黨的十六大以來，我國啟動實施了一系列農業補貼政策，在保障國家糧食安全、增加農民收入方面發揮了重要作用。隨著我國經濟的快速增長和國內支農強度的大幅提高，尤其是國內外農產品市場條件的變化以及農業談判過程中對農業補貼問題的爭論，以“黃箱”補貼為主的支農政策結構面臨著諸多挑戰，需要進行較大幅度的調整，“黃轉綠”補貼政策改革是在WTO農業規則約束下的一個調整方向。本文結合當前農業政策面臨的突出問題，對農業補貼政策的水平和結構進行了分析，提出了“黃轉綠”政策調整的對策建議。
一、農業補貼政策由“黃”轉“綠”的必要性
（一）“黃箱”支持總量大，貿易爭端增多
隨著經濟社會的發展，我國“黃箱”補貼增長速度較快，引起了國內外的廣泛關注。從WTO口徑看，“黃箱”總量從2000年的-92.9億元增長至2010年的1230.1億元，已超同期的美國、歐盟和日本等發達國家。近年來，由于我國“托市”性收購價格連續提高并有較大的收購數量，導致對部分產品的“黃箱”支持超出微量允許8.5%的上限。快速增長的“黃箱”補貼也引起了WTO成員國的關注，我國可以根據國際規則和國情需要據理力爭，但繼續擴大“黃箱”補貼的政策空間有限，需要及時推動農業補貼政策“黃轉綠”。
（二）國家財政收入的壓力約束，價格支持政策的負擔重
進入新世紀以來，國家陸續出臺了一系列價格支持政策，以保護糧食價格和市場穩定。隨著國內外糧食價差加大，國內主要糧食品種收儲量不斷增加，價格支持補貼給國家財政帶來了巨大壓力。中儲糧及其委托收購公司的庫存嚴重積壓，額外增加了庫存監管費、利息費以及庫存期間的降等降級等價差虧損開支，花費了大量財政資源。同時，由于糧食順價銷售難，導致糧食陳化問題突出。2015年，中央公共預算支持用于糧油物資儲備的支出達到1836.1億元，比上年增長58.2%；而同年中央一般公共預算收入僅增長7.4%，糧油物資儲備支出增長速度高出一般公共預算收入近50個百分點。當前，我國經濟發展進入新常態，財政收入增長幅度放緩。國家財政用于農業的補貼和支持能力客觀上不及以前，農業補貼的包袱越來越沉重，增長難度加大。
（三）由“保供給、促增收”向“提高農業競爭力”的指導思想的轉變
2004年以來，國家出臺了一系列保障糧食供給的惠農富農政策，逐步建立起一套以“保供給、促增收”為導向的農業補貼政策體系，在增加糧食生產、促進農民增收、維護市場價格穩定方面發揮了重要作用。然而，隨著我國農業生產成本上升、資源條件惡化等問題不斷顯現，傳統的農業政策也暴露出執行效果弱、針對性不強、可持續性差等問題。
為此，中央開始對農政措施的指導思想進行了調整。2015年“一號文件”指出“做強農業，必須盡快從主要追求產量和依賴資源消耗的粗放經營轉到數量質量效益并重、注重提高競爭力、注重農業科技創新、注重可持續的集約發展上來”；2016年“一號文件”指出“持續夯實現代農業基礎，提高農業質量效益和競爭力”；2017年“一號文件”指出“以推進農業供給側改革為主線，圍繞農業增效、農民增收、農村增綠，加強科技創新引領，加快結構調整步伐，加大農村改革力度，提高農業綜合效益和競爭力”。可以看出，我國正努力構建以“提高農業競爭力”為目標的農業政策體系，從“保供給、促增收”到“提高競爭力”的指導思想的變化要求農業補貼政策隨之進行調整。
二、農業補貼政策“黃轉綠”要解決的突出問題
農業補貼政策“黃轉綠”既是現實需要，也是推進農業供給側改革的必然選擇，要重點解決以下突出問題。
