黨的十八屆三中全會《決定》明確提出，要改革農(nóng)業(yè)補貼制度。我國農(nóng)業(yè)補貼2002年開始在吉林和安徽部分縣市試點，2004年成為一項普惠性制度擴展到全國，至今已經(jīng)13年。現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補貼制度對增加糧食生產(chǎn)和促進農(nóng)民增收發(fā)揮了重要作用，但也存在不少問題。要按照十八屆三中全會要求，積極推進農(nóng)業(yè)補貼制度改革，使之更加完善和更好發(fā)揮作用。
一、現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補貼制度存在的主要問題
（一）政策目標導向不夠清晰
主要是多項目多導向、項目導向出現(xiàn)遞減和變化。糧食生產(chǎn)直接補貼是生產(chǎn)激勵目標導向，主要是激勵農(nóng)民增加糧食生產(chǎn)；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補貼是收入支持目標導向，主要是補償農(nóng)民因農(nóng)資價格上漲而增加的生產(chǎn)成本支出；良種補貼、農(nóng)機具購置補貼則是科技應用目標導向，主要是鼓勵農(nóng)民采用良種、現(xiàn)代機械設備等農(nóng)業(yè)新技術。另外，良種補貼也兼有生產(chǎn)激勵目標導向，糧食直補也兼有收入支持目標導向。這些不同目標導向的補貼項目歸并在一起綜合發(fā)放，很難體現(xiàn)各自的專有導向。實踐中，基層部門只知道發(fā)補貼，農(nóng)民只知道領補貼，至于這些補貼的用途則不甚了解。一些調(diào)查顯示，有76%的農(nóng)民基本不清楚農(nóng)業(yè)補貼發(fā)放的依據(jù)和目的。農(nóng)業(yè)補貼的宏觀導向同經(jīng)營主體的微觀接受相分離，無疑會大大弱化農(nóng)業(yè)補貼的政策功能。隨著時間推移，一些補貼項目的目標導向逐漸遞減并改變。比如，由于按承包地面積平均發(fā)放，不管種不種糧都得補貼，糧食直補的生產(chǎn)激勵功能已逐步消失，變?yōu)槭聦嵣系氖杖胫С盅a貼。
（二）實施操作機制不夠健全
主要是補貼平均發(fā)放、項目多頭管理、補貼水平不一、項目功能交叉。補貼按戶按面積平均發(fā)放，發(fā)放方式同目標導向脫鉤，難以保障政策目標有效實現(xiàn)。補貼項目管理分屬不同部門，良種補貼和農(nóng)機補貼由農(nóng)業(yè)部門管理，糧食直補和農(nóng)資綜合補貼由財政部門管理。在有的地方，良種補貼和農(nóng)機補貼還分屬農(nóng)業(yè)和農(nóng)機部門管理。多部門管理既增加了工作量，又難以形成政策合力。相同補貼項目不同地區(qū)補貼水平不同，同一地區(qū)不同年份也存在差異。目標導向相同的補貼項目重復設立，如良種補貼鼓勵增加糧食生產(chǎn)，同糧食直補功能重復卻又分別發(fā)放，形成同一政策功能和導向下的兩種不同補貼。
（三）激勵生產(chǎn)效果逐步遞減
糧食直補以承包地面積為依據(jù)，不論農(nóng)戶種不種糧、多種糧少種糧，都按畝平均發(fā)放。特別是農(nóng)戶承包地大量流轉(zhuǎn)后，種糧大戶等新型經(jīng)營主體得不到補貼，補貼仍然發(fā)給承包地已經(jīng)轉(zhuǎn)出的農(nóng)戶。補貼同糧食生產(chǎn)基本脫鉤，這種方式使補貼對農(nóng)民增加糧食生產(chǎn)的激勵作用逐步減弱。加之農(nóng)業(yè)補貼資金增加較慢，農(nóng)民對補貼的關心度也不斷下降。有關部門研究顯示，農(nóng)業(yè)補貼增量和糧食增產(chǎn)量的相關系數(shù)在補貼政策實施初期曾高達0.52，到2007年下降到0.06，近年來則接近于0。一些微觀研究也表明，補貼已并非農(nóng)民選擇種糧的主要因素。總體上講，直接發(fā)放到戶的補貼由農(nóng)戶自主支配，可能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也可能用于非農(nóng)業(yè)活動，還可能用于家庭消費，對提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的作用不大。
（四）難以適應新型經(jīng)營主體發(fā)展需要
近年來，我國農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體和規(guī)模經(jīng)營快速發(fā)展，已經(jīng)成為增加糧食生產(chǎn)的重要力量。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積占農(nóng)戶承包地總面積比重已超過26%，意味著超過1/4的農(nóng)戶已不再種地，這比2007年增加21個百分點。但是，新型經(jīng)營主體種糧再多也得不到補貼。以承包農(nóng)戶為對象的平均發(fā)放，將新型經(jīng)營主體屏蔽在農(nóng)業(yè)補貼政策之外，難以保護新型經(jīng)營主體發(fā)展糧食生產(chǎn)的積極性，也難以保護新型經(jīng)營主體這一發(fā)展糧食生產(chǎn)的新興生產(chǎn)力，這成為現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補貼制度的最大不適應。
