貼。
（二）實施操作機制不夠健全
主要是補貼平均發放、項目多頭管理、補貼水平不一、項目功能交叉。補貼按戶按面積平均發放，發放方式同目標導向脫鉤，難以保障政策目標有效實現。補貼項目管理分屬不同部門，良種補貼和農機補貼由農業部門管理，糧食直補和農資綜合補貼由財政部門管理。在有的地方，良種補貼和農機補貼還分屬農業和農機部門管理。多部門管理既增加了工作量，又難以形成政策合力。相同補貼項目不同地區補貼水平不同，同一地區不同年份也存在差異。目標導向相同的補貼項目重復設立，如良種補貼鼓勵增加糧食生產，同糧食直補功能重復卻又分別發放，形成同一政策功能和導向下的兩種不同補貼。
（三）激勵生產效果逐步遞減
糧食直補以承包地面積為依據，不論農戶種不種糧、多種糧少種糧，都按畝平均發放。特別是農戶承包地大量流轉后，種糧大戶等新型經營主體得不到補貼，補貼仍然發給承包地已經轉出的農戶。補貼同糧食生產基本脫鉤，這種方式使補貼對農民增加糧食生產的激勵作用逐步減弱。加之農業補貼資金增加較慢，農民對補貼的關心度也不斷下降。有關部門研究顯示，農業補貼增量和糧食增產量的相關系數在補貼政策實施初期曾高達0.52，到2007年下降到0.06，近年來則接近于0。一些微觀研究也表明，補貼已并非農民選擇種糧的主要因素。總體上講，直接發放到戶的補貼由農戶自主支配，可能用于農業生產，也可能用于非農業活動，還可能用于家庭消費，對提升農業綜合生產能力的作用不大。
（四）難以適應新型經營主體發展需要
近年來，我國農業新型經營主體和規模經營快速發展，已經成為增加糧食生產的重要力量。據農業部統計，農村土地流轉面積占農戶承包地總面積比重已超過26%，意味著超過1/4的農戶已不再種地，這比2007年增加21個百分點。但是，新型經營主體種糧再多也得不到補貼。以承包農戶為對象的平均發放，將新型經營主體屏蔽在農業補貼政策之外，難以保護新型經營主體發展糧食生產的積極性，也難以保護新型經營主體這一發展糧食生產的新興生產力，這成為現行農業補貼制度的最大不適應。
二、積極推進農業補貼制度改革
針對上述問題，農業補貼制度改革應按照“綠箱目標、項目整合、產量依據、政策配套”的思路和措施推進。
（一）綠箱目標
將農業補貼目標導向主要轉向收入支持，逐步形成目標收入制度，使農業補貼進入“綠箱”政策范疇。確立這樣的目標導向，主要有三方面好處：一是可以同世貿規則接軌，有利于我國農業支持保護政策的長期性和穩定性，也有利于我們在世貿農業談判中獲得主動性。我國現行農業補貼沒有完全脫離“非脫鉤補貼”，同樣受到世貿規則限制。作為世貿組織成員，我們的農業補貼政策應盡可能反映世貿規則要求。二是可以擴大補貼空間，有利于為今后我國增加農業補貼留下充分余地。由于完全的“脫鉤補貼”不受世貿規則限制，歐美等發達國家普遍重視“脫鉤補貼”的使用，把過去受限制的補貼逐步轉換為“脫鉤補貼”，使其農業補貼空間大為擴展。我國農業補貼水平總體上還偏低，今后隨著國家財力增長和城鄉結構變化，提高農業補貼強度是大勢所趨。把農業補貼納入“綠箱”政策軌道，可以為增加農業補貼提供更大空間，也可以有效避免補貼增加引發的貿易摩擦。三是可以形成支持農民增收長效機制，有利于縮小城鄉居民收入差距和推進城鄉發展一體化。對農民進行直接收入支持，已成為國際上特別是發達國家農業補貼政策調整和發展的主要趨向。將農業補貼目標導向主要轉向收入支持，在此基礎上形成農民目標收入補貼制度，是構建農民增收長效機制、推進城鄉一體化發展的必然選擇。
（二）項目整合
將功能重復的補貼種類合并，將管理分設的工作機構整合，形成集中度更高的補貼項目和統一性更強的管理機構。首先，將功能重復的良種補貼和糧食直補整合。從時間上講，良種補貼出臺時還沒有糧食直補政策，良種補貼對鼓勵支持農民采用良種以增加糧食生產是必要的。既然已經有了比良種補貼更為全面的糧食直補政策，良種補貼就沒有必要單獨存在了。同糧食直補合并，提高補貼強度，更能體現良種補貼鼓勵和扶持糧食生產的功能。其次，將農資綜合補貼同糧食直補合并，形成糧食直補單一的糧食生產補貼體系。在項目內容整合基礎上，積極推進項目管理整合，建立統一的農業補貼管理機構，增強農業補貼管理工作合力。
（三）產量依據
補貼發放充分考慮糧食生產因素，以糧食生產量或糧食播種面積為依據計發補貼，把新型經營主體納入農業補貼支持范圍。我國是人口大國，糧食安全是一件大事，必須把激勵糧食生產作為農業補貼政策的重要功能。為此，需要改變簡單按承包地面積計發補貼的做法，實行按糧食產量或播種面積計發補貼，使農業補貼政策目標同時兼顧促進農民增收和激勵糧食生產。為了保持補貼計發考慮糧食生產因素同農業補貼“綠箱”化目標的一致性，需要把作為補貼計發依據的糧食產量或播種面積在時間上同當年“脫鉤”，即是用過去3年或5年的平均產量或播種面積作為計發補貼的依據，而不是用當年的產量或播種面積。補貼依據一定5年不變，每5年調整一次。農業補貼計發設定“誰種糧誰得補貼”原則，這樣可以把新型經營主體有效納入補貼政策范圍，有利于充分保障補貼激勵糧食生產的導向目標和政策功能。
（四）政策配套
在把農業補貼轉向目標收入制度的同時，建立目標價格制度，實現目標價格制度和目標收入制度并行。要積極推進糧食最低收購價格制度改革，探索建立糧食目標價格制度，將糧食價格形成機制主要交給市場，實行糧食生產價補分離，形成支持糧食生產更為有效的政策途徑和手段。目標價格制度和目標收入制度并行，可以使我國農業支持保護體系更加健全、更加有力、更加有效。
中國鄉村發現網轉自：《農業經濟問題》 2015年3期
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