（一）主要農產品價格倒掛，政府價格扭曲市場行為
新一輪“糧改”以來，我國先后實行了最低收購價和臨時收儲價政策，政府定價為糧食價格提供了托市支持，使得糧食價格不斷上漲。稻谷收購價自2008年開始連續7年提高；小麥收購價自2007年開始連續8年提高，糧價出現“只漲不跌”現象。糧價上漲預期使得農戶不顧積壓，盲目生產，導致結構性糧食過剩。可以看出，價格支持政策對市場的干預程度大，扭曲了農產品價格形成機制。
當前我國大宗農產品的國內外價差不斷擴大，國內平均價格比國際市場高30%到50%。與此同時，收購價格仍處于較高水平，這進一步拉大了國內外農產品價格，形成了“國內入庫、洋貨入市”的尷尬局面。
（二）補貼結構不合理，“綠箱”政策使用不足，特定產品“黃箱”剩余空間小
當前我國農業補貼政策體系結構不合理，主要表現在兩個方面。一是已實施的“綠箱”政策水平不高，多個方面的政策措施未用足。“綠箱”支出結構中，大部分偏向政府一般服務，對農民直接支付明顯不足。2015年“綠箱”支出中，政府一般服務支出占比超過50%，不掛鉤的收入支持僅占1%。在政府一般服務支出中，其他費用項下的支出過多，而對農業基礎設施投入、科研技術推廣、培訓等方面的支出很低。
此外，我國在收入保險和收入安全網計劃、用于生產者退休計劃的結構調整援助、用于投資援助計劃的結構調整等3類項目下還沒有出臺任何政策措施，支出為零；用于資源停用計劃的結構調整援助近年才有少量使用。整體來看，未來“綠箱”政策有著很大的支持空間。
二是“黃箱”補貼結構失衡，多數特定產品AMS突破上限，非特定產品“黃箱”政策使用不充分。在中國向WTO的通報中，特定產品AMS主要由價格支持和財政支付性補貼構成。對于大部分產品來說，財政支付性補貼是AMS中較為固定的組成部分，年度間變化大的是價格支持水平。因此，特定產品“黃箱”的補貼空間主要在于價格支持水平的高低。近年來我國“托市”價格連創新高，多數產品的AMS已超過微量允許約束。據測算，2013—2015年我國對玉米、棉花和油菜籽的支持水平均突破了8.5%上限。從非特定產品補貼來看，“黃箱”空間利用仍很不充分。目前出臺的財政支付性補貼中，只有農機購置補貼、農資綜合補貼、其他投入品補貼和利息補貼屬于非特定產品“黃箱”補貼。以2015年為例，全國農業總產值（不包括漁業）為96175.7億元，按8.5%的非特定產品的“黃箱”約束上限為8174.9億元，而實際的非特定產品的“黃箱”補貼僅為1850億元左右，離補貼上限還有很大距離。
（三）補貼對象缺乏有效調整，“黃箱”政策未能精準聚焦
“黃箱”補貼能夠有效激勵生產，但受各種條件制約，“黃箱”補貼在實際執行中往往演變為按照承包地計稅面積平均發放的“普惠制”補貼，不利于發揮補貼效能。這種補貼方式強調公平，適用于過去我國農戶經營規模小的基本國情。然而近年來，我國土地流轉速度加快，農業生產方式逐漸向規模化轉變。目前，大約有30%的承包農戶全部或部分流轉出了自己土地經營權，流轉的總面積大約占農民承包面積的1/3。在這種情況下，如果還按照平均發放的方式對農民進行補貼，那么將難以適應新型經營主體的內在需求，也不符合新形勢下農業的發展要求。尤其是，新型經營主體對引領農業適度規模經營發展、增強農業農村新動能等方面具有重要作用，“普惠制”原則難以保護新型主體的種糧積極性。
（四）補貼政策的短期性特征明顯，缺乏戰略設計