二、積極推進農(nóng)業(yè)補貼制度改革
針對上述問題，農(nóng)業(yè)補貼制度改革應按照“綠箱目標、項目整合、產(chǎn)量依據(jù)、政策配套”的思路和措施推進。
（一）綠箱目標
將農(nóng)業(yè)補貼目標導向主要轉(zhuǎn)向收入支持，逐步形成目標收入制度，使農(nóng)業(yè)補貼進入“綠箱”政策范疇。確立這樣的目標導向，主要有三方面好處：一是可以同世貿(mào)規(guī)則接軌，有利于我國農(nóng)業(yè)支持保護政策的長期性和穩(wěn)定性，也有利于我們在世貿(mào)農(nóng)業(yè)談判中獲得主動性。我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補貼沒有完全脫離“非脫鉤補貼”，同樣受到世貿(mào)規(guī)則限制。作為世貿(mào)組織成員，我們的農(nóng)業(yè)補貼政策應盡可能反映世貿(mào)規(guī)則要求。二是可以擴大補貼空間，有利于為今后我國增加農(nóng)業(yè)補貼留下充分余地。由于完全的“脫鉤補貼”不受世貿(mào)規(guī)則限制，歐美等發(fā)達國家普遍重視“脫鉤補貼”的使用，把過去受限制的補貼逐步轉(zhuǎn)換為“脫鉤補貼”，使其農(nóng)業(yè)補貼空間大為擴展。我國農(nóng)業(yè)補貼水平總體上還偏低，今后隨著國家財力增長和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變化，提高農(nóng)業(yè)補貼強度是大勢所趨。把農(nóng)業(yè)補貼納入“綠箱”政策軌道，可以為增加農(nóng)業(yè)補貼提供更大空間，也可以有效避免補貼增加引發(fā)的貿(mào)易摩擦。三是可以形成支持農(nóng)民增收長效機制，有利于縮小城鄉(xiāng)居民收入差距和推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。對農(nóng)民進行直接收入支持，已成為國際上特別是發(fā)達國家農(nóng)業(yè)補貼政策調(diào)整和發(fā)展的主要趨向。將農(nóng)業(yè)補貼目標導向主要轉(zhuǎn)向收入支持，在此基礎上形成農(nóng)民目標收入補貼制度，是構(gòu)建農(nóng)民增收長效機制、推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必然選擇。
（二）項目整合
將功能重復的補貼種類合并，將管理分設的工作機構(gòu)整合，形成集中度更高的補貼項目和統(tǒng)一性更強的管理機構(gòu)。首先，將功能重復的良種補貼和糧食直補整合。從時間上講，良種補貼出臺時還沒有糧食直補政策，良種補貼對鼓勵支持農(nóng)民采用良種以增加糧食生產(chǎn)是必要的。既然已經(jīng)有了比良種補貼更為全面的糧食直補政策，良種補貼就沒有必要單獨存在了。同糧食直補合并，提高補貼強度，更能體現(xiàn)良種補貼鼓勵和扶持糧食生產(chǎn)的功能。其次，將農(nóng)資綜合補貼同糧食直補合并，形成糧食直補單一的糧食生產(chǎn)補貼體系。在項目內(nèi)容整合基礎上，積極推進項目管理整合，建立統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)補貼管理機構(gòu)，增強農(nóng)業(yè)補貼管理工作合力。
（三）產(chǎn)量依據(jù)
補貼發(fā)放充分考慮糧食生產(chǎn)因素，以糧食生產(chǎn)量或糧食播種面積為依據(jù)計發(fā)補貼，把新型經(jīng)營主體納入農(nóng)業(yè)補貼支持范圍。我國是人口大國，糧食安全是一件大事，必須把激勵糧食生產(chǎn)作為農(nóng)業(yè)補貼政策的重要功能。為此，需要改變簡單按承包地面積計發(fā)補貼的做法，實行按糧食產(chǎn)量或播種面積計發(fā)補貼，使農(nóng)業(yè)補貼政策目標同時兼顧促進農(nóng)民增收和激勵糧食生產(chǎn)。為了保持補貼計發(fā)考慮糧食生產(chǎn)因素同農(nóng)業(yè)補貼“綠箱”化目標的一致性，需要把作為補貼計發(fā)依據(jù)的糧食產(chǎn)量或播種面積在時間上同當年“脫鉤”，即是用過去3年或5年的平均產(chǎn)量或播種面積作為計發(fā)補貼的依據(jù)，而不是用當年的產(chǎn)量或播種面積。補貼依據(jù)一定5年不變，每5年調(diào)整一次。農(nóng)業(yè)補貼計發(fā)設定“誰種糧誰得補貼”原則，這樣可以把新型經(jīng)營主體有效納入補貼政策范圍，有利于充分保障補貼激勵糧食生產(chǎn)的導向目標和政策功能。
（四）政策配套
在把農(nóng)業(yè)補貼轉(zhuǎn)向目標收入制度的同時，建立目標價格制度，實現(xiàn)目標價格制度和目標收入制度并行。要積極推進糧食最低收購價格制度改革，探索建立糧食目標價格制度，將糧食價格形成機制主要交給市場，實行糧食生產(chǎn)價補分離，形成支持糧食生產(chǎn)更為有效的政策途徑和手段。目標價格制度和目標收入制度并行，可以使我國農(nóng)業(yè)支持保護體系更加健全、更加有力、更加有效。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》 2015年3期
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