摘要：英國農業補貼政策是英國政府調控農業生產發展的重要手段,在農業生產、農戶收入支持、鄉村環境保護等方面發揮了重要作用,促進了英國現代農業的持續發展;通過對英國農業補貼政策的研究以期為完善我國農業補貼政策提供有益的借鑒。首先從單一支付計劃、基礎支付計劃以及農村發展計劃等方面來研究英國農業補貼政策,在此基礎上分析了英國農業補貼的靜態支出和動態支出結構,最后總結凝練出英國農業補貼政策給予我們的借鑒與啟示。研究發現英國農業補貼政策強調農業的可持續性和多功能性,政府將農戶執行"綠化規則"和"交叉承諾"的具體情況與其獲得的農業補貼相捆綁,有效地促進了英國農業可持續發展和農村環境保護;英國對農戶的直接補貼支付以不與產量掛鉤的補貼為主,且直接補貼支付總額大體呈下降態勢。因此,我國應通過增加直接補貼使農戶的生產行為更加市場化,通過農業補貼政策引導環境保護、引導農業生產發展、培育青年農戶,并根據地域特征施行不同的農業補貼政策。
推動農業可持續發展, 穩步提升農業綜合生產能力, 轉變農業生產方式, 保護農業農村生態環境, 增加農民收入和提升我國農產品的競爭力, 是新常態下農業與農村經濟發展的內在要求。農業補貼政策一直是我國政府增加農民收入和發展現代農業的重要政策工具。在產業實踐中, 世界各國非常注重實施農業支持政策, 均將農業補貼政策作為農業政策的重要組成部分, 尤其是發達國家通過實施農業高保護、高補貼政策來保障增加農場主的收益和農業的市場競爭力[1]。英國的農業補貼政策一直是英國政府調控農業生產發展的重要手段, 在農業生產、鄉村環境保護、農戶收入支持等方面發揮了重要的作用, 促進了英國現代農業的持續發展[2]。英國是歐盟共同農業政策的重要制定國和政策改革的主要推動者之一, 其在農業補貼政策制定方面積累了寶貴的經驗。因此, 研究英國的農業補貼政策對于中國完善農業補貼政策, 實現農業可持續發展有重要的借鑒意義。
雖然英國農業在本國經濟和世界范圍內所占比重不大, 但其農業現代化水平較高, 生產結構和地理分布基本穩定, 這與英國政府的積極政策引導是緊密相關的[3]。從20世紀70年代的補貼金額與產量直接掛鉤的“鼓勵生產”型農業補貼政策, 到80年代的減輕財政補貼壓力和緩解農產品過剩的“控制生產”型農業補貼政策, 再到進入21世紀后的支持農戶收入和引導農業可持續發展的綠色農業補貼政策, 英國農業補貼政策對英國現代農業的形成發揮了較強的引導作用, 并日益強調農業的多功能性和可持續性, 致力于農村全面發展[4]。現在的英國農業補貼政策仍在不斷進行調整以在農業環境可持續性要求和日益增長的食物需求之間達到平衡[5]。目前, 學界對歐洲國家農業補貼政策的研究大都集中在歐盟這一層面上, 較少對歐盟單獨某個國家的農業補貼政策進行研究, 事實上, 由于歐盟各國國情不一, 歐盟的共同農業政策提供了多種政策選項以供成員國自行選擇, 因此歐盟各國實施的農業補貼政策并非完全一致。本文著重研究英國的農業補貼政策, 以期對該國的農業補貼政策有更深入的認識和把握。
我國的農業補貼水平在總量、結構和方式等方面, 與發達國家有較大的差距。在農業補貼總量方面, 我國的農業補貼投入嚴重不足, 遠低于美、歐、日等發達國家的投入水平[6];在農業補貼結構方面, 我國農業補貼以價格補貼為主, 大量用于彌合購銷差價、降低農業生產成本等, 缺乏對農業生產發展方式的引導[7], 且直接用于改善農業生產條件和農民生活條件的基礎設施的投資比例偏小;在農業補貼方式方面, 我國對農業的補貼方式多采取間接補貼, 且資金分散, 使有限的資金不能形成合力[8], 同時農業補貼政策未提升至法律層面, 不能從根本上保證農業補貼政策的長期順利施行[9]。