目前我國農業補貼政策短期性特征明顯，各項政策往往是為了應對當時的突出問題出臺的，相關的政策文件常常是每年甚至不到一年就有變動。這種事后型的政策制定模式，雖然在一定時期內發揮了積極作用，但缺乏長期性和系統性，導致農民對政府補貼未能形成有效預期。在這種情況下，臨時性的補貼政策很容易促使農民行為短期化，導致扭曲生產的結果。
從政策體系結構上看，針對某個特定問題設計出臺的農業補貼政策往往存在政策目標交叉、重疊的不合理現象，對形成農業生產發展、農民收入增長的長效機制作用不大。以我國典型的農業“四補貼”為例，糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼這3項政策按照承包地面積發放后，功能高度一致，農戶也分不清各項政策間的區別，難以獲得預期的政策效果。
三、農業補貼政策“黃轉綠”的總體思路
要按照“綠箱目標、價補分離、重點支持、綜合配套”的思路，分階段、分重點、循序漸進地推進農業補貼“黃轉綠”，把握好“黃箱”政策和“綠箱”政策的使用時機。從政策工具看，應先從實際效果差、受WTO實質性約束大的措施改起，再逐步推廣至其他政策措施；從品種看，應該先從對市場扭曲程度大、庫存壓力大的品種改起，再向其他品種推進。
（一）盯準“綠箱”目標，擴大農業補貼總量
對于重要的口糧產品，掛鉤支持仍是當前的主要補貼方式，其支持空間受到世貿規則的限制。盯準“綠箱”目標進行調整的價值在于：（1）更好地適應世貿規則。在多哈回合農業談判過程中，補貼問題一直是各方爭論的焦點。作為WTO成員國，一國新補貼政策的出臺，必須遵循入世承諾。大幅削減扭曲市場和貿易的“黃箱”政策，是各成員的基本共識。（2）為今后增加農業補貼預留政策空間。由于“綠箱”政策是不需要做出削減承諾的國內支持政策，當前我國“綠箱”補貼總量低，且還有4項政策未被充分使用。在“綠箱”越來越被重視和廣泛使用的情況下，我國應當根據財政情況積極拓展“綠箱”政策。（3）符合“提高農業綜合效益和競爭力”的發展要求，有利于實現綠色生態農業、增強農業可持續發展的能力。在加強農業基礎設施、農業科研投入和生態環境保護等一般服務支持政策的基礎上，增加對農民的直接支付和收入保險等“綠箱”措施，使農業發展由增產目標轉向提高綜合效益和競爭力。
（二）加快建立農產品市場定價機制
在改革的基本方向上，應以市場定價和保障農民基本收益為目標，漸進式的推進價格支持政策改革。對稻谷和小麥最低收購價政策，要按照“價補分離”原則逐步分離“促增收”功能，逐年降低最低收購價至生產成本，使價格回歸到市場水平，消除對市場的干預和扭曲影響。對于已經實施“價補分離”的大豆、棉花和玉米，要重點探索與當期面積和產量脫鉤的操作辦法。大豆、棉花的目標價格差價補貼以及對玉米實施的生產者補貼的出發點是防止市場化改革后，農民收入出現大幅度下降。因此，在政策的實際執行中，可以借鑒發達國家按照歷史交售量和面積補貼生產者的方式，實現與當期生產脫鉤，減少政策的操作成本和市場扭曲程度。值得指出，由于目標價格補貼與當期價格水平掛鉤，屬于“黃箱”政策范疇，是WTO農業國內支持規則進一步約束的農業支持政策。從發達經驗的改革經驗看，目標價格補貼實際上是由價格支持向直接補貼轉型過程中普遍使用的過渡性政策，未來將被脫鉤為主的直接收入補貼替代。
（三）促進補貼向新型經營主體傾斜