在我國現行農業補貼政策邊際效應遞減的背景下和發展現代農業的要求下, 我國農業補貼政策應向提高農業質量效益和競爭力聚焦、向新型經營主體傾斜、向資源節約和環境友好生產方式發力, 以農業政策轉型引領農業發展方式轉型[10]。在此背景下, 英國以農業補貼推動農業可持續發展、環境保護和食品安全的農業生產發展調控方式值得我們思考和借鑒。
1、英國農業基本情況
英國是歐盟的重要成員國之一, 也是歐盟28國中的第六大谷物生產國、最大的產羊國以及第三大產牛國, 它的農業發展水平在歐盟具有較強的代表性。
英國農業產值占經濟總量比重較小, 但農業人均凈增加值較高。2014年英國農業總產值為258億英鎊, 凈增加值 (總產值減去中間消費品價格) 為99億英鎊, 農業占經濟總體比重約為1.4%。其中, 英格蘭地區的農業總產值為193億英鎊, 占英國農業總產值的74.8%, 威爾士地區、蘇格蘭地區和北愛爾蘭地區的農業總產值則分別占英國農業總產值的11.8%、6%和7.3%。英國從事農業的人員為47.6萬人, 占總就業人數的1.43%, 人均凈增加值達到2萬英鎊, 從事農業的人員中有雇傭人員18.1萬人, 占比38%, 農場主年齡中位數為59歲。
英國的優良農地資源集中在英格蘭地區, 該地區農地的單位產量很高。2014年英國農用地 (Utilized Agricultural Area, UAA) 面積為1 724萬hm, 占英國國土面積的71%, 平均產值為1 495英鎊/hm (表1) 。其中, 英格蘭和蘇格蘭地區的農用地面積相對較大, 分別為903萬hm和560萬hm, 英格蘭地區的農用地土地肥沃, 平均產值最高, 達到2 138英鎊/hm, 而蘇格蘭農用地較為貧瘠, 平均產值最低, 僅為277英鎊/hm;威爾士和北愛爾蘭地區的農用地面積相對較小, 分別為163萬hm和100萬hm, 平均產值相近, 分別為1 869英鎊/hm和1 892英鎊/hm。英國的農業生產主體為農場, 2014年英國有21.2萬個農場, 農場平均面積為81 hm。
表1 2014年英國農業基本情況Table 1 Basic UK agricultural information in 2014
2、英國農產品補貼政策
英國目前采用的農業政策是歐盟共同農業政策 (Common Agricultural Policy, CAP) , 它是這一政策的重要制定國之一, 也是這一政策的歷次改革的主要推動者之一。CAP是歐盟實施的第一項共同政策, 與關稅同盟政策共同構成歐共體的兩大支柱政策, 它提供了多種政策選項, 各個國家可以根據本國國情選擇合適的政策選項。因此, 盡管歐盟各成員國的農業政策目標和方向是一致的, 但其具體實施計劃有區別。CAP從20世紀60年代開始實施, 至今已施行半個世紀有余, 其最初的目標有三:培育農業生產力, 保障農民收益, 穩定農業市場。隨著農業發展及內外部環境變化, CAP經歷了幾次改革和調整, 日益強調農業的多功能性和可持續性, 致力于農村全面發展和農業環境保護等。它的主要補貼手段也由最初的以與生產掛鉤的補貼為主轉變為目前的以直接補貼為主[11-12]。現今, CAP主要通過直接發放農業補貼降低農產品價格, 穩定農民收入;通過實施農村發展政策優化農業結構, 提高農業規模化水平, 提升農業人口素質, 加強農業環境保護。
2.1 與生產掛鉤的補貼
在1973年英國加入歐盟以前, 英國的農產品市場主要實行世界價格, 僅對少量產品進行價格支持。從1973年英國加入歐盟至20世紀90年代, 英國農業政策以歐盟共同農業政策為基準, 加大了農業補貼力度, 投入了大量財政資金開展農業補貼。這一階段的農業補貼以與生產掛鉤的補貼為主, 通過對農作物、動物和奶業實行價格支持, 以刺激農業生產、增加農戶收入[13]。