目前，我國農業補貼基本上實行的是“普惠制”，補貼資金對擁有承包地的農戶平均發放。隨著土地流轉和新型農業經營主體培育的加快，傳統的農業補貼資金的發放方式難以保護新型經營主體發展糧食生產的積極性，不利于農業適度經營規模的實現，補貼政策急需從“普惠制”向“普惠制”和“特惠制”結合轉型。
因此，要完善對農業的支持方式，提高補貼政策的指向性和精準性。在不降低對農民總體支持力度的前提下，向規模經營的新型主體適度傾斜。例如，支持符合條件的新型主體優先承擔涉農項目，引導金融機構建立針對新型經營主體的信貸、保險和補貼等服務。
（四）增強農業補貼政策改革的系統性
在農業補貼政策調整轉型的過程中，要注重改革的系統性和整體性，避免不同目標彼此沖突、互不兼容。比如，對農產品價格支持政策的改革，表面上是只針對最低收購價和目標價格補貼的調整，但實際操作中還要創設相關的配套措施，完善應急托預案。深入推進“黃轉綠”政策轉型，不僅要處理好中央與地方、政府與市場、產業上游與下游之間的關系，還要梳理清國際規則與國內發展需要、財政負擔與保障農民收益之間的關系。構建統籌協調、功能互補的政策框架，最大限度降低政策的操作成本，提高政策效能。
四、農業補貼政策“黃轉綠”的對策建議
在我國經濟進入新常態的背景下，農業補貼政策的調整要圍繞農業增效、農民增收、農村增綠的目標，向重點地區、重點品種和重要經營主體傾斜。
（1）探索實施目標收入保險補貼。收入保險補貼屬于“綠箱”政策，可以規避微量允許水平8.5%的限制，發揮市場機制在價格風險管理中的作用。中長期看，應加快研究種糧目標收入保險，以種糧收入為保險標的物，通過指數保險的方式保障農民種糧收益，促進糧食生產。政策操作上，要合理確定政府保險保費補貼水平，既要激勵農戶參與，同時也要農戶負擔合理水平。endprint
（2）擴大實施輪作休耕補貼。基于當前糧食供給相對充裕的寬松環境，通過收入補償機制，引導農民輪作休耕。目的在于緩解過緊的資源環境壓力，促進耕地休養生息和農業可持續發展。補貼政策應按照“綠箱”政策條款設計，不與任何農產品品種掛鉤，重點面向重金屬污染、地下水漏斗區及生態嚴重退化土地。休耕補助標準與原有種植收益相當，補貼資金分配到省，由各省統籌安排。
（3）發展向適度規模經營農戶的大災保險補貼。調整部分財政救災資金予以支持，提高保險覆蓋面和理賠標準。創新“基本險+附加險”產品，實現主要糧食作物保障水平涵蓋地租成本和勞動力成本；研究出臺對地方特色優勢農林產品保險的中央財政以獎代補政策；穩步開展農民互助合作保險試點等。
（4）新設農戶基礎設施投資補貼。針對我國農業基礎設施薄弱的現實情況，建議增設農戶基礎設施投資補貼制度。鼓勵農戶加大對基礎設施的投資，尤其針對重點區域的重點農產品，以及開展適度經營規模的新型經營主體，要加大補貼力度。
（5）加強農業公共服務補貼。當前我國農業生產成本過高的問題突出，耕地租金是美國的5倍之多，人工費也處于快速上漲階段。2015年，我國主要土地密集型農產品單位產品的總成本比美國高33%—123%。通過科技投入、基礎設施建設、土地整治等方式降低農業生產成本，這是提高我國農業競爭力的必然選擇。要把加強公共服務作為優先領域，顯著提高農業科技投入、基礎設施建設等政策在“綠箱”補貼中的占比。
作者單位：中國農業大學經濟管理學院
中國鄉村發現網轉自：當代農村財經2018年2期
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