與生產掛鉤的農業補貼政策毫無疑問成功地實現了它最初的政策目標, 英國的農產品產量在這一時期獲得了大幅的提升, 但也造成了一定的負面影響。一方面這一政策使經濟利益在英國不同規模農戶之間的分配高度不均衡[14], 另一方面造成了20世紀80年代的農產品供給過剩和農產品價格過高, 并由此帶來了高昂的處理成本, 導致政府財政負擔過重。這一時期, 英國農產品市場的價格幾乎全都高于世界市場的價格, 甚至高出數倍, 同時, 由于對歐共體預算承擔的份額以及農產品價格水平本身在成員國之間引起大量的資金轉移, 英國在經濟方面蒙受了較大的損失[15]。為應對這一局面, 英國政府一方面不得不采取牛奶配額、自愿休耕和強制休耕等農產品供給控制手段, 另一方面開始進行農業補貼政策改革, 使農業補貼由價格支持向直接補貼轉變, 以緩解農產品供給過剩、降低農產品價格和減輕財政負擔。
2.2 不與生產掛鉤的補貼
20世紀90年代開始, 英國農業補貼從與生產掛鉤的補貼向不與生產掛鉤的直接補貼轉變。直接補貼緩解了農戶收入的兩極分化問題和農產品供給過剩問題[16];同時, 由于農業生產過程中的水污染、土壤污染等問題的暴露, 農業可持續發展、鄉村環境保護等理念被引入農業補貼計劃的制定中。21世紀, 英國農業補貼中最重要的補貼計劃是單一支付計劃、基礎支付計劃和農村發展計劃, 其農業補貼資金主要通過這幾個農業補貼計劃發放。
2.2.1 單一支付計劃
單一支付計劃 (Single Payment Scheme, SPS) 是英國在2003年至2014年間實施的最主要的農業補貼計劃, 它是一種普惠性的農業補貼政策, 其目的是轉變以往與農產品產量掛鉤的補貼方式, 緩解以往實施的與農產品產量掛鉤的農業補貼所造成的農產品生產過剩, 并為農民按照市場需求自主生產提供支持。2014年英國的SPS資金達到23.13億英鎊, 其中農業發達的英格蘭地區獲得14.88億英鎊, 占總數的64.3%, 蘇格蘭地區獲得3.82億英鎊, 占總數的16.5%, 北愛爾蘭獲得2.46億英鎊, 占總數的10.6%, 威爾士獲得1.97億英鎊, 占總數的8.5%[2]。由于SPS是普惠性的, 大部分或所有農場都能得到。
歐盟為其成員國/地區提供了三種不同的SPS模式, 第一種是以農民歷史上所獲補貼為基數進行補貼, 第二種是按照每公頃相同支付標準進行補貼, 第三種是上述兩種模式的混合[17]。其中, 第二種模式計算方法更為簡單, 執行成本較低。英格蘭地區采用第二種模式, 蘇格蘭地區采用第三種模式。SPS的補貼支付與環保、食品安全以及動物福利標準緊密相關, 獲得SPS補貼的農民必須遵守“交叉承諾” (cross compliance) , 即必須達到環境、食品安全、動物衛生與福利、植物衛生的相關要求, 并保護一定的永久性草地、保持生物多樣性等[18]。SPS有利于農田保持良好的農業生產及環境條件, 有利于農村綜合發展, 使農產品更有市場競爭力, 農業生產更具市場導向性, 有效地支撐了農民收入。
2.2.2基礎支付計劃
2015年英國開始推行基礎支付計劃以替代之前采用的單一支付計劃。基礎支付計劃 (Basic Payment Scheme, BPS) 不僅延續了SPS的重視環保的理念, 還致力于農戶種植多樣化, 添加了鼓勵青年農民的條款。BPS是目前歐盟最大的支持農業發展的農村補貼計劃, 農民一般在每年的5月申請, 補貼款項在12月開始下發。凡是擁有5hm及以上農業用地的農民都可以申請, 且40歲以下的農民可以獲得額外的補貼。
申請成功的農民需要遵守“綠化規則” (greening rules) 和“交叉承諾”, 不遵守“綠化規則”的農民將失去30%的補貼。“綠化規則”致力于農戶種植多樣化, 它規定擁有10-30 hm耕地的農戶需要種植至少2種不同的作物;擁有30 hm以上耕地的農戶需要種植至少3種不同的作物, 主要作物不能覆蓋75%以上的耕地面積, 且任意兩種作物種植面積之和不能超過95%;另外, 耕地面積超過15 hm的農民需要使用一定面積的土地做有利于環境保護的活動[19-20]。和申請SPS一樣, 申請BPS的農民也需要遵守“交叉承諾”, 達到環境、食品安全、動物衛生與福利、植物衛生的相關要求, 保護一定的永久性草地、保持生物多樣性等。
2.2.3 農村發展計劃
農村發展計劃是英國農業補貼政策的“第二支柱”, 在21世紀初被引入農業補貼計劃。農村發展計劃的目標是實現農業可持續發展和農業污染控制, 重點通過控制農業生產過程中水、氮肥和農藥的耗費, 以及加強對污水、牲畜糞便、牲畜殘骸的科學處理, 盡最大可能地降低農業環境成本[21]。英國政府出臺了相應的農業生產規范, 對農業生產過程中水、肥、農藥的使用, 牲畜糞便、殘骸的處理等給予詳細指導;通過組織培訓向農戶普及環境友好農業的相關知識;建立了農業用水監控系統, 以及生物、物理以及化學水質標準;根據不同地區的農業生產特點設計了相應的補貼項目;同時, 與單一支付計劃和基礎支付計劃相似, 農村發展計劃將農戶獲得的補貼金額與其是否達到政府規定的農業生產標準相掛鉤, 以保證計劃達到預期效果。
2014年英國農村發展資金總額為6億英鎊, 是SPS以外的主要農業補貼項目。農村發展支持計劃主要包括三大項, 即“不肥沃地區支持計劃”、“環境管理/鄉村管理計劃”和“鄉村優先/土地經營者選項”。“不肥沃地區支持計劃”資金總額達到接近1億英鎊, 其中歐盟和英國政府各承擔1/2, 這部分資金主要分配給蘇格蘭和北愛爾蘭, 其中蘇格蘭獲得72.5%, 北愛爾蘭獲得27.5%。“不肥沃地區支持計劃”主要是針對養殖肉牛和羊的農場, 補貼數額依據農場的土地質量和區位遠近來測算, 低的每hm補貼5-10英鎊, 高的可達30-40英鎊, 計算方法較為復雜。“環境管理/鄉村管理計劃”資金總額為3.84億英鎊, 全部分配給英格蘭地區, 主要用于保護和提高鄉村環境。“鄉村優先/土地管理者選項”資金總額0.4億英鎊, 全部分配給蘇格蘭地區, 主要對鄉村發展大型復雜項目進行支持, 如禽類保護、出于環保目的的土地管理、農村社區項目等。
綜上所述, 目前英國農業補貼政策以不與產量掛鉤的直接補貼為主, 旨在鼓勵農戶根據市場需求自由生產, 防止農產品生產過剩。同時, 英國農業補貼政策強調農業的多功能性和可持續性, 致力于農村全面發展, 通過與農業補貼政策相捆綁的“綠化規則”和“交叉承諾”等政策工具有效地促進了農業可持續發展和農村環境保護。
3、英國農業補貼支出結構
農業補貼政策是歐盟共同農業政策的重要內容, 占歐盟共同農業政策支出的68.7%。2014年英國對農民的直接補貼支付達29.54億英鎊 (表2) 。其中, 與產量掛鉤的補貼, 即蘇格蘭食用牛&牛犢計劃, 支出了0.21億英鎊;不與產量掛鉤的補貼, 包括單一支付計劃、不肥沃地區支持計劃、農業環境計劃和動物疾病補貼及其他補貼, 分別支出補貼23.13億英鎊、0.91億英鎊、5.03億英鎊、0.21億英鎊和0.05英鎊。單一支付計劃是最主要的補貼計劃, 其支出金額占總直接補貼支付金額的78.3%。
2009-2014年英國對農戶的直接補貼支出總額大體呈下降態勢, 從2009年的36.54億英鎊下降為2014年的29.54億英鎊, 下降了19.2%;其中與產量掛鉤的補貼從2009年的0.37億英鎊下降為2014年的0.21億英鎊, 下降了43.2%, 不與產量掛鉤的補貼從2009年的36.16億英鎊下降為2014年的29.33億英鎊, 下降了18.9%。主要補貼計劃中, 除農業環境計劃增長了5%, 其他補貼有一定增長外, 其余補貼計劃均呈現不同程度的下降, 其中不肥沃地區支持計劃和單一支付計劃降幅最大, 分別下降了32.6%和22.4%, 蘇格蘭食用牛&牛犢計劃和動物疾病補貼計劃降幅很小, 分別下降8.7%和4.5% (表3) 。
表2 2014年英國對農戶的直接補貼 (百萬英鎊) Table 2 Direct payment to farmers by country in UK in 2014 (×10pounds)
表3 2009-2014年英國對農戶的直接補貼支付 (百萬英鎊) Table 3 Direct payment to farmers in UK from 2009 to 2014 (×10pounds)
4、我國農業補貼政策的現狀
從20世紀80年代中期開始, 我國以水果、水產品為突破口, 逐步推進農產品流通體制改革, 2004年全面實施農業補貼政策, 此后國家逐步實行主要農產品最低收購價和臨時收儲制度, 逐步建立各種補貼制度, 形成了農民、市場、國家的新型“三角關系”。經過多年的探索和實踐, 我國初步形成了以直接補貼政策為主體、農產品價格支持政策為補充的農業補貼政策框架, 對保障糧食安全、促進農業發展、提高農民收入發揮了重要作用。
我國直接補貼政策主要包括針對糧食生產設立了“四補貼” (包括良種補貼、種糧直接補貼、農資綜合補貼、農機具購置補貼) 和針對畜牧業、漁業分別設立了能繁母豬補貼、畜禽良種補貼及漁業燃油補貼等。直接補貼政策主要體現在與糧食種植面積或農產品產量相掛鉤, 這些直接補貼政策具有既能有效激勵農業生產、又能夠穩定農民收入, 對市場價格扭曲影響較小的特點, 但其缺點在于執行成本較高。近年來, 由于受到財政補貼力度的限制、補貼方式不合理等因素的影響, 導致直接補貼的政策效應逐漸弱化。
2004年實施的糧食最低收購價、2008年啟動的臨時收儲及2014年啟動試點的大豆和棉花目標價格補貼改革, 構成我國農產品價格支持政策框架。農產品價格支持政策具有政策效果直接、政策見效較快并且執行成本較低的特點, 但是對市場作用扭曲影響較大, 最終導致產生農產品的結構性過剩。在價格支持政策工具中, 最低收購價制度主要針對稻谷和小麥等口糧作物, 而臨時收儲政策主要針對玉米、糧油、豬肉和食糖等農產品;最低收購價制度和臨時收儲補貼政策在短期內能夠有效提高農民種糧積極性、保障糧食穩產和增產, 但從長期看, 由于農產品價格支持政策破壞了原有的市場供求平衡, 導致“國糧入庫, 洋糧入市”等異常現象, 使得價格支持政策難以為繼。針對棉花和大豆試點的目標價格制度則兼具價格支持與直接補貼的性質, 目標價格制度的特點是農產品價格由市場決定, 而由于農產品價格下降導致農民收入減少產生的損失則由政府予以補償。
隨著國家支持政策邊際效應的遞減、市場扭曲程度的加劇、國內外農產品價格倒掛程度的擴大, 我國現行的農業補貼政策迫切需要改革, 逐步擴大市場的決定性作用, 以降低補貼對農業資源配置的扭曲程度, 提高補貼政策效果。
5、對完善我國農業補貼政策的啟示
5.1 通過農業補貼引導環境保護
通過農業補貼引導環境保護是英國農業補貼政策的顯著特征。在農業補貼政策中占主要地位的SPS和BPS補貼項目都要求申請農業補貼的農戶簽署“交叉承諾”, “交叉承諾”要求農戶在農業生產過程中達到環境安全的相關要求, 并保護一定的永久性草地、保持生物多樣性等, 若農戶沒有達到相關的要求, 其領取的補貼金額將受到其“交叉承諾”完成情況的影響。農村發展計劃則通過補貼的發放來控制農業生產過程中水、肥和農藥的耗費, 加強對污水、牲畜糞便、牲畜殘骸的科學處理, 盡最大可能地降低農業環境成本。由于農業補貼是英國農戶收入的重要部分, 農戶會努力達到相關的要求標準。因此該補貼機制可以有效地保護生態環境, 實現農業可持續發展。
5.2 通過農業補貼引導農業生產發展
除環境保護以外, 有機農業、生態農業也是英國農業補貼的重要目標。“交叉承諾”要求申請補貼的農戶在農業生產過程中除了達到環境安全的相關要求, 還要達到食品安全、動物衛生與福利、植物衛生的相關要求, 從而使農戶生產出更高質量的農產品和畜產品。2015年推出的BPS補貼項目進一步要求農戶進行多樣化種植, 未達到相關要求的農戶將失去30%的補貼。這些補貼政策均在引導農業生產發展方面發揮了重要的作用。我國現行的農業補貼大量用于彌合購銷差價、降低農業生產成本等, 缺乏對農業生產發展方式的引導, 學習英國以農業補貼引導農業生產發展, 結合我國的實際情況, 通過農業補貼促進農業先進技術的擴散、促進農業生產結構的調整, 將有利于加快實現我國農業現代化的進程。
5.3 通過農業補貼培育青年農戶
由于農業收入與其他行業相比較低, 選擇從事農業的青年人相對較少, 英國的農場主平均年齡接近60歲。為了鼓勵青年人從事農業, 英國針對該人群增加了額外的農業補貼, 通過提高收入水平吸引更多的青年人。我國的從事農業人員老齡化情況也比較嚴重, 吸引和培育新一代青年農民是實現農業可持續發展和農業現代化的前提條件。通過補貼的方式鼓勵青年人從事農業經營, 引導培育他們成為懂技術、會經營、高素質的新農民, 是一條可行之路。
5.4 根據地域特征施行不同的農業補貼政策
由于英格蘭地區、威爾士地區和蘇格蘭地區、北愛爾蘭地區的農業資源稟賦差異大, 農業結構不同, 各地區施行的農業補貼政策也有一定的區別。農業補貼中最主要的SPS項目在英格蘭和蘇格蘭地區采用不同的補貼金額計算方法, 以對當地農戶形成有針對性的激勵;此外, 英國政府還根據各地區的農業生產結構推出了特定的農業補貼項目, 如鼓勵蘇格蘭和北愛爾蘭地區牛羊養殖的“不肥沃地區支持計劃”, 保護和提高英格蘭地區鄉村環境的“環境管理/鄉村管理計劃”等。我國幅員遼闊, 不同地區的農業生產存在較大的差異, 英國根據地域特征施行不同的農業補貼政策值得我們參考。
雖然現階段中國的農業補貼政策仍要以“保供給、促增收”為主要目標, 以支持糧食等主要農產品生產為重點, 以價格支持為基礎, 以直接補貼為主體, 但也出現了“補貼總量已到極限, 農民受益有限”的尷尬局面。在經濟新常態下, 我國農業產業面臨轉方式、調結構和提高農業產業競爭力的壓力;同時, 我國實施的主要農產品最低收購價和臨時收儲制度一方面缺乏對農業產業的轉型升級引導作用, 另一方面造成了較大的財政負擔。在這樣的背景下, 應按照“價補分離、市場定價”的思路, 分品種推進農產品價格形成機制和農產品市場調控制度改革, 逐步擴大市場起決定性作用的領域;發展兼顧農業可持續發展、農產品質量安全和環境保護的農業補貼政策乃是中國農業補貼政策發展的大勢所趨。英國通過增加直接補貼使農戶的種植行為更加市場化, 同時以控制補貼金額的方式使農戶更加重視食品安全、環境保護, 采取科學種植方法、提高農產品質量, 并緩解補貼負擔過重的思路值得中國借鑒。
中國鄉村發現網轉自：農業現代化研究2017年01期
(掃一掃，更多精彩內容！)
